張大維

(華中師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村研究院、政治科學(xué)高等研究院，湖北 武漢 430079)

一、問(wèn)題的提出

“十四五”時(shí)期我國(guó)進(jìn)入了新發(fā)展階段，這就需要有新發(fā)展理念。黨的十九屆五中全會(huì)的一個(gè)重要判斷是，我國(guó)已轉(zhuǎn)向“高質(zhì)量發(fā)展階段，制度優(yōu)勢(shì)顯著，治理效能提升”，但“社會(huì)治理還有弱項(xiàng)”。在這種背景下，全會(huì)提出要“完善社會(huì)治理體系”，特別是“基層治理水平明顯提高”，尤其強(qiáng)調(diào)要“完善基層民主協(xié)商制度”，將其與“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”和“實(shí)現(xiàn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”并列表述①，使得基層民主協(xié)商成為三大主體良性互動(dòng)和建設(shè)社會(huì)治理共同體的有效銜接工具。落實(shí)到基層社區(qū)，則體現(xiàn)為如何增強(qiáng)社區(qū)治理的效能和實(shí)效；就民主協(xié)商手段而言，則是如何提升社區(qū)協(xié)商治理水平，即厘清什么是好的協(xié)商或高質(zhì)量協(xié)商，其條件和標(biāo)準(zhǔn)如何，怎樣評(píng)量和發(fā)展協(xié)商的問(wèn)題。

這個(gè)話題之所以重要，還因?yàn)榧磳⒃谌珖?guó)開(kāi)展的大規(guī)模社區(qū)議事協(xié)商實(shí)驗(yàn)與之直接相關(guān)。2020年10月，民政部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展村級(jí)議事協(xié)商創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)的通知》，指出“為引導(dǎo)各地進(jìn)一步豐富村民議事協(xié)商形式，增強(qiáng)村級(jí)議事協(xié)商的可操作性和規(guī)范性……計(jì)劃于2021年和2022年分兩批指導(dǎo)1000個(gè)左右的行政村試點(diǎn)開(kāi)展村級(jí)議事協(xié)商創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)，為各地推進(jìn)村級(jí)議事協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)”②?；诖?，結(jié)合相關(guān)理論對(duì)我國(guó)已有社區(qū)協(xié)商實(shí)踐樣板進(jìn)行總結(jié)，歸納出高質(zhì)量或好的社區(qū)協(xié)商具備的條件和標(biāo)準(zhǔn)，能夠?yàn)槿珖?guó)范圍的議事協(xié)商實(shí)驗(yàn)提供借鑒，從而發(fā)展協(xié)商以提高社區(qū)治理效能。

然而，要辨識(shí)什么是好的或高質(zhì)量協(xié)商以發(fā)展協(xié)商，首先要厘清好的或高質(zhì)量協(xié)商的標(biāo)準(zhǔn)，以及如何應(yīng)用這些標(biāo)準(zhǔn)以評(píng)量我國(guó)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商處于怎樣的水平，從而為我國(guó)下一步發(fā)展協(xié)商系統(tǒng)提供建議。本文將結(jié)合國(guó)際已有研究，并在對(duì)5個(gè)首批全國(guó)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)的社區(qū)協(xié)商案例調(diào)查分析基礎(chǔ)上來(lái)回答以上問(wèn)題。

二、協(xié)商標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量評(píng)估文獻(xiàn)綜述

已有關(guān)于民主協(xié)商的好壞標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量評(píng)估的研究不多，國(guó)內(nèi)關(guān)于此領(lǐng)域的研究則更少，國(guó)際上的相關(guān)研究主要集中在以下六個(gè)方面。第一，闡釋民主協(xié)商的好處和條件。約·埃爾斯特(Jon Elster)曾在《協(xié)商民主》一書(shū)中對(duì)收錄的多篇關(guān)于協(xié)商民主好處和條件分析的論文進(jìn)行總結(jié)，將其歸納為九個(gè)方面③。第二，測(cè)量協(xié)商質(zhì)量的指數(shù)方法。大衛(wèi)·埃斯特倫德(David Estlund)和海倫·蘭德摩爾(Hélène Landemore)等人在已有研究基礎(chǔ)上總結(jié)了兩種方法：一種方法是測(cè)量協(xié)商的結(jié)果實(shí)質(zhì)，如詹姆斯·菲什金(James Fishkin)提出的協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)④；另一種方法是測(cè)量協(xié)商的程序?qū)傩寓?，如馬克·R·斯坦伯格(Marco R. Steenbergen)和安德烈·巴赫泰格(André B?chtiger)等人提出的話語(yǔ)質(zhì)量指數(shù)(DQI)⑥，西蒙·尼邁耶(Simon Niemeyer)和約翰·S.德雷澤克(John S. Dryzek)等人提出的主體間一致性指數(shù)⑦，多米尼克·懷斯(Dominik Wyss)、西蒙·貝斯特(Simon Beste)和巴赫泰格提出的認(rèn)知復(fù)雜性指數(shù)⑧，亨里克·弗里伯格-費(fèi)爾羅斯(Henrik Friberg-Fernros)和約翰·卡爾森·沙弗(Johan Karlsson Schaffer)提出的結(jié)論支持性指數(shù)⑨。近來(lái)，馬克·貝維爾(Mark Bevir)和昆蘭·鮑曼(Quinlan Bowman)又提出了測(cè)量協(xié)商質(zhì)量的三種定性評(píng)估方法，包括言語(yǔ)分析、民族志和個(gè)案比較研究等⑩。第三，區(qū)分協(xié)商的直接間接標(biāo)準(zhǔn)。詹妮弗·斯特默-加利(Jennifer Stromer-Galley)介紹了一種內(nèi)容分析法來(lái)設(shè)計(jì)協(xié)商標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)協(xié)商中的言語(yǔ)行為開(kāi)發(fā)了一個(gè)編碼方案，用于測(cè)量面對(duì)面和在線群體中政治協(xié)商的質(zhì)量。之后，其又與勞拉·布萊克(Laura W. Black)、斯蒂芬妮·伯克哈特(Stephanie Burkhalter)、約翰·加斯蒂爾(John Gastil)共同提出了協(xié)商民主研究需要“從理論向測(cè)量轉(zhuǎn)向”，總結(jié)了分析和測(cè)量群體協(xié)商的方法，分為直接測(cè)量和間接測(cè)量?jī)煞N，直接測(cè)量包括微觀分析方法、宏觀分析方法、討論分析模型、參與者評(píng)估模型、案例研究整合模型五種；間接測(cè)量則是通過(guò)選擇協(xié)商過(guò)程的前因和后果等指標(biāo)來(lái)間接測(cè)量協(xié)商質(zhì)量。第四，建構(gòu)協(xié)商系統(tǒng)的間接指標(biāo)。保羅·夸克(Paul Quirk)、威廉·本迪克斯(William Bendix)和巴赫泰格認(rèn)為“測(cè)量協(xié)商是一種挑戰(zhàn)”，指出直觀的測(cè)量方法是根據(jù)參與者所能獲得的信息，規(guī)范地評(píng)估所討論的內(nèi)容和最終的決定，這種測(cè)量協(xié)商能力或認(rèn)知表現(xiàn)是不容易的。為了克服這種局限性，一些學(xué)者創(chuàng)造了間接測(cè)量方法，例如，卡羅琳娜·M.米勒維奇(Karolina M. Milewicz)和羅伯特·E. 古丁(Robert E. Goodin)采用了各種量化代理、相關(guān)認(rèn)知績(jī)效等指標(biāo)，包括協(xié)商資源(如工作人員、場(chǎng)所環(huán)境)、辯論時(shí)間長(zhǎng)度、參與協(xié)商人數(shù)、意見(jiàn)修改數(shù)量、聽(tīng)證會(huì)的次數(shù)、信息傳播程度等可觀察到的協(xié)商活動(dòng)。第五，評(píng)判好的協(xié)商的條件標(biāo)準(zhǔn)。簡(jiǎn)·曼斯布里奇(Jane Mansbridge)從最低限度要求界定協(xié)商的意義上闡述了協(xié)商系統(tǒng)的功能和不斷演化的好的協(xié)商標(biāo)準(zhǔn)，梳理出好的協(xié)商包括11個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，后又與巴赫泰格、德雷澤克、馬克·E.沃倫(Mark E.Warren)一起將好的協(xié)商系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)濃縮為9個(gè)指標(biāo)。第六，厘清協(xié)商系統(tǒng)的要素條件。佟德志等從協(xié)商系統(tǒng)的構(gòu)成要素視角介紹了微觀協(xié)商、宏觀協(xié)商，以及各自所具有的規(guī)模、形式、規(guī)范、場(chǎng)所、層次等要素條件；從分析框架視角介紹了德雷澤克的協(xié)商系統(tǒng)六要素框架和約翰·帕金森(John Parkinson)協(xié)商系統(tǒng)六要素框架。筆者曾對(duì)國(guó)際上較具影響的協(xié)商民主研究成果，從八個(gè)維度總結(jié)了構(gòu)成一個(gè)高質(zhì)量的協(xié)商系統(tǒng)具備的要素和條件。

