張立榮 汪榆淇

(華中師范大學(xué) 公共管理學(xué)院、湖北地方政府治理與地方發(fā)展研究中心，湖北 武漢 430079)

2013年啟動(dòng)全面深化改革和精準(zhǔn)扶貧以降，中央和地方通過(guò)“國(guó)家在場(chǎng)”①的方式重新實(shí)現(xiàn)了國(guó)家與鄉(xiāng)村的對(duì)接，扭轉(zhuǎn)了基層政權(quán)“懸浮”②和基層失序③的態(tài)勢(shì)，鄉(xiāng)村治理狀況得到顯著改善，生成了諸多各具特色的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)。但也應(yīng)看到，扶貧攻堅(jiān)中的某些特殊做法在一定程度上消解了鄉(xiāng)村自治的必要性、滋生了項(xiàng)目化的形式主義，給打造新時(shí)代鄉(xiāng)村共建共治共享社會(huì)治理格局帶來(lái)了不利影響。

2017年10月召開(kāi)的黨的十九大做出“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”的戰(zhàn)略部署。鄉(xiāng)村治理是社會(huì)治理的重要方面。那么，新時(shí)代應(yīng)當(dāng)如何在黨的領(lǐng)導(dǎo)下革新鄉(xiāng)村治理？黨和國(guó)家要求新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理革新呈現(xiàn)何種樣態(tài)④？對(duì)此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2019年6月公布的“首批全國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例”做出了積極回應(yīng)。本文將采用Nvivo質(zhì)性分析工具對(duì)這批案例進(jìn)行梳理，從多個(gè)維度解析新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新的基本樣態(tài)，接著尋繹新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新基本樣態(tài)的生成因素⑤，進(jìn)而結(jié)合既有樣態(tài)生成因素及新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變量，揭示新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新的未來(lái)趨勢(shì)，最后提出推進(jìn)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新的規(guī)律性認(rèn)識(shí)。

一、案例總況、分布及編碼節(jié)點(diǎn)文字覆蓋率

(一)案例總體情況

“首批全國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例”可視為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新的風(fēng)向標(biāo)，也是當(dāng)下研究鄉(xiāng)村治理革新的重要樣本。當(dāng)時(shí)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將20個(gè)案例歸入四個(gè)板塊，分別是“加強(qiáng)基層黨建，完善治理體制”5個(gè)案例、“發(fā)揮‘三治’作用，健全治理體系”5個(gè)案例、“創(chuàng)新治理方式，提升治理能力”5個(gè)案例、“聚焦突出問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)治理有效”5個(gè)案例。

(二)案例的行政層級(jí)分布、地域分布及詞匯云

從案例的行政層級(jí)分布看(見(jiàn)表1)，縣一級(jí)的鄉(xiāng)村治理典型案例數(shù)量最多，為12個(gè)，鄉(xiāng)一級(jí)的案例數(shù)量最少，為1個(gè)，呈現(xiàn)出不同行政層級(jí)在鄉(xiāng)村治理功能性、積極性和有效性上的分野。縣一級(jí)的鄉(xiāng)村治理責(zé)任和作用突出，是鄉(xiāng)村治理的“一線指揮部”。

從案例的地域分布看(見(jiàn)圖1)，收錄的15個(gè)省(直轄市)的鄉(xiāng)村治理典型案例中，浙江3例為最多，廣東、上海、湖北各2例為其次，其余省份均為1例。在東、中、西部分布上(見(jiàn)表2)，東部案例12個(gè)，占比最大(60%)；西部案例3個(gè)，占比最小(15%)，

體現(xiàn)出鄉(xiāng)村治理效能的區(qū)域不均衡特征。

表1 鄉(xiāng)村治理典型案例行政層級(jí)分布

圖1 鄉(xiāng)村治理典型案例省(直轄市)分布

表2 鄉(xiāng)村治理典型案例區(qū)域分布

詞匯云是一種直觀上展現(xiàn)文本中詞頻使用情況的可視化工具，在剔除常用虛詞后，字號(hào)越大說(shuō)明該詞語(yǔ)或詞組被提到的頻次越多，可以用來(lái)判斷文本的主題。由圖2可知，“村民”“群眾”“治理”是典型案例中使用頻次最多的三個(gè)詞匯，說(shuō)明案例文本所提倡的鄉(xiāng)村治理更多強(qiáng)調(diào)依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾的工作取向。此外，“工作”“鄉(xiāng)村”“黨員”“基層”“組織”“服務(wù)”“管理”“社會(huì)”等詞匯在典型案例中提及較多，說(shuō)明建強(qiáng)鄉(xiāng)村基層黨組織、完善鄉(xiāng)村社會(huì)管理和優(yōu)化鄉(xiāng)村公共服務(wù)是鄉(xiāng)村治理中的重點(diǎn)工作內(nèi)容。詞匯云的功能優(yōu)勢(shì)是可以快速獲知文本內(nèi)容的關(guān)鍵詞，但難以了解所分析材料的意向偏重和結(jié)構(gòu)特征。為此，需要對(duì)鄉(xiāng)村治理典型案例文本進(jìn)行編碼處理。

