翟東堂 霍佳偉

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100029)

霍佳偉(1992—)，男，甘肅天水人，碩士研究生。

光伏發(fā)電已成為世界各國(guó)爭(zhēng)相扶植的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，我國(guó)政府高度重視光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，先后實(shí)施了一系列扶植和規(guī)范光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施。在FiT等政策工具的推動(dòng)下，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)得以迅猛發(fā)展，國(guó)內(nèi)光伏裝機(jī)規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)。但我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)在快速發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了市場(chǎng)失靈和政策失靈問題，從政策工具的視角考察我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程中運(yùn)用的政策工具組合及其具有的特征，對(duì)我們從政策工具視角認(rèn)識(shí)、評(píng)價(jià)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策以及優(yōu)化我國(guó)光伏政策工具選擇具有重要意義。

一、文獻(xiàn)回顧

政策工具應(yīng)用是政策工具組合的前提與目的。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)政策工具應(yīng)用的研究主要集中在政策工具應(yīng)用的績(jī)效和政策工具應(yīng)用過程中存在的問題，而對(duì)兩個(gè)問題的研究，一般對(duì)應(yīng)著兩種不同的研究路徑。

第一種研究路徑是基于比較研究方法或?qū)嵶C分析方法，通過對(duì)各國(guó)普遍運(yùn)用的政策工具進(jìn)行比較，探析光伏政策工具的有效性和作用。A.C.Marques，J.A.Fuinhas對(duì)歐盟國(guó)家光伏產(chǎn)業(yè)政策的研究發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)iT和戰(zhàn)略規(guī)劃是最為有效的政策工具，而RPS、綠色電力交易證書(Tradable green certificates,TGCs)、研發(fā)項(xiàng)目等政策工具在促進(jìn)可再生能源發(fā)展方面并未起到顯著的效果[1]。Li，S.-J.，Chang，T.-H.，Chang，S.-L.對(duì)21個(gè)歐盟成員國(guó)的投資補(bǔ)貼、研發(fā)投入、稅收優(yōu)惠、貸款優(yōu)惠以及FiT、RPS等工具實(shí)證分析后發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)iT是促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展最為有效的工具，而其他政策工具大多是低效的[2]。Schallenberg-Rodriguez，J.比較了歐盟28個(gè)國(guó)家，結(jié)果表明FiT的政策有效性更高，更有利于促進(jìn)技術(shù)學(xué)習(xí)與創(chuàng)新、提升制造能力[3]。

另一種研究路徑是基于政策文本的量化分析，即從政策文件中提取出各種政策工具，統(tǒng)計(jì)各類政策工具的應(yīng)用比例，并結(jié)合政策工具理論和產(chǎn)業(yè)政策理論劃分為不同維度進(jìn)行分析，如曾婧婧、胡錦繡通過對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)政策文本的量化分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)政策制定主體、技術(shù)領(lǐng)域以及政策工具上呈現(xiàn)非均衡性發(fā)展，過于偏重財(cái)政政策的扶持，合同式誘導(dǎo)工具使用過溢而結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制工具存在不足[4]。彭乃珠、鐘永恒、孟銀濤通過運(yùn)用政策文本量化分析法，發(fā)現(xiàn)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策主要偏向運(yùn)用環(huán)境型和供給型政策工具，對(duì)于需求型政策工具運(yùn)用較少，且對(duì)研發(fā)環(huán)節(jié)的重視程度不夠[5]。趙海濱通過對(duì)我國(guó)清潔能源政策文本的內(nèi)容分析和統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)清潔能源政策工具的使用較為全面，以環(huán)境型和供給型為主，最受關(guān)注的是清潔能源產(chǎn)業(yè)的投資與生產(chǎn)，但同時(shí)存在政策工具使用整體結(jié)構(gòu)不合理、政策工具使用與產(chǎn)業(yè)過程結(jié)合不夠、政策體系不健全的問題[6]。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)光伏政策工具應(yīng)用的研究較為豐富，但對(duì)光伏政策工具組合的研究較為匱乏。事實(shí)上，政策工具應(yīng)用與政策工具組合密不可分，現(xiàn)實(shí)政策活動(dòng)中，政策制定者實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)往往采用政策工具組合而非使用單一的政策工具，科學(xué)合理的政策工具組合更有助于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。對(duì)政策工具組合的研究主要集中于政策工具組合之間或與單一政策工具的比較[7][8][9][10]、政策工具組合特征的影響[11][12][13]以及政策協(xié)同的效力[14][15]三個(gè)方面。具體到可再生能源領(lǐng)域，Del Río，P.，Mir-Artigues，P通過對(duì)比發(fā)現(xiàn)歐盟國(guó)家FiT、RPS兩種主要政策工具與投資補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等次要政策工具的組合十分普遍，政策工具組合之間僅存在細(xì)微的差異。另外，他們從成本—效用角度分析了可再生能源領(lǐng)域政策工具組合的影響，發(fā)現(xiàn)政策工具組合并不比使用單一政策工具更加節(jié)省費(fèi)用，但多種政策工具的跨期應(yīng)用將促使政策工具組合具有更高的社會(huì)接受度與政治認(rèn)同感[8][9]。張宏偉分析了德國(guó)海上風(fēng)電技術(shù)政策工具及其組合特征，發(fā)現(xiàn)政策工具組合全面性、可靠性、一致性程度與海上風(fēng)電技術(shù)創(chuàng)新和擴(kuò)散正相關(guān)[13]。郭本海、李軍強(qiáng)、張笑騰通過構(gòu)建產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同度模型測(cè)量了政策措施協(xié)同對(duì)產(chǎn)業(yè)績(jī)效的影響，發(fā)現(xiàn)光伏產(chǎn)業(yè)政策措施協(xié)同并非越強(qiáng)越好，不同政策措施協(xié)同對(duì)產(chǎn)業(yè)績(jī)效影響具有方向性差異[14]。

