朱亞鵬 張婷婷

(中山大學 中國公共管理研究中心、政治與公共事務管理學院，廣州 510275)

一、引言

貧困問題是一個世界性難題。以推動資產(chǎn)建設和資產(chǎn)積累為核心理念的發(fā)展型社會政策范式在20世紀90年代興起，提供了破解貧困問題的新路徑①。貧困狀態(tài)不僅受限于收入的不足，還受限于資產(chǎn)的缺乏。因此，推動家庭儲蓄、投資和資產(chǎn)建設，增強低收入人群和貧困人口生計維持和經(jīng)濟參與的能力，有助于消除貧困，推動社會發(fā)展②。謝若登將窮人的資產(chǎn)分為有形和無形兩大類，并將信貸放在無形資產(chǎn)的首要位置，認為通過信貸開展投資性經(jīng)濟活動是資產(chǎn)建設的重要途徑。但是，窮人往往難以享有信貸，因為信貸的獲得一般需要抵押，在很大程度上與占有其他形式的資產(chǎn)有關③。由于缺乏有形資產(chǎn)作為抵押物，窮人很難從傳統(tǒng)的金融系統(tǒng)中獲得金融服務。這限制了貧困人口的發(fā)展機會，阻礙其收入及生活水平的提高。

作為反貧困的重要路徑和手段，小額信貸在推動全球減貧和社會公平方面發(fā)揮了重要作用。小額信貸扶貧始于尤努斯博士在孟加拉國創(chuàng)立的鄉(xiāng)村銀行——“格萊珉銀行”(Grameen Bank)項目。與傳統(tǒng)金融服務不同，格萊珉銀行在放貸方式和運作機制上進行了創(chuàng)新④。其核心特征包括：(1)向中低收入階層提供持續(xù)的信貸、儲蓄等金融服務，特點是小額短期、整貸零還、無須抵押、小組互保、中心會議、吸收儲蓄、高于商業(yè)銀行的貸款利率、以婦女為主體；(2)提供技術培訓、教育、醫(yī)療等社會服務；(3)小額信貸機構(gòu)自身能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。格萊珉銀行模式在提升窮人經(jīng)濟福利和社會福利上取得顯著成效，不僅有助于增加家庭收入、提升窮人消費水平、降低貧困發(fā)生率⑤，還有助于改善婦女家庭地位與兒童健康狀況，降低家庭暴力⑥。作為小額信貸扶貧的成功典范，格萊珉銀行模式引起廣泛關注和效仿，被復制到全球一百多個國家和地區(qū)⑦。在這一社會創(chuàng)新的擴散過程中，非政府組織或非營利機構(gòu)往往以項目的形式來運作，強調(diào)社會參與、社會資本以及非政府組織領導⑧，大多數(shù)項目實現(xiàn)了服務低收入人口的承諾⑨。

20世紀90年代，小額信貸的理念和經(jīng)驗被介紹到中國，模仿格萊珉銀行的小額信貸項目在我國迅速發(fā)展⑩。后來小額信貸成為國家扶貧政策的重要組成部分，在全國得到廣泛推行。已有研究集中在對不同類型小額信貸機構(gòu)與項目運作情況的考察與分析上，對政策本身以及政策環(huán)境的發(fā)展變化關注不足。實際上，在小額信貸減貧這一具體的政策領域，項目服務對象的范圍和貧困程度的確定、信貸機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展、信貸服務申請者的受益狀況均受到信貸政策的內(nèi)容與環(huán)境的激勵和影響。因此，本文在梳理我國小額信貸政策發(fā)展歷程的基礎上，重點從政策要素變化的角度考察我國小額信貸政策變化的范圍、內(nèi)容和方向。論文的第二部分將簡要評述學界對小額信貸的相關研究，在此基礎上提出論文的分析框架。第三部分考察中國小額信貸政策的演變過程。第四部分運用政策要素模型，重點分析我國小額信貸政策的要素變化、總體發(fā)展模式以及動力機制。文章最后討論政策要素模型對分析政策變遷的啟發(fā)意義與進一步研究方向。

二、文獻綜述與分析框架

國內(nèi)關于小額信貸的扶貧的研究始于20世紀90年代。早期研究關注對西部貧困農(nóng)村地區(qū)試點格萊珉銀行模式的項目考察。相關研究表明小額信貸項目具有貸款到戶率高、貸款回收率高、增加貧困戶收入等效果，確認了格萊珉模式在中國的適用性。同時，研究者也指出中國的小額信貸試驗同國際上的小額信貸活動相比，在時間、規(guī)模、設計思想、動作主體和實施小額信貸的政策環(huán)境方面均有不同。格萊珉模式在中國的應用需要更高的靈活性，以適應中國特定的體制和社會經(jīng)濟環(huán)境。如中國政府對小額信貸活動采取嚴格的金融管制，貧困人口居住分散且收入來源以農(nóng)業(yè)為主等。也有研究者強調(diào)增加格萊珉模式的“鄉(xiāng)土性”，通過嵌入地方社區(qū)的觀念系統(tǒng)和社會結(jié)構(gòu)，減少文化排異反應。

關于小額信貸的研究主要來自發(fā)展經(jīng)濟學、農(nóng)村金融學等學科，強調(diào)小額信貸如何改善對窮人的金融包容。主要關注中國小額信貸項目運作與管理實踐的績效及其影響因素，包括項目進展、供給規(guī)模、信貸需求、信貸配給、扶貧模式、影響評估等。相關研究指出，中國小額信貸減貧效果受不同信貸運作主體的影響較大。由非政府組織實施的小額信貸項目在操作和財務可持續(xù)性以及扶貧方面業(yè)績更好，但由于缺乏放貸合法性、依賴捐贈等問題而難以擴大規(guī)模，在機構(gòu)可持續(xù)性的壓力下出現(xiàn)目標上移現(xiàn)象，不再專門瞄準貧困人群。由政府操作的小額信貸項目具有資金和信任方面的優(yōu)勢，發(fā)展迅速，扶持貧困戶等特殊群體的發(fā)展，但存在運行成本高、貸款易被優(yōu)勢群體占用、難以可持續(xù)發(fā)展等問題。由正規(guī)金融機構(gòu)經(jīng)營的商業(yè)性小額信貸項目規(guī)模最大，是小額信貸的主要力量。其主要服務對象往往不是有生產(chǎn)能力的貧困戶，而是受傳統(tǒng)金融排斥群體中經(jīng)濟狀況較好的那部分，如農(nóng)村種養(yǎng)大戶、個體私營戶和小微企業(yè)。且多數(shù)項目只提供單一的信貸服務，對客戶貧困程度、非金融服務關注不夠。因此，多元化運作主體在信貸市場中的競爭能夠較好滿足中國不同地區(qū)不同類型借款人日益多樣化的需求。