圖2 鄉(xiāng)村治理典型案例詞匯云

(三)案例的編碼及節(jié)點(diǎn)文字覆蓋率

筆者依循扎根理論的質(zhì)性研究范式，將20個(gè)鄉(xiāng)村治理典型案例近5萬(wàn)字的文本內(nèi)容作為分析樣本，利用Nvivo 11軟件工具進(jìn)行了編碼體系編制。主要步驟為：首先忠實(shí)于案例原文，逐句提取原始信息點(diǎn)鋪就三級(jí)節(jié)點(diǎn)(參考點(diǎn))；然后對(duì)內(nèi)容重復(fù)、指向相近的三級(jí)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行辨析和整合，構(gòu)建二級(jí)節(jié)點(diǎn)；最后將概念主旨?xì)w屬同一主范疇的二級(jí)節(jié)點(diǎn)并合為一級(jí)節(jié)點(diǎn)，從而構(gòu)建起完整的多級(jí)編碼體系?？紤]到案例所提倡的鄉(xiāng)村治理往往是政治與行政兼顧、領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)同并重、統(tǒng)籌與技術(shù)齊備的綜合行為，該案例編碼立足于具體的鄉(xiāng)村治理舉措，在編碼歸整中存在部分重疊。例如，開(kāi)放式編碼(即三級(jí)節(jié)點(diǎn)編碼)中的“利用清單管理完善黨的領(lǐng)導(dǎo)”，涉及“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“清單管理”兩個(gè)主軸式編碼(即二級(jí)節(jié)點(diǎn)編碼)的意涵，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“清單管理”的概念范疇又分別從屬于“黨的作用”和“施策工具”兩個(gè)核心式編碼(即一級(jí)節(jié)點(diǎn)編碼)。由此，筆者共編制三級(jí)節(jié)點(diǎn)346個(gè)、二級(jí)節(jié)點(diǎn)28個(gè)、一級(jí)節(jié)點(diǎn)7個(gè)，詳情見(jiàn)表3。

二、新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新的基本樣態(tài)

我國(guó)社會(huì)主要矛盾重大轉(zhuǎn)變背景下的新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新，既是對(duì)現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理狀況的總結(jié)與反思，也是對(duì)今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的要求和擘畫。黨的十九大以來(lái)，關(guān)于新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新的頂層設(shè)計(jì)得到持續(xù)加強(qiáng)。2020年6月，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)公布了《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法(草案)》。基于其中相關(guān)條款的規(guī)定及精神，可將我國(guó)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新的基本樣態(tài)表述為“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系”。需要提及，“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)”與“摸著石頭過(guò)河”相輔相成、相得益彰。鑒于此，我們本著尊重鄉(xiāng)村治理革新實(shí)踐探索的精神，依據(jù)鄉(xiāng)村治理典型案例編碼節(jié)點(diǎn)文字累計(jì)覆蓋率及相關(guān)內(nèi)容，從以下五個(gè)維度解析新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新的基本樣態(tài)。

表3 典型案例文本編碼的節(jié)點(diǎn)級(jí)次及節(jié)點(diǎn)文字覆蓋率

(一)充分發(fā)揮黨在鄉(xiāng)村基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

案例匯編中“黨的作用”的節(jié)點(diǎn)文字累計(jì)覆蓋率達(dá)到38.9%，其主要內(nèi)容是基層黨組織建設(shè)、堅(jiān)持聯(lián)系群眾和黨員干部管理，目的在于加強(qiáng)和改善黨對(duì)鄉(xiāng)村基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，凸顯中國(guó)共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村治理中的核心地位。在之前的一段時(shí)間內(nèi)，鄉(xiāng)村基層黨組織渙散、觀念滯后、人手不足，基層治理缺乏權(quán)威有效的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者，遂產(chǎn)生了灰色空間，導(dǎo)致大量不穩(wěn)定因素。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的首要前提是建設(shè)堅(jiān)強(qiáng)可靠、富有戰(zhàn)斗力的黨組織。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新從黨建入手，明確了黨組織、黨員的職責(zé)擔(dān)當(dāng)和工作規(guī)范，強(qiáng)化了黨對(duì)基層民主、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、干部選用等的全面領(lǐng)導(dǎo)，黨組織和黨員成為鄉(xiāng)村治理活動(dòng)的發(fā)起者、實(shí)施者?！奥?lián)系群眾”是案例編碼所有二級(jí)節(jié)點(diǎn)中參考點(diǎn)數(shù)最多的節(jié)點(diǎn)，可見(jiàn)密切聯(lián)系群眾和廣泛發(fā)動(dòng)群眾是基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的主要工作內(nèi)容?；鶎狱h組織通過(guò)多種渠道和形式了解村民生產(chǎn)生活關(guān)切、落實(shí)各種惠民政策、改善鄉(xiāng)村社區(qū)風(fēng)貌，鞏固了廣大鄉(xiāng)村群眾對(duì)黨的農(nóng)村工作及國(guó)家政權(quán)的認(rèn)同，也增強(qiáng)了鄉(xiāng)村社區(qū)活力。

