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國(guó)際數(shù)字貿(mào)易規(guī)則談判前景與中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)

2021-05-11 05:42陳紅娜
新經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊 2021年1期
關(guān)鍵詞:數(shù)字貿(mào)易挑戰(zhàn)

陳紅娜

摘 要:作為一種新的價(jià)值創(chuàng)造與交易模式,數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的意義不僅僅在于數(shù)字交付服務(wù)貿(mào)易規(guī)模的擴(kuò)大,還在于通過(guò)挖掘數(shù)據(jù)的潛能,使整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)一步趨于智能化和服務(wù)化,從而極大地改變?nèi)蚧陌l(fā)展方式、拓展國(guó)際貿(mào)易的影響范圍,因而其成為各國(guó)發(fā)展的重點(diǎn)。圍繞數(shù)字貿(mào)易及跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)則談判,也已成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序重構(gòu)的重要內(nèi)容。然而,我國(guó)不論是在參與水平還是制度準(zhǔn)備上都尚顯不足,被邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)不斷加大,可能導(dǎo)致在未來(lái)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位,亟需在自身制度建設(shè)和全球規(guī)則對(duì)接上采取積極行動(dòng)。中國(guó)應(yīng)以推動(dòng)構(gòu)建國(guó)內(nèi)外共通的規(guī)則體系為目標(biāo),以打造有利于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的監(jiān)管體系為核心,以營(yíng)造有助于本土數(shù)字企業(yè)出海發(fā)展和吸引國(guó)際跨國(guó)公司來(lái)華經(jīng)營(yíng)的營(yíng)商環(huán)境為手段,以數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為輔助,大力支持?jǐn)?shù)字貿(mào)易發(fā)展。

關(guān)鍵詞:數(shù)字貿(mào)易;規(guī)則談判;挑戰(zhàn)

數(shù)字貿(mào)易極大地改變了全球化的發(fā)展方式、拓展了國(guó)際貿(mào)易的影響范圍,已成為各國(guó)發(fā)展的重點(diǎn)。圍繞數(shù)字貿(mào)易及跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)則談判,也已成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序重構(gòu)的重要內(nèi)容。但我國(guó)參與規(guī)則談判的水平和自身的制度準(zhǔn)備都尚顯不足,被邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)不斷加大,亟需妥善應(yīng)對(duì)。

一、數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的意義和必要條件

(一)數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的重要性不斷提升

近年來(lái),得益于信息通信技術(shù)的發(fā)展,新的數(shù)字產(chǎn)品和商業(yè)模式不斷涌現(xiàn),全球貿(mào)易服務(wù)化趨勢(shì)加快,數(shù)字貿(mào)易成為各國(guó)關(guān)注的重點(diǎn)。目前,國(guó)際上對(duì)數(shù)字貿(mào)易的內(nèi)涵和范圍沒(méi)有統(tǒng)一界定。經(jīng)合組織(OECD)、世貿(mào)組織(WTO)和國(guó)際貨幣基金組織(IMF)聯(lián)合編制的數(shù)字貿(mào)易工作手冊(cè) ,在范圍界定上采用的是寬口徑,把數(shù)字貿(mào)易分為“數(shù)字訂購(gòu)”(電子商務(wù))和“數(shù)字交付”(數(shù)字交付服務(wù)貿(mào)易)以及尚未納入傳統(tǒng)貿(mào)易統(tǒng)計(jì)體系的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)等內(nèi)容。美歐日等世界上絕大多數(shù)國(guó)家亦采用這種口徑。中國(guó)采用的是窄口徑,即排除了歸入貨物貿(mào)易統(tǒng)計(jì)的電子商務(wù)部分。

由于測(cè)算跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)貨幣價(jià)值的方法尚不成熟,各國(guó)在統(tǒng)計(jì)數(shù)字貿(mào)易規(guī)模時(shí),往往采用更窄的口徑,主要覆蓋電子商務(wù)和數(shù)字交付服務(wù)貿(mào)易兩部分內(nèi)容。其中,數(shù)字交付服務(wù)貿(mào)易分為信息通信技術(shù)服務(wù)(ICT)和信息通信技術(shù)支持或潛在支持的服務(wù)(ICT-enabled),涵蓋了除旅游、運(yùn)輸?shù)韧獾膸缀跛蟹?wù)門(mén)類(lèi),如通信、計(jì)算機(jī)服務(wù)、商業(yè)服務(wù)、通信服務(wù)、銷(xiāo)售服務(wù)、金融保險(xiǎn)、環(huán)境服務(wù)、健康、教育等。聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議統(tǒng)計(jì)顯示,2018年全球數(shù)字交付服務(wù)出口 2.93億美元,占服務(wù)貿(mào)易出口的50.2%。