整體而言，對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)及可再生能源領(lǐng)域政策工具組合的研究是較為匱乏的，既有研究主要分布在政策工具組合的國(guó)際比較、政策工具組合與單一政策工具應(yīng)用的差異、政策工具組合的特征及其影響以及政策協(xié)同對(duì)產(chǎn)業(yè)的影響幾個(gè)方面。本文從政策活動(dòng)實(shí)際出發(fā)，對(duì)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程中運(yùn)用的政策工具組合及其進(jìn)行研究，以填補(bǔ)可再生能源領(lǐng)域政策工具組合研究的一些空白。

二、我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策文本量化分析

(一)政策文本的收集和整理

本文通過對(duì)“太陽(yáng)能”“光伏”“多晶硅”“分布式發(fā)電”“清潔能源”“新能源”“可再生能源”等關(guān)鍵詞在北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行檢索，并通過訪問國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、國(guó)家能源局等政府門戶網(wǎng)站進(jìn)行補(bǔ)充檢索。通過以上途徑初步整理出的政策文獻(xiàn)有上千份之多，在此基礎(chǔ)上，本文選取了2006年1月1日至2019年12月31日中央政府發(fā)布的與光伏產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)且直接體現(xiàn)政策措施的295份政策文獻(xiàn)(文種上不計(jì)入復(fù)函、批復(fù))。

(二)政策工具分析類目建構(gòu)

政策工具類型有多種維度的分類方法，本文在邁克爾·豪利特[16]和朱春奎[17]的分類基礎(chǔ)上，構(gòu)建3大類、13小類、72種工具的光伏政策工具箱(見表1)。

表1 我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策工具箱

續(xù)表1

(三)內(nèi)容分析單元的提取及編碼

我們將遴選出的295份政策文本中關(guān)于光伏政策的相關(guān)條款按照各政策工具的含義進(jìn)行涵攝，并按照“政策編號(hào)—政策條款序列號(hào)”進(jìn)行編碼。如表2示例：

表2 我國(guó)光伏政策文本內(nèi)容分析單元編碼表(示例)

續(xù)表2

(四)頻數(shù)統(tǒng)計(jì)分析

我們總共從295份政策文獻(xiàn)樣本中提取并統(tǒng)計(jì)到837條政策工具，按照事先構(gòu)建的分析類目分布如表3所示?？梢钥闯?，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程中，強(qiáng)制性政策工具運(yùn)用最多，混合型工具其次，自愿性工具運(yùn)用最少?；菊吖ぞ咧校袌?chǎng)化、補(bǔ)貼、規(guī)制、公共企業(yè)、直接提供、命令性和權(quán)威性工具的應(yīng)用較為普遍。