總體來(lái)看，這些研究主要還是規(guī)范性分析，或是在其他協(xié)商主題研究下零散的先驗(yàn)性總結(jié)和理性化建構(gòu)，并沒(méi)有將高質(zhì)量的協(xié)商標(biāo)準(zhǔn)及其評(píng)量作為一個(gè)主題展開(kāi)系統(tǒng)梳理和實(shí)證研究。研究中不僅少有國(guó)際上實(shí)踐案例的剖析，也少有關(guān)注中國(guó)的實(shí)踐，更沒(méi)有從作為協(xié)商民主理論最新標(biāo)識(shí)的協(xié)商系統(tǒng)理論視角來(lái)建構(gòu)好的協(xié)商標(biāo)準(zhǔn)體系，以及探索中國(guó)社區(qū)協(xié)商議事的樣板經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展協(xié)商的方案。

三、高質(zhì)量協(xié)商的標(biāo)準(zhǔn)演進(jìn)與共識(shí)

協(xié)商有好壞和高低之分，好的協(xié)商即高質(zhì)量協(xié)商也有通約標(biāo)準(zhǔn)。協(xié)商民主無(wú)論在什么時(shí)代都有標(biāo)準(zhǔn)，即便是在早期，作為第一個(gè)賦予協(xié)商民主現(xiàn)代闡釋的哲學(xué)家盧梭就表達(dá)了協(xié)商辯論所需要的公正、平等和自由但必須維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的最低標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)，尤爾根·哈貝馬斯(Jürgen Habermas)等理論家雖然關(guān)于協(xié)商民主的觀點(diǎn)存在差異，但共同之處在于，參與投票的人在投票前必須根據(jù)證據(jù)進(jìn)行協(xié)商，而辯論應(yīng)該以爭(zhēng)論各方的證據(jù)為依據(jù)并加以平衡，還應(yīng)該是文明和重復(fù)的，以便讓所有人都聽(tīng)到。其后又將其概括為好協(xié)商的五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即正當(dāng)合理性、共同良好取向、尊重、建設(shè)性政治、平等參與，朱爾格·施泰納(Jurg Steiner)等人還將其整合成了一個(gè)話語(yǔ)質(zhì)量指數(shù)以衡量立法協(xié)商的質(zhì)量。由于這些標(biāo)準(zhǔn)是基于包容、相互尊重的對(duì)話溝通方式，且具有交換理由并達(dá)成共識(shí)的本源特點(diǎn)，巴赫泰格等人則將其稱為“一類”協(xié)商標(biāo)準(zhǔn)。1996年，阿米·古特曼(Amy Gutmann)和丹尼斯·湯普森(Dennis Thompson)則闡明了立法機(jī)構(gòu)和其他公共論壇的三項(xiàng)基本協(xié)商原則：互惠、公開(kāi)和問(wèn)責(zé)，并在后來(lái)的《民主與分歧》一書(shū)中強(qiáng)調(diào)了這三大標(biāo)準(zhǔn)。

良好協(xié)商的標(biāo)準(zhǔn)在過(guò)去二十余年中已經(jīng)發(fā)生演變。在許多方面，其已遠(yuǎn)離了20世紀(jì)后期哈貝馬斯、古特曼、湯普森等提出的“一類”標(biāo)準(zhǔn)。尤其是1999年曼斯布里奇提出協(xié)商系統(tǒng)理論后，實(shí)質(zhì)是擴(kuò)展了實(shí)踐推理的概念，將公民彼此平等對(duì)待，這樣更容易形成高質(zhì)量的協(xié)商實(shí)效。2000年，塔利·門德?tīng)柌?Tali Mendelberg)和約翰·奧萊斯克(John Oleske)在綜合各種協(xié)商政治和參與民主理論家的觀點(diǎn)后提煉出繪制和識(shí)別協(xié)商質(zhì)量的系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)：第一，“會(huì)議是公開(kāi)的”和“公民是集體反映和決定而不是個(gè)人”的宣傳圖；第二，“公民有平等的參與機(jī)會(huì)”的通達(dá)圖；第三，“決定取決于爭(zhēng)論，而不是強(qiáng)制權(quán)力”的去權(quán)圖；第四，“公民完全知情”的理性圖；第五，“考慮所有替代辦法”的互惠圖；第六，“協(xié)商是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，參與者支持負(fù)責(zé)”的問(wèn)責(zé)圖；第七，“爭(zhēng)論是基于一般原則和對(duì)共同利益的呼吁，而不是專門為了自身利益”的共識(shí)圖。曼斯布里奇在綜合了以上廣泛的協(xié)商政治理論，并吸納了喬舒亞·科恩(Joshua Cohen)在《協(xié)商與民主合法性》中關(guān)于好的協(xié)商特質(zhì)的描述，提出了好的協(xié)商的七個(gè)共同標(biāo)準(zhǔn)：(1)平等的機(jī)會(huì)，代表不同意見(jiàn)的人士出席；(2)公開(kāi)性，參與者提供公開(kāi)的可接受的理由；(3)互惠性，開(kāi)放的思想和彼此受益；(4)合理性，深思熟慮的辯論但不一定是冷靜的討論；(5)擺脫權(quán)力的自由，防止社會(huì)不平等影響協(xié)商內(nèi)容；(6)問(wèn)責(zé)制，參與者對(duì)選民或被代表者負(fù)責(zé)；(7)關(guān)注共識(shí)或共同點(diǎn)，專注于團(tuán)結(jié)和共同利益的目標(biāo)。協(xié)商民主理論在系統(tǒng)轉(zhuǎn)向后，這些標(biāo)準(zhǔn)又逐步集中為曼斯布里奇等人稱之為“經(jīng)典”協(xié)商標(biāo)準(zhǔn)的四個(gè)方面：第一，將協(xié)商作為一種交流方式；第二，將協(xié)商視為體制上的分配；第三，強(qiáng)調(diào)協(xié)商分配中的信任和權(quán)威問(wèn)題；第四，將協(xié)商框架從個(gè)人效應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w效應(yīng)。古丁也曾指出:“關(guān)于什么是‘好’協(xié)商的標(biāo)準(zhǔn)，似乎存在著令人印象深刻的廣泛學(xué)術(shù)共識(shí)”，他將這些共識(shí)性標(biāo)準(zhǔn)總結(jié)為公開(kāi)參與、主張的正當(dāng)性和有效性要求，對(duì)共同利益的考慮、尊重，旨在達(dá)成理性激勵(lì)的共識(shí)和真實(shí)性等。另外，約翰·加斯蒂爾(John Gastil)則從一種理想的協(xié)商對(duì)話具備的內(nèi)涵和特征出發(fā)，按照分析過(guò)程和社交過(guò)程將協(xié)商系統(tǒng)概括為九個(gè)特征，認(rèn)為只有用這種一致標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行數(shù)據(jù)搜集，并對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)分析才能推導(dǎo)出高質(zhì)量協(xié)商的解決方案。