整體上，已有相關研究主要集中在從經(jīng)濟學、金融學等學科視角研究小額貸款項目和機構(gòu)，討論不同類型小額信貸運行主體在減貧方面的優(yōu)缺點及適用性，缺乏從公共管理和社會政策視角去分析小額信貸政策的變遷及其影響。事實上，小額信貸政策經(jīng)歷不斷的發(fā)展與調(diào)整，不同時間政策內(nèi)容本身發(fā)生較大變化，而政策變化會直接影響小額信貸項目的實施與效果。因此，從政策變遷角度研究小額信貸政策是分析信貸途徑在扶貧中作用的重要視角，可以彌補當前研究忽視政策制定過程對政策效果影響的不足。

本文擬從政策變遷角度分析中國小額信貸減貧政策的發(fā)展變化過程，探討信貸扶貧政策的要素變化、變遷的總體模式及動力機制。公共政策的本質(zhì)是政府為了實現(xiàn)某種目的而努力改變自身或社會行為的結(jié)果，涉及關于政策目標和手段的安排與設計。決策者需要了解政策是如何變化的，以及促進或限制這些變化的條件，以有效地管理政策動態(tài)。政策變化分析是公共政策文獻中的一個核心領域?；魻?Hall)從三個維度來分析公共政策的變遷，即指導特定領域之政策的總體性目標(overarching goals)，實現(xiàn)政策目標所采用的手段即政策工具(instruments)，以及對政策工具的精確設置(precise settings)。他認為這些要素或組成部分可能以不同的順序發(fā)生變化，并對整個政策動態(tài)變化產(chǎn)生不同的影響。一階變化是政策工具校準發(fā)生變化，二階變化涉及政策工具類型的改變，三階變化涉及總體性目標的轉(zhuǎn)變。更重要的是，霍爾將政策要素與政策變化的具體驅(qū)動因素以及政策變化歷史模式聯(lián)系起來。一階和二階變化通常是政策子系統(tǒng)內(nèi)生活動的結(jié)果，屬于“增量”變化。而三階變化與外部沖擊相關，特別是基于社會的政策學習，它改變了現(xiàn)有制度安排和子系統(tǒng)目標，是更迅速、更顯著的“范式”變化。

Cashore和Howlett進一步發(fā)展了霍爾的框架，從“抽象性”、“程序性”和“操作性”三種不同層次來區(qū)分政策目的和政策手段，發(fā)展出考察政策發(fā)展的六元素框架來揭示政策發(fā)展的動態(tài)圖景(見表1)。具體而言，從政策目的維度可分解為三個組成部分：(1)總體政策目標，即支配政策發(fā)展的觀念和思想；(2)正式政策目標，即政策旨在實現(xiàn)的正式目標；(3)工具設置，即為實現(xiàn)具體的政策目標而制定的明確的操作要求。政策手段可以分解為三個層次的組成部分：(1)政策工具的選擇邏輯，即指導政策工具選擇的一般規(guī)范；(2)工具應用機制，是指為實現(xiàn)政策目標而使用何種類型的政策工具；(3)工具校準，指每種政策工具的具體設置。他們將框架運用于對美國林業(yè)政策動態(tài)的分析，證實了根據(jù)所審查政策領域的特點和圍繞它的政策子系統(tǒng)的性質(zhì)，政策變化的歷史模式可能會有所不同。通過進一步分解政策構(gòu)成要素，可以使研究者更細致地考察政策不同要素如何在很長一段時間保持穩(wěn)定或發(fā)生變化，從而揭示政策內(nèi)容變化的范圍、趨向，評估政策發(fā)展的總體方向和格局，揭示隱藏的或更復雜的政策發(fā)展模式以及引發(fā)重大政策變化的可能機制。同時該框架也確立了政策設計的基本要素和順序，便于研究者審查不同層次政策設計要素間關系及其對政策結(jié)果的影響，從而評估政策設計質(zhì)量與改進方向。

政策要素框架已經(jīng)被運用到對不同政策領域政策設計和政策變化的實證分析，如應急管理政策、交通政策、氣候變化政策、清潔空氣監(jiān)管政策等。本文主要運用政策要素模型考察中國小額信貸減貧政策的動態(tài)發(fā)展，特別關注政策變化的范圍、內(nèi)容和方向。此外，本文提供了來自不同制度背景和不同政策領域的政策變化經(jīng)驗案例，有助于拓展模型的運用范圍。

表1 政策要素模型

資料來源：Michael Howlett and Benjamin Cashore，“The Dependent Variable Problem in the Study of Policy Change: Understanding Policy Change as a Methodological Problem，”JournalofComparativePolicyAnalysis，vol.11，no.1，2009，p.39．

三、中國小額信貸減貧政策的發(fā)展歷程：1996-2020年

改革開放以來，我國扶貧政策經(jīng)歷了由單純救濟式扶貧向開發(fā)式扶貧的轉(zhuǎn)變，國家扶貧工作方向和重點轉(zhuǎn)向提高貧困地區(qū)和貧困戶的自我積累和自我發(fā)展能力。20世紀90年代末，小額信貸成為中國扶貧工作的重要方式之一。隨著脫貧攻堅形勢的變化以及扶貧政策的調(diào)整，小額信貸減貧政策也處于變化發(fā)展中，在不同時期呈現(xiàn)出不同的階段特征。