表3 我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策工具頻數(shù)分布

三、我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策工具組合的實(shí)證分析

政策工具應(yīng)用比例并無(wú)法完全展現(xiàn)光伏產(chǎn)業(yè)政策的全貌及特征，由于政策對(duì)象與政策環(huán)境的復(fù)雜性，現(xiàn)實(shí)政策活動(dòng)中往往采用政策工具組合而非單一政策工具來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)(多見于跨部門聯(lián)合發(fā)文)，因而要全面、準(zhǔn)備分析光伏產(chǎn)業(yè)政策必須基于政策工具組合。

(一)模型構(gòu)建及變量選取

被解釋變量：衡量光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展有許多指標(biāo)，光伏裝機(jī)規(guī)模是評(píng)價(jià)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展最常用的指標(biāo)，我們將2006—2019年我國(guó)新增光伏裝機(jī)容量作為被解釋變量，數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)際能源署(IEA)與國(guó)家能源局。

解釋變量：為保證分析結(jié)果的可靠性，我們從上文統(tǒng)計(jì)出的各政策工具中選取出樣本數(shù)充足的政策工具。

由此我們形成以政策工具為解釋變量、新增光伏發(fā)電裝機(jī)規(guī)模為被解釋變量的時(shí)間序列，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建以下線性回歸方程：

lnYt=β0+β1lnxi(t-j)+β2lnxi(t-j)+β3lnxi(t-j)+

……+εit

(1)

其中，Y代表新增光伏發(fā)電裝機(jī)量，β0為常數(shù)項(xiàng)，xi代表第i種政策工具使用數(shù)量(加1后取對(duì)數(shù))，考慮到政策效果的滯后效應(yīng)，我們用下標(biāo)t-j代表各變量滯后期，選取3期內(nèi)與被解釋變量相關(guān)性最高的一期作為滯后期。εit代表隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

(二)實(shí)證結(jié)果及分析

我們以P值、調(diào)整后的R2值和Durbin-Watson檢驗(yàn)值來(lái)綜合評(píng)估各類政策工具組合的解釋效力，即擬合度高、顯著性強(qiáng)、自相關(guān)性弱的政策工具組合解釋度最高，反之則低。為規(guī)避多重共線性對(duì)回歸結(jié)果的干擾，各模型中解釋變量的方差膨脹因子(VIF)取值小于3。通過回歸分析計(jì)算，我們選擇出了11種擬合度較優(yōu)的回歸模型，將模型按照解釋力度強(qiáng)弱進(jìn)行排序。我們發(fā)現(xiàn)，每種模型代表的政策工具組合可以依據(jù)變量類型及其效應(yīng)對(duì)應(yīng)到具體的光伏政策，這11種回歸模型基本涵蓋了《可再生能源法》頒行以來(lái)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)實(shí)施的主要政策(見表4、表5)。

表4 我國(guó)光伏政策工具組合的實(shí)證分析結(jié)果(模型1-5)

模型1對(duì)應(yīng)的是規(guī)模管控型政策工具組合，該模型的解釋力度最強(qiáng)。規(guī)模管控型組合本質(zhì)上即FiT政策，這是由于我國(guó)光伏政策文本中并未直接體現(xiàn)FiT，F(xiàn)iT實(shí)質(zhì)上是由規(guī)?？刂啤r(jià)格補(bǔ)貼、價(jià)格管控、政府購(gòu)買等工具組合而成，其中規(guī)模控制最能體現(xiàn)FiT效力。我國(guó)對(duì)適用FiT補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行總量控制，一般由國(guó)家能源局下達(dá)當(dāng)年的補(bǔ)貼項(xiàng)目規(guī)模(規(guī)?？刂?，省級(jí)能源主管部門組織項(xiàng)目的申報(bào)、審核(公共服務(wù))，正因?yàn)橐?guī)模控制工具實(shí)質(zhì)上發(fā)揮著電價(jià)補(bǔ)貼的作用，因而每年補(bǔ)貼規(guī)模下發(fā)后都會(huì)興起一輪“光伏搶裝潮”。征收稅費(fèi)工具在該組合中發(fā)揮著正效應(yīng)便不難理解，政府通過征收可再生能源附加稅充實(shí)可再生能源基金，用于向納入補(bǔ)貼規(guī)模的光伏項(xiàng)目發(fā)放補(bǔ)貼。稅收優(yōu)惠政策在該模型中與光伏裝機(jī)量呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)，或與產(chǎn)能過剩有關(guān)，如程俊杰對(duì)制造業(yè)數(shù)據(jù)實(shí)證分析后發(fā)現(xiàn)，采用稅收優(yōu)惠的政策工具會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的發(fā)生[18]。郭本海、李軍強(qiáng)、張笑騰在測(cè)度政策協(xié)同對(duì)政策效力的影響時(shí)同樣發(fā)現(xiàn)財(cái)政稅收措施與金融措施協(xié)同對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)績(jī)效產(chǎn)生顯著的負(fù)向影響，并將其解釋為地方政府干預(yù)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展助推產(chǎn)能過剩的重要原因[14]。