(二)完善制度鏈條規(guī)范鄉(xiāng)村治理運(yùn)行

案例匯編中“制度保障”的節(jié)點(diǎn)文字累計(jì)覆蓋率達(dá)到47.07%，是比重最大的一級(jí)節(jié)點(diǎn)。基層政權(quán)的“懸浮”客觀上給鄉(xiāng)村自治提供了空間，但鄉(xiāng)村自治面臨的難題尚未被法治所破解，如此縫隙給了不良風(fēng)氣野蠻生長(zhǎng)的機(jī)會(huì)，制度規(guī)范的缺失導(dǎo)致基層失序。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新中的“制度保障”不僅是在鄉(xiāng)土社會(huì)范圍內(nèi)重建制度，更是從國(guó)家治理現(xiàn)代化的高度建構(gòu)制度。一方面，國(guó)家重新“入場(chǎng)”，結(jié)合村情民意迅速在鄉(xiāng)土基層塑造了生產(chǎn)生活現(xiàn)代規(guī)范，表現(xiàn)為案例匯編中多個(gè)案例對(duì)“村規(guī)民約”的重視和建構(gòu)，這些鄉(xiāng)土制度改善了鄉(xiāng)村社區(qū)風(fēng)氣，保障了基層民主和基層自治的運(yùn)行，維護(hù)了村民的合法權(quán)益和民主權(quán)利。另一方面，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新需要將治理資源進(jìn)行縱向多層次和橫向多部門的科學(xué)配置，必須依靠完善的制度來(lái)確保資源有效配置到鄉(xiāng)村基層，主要表現(xiàn)為多個(gè)典型案例中對(duì)“規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、激勵(lì)獎(jiǎng)懲、考評(píng)監(jiān)督、聯(lián)動(dòng)機(jī)制、落實(shí)責(zé)任、信息公開(kāi)”的著筆，形成了“規(guī)劃—執(zhí)行—評(píng)估—激勵(lì)—反饋”的全流程資源配置機(jī)制。由此，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新創(chuàng)制了完整的制度鏈條，有力保障了鄉(xiāng)村治理活動(dòng)規(guī)范運(yùn)行。

(三)運(yùn)用多種施策工具落實(shí)鄉(xiāng)村治理政策

案例匯編中“施策工具”的節(jié)點(diǎn)文字累計(jì)覆蓋率達(dá)到25.16%，是節(jié)點(diǎn)文字累計(jì)覆蓋率第三多的一級(jí)節(jié)點(diǎn)，“積分管理”“清單管理”“網(wǎng)格化管理”“移動(dòng)信息技術(shù)”等治理工具的應(yīng)用成為亮點(diǎn)，表明新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新注重政策末端的執(zhí)行方略。改革開(kāi)放以來(lái)，鄉(xiāng)村社會(huì)人口結(jié)構(gòu)劇變、內(nèi)部階層分化，以往的行政命令式資源供給無(wú)法有效針對(duì)不同人群的不同需求，鄉(xiāng)村治理方式較為單一粗放，造成了政策執(zhí)行變形和基層矛盾糾紛。黨和國(guó)家的好政策如何落實(shí)到村民手里？關(guān)鍵在于基層實(shí)施。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新引入了多種施策工具并加以綜合運(yùn)用。例如，案例匯編中上海市寶山區(qū)利用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和網(wǎng)格化管理平臺(tái)創(chuàng)建了“社區(qū)通”工作系統(tǒng)，黨員干部和村民實(shí)名認(rèn)證，書記當(dāng)“群主”、黨員為中堅(jiān)、群眾做“鐵粉”，干部群眾便捷互動(dòng)，群眾需求精準(zhǔn)把握，群眾問(wèn)題快速處理。

(四)調(diào)動(dòng)本土積極因子打造鄉(xiāng)村治理內(nèi)驅(qū)力

案例匯編中“軟環(huán)境營(yíng)造”“社會(huì)力量”“基層民主”的節(jié)點(diǎn)文字累計(jì)覆蓋率分別達(dá)到10.69%、11.95%、24.80%，表明新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新注重調(diào)動(dòng)激活鄉(xiāng)村本土的積極因素。在鄉(xiāng)村治理主體上，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新通過(guò)政治統(tǒng)合和行政吸納將下派的體制內(nèi)精英、本土的體制內(nèi)精英、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)能人、鄉(xiāng)村社會(huì)精英(鄉(xiāng)賢、老干部等)、普通村民整合到鄉(xiāng)村治理體系中，一些社會(huì)組織也在鄉(xiāng)村興起并參與鄉(xiāng)村社區(qū)公共事務(wù)，多元主體充實(shí)了鄉(xiāng)村治理行動(dòng)者隊(duì)伍。在鄉(xiāng)村治理載體上，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新為鄉(xiāng)村自治和基層民主創(chuàng)立了規(guī)范的制度形式，如村民理事會(huì)、黨群圓桌會(huì)等，也為鄉(xiāng)村本土因子積極參與鄉(xiāng)村治理提供了有利條件。同時(shí)，在軟環(huán)境上，與鄉(xiāng)村治理相關(guān)的知識(shí)教育和文化宣傳大范圍鋪展，營(yíng)造了有益的整體氛圍及社區(qū)風(fēng)氣，增進(jìn)了鄉(xiāng)村居民參與鄉(xiāng)村治理的意識(shí)和知識(shí)。案例匯編中的湖北省大冶市建立起以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、以村莊群眾為自治主體的“村委會(huì)—村莊理事會(huì)—農(nóng)戶”三級(jí)治理平臺(tái)，農(nóng)民黨員、致富能手等各類鄉(xiāng)村人才成為村莊理事會(huì)成員的主要來(lái)源，市鎮(zhèn)村三級(jí)組織對(duì)村莊理事會(huì)中的先進(jìn)分子進(jìn)行表彰和宣傳。由此可見(jiàn)，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新重視打造結(jié)構(gòu)動(dòng)力和精神動(dòng)力有機(jī)結(jié)合的鄉(xiāng)村治理內(nèi)驅(qū)力。