(一)第一階段(1996-2001年)

20世紀90年代我國絕對貧困的人口已經(jīng)顯著減少，開發(fā)扶貧以區(qū)域瞄準為主。國務院于1994年印發(fā)《國家八七扶貧攻堅計劃(1994-2000年)》，確定了592個國家重點扶持的貧困縣，計劃用7年左右的時間，基本解決8000萬農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。國家對貧困縣進行重點支持，投放扶貧開發(fā)貼息貸款是主要措施之一。1996年以來政府直接參與小額信貸扶貧試點的規(guī)模迅速增大。這一階段，小額信貸作為扶貧資金到達貧困戶的有效方式在全國大規(guī)模推廣。

1.貸款從扶持經(jīng)濟實體轉(zhuǎn)向扶持貧困戶。之前扶貧開發(fā)貼息貸款絕大多數(shù)發(fā)放給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和縣辦企業(yè)，貧困戶從中直接受益很少，受到廣泛的批評。在1996年9月召開的中央扶貧開發(fā)工作會議上，政府決定將貸款直接發(fā)放給貧困戶。1998 年10月，黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》肯定了小額信貸在扶貧中的重要性，提出“要總結(jié)推廣小額信貸扶貧資金到戶的有效做法”。1999年《中共中央、國務院關于進一步加強扶貧開發(fā)工作的決定》出臺，明確指出小額信貸是一種有效的扶貧到戶形式，資金到戶率高，還款率高，項目成功率高，各地要把小額信貸作為保證信貸資金扶貧到戶的重要措施。

2.貸款以使用國內(nèi)扶貧資金為主，由政府指定銀行操作。1999年4月，《中國農(nóng)業(yè)銀行“小額信貸”扶貧到戶貸款管理辦法》出臺，向列入政府扶貧開發(fā)規(guī)劃并建檔立卡的、有具體生產(chǎn)項目和生產(chǎn)經(jīng)營能力的農(nóng)村貧困戶提供小額扶貧貸款?；具\作模式是“小額短期，貸戶聯(lián)保，整貸零還”，一戶控制在2000元以內(nèi)，期限一般為一年，執(zhí)行扶貧貸款利率，利率不上浮。要求在貧困村成立農(nóng)戶聯(lián)保小組和扶貧中心組織貧困戶申請借款，配合農(nóng)業(yè)銀行鄉(xiāng)(鎮(zhèn))營業(yè)所加強對“小額信貸”的管理。1999年9月，《中國農(nóng)業(yè)銀行關于進一步做好信貸扶貧工作的通知》進一步要求根據(jù)貧困戶的分布特點和經(jīng)營項目的生產(chǎn)周期靈活掌握貸款的期限和還款方式。2001年，中國人民銀行、財政部、國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室、中國農(nóng)業(yè)銀行制定了《扶貧貼息貸款管理實施辦法》，要求對扶貧貼息貸款實行指導性計劃管理，每年扶貧貼息貸款的總量及期限結(jié)構(gòu)報國務院扶貧開發(fā)領導小組審定。扶貧貼息貸款的期限最長不超過三年，統(tǒng)一執(zhí)行年利率為3%的優(yōu)惠利率，扶貧貼息貸款優(yōu)惠利率與中國人民銀行公布的同期同檔次貸款利率之間的利差，由中央財政貼息。

(二)第二階段(2002-2007年)

解決溫飽問題階段性任務完成之后，為進一步鞏固扶貧成果，扶貧開發(fā)重點從貧困縣轉(zhuǎn)向貧困村。國家推出《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》，按照集中連片的原則，分期分批實施整村推進。除繼續(xù)投放扶貧貸款之外，增加了有利于貧困地區(qū)和貧困人口自身能力提高的項目，如增加教育投資和勞動力的培訓等。以2007年全國農(nóng)村建立最低生活保障制度為標志，農(nóng)村基本形成了比較完備的反貧困政策體系。同期，隨著國有企業(yè)改制力度加大，下崗失業(yè)人員再就業(yè)問題開始顯現(xiàn)。這一階段，小額信貸作為城市反貧困政策的創(chuàng)新舉措得到逐步完善。

1.貸款對象為城市下崗失業(yè)人員。為鼓勵下崗失業(yè)人員自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，國家決定設置小額擔保貸款以解決符合一定條件的待就業(yè)人員從事個體經(jīng)營自籌資金不足的問題。2002年底《中共中央、國務院關于進一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》出臺，為四類城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員提供2萬元左右、貸款期限不超過2年的小額擔保貸款。2006年，中國人民銀行、財政部、勞動和社會保障部聯(lián)合發(fā)布《關于改進和完善小額擔保貸款政策的通知》，擴大貸款對象范圍到復員轉(zhuǎn)業(yè)退役軍人、高校畢業(yè)生，推行創(chuàng)業(yè)培訓與開業(yè)指導、項目開發(fā)、小額擔保貸款、稅費減免、跟蹤扶持等“一條龍”服務的工作模式，加快信用社區(qū)建設，促進“小額擔保貸款+信用社區(qū)建設+創(chuàng)業(yè)培訓”的有機聯(lián)動。2007年《就業(yè)促進法》頒布，標志著對就業(yè)困難人員給予小額信貸扶持以法律的形式確定下來。十七大提出“以創(chuàng)業(yè)促就業(yè)”的指導方針，要求加快落實有利于勞動者創(chuàng)業(yè)的小額擔保貸款政策，扶持更多的勞動者成為創(chuàng)業(yè)者。

2.貸款采取政府出資設立擔?；穑袚C構(gòu)提供貸款擔保，由經(jīng)辦商業(yè)銀行發(fā)放的形式。各省、自治區(qū)、直轄市以及地級以上市建立下崗失業(yè)人員貸款擔保基金，所需資金主要由同級財政籌集，擔保機構(gòu)由當?shù)卣_定。各類商業(yè)銀行和有條件的城市信用社都要開辦此項貸款業(yè)務，按照個人自愿申請、社區(qū)推薦、勞動保障服務機構(gòu)審查、擔保機構(gòu)承諾擔保、商業(yè)銀行核貸的程序進行。2002年，中國人民銀行、財政部、國家經(jīng)貿(mào)委、勞動和社會保障部制定了《下崗失業(yè)人員小額擔保貸款管理辦法》，規(guī)定小額擔保貸款利率按照中國人民銀行公布的貸款利率水平確定，不得向上浮動，并列出了19個享受中央財政貼息的微利項目范圍。