模型2對(duì)應(yīng)的是標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)型政策工具組合，該模型解釋力度僅次于規(guī)模管控型。標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)型組合中的核心政策工具為設(shè)立/調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，其含義及作用有二：一是政府設(shè)定的征收和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，如可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)和金太陽(yáng)示范項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定和調(diào)整能夠促使光伏企業(yè)投資建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目，這是該政策工具組合發(fā)揮重要作用的原因。二是政府制定并發(fā)布的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)制定后向全社會(huì)予以公布，配合準(zhǔn)入控制工具，形成了光伏行業(yè)的行業(yè)規(guī)范，引導(dǎo)光伏企業(yè)的研發(fā)、生產(chǎn)活動(dòng)。

模型3對(duì)應(yīng)的是企業(yè)主導(dǎo)型政策工具組合。企業(yè)主導(dǎo)型組合中光伏企業(yè)居于主導(dǎo)地位，是光伏電站建設(shè)的主要力量。政府則以服務(wù)者的角色發(fā)揮著增益市場(chǎng)機(jī)能的作用，如為企業(yè)投資生產(chǎn)提供稅收優(yōu)惠和投資補(bǔ)貼，并通過電網(wǎng)企業(yè)保障光伏發(fā)電項(xiàng)目的并網(wǎng)發(fā)電。在該政策工具組合中，市場(chǎng)主體和政府共同發(fā)揮著積極的作用，彼此之間形成了“政府搭臺(tái)、企業(yè)唱戲”的協(xié)同模式，從我國(guó)民營(yíng)光伏企業(yè)掌握全球光伏產(chǎn)業(yè)鏈的主導(dǎo)權(quán)，可見該政策工具組合的成效。

模型4對(duì)應(yīng)的是投資補(bǔ)貼型政策工具組合。投資補(bǔ)貼是我國(guó)FiT政策出臺(tái)前最重要的補(bǔ)貼工具，廣泛運(yùn)用于金太陽(yáng)示范工程、太陽(yáng)能光電建筑應(yīng)用等示范項(xiàng)目中。光伏企業(yè)是示范項(xiàng)目的主要參與者(企業(yè)主導(dǎo))，競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)是項(xiàng)目配置的主要方式(市場(chǎng)化運(yùn)作)，政策制定者運(yùn)用投資補(bǔ)貼工具鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與光伏發(fā)電項(xiàng)目的投資建設(shè)。補(bǔ)貼資金主要來(lái)源于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，由于補(bǔ)貼資金的發(fā)放依賴于一系列復(fù)雜的規(guī)則設(shè)計(jì)(如補(bǔ)助范圍、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、申報(bào)條件、項(xiàng)目實(shí)施等)，因而建立規(guī)則在該政策工具組合中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。該模型中投資補(bǔ)貼工具發(fā)揮負(fù)效應(yīng)，很大程度上表明該政策工具在實(shí)際應(yīng)用過程中出現(xiàn)了偏差。