(五)凸顯“三治融合”引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理方向

案例匯編中“治理方向”的節(jié)點(diǎn)文字累計(jì)覆蓋率達(dá)到17.62%，主要包括典型案例中“自治”“法治”“德治”“三治融合”“利益(治理)共同體”的內(nèi)容。一段時(shí)間內(nèi)，鄉(xiāng)村基層自治懸停、法治乏力、德治不昌，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理疲弊。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新的一個(gè)重要著力點(diǎn)，是建立健全自治、法治、德治有機(jī)結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，以促進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家價(jià)值和傳統(tǒng)鄉(xiāng)土價(jià)值的互嵌和融合，推動(dòng)一切有利于推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的力量和價(jià)值形成利益(治理)共同體，用自治增強(qiáng)活力，用法治筑牢底線，用德治教化百姓。值得提及的是，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新對(duì)自治、法治、德治“三治融合”的實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行了積極探索，案例匯編中的浙江省桐鄉(xiāng)市制定村規(guī)民約，組織百姓議事會(huì)和參事會(huì)，建立百事服務(wù)團(tuán)、法律服務(wù)團(tuán)、道德評(píng)判團(tuán)，筑成了“一約兩會(huì)三團(tuán)”的三治融合創(chuàng)新載體，形成了“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”的鄉(xiāng)村治理新格局。

三、新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新基本樣態(tài)的生成因素

在筆者看來(lái)，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新是涵括制度變遷⑥和治理創(chuàng)新⑦的復(fù)合性革新，其基本樣態(tài)的生成由思想上、內(nèi)容上、工具上的諸多因素混合影響使然(參見(jiàn)圖3)。對(duì)此，我們闡述如下：

圖3 新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新基本樣態(tài)生成的多因素混合影響機(jī)制

(一)全社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村價(jià)值的全新認(rèn)識(shí)

全面覆蓋鄉(xiāng)村場(chǎng)域的新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新的最深厚根源，是全社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村價(jià)值的全新認(rèn)識(shí)。其一，文化價(jià)值。傳統(tǒng)的中國(guó)是鄉(xiāng)土中國(guó)，鄉(xiāng)土價(jià)值描繪了中華民族的品質(zhì)底色，生長(zhǎng)出浩瀚的優(yōu)秀文化成果，孕育了中國(guó)特色社會(huì)主義文化的獨(dú)特氣韻，是文化自信的重要來(lái)源。其二，精神價(jià)值。較長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)側(cè)重物質(zhì)豐裕的發(fā)展造成城市價(jià)值與鄉(xiāng)村價(jià)值的對(duì)立，而對(duì)效率的過(guò)度推崇則引發(fā)了人性隔離和人情疏遠(yuǎn)。后工業(yè)化社會(huì)里，人民群眾對(duì)情感、精神的追求愈發(fā)強(qiáng)烈，人們懷念尚未遠(yuǎn)去的鄉(xiāng)土情結(jié)。其三，經(jīng)濟(jì)價(jià)值。新發(fā)展理念認(rèn)為鄉(xiāng)村對(duì)于城市不再只有供給工業(yè)原料的功能，更能承載城市居民的精神消費(fèi)和高品質(zhì)生活需求，城與鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展從二元結(jié)構(gòu)走向互補(bǔ)融合。更為重要的是，隨著生態(tài)空間立體資源的資產(chǎn)化價(jià)值化改革⑧，鄉(xiāng)村將會(huì)提供巨大的自然資源和生態(tài)資源價(jià)值存量，給予國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)以有力承載。其四，社會(huì)價(jià)值。鄉(xiāng)村是國(guó)家現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池⑨，無(wú)論是農(nóng)民不愿進(jìn)城、進(jìn)城受挫抑或主動(dòng)返鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村為巨量人口發(fā)揮了基本保障作用，特別是低成本的鄉(xiāng)村院落生活方式極大地緩解了就業(yè)和養(yǎng)老問(wèn)題。鄉(xiāng)村價(jià)值的復(fù)興是對(duì)社會(huì)上層建筑的改造⑩，更是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新的思想源泉。以習(xí)近平總書記為核心的黨中央深刻洞察鄉(xiāng)村在國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展中獨(dú)特而重要的價(jià)值，進(jìn)而系統(tǒng)謀劃和大力推動(dòng)鄉(xiāng)村與城市的融合發(fā)展，從而使新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理革新呈現(xiàn)新樣態(tài)。