近十年來(lái)，國(guó)際學(xué)界對(duì)好的協(xié)商的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)研究趨向明晰。例如，詹姆斯·菲什金(James Fishkin)于2009年首次提出，又于2018年完善了衡量協(xié)商系統(tǒng)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，筆者曾將其概括為信息、實(shí)質(zhì)性平衡、多樣性、自覺(jué)性、公平考量等五要素，以及分別呈現(xiàn)的接觸程度、回應(yīng)程度、代表程度、權(quán)衡程度、考慮程度等可以辨識(shí)其類型和質(zhì)量。德雷澤克指出，一個(gè)好的協(xié)商系統(tǒng)需要6個(gè)要素標(biāo)準(zhǔn)。概括起來(lái)，涉及公共空間及其開(kāi)放性、授權(quán)空間及其靈活性、傳播及其連接性、問(wèn)責(zé)制及其回應(yīng)性、元協(xié)商及其組織性、決斷力及其自主性。帕金森于2010年提出，又于2019年與巴赫泰格在新著《繪制與測(cè)量協(xié)商：趨向一種新的協(xié)商質(zhì)量》中進(jìn)一步探討了協(xié)商系統(tǒng)的質(zhì)量問(wèn)題，主要從協(xié)商主體、協(xié)商場(chǎng)所、協(xié)商實(shí)體、傳播過(guò)程、轉(zhuǎn)化過(guò)程、執(zhí)行過(guò)程六個(gè)要素和特征去考察。筆者曾從八個(gè)視角概括了好的協(xié)商系統(tǒng)具備的評(píng)量標(biāo)準(zhǔn)：除了菲什金的五要素框架、德雷澤克的六要素模型、巴赫泰格和帕金森的六要素條件外，還包括五種，分別為：曼斯布里奇等人的專家、壓力和抗議、政治媒介三要素；帕金森的分工、大規(guī)模、制度程序三要素；邁克爾·內(nèi)布洛(Michael Neblo)和艾弗里·懷特(Avery White)的感知性、可譯性、接受性、靈活性四要素；埃德溫娜·巴沃薩(Edwina Barvosa)的多樣性、內(nèi)在性、整體性三要素；妮可·庫(kù)拉托(Nicole Curato)的監(jiān)督、政黨、媒體三要素。在此基礎(chǔ)上，筆者還較為直接地探討了社區(qū)協(xié)商系統(tǒng)的條件和質(zhì)量辨識(shí)問(wèn)題。另外，威廉·史密斯(William Smith)從協(xié)商系統(tǒng)的邊界視角提出的協(xié)商系統(tǒng)還具有反思性、尊重性、對(duì)話性等也較具影響。2020年《美國(guó)政治科學(xué)評(píng)論》發(fā)表的《民主協(xié)商的一個(gè)正式理論》指出，協(xié)商民主通過(guò)提供三種不同的正式理論來(lái)填補(bǔ)民主理論的空白：著眼當(dāng)前的討論、建設(shè)性對(duì)話和辯論，這實(shí)際也指出了好的協(xié)商標(biāo)準(zhǔn)。2020年，克里斯蒂娜·拉豐特(Cristina Lafont)在最新引起學(xué)界關(guān)注的《沒(méi)有捷徑的民主：協(xié)商民主的參與性概念》中認(rèn)為，參與式民主倡導(dǎo)者主要關(guān)切公民投入?yún)f(xié)商的質(zhì)量，而不僅僅是數(shù)量。參與性民主協(xié)商概念必須具備：一是確定公民參與形成政治進(jìn)程的所有相關(guān)方式，二是闡明改進(jìn)民主體制和實(shí)踐的建議，三是為所有公民提供平等和有效的參與形成政治決策的機(jī)會(huì)。而2020年加斯提爾在新著《希望民主：公民如何將理性帶回政治》一書(shū)中，梳理了近代世界各國(guó)協(xié)商實(shí)踐的時(shí)間表，提出“政治生活的協(xié)商轉(zhuǎn)型”趨向，認(rèn)為協(xié)商民主不僅需要傳統(tǒng)的公正、理性、公共空間三要素，還需要考察正式與非正式制度下的協(xié)商類型，其需要更寬容的評(píng)量標(biāo)準(zhǔn)。其實(shí)，包容性作為好的協(xié)商的主要標(biāo)識(shí)常常被忽視，近來(lái)在建設(shè)高質(zhì)量的協(xié)商治理背景下才重新將其找了回來(lái)。

由此看來(lái)，好的協(xié)商標(biāo)準(zhǔn)是不斷演進(jìn)的。曼斯布里奇在2015年的總結(jié)是標(biāo)志性的，她將其概括為11個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，其中，只有尊重和不受權(quán)力干擾2個(gè)標(biāo)準(zhǔn)保留未變，其他的經(jīng)典標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)被完善或修訂，依次是對(duì)理性、共識(shí)、趨善、平等、包容、問(wèn)責(zé)、透明、真誠(chéng)等8個(gè)經(jīng)典標(biāo)準(zhǔn)的拓展和具體化。另外，增加了認(rèn)知價(jià)值實(shí)質(zhì)性平衡的新標(biāo)準(zhǔn)。西蒙·錢伯斯(Simone Chambers)認(rèn)為，“第一代或一類協(xié)商民主”理論都相當(dāng)概括地把協(xié)商與高質(zhì)量的辯論或理性化的批判結(jié)合起來(lái)，注重共同利益、相互尊重和協(xié)商一致。發(fā)展中的爭(zhēng)論使得協(xié)商民主學(xué)者引入了不同類型的協(xié)商實(shí)驗(yàn)，并開(kāi)始形成了“第二代或二類協(xié)商民主”理念。例如，“理性”回應(yīng)增加了“適當(dāng)考慮背景”的標(biāo)準(zhǔn)；還如，“平等”交流需要敘述、修辭等更情感化的表達(dá)和多樣性風(fēng)格。2018年，曼斯布里奇等四位領(lǐng)軍人物將好的協(xié)商進(jìn)一步歸納為尊重、去權(quán)、平等、理性、共識(shí)、趨善、公開(kāi)、問(wèn)責(zé)、真誠(chéng)相拓展的9個(gè)指標(biāo)(見(jiàn)表1)。這些指標(biāo)暫未受到較大挑戰(zhàn)，總體成了共識(shí)性標(biāo)準(zhǔn)。

在好的協(xié)商標(biāo)準(zhǔn)的演變過(guò)程中，也呈現(xiàn)了一些特點(diǎn)：第一，相互尊重和擺脫權(quán)力影響兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有受到質(zhì)疑和改變，直接保留了下來(lái)。第二，指標(biāo)的位序略有改變，例如，平等比理性上升了一位以顯得更為重要。第三，指標(biāo)的闡釋更加多樣性和豐富化，不局限于字面意涵。第四，指標(biāo)的表述更加具體性和彈性化，增加了靈活度?？傮w來(lái)看，第二代吸納了第一代高度凝練的核心標(biāo)準(zhǔn)，更多地體現(xiàn)了包容性、多元化和深思熟慮，在拓展的基礎(chǔ)上使多元化的標(biāo)準(zhǔn)逐步走向穩(wěn)定性和趨同化，并趨向達(dá)成共識(shí)。

四、農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實(shí)驗(yàn)樣板案例

這些共識(shí)性規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)是否能運(yùn)用于中國(guó)實(shí)踐，是否能完整評(píng)量我國(guó)的社區(qū)協(xié)商實(shí)際，還得從樣板案例中考察。2017年12月，民政部確認(rèn)48個(gè)首批全國(guó)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)，實(shí)驗(yàn)時(shí)間從2018年初至2021年初，為期3年。2019年底到2020年初，民政部組織專家對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行中期評(píng)估，其中唯一列出需要單獨(dú)考察的項(xiàng)目就是，在每個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)都要考察觀摩一個(gè)社區(qū)協(xié)商議事現(xiàn)場(chǎng)，并進(jìn)行詳細(xì)的記錄分析。本文所使用的5個(gè)案例，則是筆者對(duì)其進(jìn)行的深入調(diào)查。5個(gè)不同類型的協(xié)商案例分別來(lái)自安徽和河南的5個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)，雖然實(shí)驗(yàn)主題不一樣，但共同的是在達(dá)成主題時(shí)，都需要探索形成較為成熟的協(xié)商議事經(jīng)驗(yàn)或模式，也就是能成為被學(xué)習(xí)的“樣板”。為了便于對(duì)5個(gè)協(xié)商樣板進(jìn)行比較，以下將按照民政部評(píng)估方案要求考察的一般流程“提出議題-確定議題-組織協(xié)商-結(jié)果運(yùn)用-協(xié)商監(jiān)督和參與情況”，以及重點(diǎn)事項(xiàng)“協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商主體、協(xié)商形式、協(xié)商程序、協(xié)商成果”等來(lái)呈現(xiàn)案例，即按照協(xié)商議事的一般過(guò)程、話語(yǔ)出場(chǎng)的先后順序和協(xié)商過(guò)程的要點(diǎn)節(jié)點(diǎn)來(lái)呈現(xiàn)案例。