模型5對(duì)應(yīng)的是電網(wǎng)保障型政策工具組合。電網(wǎng)企業(yè)在光伏企業(yè)投資建設(shè)光伏電站過程中發(fā)揮著重要的保障作用。其一，光伏電站建成后的并網(wǎng)手續(xù)辦理、電價(jià)與補(bǔ)貼的結(jié)算都依賴于電網(wǎng)企業(yè)。雖然長(zhǎng)期以來(lái)“并網(wǎng)難”一直是困擾光伏行業(yè)的頑疾且與電網(wǎng)企業(yè)密切相關(guān)，但在光伏發(fā)電結(jié)算與補(bǔ)貼發(fā)放上，電網(wǎng)公司先行墊付而后與財(cái)政清算的程序設(shè)計(jì)對(duì)促進(jìn)光伏電站建設(shè)起到了正面作用。其二，光伏發(fā)電規(guī)模與光伏發(fā)電消納空間息息相關(guān)，電網(wǎng)企業(yè)實(shí)施的輸配電網(wǎng)建設(shè)等工程為拓展可再生能源消納空間與裝機(jī)規(guī)模發(fā)揮著重要的保障作用。設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)正效應(yīng)，是政府為促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展先后制定了投資補(bǔ)助、光伏電價(jià)補(bǔ)貼等標(biāo)準(zhǔn)，雖然如FiT補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)從制定之初即逐步退坡，但對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用是毋庸置疑的。公共財(cái)政支出與光伏裝機(jī)量呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)，這是由于公共財(cái)政支出主要用于支持光伏發(fā)電的投資、消費(fèi)和研發(fā)，較少投入上網(wǎng)環(huán)節(jié)，這使得配電網(wǎng)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模不協(xié)調(diào)，致使部分地區(qū)出現(xiàn)棄光限電問題，抑制了光伏發(fā)電裝機(jī)規(guī)模的擴(kuò)張。

表5 我國(guó)光伏政策工具組合的實(shí)證分析結(jié)果(模型6-11)

續(xù)表5

模型6對(duì)應(yīng)的是頗具中國(guó)特色的政策試點(diǎn)工具，同樣在光伏政策領(lǐng)域，政策試點(diǎn)工具也被廣泛應(yīng)用。劉偉認(rèn)為在政策要素中，試驗(yàn)主要針對(duì)的是政策內(nèi)容或政策工具，按照這一區(qū)分，光伏政策領(lǐng)域針對(duì)政策內(nèi)容的試驗(yàn)主要有可再生能源就近消納試點(diǎn)、分布式發(fā)電市場(chǎng)化交易試點(diǎn)、可再生能源綠色電力證書交易試點(diǎn)、智能光伏試點(diǎn)以及無(wú)補(bǔ)貼光伏項(xiàng)目試點(diǎn)[19]。針對(duì)政策工具的試驗(yàn)主要表現(xiàn)為金太陽(yáng)示范工程和光伏領(lǐng)跑者計(jì)劃。政策試點(diǎn)一般由地方政府先試先行，然后再縱向或橫向擴(kuò)散開來(lái)，因而該模型中誘因型工具(簡(jiǎn)政放權(quán))發(fā)揮著正面作用。中央政府運(yùn)用誘因型工具鼓勵(lì)地方政府開展政策試驗(yàn)，并以轉(zhuǎn)移支付和征收稅費(fèi)方式籌集的可再生能源專項(xiàng)基金為政策試驗(yàn)提供資金支持及配套的公共服務(wù)，共同促進(jìn)了政策試驗(yàn)的開展。

模型7與模型8對(duì)應(yīng)的是政府和社會(huì)資本合作(PPP)政策工具組合。2016年3月31日，國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式的通知》，鼓勵(lì)在能源領(lǐng)域開展PPP合作，早在該政策實(shí)施之前，以BT、BOT等為主的傳統(tǒng)PPP模式已在可再生能源建筑應(yīng)用、國(guó)家機(jī)關(guān)屋頂光伏發(fā)電示范項(xiàng)目中得以廣泛應(yīng)用，模型7展現(xiàn)的正是傳統(tǒng)PPP模式。PPP模式涉及政府和市場(chǎng)兩大主體間的平等合作，建立健全行之有效的制度框架有助于PPP項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的穩(wěn)定性，如項(xiàng)目實(shí)施過程中必不可少的物有所值評(píng)價(jià)(VFM)和財(cái)政承受能力論證。誘因型工具的運(yùn)用給予地方政府更多的自主權(quán)，有助于PPP模式在地方層面的推廣和應(yīng)用。政府購(gòu)買主要指電網(wǎng)企業(yè)對(duì)PPP項(xiàng)目落成后發(fā)電量的保障性收購(gòu)，由于我國(guó)光伏補(bǔ)貼拖欠嚴(yán)重，抑制了企業(yè)的再生產(chǎn)投資，因而與光伏裝機(jī)量呈負(fù)相關(guān)。