(三)第三階段(2008-2013年)

經(jīng)過十多年的政策支持和開發(fā)式扶貧探索，縮小城鄉(xiāng)差距成為實現(xiàn)全面小康的關鍵所在。農(nóng)村金融服務不足的問題已經(jīng)成為限制“三農(nóng)”發(fā)展的主要障礙之一，表現(xiàn)為農(nóng)村吸儲機構(gòu)眾多，但提供貸款等服務的機構(gòu)只有農(nóng)村合作金融機構(gòu)和農(nóng)業(yè)銀行。2008年，十七屆三中全會提出建設社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略目標，措施之一便是建設現(xiàn)代農(nóng)村金融制度。之后多個中央“一號文件”均提到加大對農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)的信貸支持，鼓勵發(fā)展適合農(nóng)村特點和需要的各種微型金融服務，大力發(fā)展小額信貸。

1.貸款向農(nóng)戶和小微企業(yè)傾斜。2008年《中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關于加快推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新的意見》出臺，要求大力推廣農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款。鼓勵農(nóng)村合作金融機構(gòu)、中國郵政儲蓄銀行和新型農(nóng)村金融機構(gòu)等利用多種方式建立和完善農(nóng)戶信用評價體系，采取“一次核定、隨用隨貸、余額控制、周轉(zhuǎn)使用”的管理辦法，積極發(fā)放不需要抵押擔保的小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款，擴大農(nóng)戶貸款覆蓋面，提高貸款滿足率。財政部自2009年開始實施新型農(nóng)村金融機構(gòu)定向費用補貼政策和縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵政策，正向激勵小額信貸服務“三農(nóng)”的規(guī)模。2013年，國務院《關于金融支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導意見》出臺，強調(diào)持續(xù)加強對重點領域和薄弱環(huán)節(jié)的金融支持，力爭全年“三農(nóng)”貸款、小微企業(yè)貸款增速不低于當年各項貸款平均增速，貸款增量不低于上年同期水平，增加“三農(nóng)”、小微企業(yè)等薄弱環(huán)節(jié)的信貸資金來源。

2.政府通過設立新型小額信貸機構(gòu)增加縣鄉(xiāng)地區(qū)的信貸服務供給，貸款形式不限。2008年，銀監(jiān)會和人民銀行先后聯(lián)合發(fā)布《關于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》和《關于小額貸款公司試點的指導意見》，探索在縣及縣以下地區(qū)設立幾類新型農(nóng)村金融機構(gòu)，鼓勵面向農(nóng)戶和微型企業(yè)提供信貸服務。2009年，銀監(jiān)會發(fā)布《新型農(nóng)村金融機構(gòu)2009-2011年總體工作安排》，計劃用三年時間在全國新增設立約1300家新型農(nóng)村金融機構(gòu)。這些機構(gòu)主要分布在農(nóng)業(yè)占比高于全國平均水平的縣域、中西部地區(qū)、金融機構(gòu)網(wǎng)點覆蓋率低的縣域，以及國家、省級扶貧開發(fā)工作重點縣和中小企業(yè)活躍縣域，以實現(xiàn)農(nóng)村金融服務全覆蓋的目標。

(四)第四階段(2014-2020年)

黨的十八大以來，新階段的扶貧開發(fā)以精準扶貧、精準脫貧為基本方略。扶貧工作的總體目標是“到2020年確保我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”。雖然貧困人口數(shù)量不斷減少，但剩余貧困人口的減貧難度不斷增大。對精準扶貧的強調(diào)要求這一階段小額信貸減貧政策進一步瞄準貧困人口。

1.貸款對象鎖定建檔立卡貧困戶。2014年，國家重新制定了統(tǒng)一的貧困人口識別辦法，按照收入低于國家扶貧標準，綜合考慮“不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障”(“兩不愁、三保障”)情況進行建檔立卡，共識別12.8萬個貧困村、2948萬貧困戶、8962萬貧困人口，建立起了全國統(tǒng)一的扶貧信息管理系統(tǒng)。2016年，中國人民銀行、發(fā)展改革委、財政部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、扶貧辦聯(lián)合出臺《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》，強調(diào)全力推動貧困地區(qū)金融服務到村到戶到人，為實現(xiàn)到2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會目標提供有力有效的金融支撐。要求各金融機構(gòu)積極對接扶貧部門確定的建檔立卡貧困戶，深入了解貧困戶的基本生產(chǎn)、生活信息和金融服務需求信息，建立包括貧困戶家庭基本情況、勞動技能、資產(chǎn)構(gòu)成、生產(chǎn)生活、就業(yè)就學狀況、金融需求等內(nèi)容的精準扶貧金融服務檔案，實行“一戶一檔”。

2.貸款為貧困戶量身定制，采取財政貼息和風險補償?shù)男问健?014年國務院扶貧辦、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會和保監(jiān)會聯(lián)合制定《關于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導意見》，要求各省(區(qū)、市)扶貧開發(fā)領導小組要把創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸工作作為實現(xiàn)精準扶貧的關鍵舉措，豐富扶貧小額信貸的產(chǎn)品和形式，提高建檔立卡貧困戶貸款可獲得性；對建檔立卡貧困戶進行評級授信，協(xié)調(diào)金融機構(gòu)為建檔立卡貧困戶量身定制貸款產(chǎn)品；面向有貸款意愿、有就業(yè)創(chuàng)業(yè)潛質(zhì)、技能素質(zhì)和一定還款能力的建檔立卡貧困戶，提供5萬元以下、3年以內(nèi)、免擔保免抵押、基準利率放貸、地方財政貼息、縣級建立風險補償金的扶貧小額信貸，用于發(fā)展扶貧特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，增加收入；采取“以社帶戶、以企帶村”的方式，組織貧困農(nóng)戶參與扶貧特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)建設，拓寬建檔立卡貧困戶獲得貸款的途徑；精準對接貧困人口生產(chǎn)經(jīng)營、就業(yè)就學等金融服務需求，增強貧困戶自我發(fā)展能力。

