劉超 呂穌

摘 要：生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能分散交叉、多頭管理的體制性障礙是我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管效能不高的重要成因，這一體制性障礙可以進(jìn)一步歸因于構(gòu)成生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的法律規(guī)范的體系化疏失：一方面，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管主體職責(zé)邊界模糊的缺陷與相關(guān)法律表述模糊不清、表達(dá)不規(guī)范緊密相關(guān);另一方面，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域以要素為依據(jù)的分散式立法體系化程度不高的語境下，監(jiān)管體制法律規(guī)范之間多有沖突、協(xié)調(diào)性不足，難以協(xié)同服務(wù)于監(jiān)管制度的有效實(shí)施。因此，完善我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制可以法律規(guī)范的體系化為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，包括從形式層面完善法律條款的立法表述以及從內(nèi)容層面實(shí)現(xiàn)法律制度體系化這兩個(gè)維度展開，促進(jìn)立法內(nèi)部不同監(jiān)管主體之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的形成，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的系統(tǒng)化、綜合化。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境監(jiān)管;體系化;協(xié)調(diào)機(jī)制

作者簡介：劉超，華僑大學(xué)法學(xué)院/案例法研究中心教授，法學(xué)博士，主要研究方向：環(huán)境法學(xué)、能源法學(xué)（E-mail：1919liuchao@126.com;福建 泉州 362021）;呂穌，華僑大學(xué)法學(xué)院研究生，主要研究方向：環(huán)境法學(xué)。

中圖分類號：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1006-1398（2021）02-0110-13

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管是行政機(jī)關(guān)代表國家履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的主要手段。環(huán)境法律關(guān)系中的“監(jiān)管主體”以環(huán)境行政機(jī)關(guān)為主，包括各級人民政府及相關(guān)職能部門?！稇椃ā返?05條規(guī)定“地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級國家行政機(jī)關(guān)。地方各級人民政府實(shí)行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制。”《行政訴訟法》第25條第4款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！备鶕?jù)前述法律規(guī)范，“行政機(jī)關(guān)”包括各級人民政府及其相關(guān)職能部門兩大類。參見秦鵬、何建祥：《檢察環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的實(shí)證分析》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期，第6—18頁。近些年來，我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法愈發(fā)活躍，環(huán)境保護(hù)法律修訂頻繁、數(shù)量龐大，一方面折射了社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展之時(shí)生態(tài)環(huán)境問題的嚴(yán)峻性以及國家對治理環(huán)境問題的重視，另一方面，生態(tài)環(huán)境法律實(shí)施的有限績效，逐漸暴露了立法“繁榮”背后“零碎無序”的問題，這種現(xiàn)狀反映在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制中，表現(xiàn)為體制規(guī)范上的沖突、不協(xié)調(diào)以及職能上的交叉重疊、邊界模糊等問題。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出，“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系?！秉h的十九屆五中全會(huì)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》在全面深化改革“加快轉(zhuǎn)變政府職能”部分，也進(jìn)一步提出“建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。”生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法律規(guī)范的體系化，有助于構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管效率和生態(tài)環(huán)境法律實(shí)施的社會(huì)效果。

一 體系性視角下我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的困境

體制是制度運(yùn)行的基礎(chǔ)和保障，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管主要是指行政機(jī)關(guān)管控對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響的行為與事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的治理。因此，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制既要契合生態(tài)環(huán)境的整體性以及環(huán)境要素的關(guān)聯(lián)性等自然特征，也需要在具體監(jiān)管制度設(shè)計(jì)時(shí)有效因應(yīng)具有區(qū)域性和跨域性、動(dòng)態(tài)性和復(fù)合性、不確定性和復(fù)雜性的生態(tài)環(huán)境問題。

2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，我國環(huán)境行政管理職能分散在與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國土資源部、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、海洋局、水利部、氣象局、統(tǒng)計(jì)局、商務(wù)部等十余個(gè)部委中，如此精細(xì)的分工模式雖然符合現(xiàn)代化管理的特征和趨勢，但其體制弊端同樣十分明顯：第一，人為分割的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、過于分散的事權(quán)配置與生態(tài)環(huán)境不可分割的自然屬性之間不相適應(yīng);第二，體制內(nèi)職能越分散、監(jiān)管主體越多元，越不利于責(zé)任主體的確定與各自職責(zé)的分別履行，影響監(jiān)管效能。