(二)地方政府強(qiáng)力推進(jìn)治理錦標(biāo)賽

由鄉(xiāng)村治理典型案例的行政層級(jí)分布(表1)可知，市級(jí)(直轄市屬區(qū))和縣級(jí)(縣級(jí)市、市屬區(qū))的典型案例數(shù)量共占80%，大大超過(guò)鄉(xiāng)村基層，可見(jiàn)地方政府推進(jìn)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新的強(qiáng)大動(dòng)能。當(dāng)前中央對(duì)農(nóng)村工作的重視達(dá)到前所未有的高度，“黨政一把手是第一責(zé)任人”。壓力型體制下地方政府承諾了鄉(xiāng)村治理責(zé)任狀和時(shí)間表，鄉(xiāng)村治理的成效也作為地方政府治理績(jī)效和官員個(gè)人能力的重要考核指標(biāo)。于是，加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理成為地方政府和地方官員凸顯治理政績(jī)的優(yōu)先選擇，地方政府治理錦標(biāo)賽有了新的科目。地方政府治理創(chuàng)新舉措在鄉(xiāng)村場(chǎng)域?qū)映霾桓F，有力促進(jìn)了新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新。地方政府治理錦標(biāo)賽也在比拼誰(shuí)能更多地憑借鄉(xiāng)村治理項(xiàng)目從中央部委得到資金支持和政策空間，以期減輕地方財(cái)政壓力和擴(kuò)大地方政府權(quán)能，中央有關(guān)部委在立項(xiàng)后亦利用制度規(guī)范來(lái)監(jiān)督資金、政策的落實(shí)。由此，鄉(xiāng)村地區(qū)在條塊結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)下獲得了雙重支持，鄉(xiāng)村治理革新的內(nèi)容被大大擴(kuò)展，豐富了新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新的基本樣態(tài)。

(三)民間主體不斷高漲的鄉(xiāng)村治理參與意愿

案例編碼二級(jí)節(jié)點(diǎn)“村民理事會(huì)(黨群圓桌會(huì))”和“考評(píng)監(jiān)督”的參考點(diǎn)數(shù)量位列前三，分別為23個(gè)和21個(gè)，輔以參考點(diǎn)數(shù)最多(32個(gè))的“聯(lián)系群眾”，可以感知到村民對(duì)于鄉(xiāng)村治理公正運(yùn)行和制度性參與村莊公共事務(wù)的強(qiáng)烈愿望?！洞褰M法》正式施行后，政治權(quán)利的享用引發(fā)了廣大村民對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)益、公民權(quán)利的重視和追求。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地增值在鄉(xiāng)村產(chǎn)生了利益密集，鄉(xiāng)村中的一些體制精英、經(jīng)濟(jì)精英、社會(huì)精英對(duì)后稅費(fèi)時(shí)代的資源供給進(jìn)行了精英俘獲，鄉(xiāng)村居民內(nèi)部階層出現(xiàn)分化，生產(chǎn)生活差異和貧富差距拉大，原先同質(zhì)化的生活共同體結(jié)構(gòu)松動(dòng)，矛盾糾紛增多，各個(gè)階層的村民都需要通過(guò)村莊平臺(tái)來(lái)獲取信息、表達(dá)訴求、爭(zhēng)取利益、調(diào)解糾紛。同時(shí)，外出務(wù)工、教育普及、移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)等因素增長(zhǎng)了村民的見(jiàn)識(shí)，增強(qiáng)了村民維護(hù)自身利益的意識(shí)和能力。民間主體參與鄉(xiāng)村治理意愿的高漲激發(fā)了基層活力，也引發(fā)了國(guó)家力量對(duì)民間主體進(jìn)行制度性統(tǒng)籌、規(guī)范和協(xié)調(diào)，引導(dǎo)民間力量在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮積極作用，并創(chuàng)設(shè)更多對(duì)基層組織和基層干部進(jìn)行監(jiān)督的途徑，從而為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新的基本樣態(tài)提供了豐富內(nèi)容。

(四)城市治理有益經(jīng)驗(yàn)的啟示借鑒

典型案例中普遍應(yīng)用的“網(wǎng)格化管理”“積分管理”“清單管理”等政策工具是城市治理中率先應(yīng)用的，同時(shí)城市治理中普遍實(shí)行的政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的做法和社會(huì)組織志愿服務(wù)也成為鄉(xiāng)村治理的新形式和新風(fēng)尚。2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”后，城市作為資金、人口、政策的聚集地，為了紓解公共物品擁擠、低質(zhì)的城市發(fā)展困境，率先提出、實(shí)行并推廣了諸多治理創(chuàng)新策略，越來(lái)越重視多元主體參與，專注于公益事業(yè)和公共服務(wù)的社會(huì)組織更多地參與到治理中。隨著城鄉(xiāng)關(guān)系的變革和調(diào)適，城市治理的理念和手段隨之“下鄉(xiāng)”，大量由城市下派的駐村干部也對(duì)這些治理策略抱有親和性。城市治理的有益經(jīng)驗(yàn)為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新提供了重要啟示和借鑒，也為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新基本樣態(tài)的生成提供了充裕的工具庫(kù)。