四、理解中國小額信貸減貧政策發(fā)展：范圍、方向與動力機制

從20世紀90年代開始，小額信貸作為扶貧政策的重要路徑得到政府的認可、扶植和采納。隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，貧富差距不斷擴大，社會不穩(wěn)定因素增加，小額信貸減貧政策在不同時間段也被賦予不同的目標，政策內(nèi)容、范圍、對象、實施方式等都發(fā)生了較大的變化。本部分運用前述政策變遷的六要素模型，分析中國小額信貸減貧政策的變遷過程與趨勢(見表2)，在此基礎上探討小額信貸政策變化的范圍、方向與動力機制。

(一)政策變化的范圍和內(nèi)容

1.抽象層次：總目標與工具邏輯

改革開放以來面臨經(jīng)濟和社會雙重轉(zhuǎn)型的巨大壓力，中國實行以強政府為核心的治理模式。在這一治理模式下，政府實施積極的社會經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)市場經(jīng)濟條件下利益分化問題，為經(jīng)濟的持續(xù)增長提供穩(wěn)定的社會基礎。大規(guī)模的信貸扶貧與開發(fā)是中國治理模式的策略選擇，用于化解轉(zhuǎn)型過程中積累的各種矛盾和危機，如失業(yè)、收入下降、貧困人口增加等問題。因此，中國小額信貸減貧政策的社會發(fā)展取向得以保持相當長期的穩(wěn)定。從20世紀90年代末小額信貸政策引入開始一直到現(xiàn)在，中國小額信貸減貧政策在抽象層面的總目標和工具邏輯保持穩(wěn)定，總體思路是向中低收入人群提供貸款，支持其發(fā)展生產(chǎn)，自力更生，從而達到減緩貧困、促進社會發(fā)展的目標。中國小額信貸減貧政策的政策總目標和工具邏輯一直延續(xù)，沒有發(fā)生變化。

表2 中國小額信貸減貧政策變化

2.程序性層次：正式目標與工具機制

隨著經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型過程中逐漸暴露的風險增多，新的貧困人口、弱勢群體不斷出現(xiàn)，政府識別目標群體的范圍與支持其發(fā)展的工具組合發(fā)生變化。小額信貸減貧政策在不同的發(fā)展階段有不同的正式目標與工具機制。從正式目標來看，最初小額信貸是作為一項扶貧政策被政府采納，作為扶貧開發(fā)的一項主要措施，專項用于支持全國重點貧困縣開發(fā)經(jīng)濟，發(fā)展生產(chǎn)，確保2000年末基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。之后伴隨國有企業(yè)改制和城鎮(zhèn)下崗失業(yè)問題的加劇，小額信貸成為創(chuàng)業(yè)扶持政策的核心內(nèi)容，以緩解下崗失業(yè)人員再就業(yè)壓力、鼓勵小微創(chuàng)業(yè)為政策目標。在第三階段，加快農(nóng)村金融改革，改善農(nóng)村金融薄弱狀態(tài)的重要性凸顯，強調(diào)增加縣鄉(xiāng)層面的小額信貸供給。進入2014年，圍繞“十三五”打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會這一政治任務，精準幫扶建檔立卡貧困戶在2020年脫貧成為新的政策目標。

從工具機制來看，在不同發(fā)展階段政府采取了不同的工具組合，形成了多層次、梯次性、差異化的小額信貸減貧政策組合。分別是：支持貧困農(nóng)戶的扶貧貼息小額到戶貸款、支持下崗失業(yè)人員的創(chuàng)業(yè)小額擔保貸款、支持農(nóng)戶及小微企業(yè)的小額貸款以及支持建檔立卡戶的精準扶貧小額貸款。

3.操作層次：目標設置與工具校準

小額信貸減貧政策目標的具體設置是對不同階段正式目標的進一步操作化。第一階段強調(diào)提升家庭人均年收入至國定貧困線以上，第二階段強調(diào)提高扶持創(chuàng)業(yè)和帶動就業(yè)人數(shù)，第三階段強調(diào)增加“三農(nóng)”和小微企業(yè)貸款可得性，第四階段強調(diào)實現(xiàn)建檔立卡貧困戶“兩不愁、三保障”。

對政策工具組合的校準以滿足特定政策目標的需要，表現(xiàn)為不同階段對各類目標群體政策干預重點和方式的不同。第一階段的扶貧貼息小額到戶貸款一般采用信用貸款貸戶聯(lián)保的方式，將扶貧到戶與扶持貧困地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)有機地結(jié)合起來，形成相互促進的扶貧系統(tǒng)工程。第二階段的創(chuàng)業(yè)小額擔保貸款一般采取政府擔保的個人貸款形式，推行創(chuàng)業(yè)培訓與開業(yè)指導、項目開發(fā)、小額擔保貸款、稅費減免、跟蹤服務等“一條龍”服務的工作模式。第三階段的農(nóng)戶及小微企業(yè)的小額貸款一般由金融機構(gòu)針對目標客戶的需求自行設計，國家號召金融機構(gòu)加強對小微企業(yè)和農(nóng)戶的貸款服務，要求單列信貸計劃，設定增速、戶數(shù)等監(jiān)管考核目標等。第四階段的精準扶貧小額貸款是為建檔立卡貧困戶量身定制個性化的金融服務，貧困戶貸款獲得以及貸款使用情況納入了對地方政府的考核范疇。