案例1：天長(zhǎng)市向陽(yáng)社區(qū)(集鎮(zhèn)中心社區(qū))溝渠硬化協(xié)商。就高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造中涉及3個(gè)居民組的溝渠硬化問(wèn)題，高莊、浮山、祝莊居民組長(zhǎng)聯(lián)合本組居民向社區(qū)黨總支口頭提出議題，根據(jù)是否事關(guān)多人利益由黨總支書(shū)記與支委商量決定議題。由社區(qū)書(shū)記主持在高莊居民家中開(kāi)展協(xié)商，各類代表20人參加，經(jīng)過(guò)充分協(xié)商達(dá)成一致記錄待辦。

主要過(guò)程和議事要點(diǎn)：主持人宣布協(xié)商議事開(kāi)始，并講明相關(guān)規(guī)則，隨后展開(kāi)協(xié)商。浮山組組長(zhǎng)：溝渠硬化，關(guān)鍵問(wèn)題是資金，希望政府能夠解決資金問(wèn)題。高莊組會(huì)計(jì)：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造是執(zhí)行中央政策，關(guān)鍵是村民貧富有差距，硬化溝渠時(shí)籌錢困難。高莊組組長(zhǎng)：農(nóng)田改造是好事，但改造后小田變大田，下雨難清溝，所以溝渠需硬化。主持人：充分討論后，大家舉手表決。在場(chǎng)參與協(xié)商的居民一致同意硬化溝渠，但不愿意出錢。此時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和專業(yè)人員發(fā)言解釋。鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)辦干部：我們尊重村民的意愿，傳統(tǒng)的資金支持模式是組-村-鎮(zhèn)三級(jí)共同出資，我們會(huì)爭(zhēng)取上級(jí)的資金支持，但需層層打報(bào)告。鎮(zhèn)水利站干部：我們要向鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，資金需上報(bào)申請(qǐng)，但不能保證一定到位。社區(qū)法律顧問(wèn)：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造涉及1萬(wàn)畝地，投資1500萬(wàn)，但硬化溝渠的費(fèi)用不在1500萬(wàn)之內(nèi)，在資金變更中，要符合村民自治和上報(bào)政府程序。主持人：我們盡量不增加群眾負(fù)擔(dān)，三級(jí)合力籌措資金。但如果國(guó)家無(wú)法補(bǔ)貼，我們可按家庭經(jīng)濟(jì)條件向農(nóng)戶籌資，每個(gè)農(nóng)戶出資金額可以不等。村民繼續(xù)討論：田畝數(shù)量不一，出錢意愿不一，貧富程度不一……主持人：盡量幫大家爭(zhēng)取資金支持，但如果有缺口，我們可以進(jìn)一步協(xié)商農(nóng)戶可承擔(dān)的資金數(shù)額，若需每戶掏四五十塊錢時(shí)，還請(qǐng)大家支持。專家提議三種解決方案：一是政府出全資，一致同意；二是政府和居民組分擔(dān)，因高莊居民組無(wú)集體資產(chǎn)，該組組長(zhǎng)反對(duì)；三是政府不出資，居民組出一部分資金，群眾再籌一部分資金，每戶50元左右，3人反對(duì)。主持人：初步形成結(jié)論，下次再議。

案例2：嵩縣德福苑社區(qū)(搬遷安置社區(qū))環(huán)境衛(wèi)生協(xié)商。由幾位樓棟長(zhǎng)和居民代表提出議題，黨支部根據(jù)環(huán)境衛(wèi)生整治需要討論后確定議題。支部書(shū)記在社區(qū)會(huì)議室主持議事，各類代表21人參會(huì)，居民代表監(jiān)督，經(jīng)協(xié)商后達(dá)成結(jié)果記錄待辦。

主要過(guò)程和議事要點(diǎn)：主持人宣布協(xié)商會(huì)議開(kāi)始，并講明規(guī)則后開(kāi)始議事。議題一是關(guān)于樓道衛(wèi)生清潔，經(jīng)過(guò)居民討論后主要得出兩種意見(jiàn)：村民代表1：樓棟各層衛(wèi)生都由住戶負(fù)責(zé)；村民代表2：樓道從六樓至一樓的走廊由樓棟居民輪流清掃。在專家講解協(xié)商要點(diǎn)后，居民自行表決，無(wú)人對(duì)上述提議表達(dá)反對(duì)，遂轉(zhuǎn)向議題二，即車輛停放問(wèn)題。在主持人引導(dǎo)下，居民繼續(xù)就其展開(kāi)討論，并再次形成兩種意見(jiàn)：一是可在非主干道地帶設(shè)臨時(shí)停靠點(diǎn)供所有電動(dòng)車、摩托車等小型車輛停放；二是無(wú)論是小型車輛還是外來(lái)社會(huì)車輛均可臨時(shí)?？柯愤叄仨毜糜腥吮O(jiān)督。此時(shí)，主持人提出第三種意見(jiàn)，統(tǒng)一規(guī)劃車棚和停車位，并得到多數(shù)與會(huì)者的認(rèn)可。經(jīng)專家引導(dǎo)與會(huì)代表討論后，得知社區(qū)中有電動(dòng)車的村民13人，摩托車5人，兩種車型都有的4人。居民梳理了各自主要用車需求后再度表決，9人支持前兩種意見(jiàn)，15人支持后一種意見(jiàn)，8人三種方案都支持。主持人：根據(jù)多數(shù)原則通過(guò)規(guī)劃車棚停放車輛的方案，兩項(xiàng)議題均得到解決。

案例3：汝州市東營(yíng)村(城鄉(xiāng)結(jié)合社區(qū))招商引資協(xié)商。某知名食品加工企業(yè)計(jì)劃在村建廠，但由于種種原因未能動(dòng)工，到會(huì)議召開(kāi)前夕公司決定動(dòng)工，為消除公司入村障礙，由村黨委決定在會(huì)議室召開(kāi)協(xié)商會(huì)議，各類代表30人參會(huì)，由村黨委書(shū)記主持會(huì)議，監(jiān)委會(huì)成員和居民代表參與會(huì)議并監(jiān)督，經(jīng)協(xié)商后達(dá)成結(jié)果記錄待辦。

主要過(guò)程和議事要點(diǎn)：主持人講明相關(guān)規(guī)則后展開(kāi)議事。主持人：這次會(huì)議召開(kāi)的目的就是給企業(yè)入村前與大家打商量，希望大家把訴求和問(wèn)題都反映給黨委，由黨委統(tǒng)一和企業(yè)進(jìn)行交涉，這樣效果會(huì)更好。村民代表1：企業(yè)進(jìn)村后能否幫村里修路？主持人：黨委會(huì)跟他們協(xié)商，目前對(duì)方答應(yīng)修路。村民代表2：我家地距工廠較近，能否利用工廠水電灌溉農(nóng)地？主持人：先記錄在案，會(huì)跟工廠協(xié)商。村民代表3：村中兩條排水渠在建設(shè)時(shí)堵塞，是否可以挖開(kāi)疏通？主持人：我和企業(yè)溝通過(guò)，公司已經(jīng)提前做了規(guī)劃。專家引導(dǎo)后，分別就上述三個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了表決：修路問(wèn)題沒(méi)有反對(duì)意見(jiàn)；水電灌溉問(wèn)題經(jīng)表決后有9人反對(duì)，多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為此事僅涉及幾戶人家，且自家并非不能解決；排水渠問(wèn)題大家一致同意。村民隨后繼續(xù)討論。村民代表4：我家現(xiàn)在閑置的四畝地是否還能再征收了？主持人：目前征收已結(jié)束，后面會(huì)再和企業(yè)商議。村民代表5：企業(yè)能否給村建個(gè)沼氣池搞發(fā)電？主持人：會(huì)和企業(yè)協(xié)商。村民代表6：企業(yè)發(fā)展好后能否給建蔬菜基地？主持人：將來(lái)有能力會(huì)再討論。鎮(zhèn)干部對(duì)此解釋：我們目前還主要針對(duì)企業(yè)入村的問(wèn)題進(jìn)行討論，看如何幫著大家解決眼前的致富問(wèn)題。村民代表7：企業(yè)入村后能否多招村民進(jìn)廠打工？主持人：這一問(wèn)題先前已經(jīng)解釋過(guò)，只要符合條件企業(yè)都可優(yōu)先考慮。經(jīng)表決，上述意見(jiàn)都得到多數(shù)村民的支持。主持人：已記錄在案，后續(xù)會(huì)和企業(yè)協(xié)商爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)雙贏，等進(jìn)一步通知。