(五)移動(dòng)信息技術(shù)的有力支撐

“智慧黨建線上平臺(tái)”“基層治理信息系統(tǒng)”“微信矩陣群”等移動(dòng)信息技術(shù)的使用在典型案例中十分常見(jiàn)，被廣泛用于會(huì)議公告、公務(wù)溝通、信息發(fā)布和意見(jiàn)反饋。線上渠道縮短了人與人、人與組織的空間距離，密切了村民和基層干部、基層黨組織、基層政權(quán)的聯(lián)系，“上網(wǎng)即留痕”的特征也符合制度化規(guī)范化監(jiān)督的要求。根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息中心(CNNIC)發(fā)布的第45次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2019年10月，全國(guó)通光纖和通4G的行政村比例超過(guò)98%，而且基本實(shí)現(xiàn)城市農(nóng)村同網(wǎng)同速。在農(nóng)村網(wǎng)民數(shù)量上，2013年12月為1.77億，2020年6月為2.85億，較之前者增長(zhǎng)了61%；在農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率上，2013年12月為28.1%，2020年6月為52.3%，較之前者增加了24.2%。移動(dòng)信息技術(shù)的“下鄉(xiāng)”在相當(dāng)程度上彌合了城鄉(xiāng)之間的數(shù)字鴻溝，為農(nóng)民帶來(lái)了更多的知識(shí)教育、資訊獲取和職業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)，為農(nóng)民群眾成為鄉(xiāng)村治理本土積極因子提供了條件?？傊?，移動(dòng)信息技術(shù)創(chuàng)造了諸多新的鄉(xiāng)村治理場(chǎng)景，為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新基本樣態(tài)的生成提供了有力技術(shù)支撐。

四、新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新的未來(lái)趨勢(shì)

依據(jù)前文對(duì)典型案例所呈現(xiàn)的我國(guó)鄉(xiāng)村治理革新基本樣態(tài)及其生成因素的分析，結(jié)合我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)展變化帶來(lái)的新特征、新要求，以及黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出的“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”“辦好發(fā)展安全兩件大事”等新任務(wù)，我們認(rèn)為，在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村治理革新將呈現(xiàn)以下若干趨勢(shì)：

(一)更加注重發(fā)揮黨在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)合作用

通過(guò)典型案例解讀可知，目前鄉(xiāng)村治理革新主要由市縣兩級(jí)組織主導(dǎo)，更高層級(jí)組織的作用效能尚未充分顯現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)村治理一般是通過(guò)政府的“條條”向下劃撥資源，中央部委設(shè)立本部門的治理(扶貧)項(xiàng)目，也相應(yīng)設(shè)立直達(dá)鄉(xiāng)村基層的規(guī)范和督查機(jī)制。一方面，“條條”的相對(duì)獨(dú)立導(dǎo)致一些領(lǐng)域的治理政策相互矛盾和治理資源的浪費(fèi)；另一方面，全國(guó)各鄉(xiāng)村的實(shí)際情況不盡相同，針對(duì)基層治理的規(guī)范越是具體、剛性，就越有可能脫離實(shí)際，自上而下的裂變式傳導(dǎo)也會(huì)引起鄉(xiāng)村基層干部對(duì)政策朝令夕改和繁多檢查的困惑與排斥。鑒于此，亟須建立統(tǒng)合性的鄉(xiāng)村治理工作體系。中國(guó)共產(chǎn)黨具有強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)合能力。鄉(xiāng)村基層以上，需要依靠各級(jí)黨委統(tǒng)合政府各部門的治理資源，以形成治理合力；鄉(xiāng)村基層以下，需要突出農(nóng)村基層黨組織的政治功能，全面領(lǐng)導(dǎo)村莊公共事務(wù)。從新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新未來(lái)的可操作性角度說(shuō)，中央應(yīng)對(duì)各部委的項(xiàng)目進(jìn)行清理整合，集中鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的政府權(quán)能，在黨中央的方針下統(tǒng)籌制定鄉(xiāng)村治理的總體規(guī)劃和施行方案；應(yīng)賦予縣一級(jí)更多權(quán)能，使其能因地制宜地綜合調(diào)配條塊資源，真正發(fā)揮其鄉(xiāng)村治理“一線指揮部”的作用；增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的統(tǒng)合能力，健全鄉(xiāng)村基層公共服務(wù)體系，推行一站式服務(wù)；推進(jìn)村黨支部書記通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織負(fù)責(zé)人；通過(guò)加強(qiáng)黨建工作引領(lǐng)鄉(xiāng)村新型經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織在鄉(xiāng)村治理中扮演積極角色。