實(shí)際上,作為一種新的價(jià)值創(chuàng)造與交易模式,數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的意義不僅僅在于數(shù)字交付服務(wù)貿(mào)易規(guī)模的擴(kuò)大,還在于通過(guò)挖掘數(shù)據(jù)的潛能,使整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)一步趨于智能化和服務(wù)化,從而極大地改變了全球化的發(fā)展方式、拓展了國(guó)際貿(mào)易的影響范圍,也進(jìn)一步加深了世界經(jīng)濟(jì)的融合程度。

(二)數(shù)字貿(mào)易發(fā)展對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)提出更高要求

與傳統(tǒng)貿(mào)易相比,數(shù)字貿(mào)易發(fā)展同樣高度依賴于要素的聚集及其便利的跨境轉(zhuǎn)移;區(qū)別在于,數(shù)據(jù)成為核心要素資源和借以賦能全球經(jīng)濟(jì)的重要載體。然而,隨著數(shù)據(jù)賦能價(jià)值的不斷顯現(xiàn),對(duì)其不當(dāng)使用所導(dǎo)致的安全隱患的擔(dān)憂也在與日俱增。掌控了數(shù)據(jù)就維護(hù)了發(fā)展主權(quán)和信息安全的戰(zhàn)略觀日益強(qiáng)化,基本上所有國(guó)家都對(duì)特定類(lèi)型的數(shù)據(jù)實(shí)施了程度不等的跨境流動(dòng)限制。

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)限制,一部分表現(xiàn)為“交易壁壘”,是對(duì)數(shù)字產(chǎn)品交易的限制,與轉(zhuǎn)讓個(gè)人數(shù)據(jù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等規(guī)則有關(guān);另一部分則表現(xiàn)為“市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘”,是對(duì)跨境提供服務(wù)的限制。例如阻止公司通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)向客戶提供娛樂(lè)服務(wù);通過(guò)限制國(guó)際在線支付來(lái)干預(yù)電子商務(wù)發(fā)展;限制使用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等先進(jìn)技術(shù)。這些限制性舉措在較大程度上抵消了數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展優(yōu)勢(shì)和潛力。因此,如何在保障信息安全的同時(shí),構(gòu)筑有助于跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的貿(mào)易規(guī)則體系和數(shù)字監(jiān)管環(huán)境,避免碎片化的國(guó)際治理格局束縛數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的活力,就成為擺在各國(guó)政府面前的重要任務(wù)。

二、全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則談判動(dòng)向及我國(guó)面臨的挑戰(zhàn)

打造全球統(tǒng)一的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則體系,降低交易成本,是推動(dòng)數(shù)字貿(mào)易發(fā)展、最大程度釋放數(shù)字技術(shù)變革紅利的重要手段。我國(guó)不論是在參與水平還是制度準(zhǔn)備上都尚顯不足,被邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)不斷加大,可能導(dǎo)致在未來(lái)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力中處于不利地位。

(一)中國(guó)在全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則博弈中處于弱勢(shì)地位

規(guī)則博弈是當(dāng)前大國(guó)博弈的重要內(nèi)容,贏得數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán),也就贏得了未來(lái)發(fā)展的主動(dòng)權(quán),但我國(guó)在數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定中與國(guó)際主流趨勢(shì)存在明顯差異。2019年 1月,包括中國(guó)在內(nèi)的 76個(gè)世貿(mào)組織成員發(fā)布聯(lián)合聲明,正式啟動(dòng)電子商務(wù)談判。根據(jù)各方提案,談判主要圍繞六類(lèi)問(wèn)題展開(kāi)(見(jiàn)表1)。

我國(guó)提案與美歐發(fā)達(dá)國(guó)家的差別主要表現(xiàn)在四個(gè)方面:

一是在降低交易壁壘上,我國(guó)更注重監(jiān)管主權(quán)。主要涉及跨境數(shù)據(jù)流動(dòng) /數(shù)據(jù)本地化,我國(guó)認(rèn)為談判條件不充分,應(yīng)充分考慮到各成員的發(fā)展條件、歷史傳統(tǒng)、法律制度的差異,以及給發(fā)展中和最不發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)?lái)監(jiān)管挑戰(zhàn),尊重各國(guó)為實(shí)現(xiàn)合理公共政策目標(biāo)而采取管制措施的權(quán)利,但美歐日主張禁止本地化要求、支持?jǐn)?shù)據(jù)自由流動(dòng)。

二是在降低市場(chǎng)進(jìn)入壁壘上,我國(guó)還沒(méi)有提出適應(yīng)新發(fā)展要求的改革方案。如電子產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)開(kāi)放,我國(guó)認(rèn)為應(yīng)先進(jìn)行更多探索性工作,以便各成員能夠充分了解相關(guān)影響和挑戰(zhàn),但美歐給出了明確的方案,包括擴(kuò)展信息技術(shù)協(xié)定(ITA),以及禁止在計(jì)算機(jī)服務(wù)和電信服務(wù)這兩個(gè)與數(shù)字貿(mào)易高度相關(guān)的行業(yè)實(shí)施非國(guó)民待遇和實(shí)質(zhì)性的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制等。

三是在一些重要的交叉議題上,我國(guó)未作表態(tài)。主要是與源代碼保護(hù)有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán),美歐日強(qiáng)調(diào)“任何一方不得要求轉(zhuǎn)讓或使用另一方當(dāng)事人擁有的軟件源代碼”。

四是在非中國(guó)核心關(guān)注上,我國(guó)談判靈活性不足。如關(guān)稅安排,我國(guó)主張保持現(xiàn)有做法,即定期延長(zhǎng)對(duì)電子傳輸?shù)臅好怅P(guān)稅令;而美歐則認(rèn)

(二)正確認(rèn)識(shí)發(fā)展與安全的關(guān)系,以提高監(jiān)管的精準(zhǔn)性有效性來(lái)支撐跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的自由化便利化

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)是數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的前提和實(shí)現(xiàn)形式,對(duì)于伴隨而來(lái)的安全隱患,要以提高監(jiān)管的精準(zhǔn)性有效性來(lái)支撐跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的自由化、便利化,進(jìn)而增強(qiáng)對(duì)全球數(shù)據(jù)要素的聚合力,打造世界一流的數(shù)據(jù)資源配置樞紐,讓全世界的數(shù)據(jù)資源都能為我所用。

一是遵循全球公認(rèn)的原則或國(guó)際標(biāo)準(zhǔn),制定強(qiáng)有力的個(gè)人信息和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)立法框架,提高企業(yè)向政府報(bào)送個(gè)人數(shù)據(jù)的合法性和規(guī)范性,為外部數(shù)據(jù)流入提供可信的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。二是借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn),建立以“問(wèn)責(zé)制”為核心的多渠道、便利化的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)監(jiān)管機(jī)制。既要明確并簡(jiǎn)化跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的安全評(píng)估制度,也要探索“白名單”充分性認(rèn)證機(jī)制、拓展標(biāo)準(zhǔn)合同條款、鼓勵(lì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證、強(qiáng)化第三方監(jiān)督等。三是加快完善數(shù)據(jù)分級(jí)分類(lèi)管理體制。在當(dāng)前各項(xiàng)試點(diǎn)基礎(chǔ)上,擴(kuò)大適用自評(píng)估或備案方式管理的一般性商業(yè)數(shù)據(jù)的范圍,以適應(yīng)高頻化的國(guó)際數(shù)據(jù)流動(dòng)需求。對(duì)科研數(shù)據(jù)和過(guò)境數(shù)據(jù)要給予更大程度的開(kāi)放,打造數(shù)據(jù)高地,為高水平科研提供支撐。四是加大在海南自貿(mào)港先行先試的力度,積累發(fā)展和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。

(三)積極參與全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定,構(gòu)建中國(guó)的數(shù)字貿(mào)易“聯(lián)盟”