案例4：禹州市寨子社區(qū)(全國(guó)文明村鎮(zhèn))電網(wǎng)升級(jí)協(xié)商。由于轄區(qū)內(nèi)水果市場(chǎng)電線私搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，群眾反應(yīng)強(qiáng)烈，經(jīng)過(guò)四議兩公開(kāi)程序，村兩委商量決定議題。黨委書(shū)記在社區(qū)會(huì)議室主持召開(kāi)協(xié)商會(huì)，各類代表20人參加，監(jiān)委會(huì)成員全程監(jiān)督，經(jīng)過(guò)充分協(xié)商達(dá)成一致記錄待辦。

主要過(guò)程和議事要點(diǎn)：主持人介紹了水果市場(chǎng)電網(wǎng)的主要問(wèn)題后，講明相關(guān)規(guī)則并展開(kāi)議事。黨員代表：由于水果市場(chǎng)僅涉及4個(gè)村民小組，而農(nóng)網(wǎng)改造要進(jìn)行資金投入，剩余7個(gè)小組擔(dān)心這一投入是否會(huì)影響群眾福利公平分配。在專家引導(dǎo)下，與會(huì)代表中有14人也持相同疑慮。主持人：這4個(gè)小組電網(wǎng)建設(shè)早，電網(wǎng)質(zhì)量較差，另外7個(gè)小組建設(shè)晚，電網(wǎng)保障較好，改造只是時(shí)間先后問(wèn)題。集體經(jīng)濟(jì)收入充裕，不會(huì)影響福利分配。此次電網(wǎng)改造有國(guó)家專項(xiàng)資金支持，因而有更多優(yōu)勢(shì)。專家對(duì)此再進(jìn)行引導(dǎo)后，所有與會(huì)人員對(duì)此表示肯定。村民代表：水果市場(chǎng)的電網(wǎng)過(guò)去是村民個(gè)人投資的，這次電網(wǎng)改造后這7戶村民是否能接受？主持人：這一問(wèn)題確實(shí)存在。但目前村兩委也做了工作，一是十幾年來(lái)這幾戶確實(shí)也賺夠本，二是我們?cè)俸碗娏Σ块T協(xié)商看能否先讓他們代管兩年，三是老電網(wǎng)已經(jīng)面臨老舊更新問(wèn)題，需要更換。婦聯(lián)代表：電網(wǎng)改造要投入多少錢？具體怎么分配？主持人：社區(qū)投資不超過(guò)5萬(wàn)元，主要是專家技工費(fèi)用。如能爭(zhēng)取立項(xiàng)，專項(xiàng)資金投入1700萬(wàn)。街道干部：目前市場(chǎng)的用電情況很不規(guī)范，安全隱患大，且電費(fèi)過(guò)高，因而確需規(guī)范。政策都是由點(diǎn)到面鋪開(kāi)的，希望大家有大局觀。對(duì)此，志愿者代表、水果市場(chǎng)居民代表、社會(huì)組織代表均發(fā)言贊同。市政府干部：為提升大家的生活品質(zhì)進(jìn)行大規(guī)模建設(shè)，難免會(huì)有小犧牲，但這次協(xié)商會(huì)盡力確保大家得實(shí)惠。經(jīng)過(guò)表決，大家一致同意電網(wǎng)改造議題。主持人：已形成結(jié)果，希望大家能做好宣傳和通知工作。

案例5：西平縣陳老莊村(后進(jìn)轉(zhuǎn)好社區(qū))新建球場(chǎng)協(xié)商。為解決垃圾坑問(wèn)題，村委提議用專項(xiàng)資金將其填平修建足球場(chǎng)。經(jīng)四議兩公開(kāi)程序，村兩委決定由支部書(shū)記主持，在村會(huì)議室召開(kāi)會(huì)議。各類代表20人參會(huì)，村監(jiān)委會(huì)全程監(jiān)督，經(jīng)協(xié)商后達(dá)成結(jié)果并現(xiàn)場(chǎng)部署。

主要過(guò)程和議事要點(diǎn)：主持人講明為提升三個(gè)村民小組的文化生活，村申請(qǐng)了一筆40萬(wàn)元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于垃圾坑填平改造建設(shè)足球場(chǎng)，請(qǐng)大家討論。五組組長(zhǎng)：希望能解決好排水問(wèn)題。志愿者代表1：希望減少對(duì)居民出行影響。在專家引導(dǎo)下有14名代表贊同。村民代表：是否還需村民掏錢？足球場(chǎng)得考慮照明和安全設(shè)施，且大家對(duì)足球需求不高，有健身場(chǎng)所即可。退役軍人：是否有必要安裝攝像頭？足球場(chǎng)僅用填平地三分之一，另外空地是否安裝健身器材？殘疾人專干：是否有必要建設(shè)無(wú)障礙通道？九組組長(zhǎng)：須考慮村集體費(fèi)用承擔(dān)情況。在專家引導(dǎo)下，政府部門回應(yīng)。鎮(zhèn)干部：要一步步來(lái)，先把足球場(chǎng)建好，后續(xù)我們?cè)倩I集資金。黨員代表、社區(qū)治安主任發(fā)言均表示贊同此項(xiàng)提議。志愿者代表2：足球場(chǎng)保潔工作是否在每戶20元基礎(chǔ)上讓臨近戶再繳納費(fèi)用？該提議引起激烈討論，導(dǎo)致表決未能開(kāi)展?？h民政局干部：建好了足球場(chǎng)，后續(xù)資金民政部門會(huì)支持，也希望大家積極想辦法，但當(dāng)下是落實(shí)眼前問(wèn)題。駐村第一書(shū)記：剛才大家的發(fā)言多涉及建好足球場(chǎng)后怎么完善的問(wèn)題，但目前是要不要把坑填平，希望大家考慮?？h政府干部：目前主要是前期建設(shè)，后期縣里會(huì)給大家提供支持。主持人：大家都清楚，村莊能有現(xiàn)在的發(fā)展都是靠自己爭(zhēng)取來(lái)的，希望大家繼續(xù)努力，把足球場(chǎng)也建設(shè)好。經(jīng)表決，全體一致通過(guò)了此項(xiàng)議題。主持人：決議結(jié)果將在村委公示欄公示7天。

為了進(jìn)一步比較5個(gè)案例，以下將實(shí)證素材進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化處理，大致按照協(xié)商的一般流程和主要內(nèi)容進(jìn)行分項(xiàng)呈現(xiàn)，包括：議題、提出、確定、主持、規(guī)模、性別、年齡、地點(diǎn)、場(chǎng)景、條件、人員類型、方式、環(huán)節(jié)步驟、信息傳遞、氣氛、時(shí)長(zhǎng)、監(jiān)督、有無(wú)結(jié)果、有無(wú)反對(duì)、運(yùn)用方式等(見(jiàn)表2)。