(二)政策變化的總體模式：變化方向+變化速度

對政策變化模式的討論長期受增量變化和范式變化二分法影響。20世紀90年代，鮑姆加特納和瓊斯提出了“間斷均衡”模型，他們認為在一個典型的政策發(fā)展模式中，相對較長的增量政策穩(wěn)定期會受到突發(fā)事件的影響，不時出現(xiàn)短暫的范式變化。這種對政策動態(tài)的分類法強調(diào)政策變化發(fā)生的規(guī)模(大小)和速度(快慢)，但是忽視了反映政策變化的另一個重要維度，即變化的方向性。Cashore和Howlett強調(diào)對政策發(fā)展模式的評估必須考慮政策變化的方向，即政策波動是適應性的還是累積性的，前者與原有均衡保持一致并適應新的外部壓力，而后者是向新的均衡過渡從而導致根本性的轉(zhuǎn)變，進而修正了對政策變化模式的傳統(tǒng)二分法，用變化的方向性取代變化規(guī)模這一維度，即政策變化的總體模式是變化方向和變化速度這兩個因素共同作用的結(jié)果，得出四種政策變化模式的基本分類(見表3)。在新的分類法中，他們強調(diào)要特別注意兩類容易與傳統(tǒng)二分法混淆的新模式：一是經(jīng)歷短暫劇烈變化后又重新回到原有均衡的“虛假范式(faux paradigmatic)”模式；二是朝著同一方向的緩慢變化逐漸累積成巨大變化的“發(fā)展?jié)u進(progressive incremental)”模式。

表3 政策變化模式的基本分類

資料來源：Benjamin Cashore and Michael Howlett，“Punctuating Which Equilibrium？ Understanding Thermostatic Policy Dynamics in Pacific Northwest Forestry，”AmericanJournalofPoliticalScience，vol.51，no.3，2007，pp.532-551．

在過去的二十余年里，由于抽象層次的政策要素保持相當長期的穩(wěn)定，大多數(shù)變化都是相對較小和增量的。但隨著時間的推移，其累積效應已經(jīng)顯著地改變了小額信貸減貧政策的方向。

在小額信貸減貧政策抽象的社會發(fā)展取向之下，存在福利主義與商業(yè)主義兩種政策均衡。福利主義強調(diào)政策目標群體的貧困瞄準，以及福利式政策手段如利率優(yōu)惠、貼息、補貼和提供技術培訓、教育、醫(yī)療等社會福利；而商業(yè)主義則強調(diào)擴大政策目標群體覆蓋面，讓更多受金融排斥的中低收入群體獲得貸款服務，其政策手段也更偏市場化，如新增小額信貸機構(gòu)數(shù)量和類型，政府出資設立擔保基金、風險補償金，提供定向費用補貼和增量獎勵等。

中國的小額信貸減貧政策經(jīng)歷了四個不同的政策發(fā)展周期，政策均衡從福利主義逐漸偏向商業(yè)主義。第一階段帶有明顯的福利主義傾向。20世紀90年代末以來，扶貧貼息到戶貸款政策服務于“八七”扶貧攻堅計劃，扶持農(nóng)村貧困人口解決基本溫飽問題。政府大規(guī)模地組織和動員資源，提高貸款的到戶率。第二階段福利主義混合商業(yè)主義。創(chuàng)業(yè)擔保貸款政策自2002年創(chuàng)設實施以來，政策目標群體從下崗失業(yè)人員擴展到返鄉(xiāng)農(nóng)民工、高校畢業(yè)生等，不再局限于傳統(tǒng)意義上的窮人，但是政策手段特別強調(diào)創(chuàng)業(yè)幫扶。創(chuàng)業(yè)幫扶一般由人社部門、婦聯(lián)或共青團等部門牽頭，重點開展信用意識、法律知識、創(chuàng)業(yè)技能、市場營銷等創(chuàng)業(yè)培訓，幫助創(chuàng)業(yè)者做好創(chuàng)業(yè)準備。同時還協(xié)助創(chuàng)業(yè)者選準具有市場前景、操作性強、風險可控的優(yōu)質(zhì)發(fā)展項目，提供低成本的經(jīng)營場所和稅費減免等?；鶎由鐓^(qū)通過定期回訪了解創(chuàng)業(yè)貸款人的經(jīng)營情況以及貸款使用過程中遇到的問題并及時上報解決。第三階段則明顯偏向商業(yè)主義。政策內(nèi)容一般不涉及培訓、教育、醫(yī)療等問題，不強調(diào)提供社會福利，而是通過將小額信貸納入正規(guī)金融體系，推動農(nóng)村金融體系的制度創(chuàng)新和體制調(diào)整，進而增加“三農(nóng)”和小微企業(yè)的獲貸機會。第四階段福利主義回歸并進一步強化。十八大以來，不僅面向建檔立卡貧困戶提供更貼合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求的小額信貸產(chǎn)品，還強化了針對貧困原因的配套幫扶。全國累計選派駐村干部277.8萬人，負責監(jiān)督貧困戶將貸款用于申請發(fā)展的項目；向貧困戶提供項目選擇、生產(chǎn)技術、市場營銷等方面的培訓和指導，以提高項目成功率和貸款使用效率等。

總體上，中國小額信貸減貧政策的變化過程符合“改革增量”的模式特征。在“發(fā)展?jié)u進”的歷史發(fā)展模式中，決策者在避免政策劇烈波動或中斷的基礎上對小額信貸減貧政策內(nèi)容進行擴展完善，逐漸改變了原有的福利主義政策均衡，以更好地實現(xiàn)貧困減緩和社會發(fā)展的總目標。值得注意的是，雖然在第四階段精準扶貧帶來福利主義范式的回歸，但這種政策變化不是持久性的，而是屬于“虛假范式”變化。隨著2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和全面建成小康社會目標的達成，現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，福利主義的政策手段不具有長期可持續(xù)性。政策均衡將再次回到商業(yè)主義均衡，向惠及更廣泛受金融排斥群體的方向發(fā)展。特別是國務院頒布的《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》，確立了普惠發(fā)展的國家戰(zhàn)略，要求立足機會平等和商業(yè)可持續(xù)原則，以小微企業(yè)、農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體為重點服務對象。