2018年3月17日第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》。根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一履行生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治職責(zé)，自然資源部統(tǒng)一履行資源保護(hù)和開發(fā)利用監(jiān)督以及國土空間用途管制職責(zé)，在一定程度上解決了我國長期以來在環(huán)境監(jiān)管方面條塊分割過細(xì)的體制性障礙。目前，由國家發(fā)展和改革委員會(huì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部等部門與生態(tài)環(huán)境部、自然資源部共同承擔(dān)廣義上的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能?？傮w而言，盡管2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的“三定方案”明確了國家機(jī)構(gòu)的各自職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，推進(jìn)了行政監(jiān)管體制改革的法治化，但仍無法徹底矯正事權(quán)配置中以職能部門為本位、以部門利益為導(dǎo)向的特點(diǎn)，使得承擔(dān)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的有關(guān)職能部門之間的關(guān)系難以清晰厘清、部門之間分工以及協(xié)調(diào)機(jī)制未能得到落實(shí)。并且，“三定方案”畢竟不是法律，對于推進(jìn)職能、權(quán)限、責(zé)任法定化的作用有限，欲最大限度地減少監(jiān)管實(shí)踐中職能交叉、多頭監(jiān)管的現(xiàn)象，還應(yīng)當(dāng)盡快以法律規(guī)范的形式落實(shí)行政法治對于監(jiān)管體制的要求。馬懷德、孔祥穩(wěn)：《中國行政法治四十年：成就、經(jīng)驗(yàn)與展望》，《法學(xué)》2018年第9期，第34—52頁。因此，從單一生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能部門視角出發(fā)，其各自承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)相對明晰，但若從體系化視角審視，卻依然存在內(nèi)生性體制困境。故此，審視我國當(dāng)前生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的困境、省思監(jiān)管體制弊端的制度成因，是進(jìn)一步探究完善對策的前提。

二 生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的立法表達(dá)缺陷

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制本質(zhì)上關(guān)涉生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)劃分及其運(yùn)行方式。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分與權(quán)力分配是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的核心。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)力的取得有兩種方式，一是法律直接賦予政府及其職能部門生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)力，二是政府及其職能部門通過行政授權(quán)的方式賦予下級政府及其職能部門相關(guān)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)力，從權(quán)力法定的層面分析，監(jiān)管權(quán)的取得本質(zhì)上仍是通過法律賦予。張忠民、冀鵬飛：《論生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的事權(quán)配置邏輯》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第6期，第1—12頁。因此，現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律體系的相關(guān)規(guī)定是當(dāng)前生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的內(nèi)涵與構(gòu)造的法律依據(jù)，對我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的分析必須以現(xiàn)行法律體系的規(guī)定為對象。我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律體系的相關(guān)規(guī)定構(gòu)成了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的基本法律規(guī)范體系，《環(huán)境保護(hù)法》和環(huán)境單行法中“監(jiān)督管理”一章的法律規(guī)范確立了我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的制度體系，因此，需要從規(guī)范層面梳理并檢視其對環(huán)境監(jiān)管體制的法律表達(dá)。

（一）環(huán)境保護(hù)單行法之間立法表述不統(tǒng)一

在我國沒有統(tǒng)一環(huán)境法典的法制背景下，環(huán)境保護(hù)單行法的頻繁修改導(dǎo)致相關(guān)制度在立法表述上不同步、不協(xié)調(diào)甚至相互抵牾。多部單行法中規(guī)定的環(huán)境監(jiān)管體制在規(guī)范表述上具有多樣性，“各自表達(dá)”使得法律規(guī)范之間缺乏銜接、難成體系，分散規(guī)定于不同環(huán)境法律子系統(tǒng)之間的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法律規(guī)范呈現(xiàn)出碎片化狀態(tài)。梳理有關(guān)規(guī)定，主要可以歸納為以下三類表述形式。

1.“生態(tài)環(huán)境主管部門對……實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。采用此種表述方式的法律規(guī)范包括《環(huán)境保護(hù)法》第10條、《環(huán)境噪聲污染防治法》第6條、《大氣污染防治法》第5條、《土壤污染防治法》第7條、《水污染防治法》第9條、《固體廢物污染環(huán)境防治法》第9條、《放射性污染防治法》第8條。其中，由于大氣和水的流動(dòng)性較強(qiáng)、污染的跨區(qū)域性顯著，《大氣污染防治法》和《水污染防治法》在監(jiān)督管理立法中只規(guī)定了“縣級以上”地方主管部門的監(jiān)管職責(zé);基于放射性污染危險(xiǎn)性強(qiáng)、專業(yè)要求高，《放射性污染防治法》在監(jiān)管體制上只規(guī)定了中央一級“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門”的監(jiān)管職責(zé)。其余污染防治單行法則規(guī)定了中央和地方（縣級以上）分級管理，各級生態(tài)環(huán)境主管部門統(tǒng)一監(jiān)管、其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施監(jiān)管的監(jiān)管體制。由于多部法律于2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前制定、修訂或修改，《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》還采用“環(huán)境保護(hù)主管部門”的表達(dá)，《放射性污染防治法》采用“環(huán)境保護(hù)行政主管部門”的表達(dá)。