模型8展現(xiàn)的主要是“光伏+PPP”政策，光伏扶貧是可再生能源領(lǐng)域應(yīng)用最為普遍的PPP模式。光伏發(fā)電初始投資成本高、回報(bào)周期長(zhǎng)，資金籌措是光伏扶貧的第一大問題，因而金融機(jī)構(gòu)和政策性銀行在該政策工具組合中起到主導(dǎo)作用(以國(guó)家開發(fā)銀行與中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行貸款為主)。具體項(xiàng)目運(yùn)作則主要通過招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇，投資建設(shè)主體以民營(yíng)企業(yè)為主，市場(chǎng)化工具運(yùn)用較為充分。價(jià)格管控工具在該模型中發(fā)揮促進(jìn)作用是由于本文定義的價(jià)格管控包含F(xiàn)iT補(bǔ)貼的調(diào)整，考慮到光伏扶貧工程的社會(huì)效益，在集中式和分布式光伏電站的上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼連年遞減的情況下，村級(jí)光伏扶貧電站標(biāo)桿電價(jià)和戶用分布式光伏扶貧項(xiàng)目度電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)自2018年以來(lái)保持不變，這無(wú)疑促進(jìn)了光伏扶貧電站的安裝規(guī)模，拓展了光伏發(fā)電市場(chǎng)。作為具有中國(guó)特色的政策創(chuàng)新，光伏扶貧PPP不僅可以解決我國(guó)農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)的用電問題，而且可以給村民和村集體帶來(lái)穩(wěn)定且持續(xù)的補(bǔ)貼收益，這些“陽(yáng)光收益”又可以進(jìn)一步創(chuàng)新出多種扶貧形式，如用來(lái)設(shè)置公益崗位、開展村級(jí)公益事業(yè)，帶動(dòng)困難村民就業(yè)，變“輸血”為“造血”。

模型9政府管制型政策工具組合是強(qiáng)制性工具運(yùn)用最多、強(qiáng)制程度最顯著的產(chǎn)業(yè)政策，具有鮮明的行政干預(yù)色彩，如以目標(biāo)規(guī)劃代替市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以準(zhǔn)入控制設(shè)定光伏產(chǎn)業(yè)的特定技術(shù)、產(chǎn)品和工藝，以政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)代替市場(chǎng)價(jià)格等。目標(biāo)規(guī)劃是政策管制型組合的核心工具，其他政策措施需要圍繞目標(biāo)規(guī)劃工具展開，而該政策工具組合的潛在風(fēng)險(xiǎn)在于目標(biāo)規(guī)劃不合理。事實(shí)上，我國(guó)太陽(yáng)能光伏新增裝機(jī)容量規(guī)劃總是滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，限制了光伏產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，未來(lái)太陽(yáng)能及可再生能源規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)注意設(shè)定適度超前的發(fā)展目標(biāo)。

模型10展現(xiàn)的是競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)(拍賣)政策工具組合。競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)是我國(guó)政策工具箱中較為常用的政策工具，在可再生能源建筑、金太陽(yáng)示范工程、領(lǐng)跑者計(jì)劃、光伏扶貧PPP項(xiàng)目中廣泛運(yùn)用。2011年FiT出臺(tái)后，競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)工具的應(yīng)用范圍有所縮小，隨著近年來(lái)FiT補(bǔ)貼逐漸退坡，光伏政策逐步啟用招標(biāo)工具，并與FiT工具組合應(yīng)用，形成了光伏補(bǔ)貼競(jìng)價(jià)模式。在我國(guó)之外，拍賣工具組合在南美、非洲等發(fā)展中國(guó)家同樣應(yīng)用廣泛，已成為可再生能源領(lǐng)域除FiT、RPS外最為重要的政策工具組合。

模型11為可再生能源附加配額政策?？稍偕茉磁涓郊优漕~即通過配額交易方式實(shí)現(xiàn)可再生能源電價(jià)附加資金省際調(diào)配，由于可再生能源電價(jià)附加收入不足的地區(qū)不能再新增光伏發(fā)電補(bǔ)貼項(xiàng)目，因而該政策工具起到了抑制光伏發(fā)電裝機(jī)規(guī)模的作用。我國(guó)真正意義上的可再生能源配額制(RPS)一直處于“難產(chǎn)”狀態(tài)，直到國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局2019年5月10日《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》出臺(tái)后才正式確立，實(shí)際成效尚待觀察。