(三)政策變化的動力機制

在分解政策要素及其演進模式的基礎上，借鑒現(xiàn)有的政策變化文獻，本文識別出三類促進小額信貸減貧政策變化的動力機制。分別是：(1)政策學習。決策者將國內(nèi)外小額信貸經(jīng)驗和實踐中獲得的新想法和信息納入政策設計。(2)政治環(huán)境變化。宏觀環(huán)境影響政策子系統(tǒng)運行條件發(fā)生變化。(3)利用焦點事件開啟政策窗口的政策企業(yè)家。

1.政策學習

面對同樣的問題，對其他地方采取的成功做法進行模仿、移植的過程被稱為“教訓-汲取”的政策學習或政策轉(zhuǎn)移。政策學習是理解中國小額信貸減貧政策變遷的重要機制。首先，非政府組織探索小額信貸扶貧項目的成功經(jīng)驗，為政府大規(guī)模利用小額信貸扶貧提供了示范。1993年，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所最早將孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式引入我國扶貧領域，在河北易縣、河南虞城縣等地建立小額信貸扶貧社。類似的小額信貸項目或社團機構(gòu)曾經(jīng)有300多個。在聯(lián)合國發(fā)展計劃署(UNDP)為代表的國際組織的推動下，中央和地方扶貧部門對這些項目和機構(gòu)的成功經(jīng)驗進行觀察、研究和學習，最終帶來國家層面的政策變化。20世紀90年代以來，小額信貸扶貧從社會創(chuàng)新項目逐漸發(fā)展為減貧干預的政策工具。

其次，地方政府的政策試點是重要的學習來源，中央政府通過自下而上的學習機制降低政策創(chuàng)新的成本和風險。最常見的試點有兩種：一是通過地方試點探索小額信貸政策在新的目標群體中的減貧可行性與效果，如針對下崗失業(yè)低收入群體的城市小額信貸試驗。二是通過試點探索培育新型小額信貸機構(gòu)服務目標群體的經(jīng)驗。自2005年以來，在部分地區(qū)開展先行試點的小額信貸機構(gòu)包括“只貸不存”的民營小額信貸公司、村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等。地方試點，有助于挖掘小額信貸促進扶貧和金融改革的潛力，并將可能的金融風險控制在較小范圍內(nèi)。在這個過程中，政策擴展了對貧困群體的覆蓋面，推動了傳統(tǒng)金融領域的制度創(chuàng)新和體制調(diào)整。此外，試點也推動了地方政府間學習。如2008年在浙江等省份進行的商業(yè)性小額信貸公司試點，形成了比較有代表性的浙江省試點方案，之后許多省份的試點方案都以浙江為藍本。

2.政治環(huán)境的變化

與公共政策的所有領域一樣，小額信貸政策受宏觀政治層面的變化影響，特別是國家脫貧攻堅形勢的變化。小額信貸政策服務于國家扶貧政策和扶貧目標，隨扶貧開發(fā)任務的調(diào)整發(fā)生階段變化。在第一階段，為了在2000年底前完成基本解決貧困人口溫飽的目標，政府大規(guī)模地組織和動員資源，比較追求小額信貸扶貧到戶的速度和規(guī)模。在第四階段，圍繞2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和全面建成小康社會的扶貧目標，扶貧政策在對象群體和實現(xiàn)政策目標的途徑上要求精準化，對貧困戶進行精準識別和精準幫扶。扶貧小額信貸作為為建檔立卡貧困戶量身定制的金融扶貧機制，被列入“精準扶貧十大工程”，成為新時代脫貧攻堅戰(zhàn)中金融扶貧的重要載體。

社會經(jīng)濟條件變化也會對小額信貸政策的發(fā)展產(chǎn)生重要影響。20世紀90年代至今，中國農(nóng)村經(jīng)濟環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)變化巨大。一方面，為了適應“三農(nóng)”發(fā)展需要，政府擴大了小額信貸的范圍和內(nèi)涵，使其滿足農(nóng)戶生產(chǎn)、加工、運輸、經(jīng)商、教育、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等全方位的貸款需求。另一方面，中國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中貧富差距拉大、城市貧困人口大幅增加，小額信貸逐漸被納入城市反貧困政策。其最初是為了保障城市下崗失業(yè)人員基本生活和就業(yè)，后來逐步擴展到進城務工人員、失地農(nóng)民等更廣泛的需要信貸支持的弱勢群體。政策變化既是社會發(fā)展的必然要求，也是反貧困政策設計向更普惠方向發(fā)展的體現(xiàn)。

3.焦點事件中的政策企業(yè)家

在許多政策領域，人們已經(jīng)注意到，突發(fā)的意外事件可以充當“觸發(fā)機制”，引起人們對一個問題的關注，并促使政府采取措施。金登在分析議程設置和備選方案選擇時，指出焦點事件可以短暫地開啟政策窗口，為政策企業(yè)家提供一個提出解決方案的機會。不論是觸發(fā)機制還是焦點事件，不會自動導致政策變化。關鍵在于政策企業(yè)家或有組織的利益聯(lián)盟來推動政策倡議。

20世紀90年代末，國有企業(yè)改制造成的大規(guī)模下崗潮構(gòu)成了典型的“焦點事件”，城市層面出現(xiàn)了大量下崗、失業(yè)人員。雖然國家層面已出臺如城市居民最低生活保障制度、下崗職工基本生活費制度、失業(yè)救濟金制度等政策方案，但并未改變因下崗失業(yè)陷入貧困的狀況。為了解決這一社會問題，地方政府扮演了政策企業(yè)家的角色，積極推出新的政策方案或修正原有政策思路。一些地方政府打破“安排就業(yè)”或“安置就業(yè)”的傳統(tǒng)思路，率先將小額信貸應用于促進城市下崗失業(yè)人員再就業(yè)。例如，天津市政府早在1999年便啟動了模仿孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式面向城市下崗女工的小額貸款項目，由天津市婦聯(lián)負責運作，取得了成功的試點經(jīng)驗。2000年，上海市勞動和社會保障局、財政局等部門與上海銀行合作，在上海地區(qū)率先推出了小額擔保貸款等金融服務作為促進再就業(yè)的重要舉措。向下崗失業(yè)人員提供小額信貸，幫助其中有能力的人自謀職業(yè)的地方政府創(chuàng)新，最終推動了國家層面的政策變化。2002年，國務院正式出臺文件推出下崗失業(yè)人員小額貸款政策，標志著小額信貸減貧政策從農(nóng)村擴展到城市，從扶貧領域擴展到下崗再就業(yè)領域。