2.“……主管部門（統(tǒng)一）負(fù)責(zé)監(jiān)督管理工作”。這類立法表述明確規(guī)定由監(jiān)管職能部門“負(fù)責(zé)”某一環(huán)境要素的管理和監(jiān)督工作，比如，《土地管理法》第5條、《水法》第12條、《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條、《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》第5條、《海域使用管理法》第7條以及《海島保護(hù)法》第5條的規(guī)定。上述法律規(guī)范以“負(fù)責(zé)”作為監(jiān)管事務(wù)的謂語動(dòng)詞進(jìn)行表述，主體為對以海洋資源為主的自然資源開發(fā)利用和海洋環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)擔(dān)負(fù)責(zé)任的行政機(jī)關(guān)。由于法律的滯后性和穩(wěn)定性，在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革前制定或修改的法律難免在主管部門的表達(dá)上各有差異，導(dǎo)致監(jiān)管主體在解決海洋環(huán)境問題面臨職能交叉時(shí)容易出現(xiàn)缺乏分工合作機(jī)制的法律依據(jù)的情形。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，自然資源部對外保留國家海洋局的牌子，負(fù)責(zé)海洋生態(tài)、海洋生態(tài)、海域海岸線和海島修復(fù)以及海洋開發(fā)利用和保護(hù)的監(jiān)督管理工作;同時(shí)，生態(tài)環(huán)境部設(shè)有海洋生態(tài)環(huán)境司，負(fù)責(zé)全國海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作。二者在解決海洋生態(tài)環(huán)境問題時(shí)存在職能上的交叉，但此時(shí)各自的分工及權(quán)能界限無法找到法律依據(jù)。

3.“……主管部門主管……監(jiān)督管理工作”。包括《水土保持法》第5條、《草原法》第8條、《漁業(yè)法》第6條第1款、《森林法》第9條第1款、《礦產(chǎn)資源法》第11條、《野生動(dòng)物保護(hù)法》第7條等，主要出現(xiàn)在自然資源立法中。

通過橫向?qū)Ρ壬鷳B(tài)環(huán)境領(lǐng)域的監(jiān)管體制法律規(guī)范，以上三種表述形式的差異主要體現(xiàn)在“統(tǒng)一監(jiān)督管理”“負(fù)責(zé)”與“主管”這三個(gè)相對抽象的近義動(dòng)詞之間，且具體含義缺乏立法界定。從文義解釋角度而言，容易造成監(jiān)管主體在理解和執(zhí)行上的歧義與偏差，不利于行政機(jī)關(guān)公正、高效地開展執(zhí)法及聯(lián)合執(zhí)法工作。例如，在生態(tài)保護(hù)修復(fù)的監(jiān)管工作中，實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管的生態(tài)環(huán)境主管部門與承擔(dān)監(jiān)管主管工作的自然資源主管部門存在職能上的交叉。各自的“三定方案”分別規(guī)定前者“指導(dǎo)協(xié)調(diào)和監(jiān)督生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作”，后者“統(tǒng)一行使生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”。此時(shí)，分工、協(xié)調(diào)機(jī)制的缺位和體系化不足的缺陷得以顯現(xiàn)，二者在如何履行各自法定職責(zé)、既避免沖突又避免監(jiān)管空白時(shí)，難以依據(jù)法律確定理想的均衡點(diǎn)。具體到地方政府的相應(yīng)職能部門，主管部門之間更容易出現(xiàn)推卸責(zé)任的情形，單行法規(guī)范之間立法表述的不統(tǒng)一將直接影響生態(tài)環(huán)境監(jiān)管效率。此外，雖然自然資源保護(hù)與環(huán)境污染防治在其子系統(tǒng)內(nèi)部能夠保持形式上的相對統(tǒng)一，但從生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法的整體上考察，以單一環(huán)境要素為保護(hù)對象的立法以及以多個(gè)監(jiān)管主體共同承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的體制設(shè)計(jì)，折射了監(jiān)管體制設(shè)計(jì)缺乏整體性視角的立法理念與制度邏輯，子領(lǐng)域之間互相獨(dú)立的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制設(shè)計(jì)，難以充分因應(yīng)生態(tài)環(huán)境問題的系統(tǒng)性與關(guān)聯(lián)性。故此，我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制還未具備形成系統(tǒng)、完整的監(jiān)管體系的法律規(guī)范條件，體系化不足加劇了不同生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能部門之間關(guān)系不清的矛盾，造成監(jiān)管職責(zé)交叉混亂，影響生態(tài)環(huán)境監(jiān)管效能。