五、在要素-程序-規(guī)則中評(píng)量協(xié)商

從協(xié)商樣板案例來(lái)看，9個(gè)共識(shí)性規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)在評(píng)量好的協(xié)商時(shí)固然是有用和核心的，構(gòu)成了高質(zhì)量協(xié)商的重要規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，但要運(yùn)用其測(cè)量現(xiàn)代的協(xié)商系統(tǒng)和本土的協(xié)商實(shí)踐，仍顯得不夠，還需要結(jié)合協(xié)商系統(tǒng)的要素條件和本土實(shí)踐的程序要求。由此，已有的好的協(xié)商的共識(shí)性規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，還不完全能夠測(cè)量中國(guó)的協(xié)商系統(tǒng)實(shí)踐，一個(gè)完整的、高質(zhì)量的協(xié)商系統(tǒng)評(píng)量指標(biāo)體系，還應(yīng)結(jié)合協(xié)商系統(tǒng)的國(guó)際要件，以及我國(guó)的協(xié)商實(shí)驗(yàn)來(lái)總結(jié)和拓展。

雖然在上文已經(jīng)厘清了好的協(xié)商具備怎樣的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，也呈現(xiàn)了協(xié)商實(shí)驗(yàn)評(píng)估的程序要求和社區(qū)協(xié)商案例的流程內(nèi)容，但如何去操作性評(píng)價(jià)協(xié)商系統(tǒng)仍顯困難。這些零散的要件和標(biāo)準(zhǔn)放到什么體系中去評(píng)量實(shí)踐，需要建構(gòu)一個(gè)分析框架。

整合我國(guó)的協(xié)商實(shí)驗(yàn)評(píng)估要求、協(xié)商案例實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)際上“好的協(xié)商”的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)商系統(tǒng)的要素條件來(lái)看，高質(zhì)量協(xié)商系統(tǒng)的運(yùn)行需要體現(xiàn)以下三個(gè)特點(diǎn)：第一，要按照一定程序來(lái)展開(kāi)，也是國(guó)家考核驗(yàn)收的主要指標(biāo)，大致包括：提出議題、確定議題、組織協(xié)商、環(huán)境配套、人員賦能、溝通傳播、協(xié)商監(jiān)督和結(jié)果運(yùn)用等；第二，要遵循一定國(guó)際規(guī)則來(lái)進(jìn)行，大致包括：尊重、去權(quán)、平等、理性、共識(shí)、趨善、公開(kāi)、問(wèn)責(zé)、真誠(chéng)等九個(gè)經(jīng)典指標(biāo)的包容性拓展；第三，這些程序和規(guī)則的運(yùn)行，都離不開(kāi)國(guó)際上討論的協(xié)商系統(tǒng)的六個(gè)要素，大致包括：協(xié)商主體、協(xié)商場(chǎng)所、協(xié)商實(shí)體、傳播過(guò)程、轉(zhuǎn)化過(guò)程和執(zhí)行過(guò)程，這是成其為協(xié)商系統(tǒng)的基本要件。而且，系統(tǒng)要素標(biāo)準(zhǔn)與協(xié)商程序標(biāo)準(zhǔn)是可以大致對(duì)應(yīng)并嵌套在一起的。國(guó)際上認(rèn)可的協(xié)商主體大致對(duì)應(yīng)我國(guó)實(shí)踐中協(xié)商議題的提出和確定、協(xié)商議事的組織和實(shí)施，協(xié)商場(chǎng)所大致對(duì)應(yīng)協(xié)商環(huán)境的提供和配建，協(xié)商實(shí)體大致對(duì)應(yīng)協(xié)商工作人員的配備和參與人員的賦能，傳播過(guò)程大致對(duì)應(yīng)協(xié)商信息的溝通和傳遞，轉(zhuǎn)化過(guò)程大致對(duì)應(yīng)協(xié)商過(guò)程和決策實(shí)施的監(jiān)督，執(zhí)行過(guò)程大致對(duì)應(yīng)協(xié)商的結(jié)果運(yùn)用和反饋等；而協(xié)商規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)系統(tǒng)要素和主要程序的總體約束。要素標(biāo)準(zhǔn)、程序標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)環(huán)相扣，整體相連，交叉包容，共同構(gòu)成了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系。

表2 協(xié)商系統(tǒng)要素與社區(qū)協(xié)商過(guò)程案例

由此看來(lái)，在協(xié)商系統(tǒng)中對(duì)要素標(biāo)準(zhǔn)、程序標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考察，則可以比較全面地評(píng)量協(xié)商的好壞和質(zhì)量高低，這種分析框架便構(gòu)成了基于“要素-程序-規(guī)則”的協(xié)商系統(tǒng)評(píng)量指標(biāo)體系(見(jiàn)表3)。具體評(píng)量操作和要達(dá)成高質(zhì)量協(xié)商，主要有三個(gè)要件：第一，營(yíng)造協(xié)商系統(tǒng)所含有的6個(gè)要素標(biāo)準(zhǔn)；第二，構(gòu)成協(xié)商系統(tǒng)所具有的8個(gè)程序標(biāo)準(zhǔn)；第三，符合協(xié)商系統(tǒng)所規(guī)約的9個(gè)經(jīng)典要素拓展出的包容性規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)然，這些指標(biāo)是總體性的，并不是說(shuō)缺少哪個(gè)要件，就一定不是高質(zhì)量協(xié)商，這就如第二代協(xié)商標(biāo)準(zhǔn)所說(shuō)的，還需要看具體的環(huán)境、背景和層級(jí)。例如，如果是非正式的協(xié)商系統(tǒng)，僅是田間地頭和街邊小巷的議事，評(píng)量標(biāo)準(zhǔn)就要適當(dāng)簡(jiǎn)化。還如，相對(duì)嚴(yán)肅的政治協(xié)商和村莊寬松的社會(huì)協(xié)商，在一些要素上要適當(dāng)區(qū)別。因此不能一刀切，而應(yīng)具體問(wèn)題具體分析，這里給出的是一般意義上和較為全面的高質(zhì)量協(xié)商評(píng)量指標(biāo)體系和達(dá)成行動(dòng)指南。

表3 協(xié)商系統(tǒng)評(píng)量的“要素-程序-規(guī)則”框架建構(gòu)

運(yùn)用“要素-程序-規(guī)則”協(xié)商系統(tǒng)評(píng)量指標(biāo)對(duì)5個(gè)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)的協(xié)商案例進(jìn)行評(píng)量，會(huì)發(fā)現(xiàn)我國(guó)在農(nóng)村中已形成了較好的社區(qū)協(xié)商系統(tǒng)樣板。這些典型的實(shí)踐之所以能稱得上是“樣板”，是因?yàn)槠浠痉线@一協(xié)商系統(tǒng)評(píng)量指標(biāo)。

在評(píng)量中，5個(gè)協(xié)商案例的要素和程序較直觀，對(duì)其是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)量較容易。但對(duì)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)量相對(duì)較難，這可將表3中簡(jiǎn)化了的要素和程序，對(duì)照尊重、去權(quán)、平等、理性、共識(shí)、趨善、公開(kāi)、問(wèn)責(zé)、真誠(chéng)等九個(gè)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷。具體來(lái)看：