五、結(jié)論與討論

本文運用政策要素模型分析中國小額信貸減貧政策的變化發(fā)展過程，發(fā)現(xiàn)了不同于霍爾“三階”模型的更為復雜的政策動態(tài)與政策變化模式。總體政策變化呈現(xiàn)出“發(fā)展?jié)u進”的模式特征，即隨時間累積的緩慢變化逐漸改變了原來的福利主義政策均衡。這一過程中政策變化的主要動力機制是政策學習、政治環(huán)境變化與焦點事件中的政策企業(yè)家。

首先，識別不同層次的六個政策要素有助于校準政策動力學研究中對因變量“政策變化”的操作和測量，可以更好識別政策變化的動態(tài)。以往基于霍爾的“三階”模型，預設政策要素傾向于自我延續(xù)或維持原有均衡狀態(tài)，允許工具及校準小規(guī)模、漸進的變化，直到外部沖擊帶來改變政策目標的較大規(guī)模、罕見的范式變化，進而建立一個新的政策均衡。本文對中國小額信貸減貧政策變化的經(jīng)驗考察，發(fā)現(xiàn)不同層次政策穩(wěn)定和變化的動態(tài)更為復雜。在過去二十余年間，抽象層次的政策要素保持相對長期的穩(wěn)定，程序性層次與操作層次的政策要素發(fā)生階段變化。大多數(shù)變化都是相對較小和增量的，但隨著時間的推移，它們的累積效應已經(jīng)顯著地改變了小額信貸減貧政策的范圍和內(nèi)容。

其次，變化的方向性對于區(qū)分政策變化模式至關重要，有助于挖掘傳統(tǒng)二分法以外的其他政策發(fā)展模式。中國的小額信貸減貧政策經(jīng)歷了四個不同的政策發(fā)展階段，其歷史變化模式既不屬于傳統(tǒng)的范式變遷，也不屬于傳統(tǒng)的增量變化，而是呈現(xiàn)出“發(fā)展?jié)u進”的模式特征。政策變化過程受政策學習、政治環(huán)境變化和焦點事件中的政策企業(yè)家驅(qū)動，決策者在避免政策劇烈波動或中斷的基礎上對政策目標和手段進行階段調(diào)整，政策均衡從福利主義向商業(yè)主義過渡。雖然第四階段因為精準扶貧出現(xiàn)福利主義的回歸，但隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利結(jié)束，強調(diào)瞄準最貧困人口的福利主義做法不具有長期可持續(xù)性。特別是國家確立了普惠發(fā)展的戰(zhàn)略，承諾給予更廣泛的受金融排斥的弱勢群體以信貸支持。

再次，從公共政策的角度研究國內(nèi)小額信貸發(fā)展過程，有助于跳出對某一時期具體項目或某一地區(qū)實踐的經(jīng)驗研究，考察小額信貸對中國扶貧的影響。已有研究主要來自發(fā)展經(jīng)濟學、農(nóng)村金融學等學科，往往將政策視為小額信貸項目或機構(gòu)運作的給定背景，忽視了不同時期政策目標和手段的調(diào)整變化?？傮w思路是向中低收入人群提供貸款，支持其發(fā)展生產(chǎn)，自力更生，從而達到減緩貧困、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的目標。但在不同的發(fā)展階段，政府對不同類型的中低收入人群采取不同的政策安排，形成了多層次、梯次性、差異化的小額信貸減貧政策組合。

最后，政策要素模型為考察公共政策變遷提供了一個多層次的分析工具，已經(jīng)得到廣泛應用。本文是將該框架引入國內(nèi)公共政策分析的初步嘗試，對小額信貸政策變遷的考察集中在縱向的要素變化、發(fā)展模式和動力機制上，對政策變化如何產(chǎn)生的分析相對不足。未來研究的可能方向是將該框架應用到更多不同的政策領域或開展多領域比較研究，進一步推進政策動態(tài)及歷史模式多樣性的討論。如不同層次政策要素如何相互作用，推動不同層次政策變化的行動主體及其策略，是否存在政策發(fā)展的更多模式以及在不同情況下哪些模式占主導地位等。

注釋

①James Midgley,“Toward a Development Model of Social Policy: Relevance of the Third World Experience,”TheJournalofSociology&SocialWelfare,vol.23，no.1, 1996, pp.59-75．

②安東尼·哈爾、詹姆斯·梅志里：《發(fā)展型社會政策》，羅敏、范酉慶等譯，北京：社會科學文獻出版社，2006年，第9-13頁。

③邁克爾·謝若登：《資產(chǎn)與窮人：一項新的美國福利政策》，高鑒國譯，北京：商務印書館，2005年，第123頁。

④Shahidur R. Khandker,FightingPovertywithMicrocredit:ExperienceinBangladesh，New York: Oxford University Press,1998，pp.16-36．

⑤Shahidur R. Khandker, “Microfinance and Poverty: Evidence Using Panel Data from Bangladesh,”WorldBankEconomicReview,vol.19,no.2,2005,pp.263-286．

⑥Syed M. Hashemi, Sidney R. Schuler and Ann P. Riley,“Rural Credit Programs and Women’s Empowerment in Bangladesh,”WorldDevelopment, vol.24,no.4,1996,pp.635-653．

⑦穆罕默德·尤努斯：《窮人的銀行家》，吳士宏譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2012年，第151-192頁。

⑧Jonathan Morduch,“The Microfinance Promise,”JournalofEconomicLiteraturevol.37, no.4, 1999, pp.1569-1614．

⑨CGAP，“The Impact of Microfinance，”CGAPDonorBrief，no.13, 2003．