(二)更加注重維護(hù)鄉(xiāng)村社區(qū)的穩(wěn)定和平安

由典型案例可知，當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理革新通過(guò)“黨的作用”“制度保障”“施策工具”等途徑保證村民利益落實(shí)和基層規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，大大減少了不穩(wěn)定因素。但是，鄉(xiāng)村社區(qū)相比城市社區(qū)的社會(huì)治安投入仍較少，農(nóng)村集體資產(chǎn)被侵占、農(nóng)村婦女兒童權(quán)益被侵犯、黑惡勢(shì)力橫行鄉(xiāng)里的事件頻見(jiàn)報(bào)端。未來(lái)鄉(xiāng)村治理革新需要持續(xù)加強(qiáng)鄉(xiāng)村居民的法治意識(shí)和鄉(xiāng)村社區(qū)的法治力量，以網(wǎng)格化、信息化為抓手，堅(jiān)持專群結(jié)合、群防群治，一刻不松地抓好鄉(xiāng)村社會(huì)治安工作。案例材料中“矛盾”“糾紛”的詞頻分別為28次和24次，可見(jiàn)建立健全矛盾糾紛基層調(diào)解機(jī)制仍然非常必要。未來(lái)鄉(xiāng)村治理革新應(yīng)切實(shí)踐行新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村社區(qū)各類矛盾糾紛通過(guò)多元化解機(jī)制在基層得到解決，防止村民生產(chǎn)生活矛盾糾紛激化為治安事件或群體事件。同時(shí)，鄉(xiāng)村公共安全基礎(chǔ)較薄弱，難以承受各類災(zāi)害的侵襲，特別是2020年的新冠疫情和南方洪澇警示未來(lái)的鄉(xiāng)村治理革新需要著力提高鄉(xiāng)村防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)能力，強(qiáng)化抵御自然災(zāi)害和動(dòng)植物疫病的技術(shù)裝備和基礎(chǔ)設(shè)施，防控規(guī)模化經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的規(guī)?；L(fēng)險(xiǎn)。

(三)更加注重探索智能化鄉(xiāng)村治理新模式

典型案例表明，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理革新普遍應(yīng)用了移動(dòng)信息技術(shù)，主要發(fā)揮的是聯(lián)系功能。但是，現(xiàn)代科技蓬勃發(fā)展，技術(shù)迭代日新月異，諸多新興科技已經(jīng)延伸到人類生產(chǎn)生活的各個(gè)方面，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出移動(dòng)通信的范疇。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新需要與時(shí)俱進(jìn)，探索新興科技在鄉(xiāng)村治理全領(lǐng)域的推廣應(yīng)用之道，把5G、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等現(xiàn)代科技與鄉(xiāng)村治理深度融合，盡快提升村民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和基層治理的科技含量，借助現(xiàn)代科技推進(jìn)鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)融入以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，用數(shù)字治理鄉(xiāng)村社會(huì)，進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)的精細(xì)化、精準(zhǔn)化和智慧化，打造數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、人機(jī)協(xié)同、跨界融合、共創(chuàng)分享的智能化鄉(xiāng)村治理新模式。

(四)更加注重提升中西部地區(qū)鄉(xiāng)村治理效能

我國(guó)發(fā)展不平衡不充分的社會(huì)主要矛盾在中西部鄉(xiāng)村表現(xiàn)得最為突出。由表2可知，中西部鄉(xiāng)村治理效能與東部存在不小差距。黨的十九大關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略部署對(duì)中西部鄉(xiāng)村治理效能的提升提出了新要求。然而，中西部鄉(xiāng)村的治理基礎(chǔ)更為薄弱，資源的多元支持更為稀缺，累積的治理弊病更為突出，面臨的發(fā)展挑戰(zhàn)更為嚴(yán)峻。中西部的鄉(xiāng)村治理工作是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代的難中之難。因此，未來(lái)鄉(xiāng)村治理革新應(yīng)當(dāng)更加重視中西部地區(qū)鄉(xiāng)村治理工作，制定縱向國(guó)家力量給予更多專項(xiàng)支持的方案，探索橫向?qū)谥г穆窂?，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下培育激活中西部鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動(dòng)力，開(kāi)拓中西部鄉(xiāng)村治理的有效之道。