四、結(jié)論

通過以上分析可知，至少有11種代表性的政策工具組合在我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程中普遍應(yīng)用，我們發(fā)現(xiàn)這些光伏政策工具組合在政策體系、政策導(dǎo)向以及政策擴(kuò)散層面具有以下典型特征。

第一，在政策體系層面，按照江飛濤、李曉萍選擇型產(chǎn)業(yè)政策與功能型產(chǎn)業(yè)政策的分類方法，我國(guó)光伏政策工具組合表現(xiàn)出以選擇型產(chǎn)業(yè)政策與功能型產(chǎn)業(yè)政策并重的特征[20][21]。其中規(guī)模管控型(FiT)、標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)型、投資補(bǔ)貼型、政策試點(diǎn)型、政府管制型5種政策工具組合具有顯著的選擇性產(chǎn)業(yè)政策特征，而企業(yè)主導(dǎo)型、電網(wǎng)保障型、PPP(傳統(tǒng)模式)、PPP(光伏扶貧)、競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)5種政策工具組合更多體現(xiàn)為功能型產(chǎn)業(yè)政策，可再生能源(附加)配額前期表現(xiàn)為選擇型產(chǎn)業(yè)政策，后期逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ苄彤a(chǎn)業(yè)政策。

第二，在政策導(dǎo)向?qū)用?，我?guó)光伏政策工具組合展現(xiàn)出“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與、需求拉動(dòng)、電網(wǎng)保障”的特征。換言之，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展得益于政府的積極引導(dǎo)與管控、市場(chǎng)主體的積極參與、金融補(bǔ)貼工具的支持以及電力基礎(chǔ)設(shè)施的保障。正是以上因素的共同作用，使得我國(guó)光伏裝機(jī)容量短期內(nèi)超越德國(guó)并連續(xù)多年保持全球領(lǐng)先。

第三，在政策擴(kuò)散層面，我國(guó)光伏政策工具組合表現(xiàn)出“吸收引進(jìn)”與“本土創(chuàng)新”相結(jié)合的特征。如歐盟國(guó)家廣泛應(yīng)用的FiT政策同樣在我國(guó)廣泛應(yīng)用，且收到了不俗的成效，而美國(guó)各州普遍應(yīng)用的可再生能源配額政策(RPS)在經(jīng)過大幅度的改造后目前正處于試行階段。其他如競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)、政策試點(diǎn)等我國(guó)政策工具箱中常用的政策工具，在運(yùn)用至光伏產(chǎn)業(yè)中時(shí)均進(jìn)行了適當(dāng)?shù)膭?chuàng)新，當(dāng)然本土化創(chuàng)新程度最高的當(dāng)屬光伏扶貧PPP政策工具組合。

隨著我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)逐步邁入成熟期，我國(guó)太陽(yáng)能光伏政策體系也應(yīng)當(dāng)逐步調(diào)整和完善。在堅(jiān)持促進(jìn)太陽(yáng)能生產(chǎn)與消費(fèi)戰(zhàn)略目標(biāo)基礎(chǔ)上，深度融合太陽(yáng)能光伏領(lǐng)域的能源政策與產(chǎn)業(yè)政策，制定科學(xué)合理且適度超前的發(fā)展規(guī)劃，探索適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的政策工具組合，構(gòu)建光伏發(fā)電的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制，逐步降低對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的干預(yù)力度，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性，持續(xù)加強(qiáng)電力基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，最終形成以功能型產(chǎn)業(yè)政策為核心的政策體系，促進(jìn)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，提升太陽(yáng)能在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重，推動(dòng)國(guó)家能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與能源戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然本研究還有進(jìn)一步完善的空間：一是各政策工具應(yīng)用過程中涉及政策調(diào)整與終結(jié)，如能考慮到各政策工具的應(yīng)用周期，則分析結(jié)果會(huì)更加科學(xué)合理。二是地方政府在促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮的作用并不亞于中央政府，本文僅分析了中央層面的政策文獻(xiàn)，如果納入地方光伏政策文本則更能夠客觀分析我國(guó)光伏政策工具的組合。