第一，在協(xié)商主體上，議題一般由社區(qū)黨組織或“兩委”針對(duì)各層面或代表提出的公共話題進(jìn)行商量確定；一般由社區(qū)書(shū)記組織，同時(shí)擔(dān)任主持人，規(guī)模一般在20到30人之間，年齡和性別結(jié)構(gòu)適當(dāng)，各類均有分布。由此可以判斷，5個(gè)案例的協(xié)商主體要素均具備，提出議題、確定議題和組織協(xié)商等程序也具備，并且該要素和程序也都體現(xiàn)了規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，因此其在評(píng)量表中為3個(gè)“+”。例如，在提出議題和確定議題上，向陽(yáng)社區(qū)的溝渠硬化議題由3個(gè)居民組訴求提出并由黨總支討論確定，德福苑社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生議題由各樓棟長(zhǎng)訴求提出并由黨支部討論確定，東營(yíng)村的招商引資議題由村民代表提出并由黨委討論確定，寨子社區(qū)的電網(wǎng)升級(jí)議題由黨委提出并有社區(qū)“兩委”討論確定，陳老莊村的新建球場(chǎng)議題由黨支部提出并由社區(qū)“兩委”確定，這些程序均達(dá)到了規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)。第二，在協(xié)商場(chǎng)所上，一般具有相應(yīng)的協(xié)商議事場(chǎng)所，以社區(qū)會(huì)議室或協(xié)商室居多，開(kāi)放并接受他人參與旁聽(tīng)。例如，在要素標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商場(chǎng)所和程序標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境配套方面，除德福苑社區(qū)在一個(gè)大的會(huì)議室進(jìn)行21人的協(xié)商，主持人和參與人有較明顯的距離感，其規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)在當(dāng)次協(xié)商中不確定是否達(dá)標(biāo)外，其他均達(dá)標(biāo)，都為“+”。第三，在協(xié)商實(shí)體上，基礎(chǔ)條件較好，配備工作人員，具有議事方式，但參與人員協(xié)商能力總體不足。例如，該要素標(biāo)準(zhǔn)均達(dá)標(biāo)，都為“+”；而在程序標(biāo)準(zhǔn)的人員賦能方面，雖然向陽(yáng)社區(qū)和德福苑社區(qū)表現(xiàn)出各主體參與一般，東營(yíng)村、寨子社區(qū)、陳老莊村表現(xiàn)出各主體參與波動(dòng)，在當(dāng)次協(xié)商中還不完全確定是否達(dá)標(biāo)，但其規(guī)則評(píng)估中均達(dá)到了標(biāo)準(zhǔn)，都為“+”。第四，在傳播過(guò)程上，現(xiàn)場(chǎng)溝通較好，場(chǎng)外傳播和授權(quán)傳播在當(dāng)次協(xié)商表現(xiàn)不明顯。例如，雖然作為程序標(biāo)準(zhǔn)的溝通傳遞，因5個(gè)案例均在相對(duì)固定的場(chǎng)所進(jìn)行一次性協(xié)商，其程序評(píng)估結(jié)果不確定；但在規(guī)則評(píng)估中，除德福苑社區(qū)不確定外，其他均達(dá)到了標(biāo)準(zhǔn)，都為“+”。第五，在轉(zhuǎn)化過(guò)程上，授權(quán)代表、主持人和干部的話語(yǔ)轉(zhuǎn)換較好，一般有監(jiān)督問(wèn)責(zé)。例如，作為程序標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督協(xié)商，除德福苑社區(qū)沒(méi)有明確的監(jiān)督員，其程序評(píng)估為不確定，其規(guī)則評(píng)估也不確定外，其他規(guī)則評(píng)估均達(dá)到了標(biāo)準(zhǔn)，都為“+”。第六，在執(zhí)行過(guò)程上，一般會(huì)有反對(duì)聲音但通過(guò)互動(dòng)議事會(huì)達(dá)成一致，結(jié)論實(shí)施情況在當(dāng)次協(xié)商會(huì)上較難體現(xiàn)。例如，5個(gè)案例在程序標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)方面，雖在一次協(xié)商中不確定是否達(dá)標(biāo)，但并沒(méi)有出現(xiàn)欠缺的情況，總體有向好的趨勢(shì)。

5個(gè)案例在共同性基礎(chǔ)上也呈現(xiàn)出一些區(qū)別。例如：第一，分別屬于不同的社區(qū)類型和議題類型；第二，具有不同的環(huán)境條件基礎(chǔ)(部分為協(xié)商場(chǎng)所、部分為協(xié)商實(shí)體)；第三，參與人數(shù)規(guī)模、場(chǎng)景氛圍、協(xié)商時(shí)長(zhǎng)、發(fā)言多少、議事次數(shù)等有差別；第四，有無(wú)各級(jí)干部參加、有無(wú)專家律師參與、有無(wú)媒體他人進(jìn)入等有不同；第五，好的程度稍有差異(見(jiàn)表4)。

通過(guò)對(duì)比分析評(píng)量表可以得出一些基本判斷：第一，5個(gè)協(xié)商實(shí)驗(yàn)基本達(dá)到了較好的協(xié)商標(biāo)準(zhǔn)，總體上東營(yíng)村相對(duì)好些，德福苑社區(qū)相對(duì)略弱。第二，要素標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)很好，5個(gè)案例都具備協(xié)商系統(tǒng)的要素。規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)總體表現(xiàn)較好，各個(gè)要素和程序大多能體現(xiàn)9個(gè)核心要素或其拓展標(biāo)準(zhǔn)，其隨要素和程序標(biāo)準(zhǔn)的完備度而波動(dòng)，只要具備前兩者的具體流程的，規(guī)則匹配一般較好。第三，程序標(biāo)準(zhǔn)中的提出議題、確定議題、組織協(xié)商等表現(xiàn)很好，因?yàn)橹皇菍?duì)一次協(xié)商的考察，后續(xù)多次協(xié)商或結(jié)果實(shí)施如何還不得而知，因此結(jié)果運(yùn)用情況也不確定。第四，在一定規(guī)模內(nèi)人數(shù)稍多、人員構(gòu)成豐富的討論更激烈，如東營(yíng)村30人參與，類型豐富，效果較好。第五，有縣鄉(xiāng)(市鎮(zhèn)、市街)干部、專家行家、媒體律師等參與的能進(jìn)行知識(shí)普及、政策解讀、專業(yè)引導(dǎo)等，協(xié)商效果較好，如向陽(yáng)社區(qū)、東營(yíng)村、陳老莊村體現(xiàn)明顯。第六，協(xié)商條件較好、場(chǎng)景溫馨、氛圍活躍的協(xié)商效果相對(duì)較好，如東營(yíng)村、寨子社區(qū)表現(xiàn)明顯。第七，討論時(shí)間長(zhǎng)、有全程監(jiān)督、有反對(duì)意見(jiàn)等，對(duì)協(xié)商效果產(chǎn)生影響。第八，環(huán)境配套、人員賦能、溝通傳播等總體相對(duì)較差，這可能與包括干部在內(nèi)的協(xié)商認(rèn)識(shí)和協(xié)商能力不足有關(guān)。

表4 社區(qū)協(xié)商案例的要素-程序-規(guī)則系統(tǒng)評(píng)量

由于這5個(gè)案例分別來(lái)源于5個(gè)全國(guó)首批農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)，而且每個(gè)案例又是各個(gè)縣市的典型，因此，這只能說(shuō)我國(guó)具備了社區(qū)協(xié)商的“樣板”，已經(jīng)初步具有了較好協(xié)商系統(tǒng)的實(shí)踐。但盡管是“樣板”，仍然還有一些不足或不滿足好的協(xié)商標(biāo)準(zhǔn)的地方，這也說(shuō)明在全國(guó)農(nóng)村社區(qū)或者所有基層領(lǐng)域形成好的協(xié)商系統(tǒng)還有很長(zhǎng)的路要走。

六、基本結(jié)論與發(fā)展好的協(xié)商系統(tǒng)

通過(guò)以上分析，我們可以得出以下基本結(jié)論，在此基礎(chǔ)上去探索和發(fā)展中國(guó)特色的協(xié)商系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治和其他各個(gè)方面的協(xié)商善治。

第一，高質(zhì)量協(xié)商達(dá)成總體上需要具備三個(gè)要件構(gòu)成的協(xié)商系統(tǒng)。這種協(xié)商質(zhì)量識(shí)別大致形成了基于“要素-程序-規(guī)則”的協(xié)商系統(tǒng)評(píng)量指標(biāo)體系，主要有三個(gè)一級(jí)指標(biāo)：一是協(xié)商的要素標(biāo)準(zhǔn)，二是協(xié)商的程序標(biāo)準(zhǔn)，三是協(xié)商的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)。其中，協(xié)商要素指標(biāo)包括協(xié)商主體、協(xié)商場(chǎng)所、協(xié)商實(shí)體、傳播過(guò)程、轉(zhuǎn)化過(guò)程、執(zhí)行過(guò)程等6個(gè)二級(jí)指標(biāo)；協(xié)商程序指標(biāo)包括提出議題、確定議題、組織協(xié)商、設(shè)施配備、人員賦能、溝通傳遞、協(xié)商監(jiān)督、結(jié)果運(yùn)用等8個(gè)二級(jí)指標(biāo)；協(xié)商規(guī)則指標(biāo)包括以尊重、去權(quán)、平等、理性、共識(shí)、趨善、公開(kāi)、問(wèn)責(zé)、真誠(chéng)為核心而拓展的9個(gè)二級(jí)指標(biāo)。但需要注意的是，這些標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)并不是絕對(duì)的，而是需要根據(jù)協(xié)商的類型和場(chǎng)景來(lái)確定的。例如，正式與非正式協(xié)商、微觀與宏觀協(xié)商、基層與其他六類協(xié)商，以及協(xié)商層級(jí)、協(xié)商事務(wù)類型等在實(shí)踐中可能會(huì)有一些區(qū)別。