在多邊層面構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則是對(duì)我國(guó)最有利的策略選擇。我國(guó)在加快國(guó)內(nèi)立法改革的同時(shí),應(yīng)積極調(diào)整在全球數(shù)字貿(mào)易談判中的立場(chǎng)和策略,以更加務(wù)實(shí)和積極主動(dòng)的姿態(tài)展示合作誠(chéng)意,避免被動(dòng)開(kāi)放的不利局面,同時(shí)也為我國(guó)具備競(jìng)爭(zhēng)力的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)爭(zhēng)取有利的海外發(fā)展環(huán)境。一是在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、本地化要求和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面提出更加開(kāi)放的中國(guó)方案;二是支持《信息技術(shù)協(xié)定》的再次升級(jí),降低計(jì)算機(jī)服務(wù)和信息服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)進(jìn)入壁壘;三是盡快研究我國(guó)對(duì)數(shù)字(服務(wù))稅的總體對(duì)策,例如是否順應(yīng)對(duì)電子傳輸及內(nèi)容永久不征關(guān)稅的大趨勢(shì)。

在雙邊及區(qū)域?qū)用鏄?gòu)建“朋友圈”,以互融發(fā)展化解技術(shù)、市場(chǎng)和制度脫節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。一是在現(xiàn)有自貿(mào)協(xié)定的升級(jí)和商談新自貿(mào)協(xié)定的過(guò)程中,強(qiáng)化對(duì)數(shù)字貿(mào)易章節(jié)的制度安排,尤其研究與新加坡 -智利 -新西蘭《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》的對(duì)接。二是進(jìn)一步鞏固并拓展“絲路電商”行動(dòng)的前期成果。截至目前,我國(guó)已經(jīng)與全球 22個(gè)國(guó)家建立了雙邊電子商務(wù)的合作機(jī)制,2019年電子商務(wù)合作機(jī)制國(guó)家跨境電商進(jìn)出口總額達(dá)到245.7億元,同比增長(zhǎng) 87.9%,遠(yuǎn)高于跨境電商整體 38.3%的增速。應(yīng)鞏固這一成果,將最佳實(shí)踐制度化,發(fā)起成立保護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全、個(gè)人數(shù)據(jù)的“跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)框架協(xié)議”,并最終升級(jí)成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定。

(四)加強(qiáng)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),拓展數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的新領(lǐng)域

數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的構(gòu)建主要通過(guò)三個(gè)渠道實(shí)現(xiàn):一是國(guó)家間規(guī)則談判,如多邊或雙邊貿(mào)易協(xié)定的磋商;二是國(guó)內(nèi)規(guī)制的外部化效應(yīng),如歐盟 GDPR對(duì)全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則的示范效應(yīng);三是市場(chǎng)先行者的技術(shù)鎖定效應(yīng)。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通需要統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建一個(gè)可互操作和連通的環(huán)境,先行者確立的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、傳輸和隱私保護(hù)等最初標(biāo)準(zhǔn)有可能引導(dǎo)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則走向,使后來(lái)者不得不遵守??傮w來(lái)說(shuō),前兩個(gè)渠道備受重視,但多重因素制約導(dǎo)致談判困難重重、進(jìn)展緩慢;市場(chǎng)操作則有可能通過(guò)實(shí)踐推廣逐漸確立商業(yè)技術(shù)規(guī)范,對(duì)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則產(chǎn)生悄然卻不可逆轉(zhuǎn)的影響。當(dāng)前,我國(guó)在數(shù)字貿(mào)易更為依賴的商用互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上還存在較大差距:中國(guó)商用帶寬平均下載速度是 48.8兆(Mbps),價(jià)格是 8.85美元 /兆,而美國(guó)這兩項(xiàng)分別為 245兆(Mbps)和 0.71美元 /兆;國(guó)際聯(lián)網(wǎng)帶寬不到美國(guó)的三分之一;大型數(shù)據(jù)中心建設(shè)因?yàn)槟芎目紤]受到極大掣肘。但如果進(jìn)行有效的發(fā)展規(guī)劃,這些劣勢(shì)也可能轉(zhuǎn)化為新的機(jī)遇。應(yīng)采用最新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系,加強(qiáng)自身數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí),將發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與“一帶一路”國(guó)家共享,在幫助發(fā)展中國(guó)家建立數(shù)字經(jīng)濟(jì)應(yīng)用生態(tài)的同時(shí),拓展我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的全球適用性。

(作者單位:國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究部)

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