(五)更加注重建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體

黨的十九屆五中全會(huì)提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”?！肮餐w”的概念在鄉(xiāng)土社會(huì)一直存在，經(jīng)歷了“自然共同體—政治共同體—利益共同體”的歷史變遷，也作為重要的“治理方向”在典型案例材料中多次提及。隨著多元合作的“治理”理念在新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新中的廣泛應(yīng)用，建設(shè)鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體的目標(biāo)得以確立?！叭巳擞胸?zé)”意味著未來(lái)鄉(xiāng)村治理革新需要始終把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于鄉(xiāng)村治理的全過(guò)程和各方面。要進(jìn)一步明晰各鄉(xiāng)村治理主體的職責(zé)和功能定位，通過(guò)鄉(xiāng)村社會(huì)治理制度規(guī)范各主體行為，同時(shí)注重協(xié)調(diào)剛性正式制度和改良為本土治理智慧的柔性非正式制度之間的關(guān)系，把握好二者的應(yīng)用場(chǎng)域?！叭巳吮M責(zé)”預(yù)示著未來(lái)鄉(xiāng)村治理革新將更多激活本土自治因子?！懊裰鲄f(xié)商”是黨的十九屆五中全會(huì)做出的完善社會(huì)治理體系的制度創(chuàng)新之舉，推進(jìn)“民主協(xié)商”、建設(shè)鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體，需要通過(guò)黨建引領(lǐng)基層群眾和基層組織聚集在基層黨組織的周圍，秉持“大家的事大家商量著辦”的原則，協(xié)力治理社區(qū)公共事務(wù)?！叭巳讼碛小斌w現(xiàn)著新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新的成果由全民共享。為此，需要加快完善鄉(xiāng)村社會(huì)保障體系和制度，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，保證村民公平享有發(fā)展權(quán)利、發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展成果，滿足鄉(xiāng)村居民的美好生活需要。

五、結(jié)論

通過(guò)基于“首批全國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例”的新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新基本樣態(tài)、生成因素及未來(lái)趨勢(shì)的審視和分析，可以形成以下三點(diǎn)規(guī)律性認(rèn)識(shí)：

其一，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新的基本樣態(tài)是由人構(gòu)建的，屬于“思想的社會(huì)關(guān)系”范疇。但這并不意味著人們可以隨心所欲地實(shí)施構(gòu)建行為。相反地，人們?cè)跇?gòu)建新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新基本樣態(tài)時(shí)往往受到歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政黨制度、政府體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、現(xiàn)實(shí)任務(wù)、科技條件等諸多因素的影響和規(guī)制，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新基本樣態(tài)是多種因素混合影響的產(chǎn)物。

其二，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新要充分發(fā)揮“政治引領(lǐng)”作用。堅(jiān)持政治引領(lǐng)是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中體現(xiàn)中國(guó)道路的特色標(biāo)志。要以科學(xué)的政治理論來(lái)引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理方向，堅(jiān)持不懈推動(dòng)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想往深里走、往心里走、往實(shí)里走。要以堅(jiān)強(qiáng)的政治領(lǐng)導(dǎo)來(lái)厚植鄉(xiāng)村治理優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”。要以堅(jiān)定的政治立場(chǎng)來(lái)夯實(shí)鄉(xiāng)村治理根基，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位、拓寬民主渠道、接受群眾監(jiān)督，讓農(nóng)民群眾成為最大受益者、最廣參與者、最終評(píng)判者。

其三，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理革新要堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”最突出的特點(diǎn)是緊緊抓住基層基礎(chǔ)這一本源，最大限度地把矛盾和風(fēng)險(xiǎn)防范化解在基層、在萌芽。為此，要樹(shù)立強(qiáng)基固本思想，堅(jiān)持重心下移、力量下沉、資源下投；要向基層放權(quán)賦能，把更多行政執(zhí)法管理和公共服務(wù)職權(quán)下放到鄉(xiāng)村社區(qū)；要構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開(kāi)放共享的基層管理服務(wù)平臺(tái)，實(shí)行矛盾糾紛聯(lián)調(diào)、社會(huì)治安聯(lián)防、突出問(wèn)題聯(lián)治，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。

注釋

①愛(ài)德華·希爾斯:《市民社會(huì)的美德》，見(jiàn)鄧正來(lái)、J.C.亞歷山大:《國(guó)家與市民社會(huì)——一種社會(huì)理論的研究路徑》,北京:中央編譯出版社,2002年，第171頁(yè)。

②周飛舟:《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》,《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期。

③王向陽(yáng)、呂德文:《基層何以失序:灰色空間中的分配不正義難題——基于北京市問(wèn)題村H村基層治理實(shí)踐的考察》,《湖湘論壇》2019年第5期。

④這里的“樣態(tài)”是指樣式、形態(tài)，用以表明一定歷史時(shí)期鄉(xiāng)村治理革新所呈現(xiàn)的樣式、形態(tài)。這種樣式、形態(tài)會(huì)因環(huán)境條件的改變而改變。

⑤這里的“生成因素”是指鄉(xiāng)村治理革新樣態(tài)生成的影響因素。

⑥羅納德·科斯等:《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》,劉守英譯,上海:上海人民出版社,2014年，第18頁(yè)。

⑦約瑟夫·熊彼特:《資本主義、社會(huì)主義與民主》,吳良健譯,北京:商務(wù)印書館,1999年，第69頁(yè)。

⑧溫鐵軍、羅士軒、董筱丹、劉亞慧:《鄉(xiāng)村振興背景下生態(tài)資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式的創(chuàng)新》,《中國(guó)軟科學(xué)》2018年第12期。

⑨賀雪峰:《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的幾個(gè)問(wèn)題》,《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第3期。

⑩楊希:《日本鄉(xiāng)村振興中價(jià)值觀層面的突破:以能登里山里海地區(qū)為例》,《國(guó)際城市規(guī)劃》2016年第5期。