第二，中國(guó)的社區(qū)治理實(shí)踐中存在高質(zhì)量協(xié)商樣板和協(xié)商模式。調(diào)查的五個(gè)國(guó)家級(jí)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)中，每個(gè)社區(qū)協(xié)商樣板案例都基本具備了較好的協(xié)商系統(tǒng)要件，可以說(shuō)是達(dá)成了“較好的協(xié)商”。農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)將社區(qū)協(xié)商作為實(shí)驗(yàn)成效考核的最重要條件之一，實(shí)際是培養(yǎng)、教育和訓(xùn)練了基層干部、社區(qū)兩委和居民的協(xié)商意識(shí)，宣傳、普及和運(yùn)用了協(xié)商的一整套要素、程序和規(guī)則，本身就成了基層協(xié)商在中國(guó)發(fā)展的“樣板”實(shí)驗(yàn)。

第三，我國(guó)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)展現(xiàn)的協(xié)商民主樣板超越了國(guó)際上的單一標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上形成了基于“要素-程序-規(guī)則”的協(xié)商系統(tǒng)評(píng)量指標(biāo)體系，它在無(wú)意識(shí)中具備了作為協(xié)商民主最新理論，即協(xié)商系統(tǒng)理論提倡的一個(gè)高質(zhì)量協(xié)商所需要的協(xié)商主體、協(xié)商場(chǎng)所、協(xié)商實(shí)體、傳播過(guò)程、轉(zhuǎn)化過(guò)程、執(zhí)行過(guò)程六要素，而且符合了國(guó)際上通行的“好的協(xié)商”所需要的尊重、去權(quán)、平等、理性、共識(shí)、趨善、公開(kāi)、問(wèn)責(zé)、真誠(chéng)所拓展的九規(guī)則，同時(shí)也納入了本土凝煉的提出議題、確定議題、組織協(xié)商、設(shè)施配備、人員賦能、溝通傳遞、協(xié)商監(jiān)督、結(jié)果運(yùn)用等八程序。因此，它不僅是符合好的或成熟協(xié)商的單一標(biāo)準(zhǔn)，而且建構(gòu)了整合標(biāo)準(zhǔn)。

第四，國(guó)際上雖然將協(xié)商尤其是最新的協(xié)商系統(tǒng)測(cè)量研究推向了新高度，但我們要建構(gòu)適合自身需要的評(píng)量標(biāo)準(zhǔn)。在揚(yáng)棄協(xié)商系統(tǒng)理論的基礎(chǔ)上，要注重總結(jié)本土化的實(shí)踐，創(chuàng)設(shè)好的協(xié)商指標(biāo)，制定中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，為協(xié)商民主實(shí)踐和研究做出中國(guó)貢獻(xiàn)。例如，可以將基于“要素-程序-規(guī)則”的協(xié)商系統(tǒng)評(píng)量指標(biāo)在即將開(kāi)展的全國(guó)1000個(gè)左右的協(xié)商實(shí)驗(yàn)中去檢驗(yàn)優(yōu)化，為“十四五”全面開(kāi)展鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)和提升社區(qū)治理質(zhì)量提供支撐。

第五，雖然我國(guó)農(nóng)村已形成了社區(qū)協(xié)商實(shí)踐樣板，但總體上還只是“較好的協(xié)商”，離“好的協(xié)商”和“高質(zhì)量協(xié)商”還有距離。例如，在評(píng)量中體現(xiàn)出的協(xié)商人員類型、協(xié)商場(chǎng)景配套、協(xié)商氛圍營(yíng)造、協(xié)商授權(quán)轉(zhuǎn)化、協(xié)商信息傳播、協(xié)商能力建設(shè)、協(xié)商資本積累等方面還存在或多或少的不足。這就需要我們?nèi)グl(fā)展協(xié)商，一方面要吸納已有經(jīng)驗(yàn)，另一方面要彌補(bǔ)明顯不足，借鑒基于“要素-程序-規(guī)則”的協(xié)商系統(tǒng)評(píng)量指標(biāo)體系，去識(shí)別、規(guī)范和實(shí)踐協(xié)商。

第六，基于“要素-程序-規(guī)則”的協(xié)商系統(tǒng)評(píng)量指標(biāo)體系可以運(yùn)用于其他協(xié)商領(lǐng)域。該指標(biāo)體系能較好地用于農(nóng)村社區(qū)協(xié)商，但并不囿于農(nóng)村社區(qū)協(xié)商。這是基于協(xié)商系統(tǒng)的前沿理論、好的協(xié)商的共識(shí)標(biāo)準(zhǔn)和我國(guó)協(xié)商民主的一般流程等基礎(chǔ)上整合建構(gòu)的，具有一定的通約性。因此，可以嘗試將其運(yùn)用到“七大協(xié)商”的其他類型，也可以將其拓展到城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商以外的參與預(yù)算、環(huán)境整治、水利建設(shè)、土地利用、空間爭(zhēng)端、鄰里糾紛、教育教學(xué)、政策分析、村莊規(guī)劃、城市發(fā)展、跨域治理，甚至全球治理等協(xié)商領(lǐng)域，還可以將其延伸到非正式的網(wǎng)絡(luò)協(xié)商和日常談話的社區(qū)場(chǎng)域，從而引導(dǎo)協(xié)商自然化。此外，該指標(biāo)體系不僅適用于中國(guó)，也對(duì)其他國(guó)家和地區(qū)的協(xié)商系統(tǒng)發(fā)展具有借鑒作用。

注釋

①《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，《黨的十九屆五中全會(huì)〈建議〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)》，北京：黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社，2020年，第14、16頁(yè)。

②民政部辦公廳：《關(guān)于開(kāi)展村級(jí)議事協(xié)商創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)的通知》(民辦函[2020]111號(hào))，2020年10月14日。

③J. Elster，“Introduction，” in J. Elster，ed.，Deli-berativeDemocracy，Cambridge: Cambridge University Press，1998，pp.10-11．

④J. Fishkin，WhenthePeopleSpeak:DeliberativeDemocracyandPublicConsultation，Oxford: Oxford University Press，2009，p.29．

⑤D.Estlund and H.Landemore，“The Epistemic Value of Democratic Deliberation，” in A.B?chtiger，J.S. Dryzek，J.Mansbridge and M.E. Warren，eds.，TheOxfordHandbookofDeliberativeDemocracy，Oxford：Oxford University Press，2018，p.123．

⑥M.R.Steenbergen，A. B?chtiger，M. Sp?rndli，and J. Steiner，“Measuring Political Deliberation: A Discourse Quality Index，”ComparativeEuropeanPolitics，vol.1,no.1，2003，pp.21-48．

⑦S. Niemeyer and J. Dryzek，“The Ends of Delibe-ration: Meta-Consensus and Inter-Subjective Rationality as Ideal Outcomes，”SwissPoliticalScienceReview，vol.13，no.4，2007，pp.497-526．

⑧D. Wyss，S. Beste and A. B?chtiger，“A Decline in the Quality of Debate？ The Evolution of Cognitive Complexity in Swiss Parliamentary Debates on Immigration (1968-2014)，”SwissPoliticalScienceReview，vol. 21，no.4，2015，pp.636-653．

⑨H. Friberg-Fernros and J.K. Schaffer，“Assessing the Epistemic Quality of Democratic Outcomes in Terms of Adequate Support for Conclusions，”SocialEpistemology，vol.31，no.3，2017，251-265．

⑩M. Bevir and Q. Bowman，“Qualitative Assessment of Deliberation，” in A. B?chtiger，J.S. Dryzek，J. Mansbridge and M.E. Warren, eds.，TheOxfordHandbookofDeliberativeDemocracy，Oxford：Oxford University Press，2018，pp.678-693．