（二）生態(tài)環(huán)境立法中監(jiān)管體制的相關(guān)規(guī)定用語模糊

1.《環(huán)境保護(hù)法》是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，但其在監(jiān)管體制的規(guī)定上對單行法的指導(dǎo)作用有限。該法第10條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管體制， 《環(huán)境保護(hù)法》第10條：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門，對全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理;縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級以上人民政府有關(guān)部門和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理?！睏l文表述中采用了“統(tǒng)一監(jiān)督管理”“有關(guān)部門”等模糊概念，具有較大的不確定性。雖然一定程度的抽象概念符合其作為基礎(chǔ)性法律的定位，可以為調(diào)整具體環(huán)境要素或某一領(lǐng)域事項(xiàng)的單行法的落實(shí)提供操作、調(diào)整空間，但是其弊端仍然明顯：第一，立法用語表述模糊、籠統(tǒng)，為監(jiān)管執(zhí)法部門留下了較大的解釋空間，利益導(dǎo)向不同的部門會(huì)對“統(tǒng)一監(jiān)督管理”產(chǎn)生不同甚至沖突的理解，導(dǎo)致分管部門容易消極執(zhí)法、推脫責(zé)任，王燦發(fā)：《論我國環(huán)境管理體制立法存在的問題及其完善途徑》，《政法論壇》2003年第4期，第50—58頁;王曦、鄧旸：《從“統(tǒng)一監(jiān)督管理”到“綜合協(xié)調(diào)”——<中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法>第7條評析》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第6期，第85—92頁。而承擔(dān)“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的部門不論是基于法律的模糊規(guī)定還是分管部門的怠于履職，都容易出現(xiàn)超出其職能邊界行使權(quán)力的違法情形。第二，目前各部門行使監(jiān)管職權(quán)的范圍尚不明確，一旦在平級關(guān)系的橫向部門之間引起對立或形成“領(lǐng)導(dǎo)—隸屬”關(guān)系，將不利于體制內(nèi)部的分工配合與溝通協(xié)調(diào)，還會(huì)削弱行政機(jī)關(guān)監(jiān)管權(quán)力的權(quán)威性，影響后續(xù)制定并實(shí)施更加完善、具體的監(jiān)管規(guī)則。

2.各單行立法的監(jiān)管體制規(guī)范過于簡單、抽象，未能彌補(bǔ)基礎(chǔ)法中的不足。前文所梳理的表述形式中，幾乎每一部污染防治單行法均重復(fù)出現(xiàn)了“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的立法表述，但在生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)立法中對“統(tǒng)一監(jiān)督管理”進(jìn)行具體化、針對性立法規(guī)定方面尚存在不足。例如在監(jiān)管特定環(huán)境要素的污染防治事務(wù)中究竟何為“統(tǒng)一監(jiān)督管理”？如何“統(tǒng)一監(jiān)督管理”？此外，《大氣污染防治法》《放射性污染防治法》《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》《海島保護(hù)法》均規(guī)定了“有關(guān)部門”卻沒有明確“有關(guān)部門”的范圍，《環(huán)境噪聲污染防治法》《土壤污染防治法》《水污染防治法》《水土保持法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等單行法雖列舉了“有關(guān)部門”，規(guī)定其在“各自職責(zé)”范圍內(nèi)實(shí)施監(jiān)管，但未明晰“各自職責(zé)”的基本內(nèi)涵，也未對各部門如何各自實(shí)施監(jiān)管規(guī)定具體制度措施。這意味著：第一，各部門的職責(zé)內(nèi)容、權(quán)限范圍還沒有得到法律（狹義）明確界定，制約了監(jiān)督管理機(jī)制的體系化構(gòu)建;第二，盡管各部門制定了“三定方案”、公布了各部門的主要職責(zé)，但是部門之間的職能缺乏權(quán)限劃定，在職能交叉領(lǐng)域彼此之間關(guān)系不清，造成責(zé)任主體認(rèn)定困難，不利于問責(zé)機(jī)制的高效開展以及對于環(huán)境行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的有效督促。

雖然從立法規(guī)律上來看，國家層面的立法大多以原則性規(guī)范為主，將明細(xì)化、針對性強(qiáng)的規(guī)定留給法規(guī)和地方立法等，但是這與條文表述風(fēng)格的盡量明確具體、可操作化的要求之間并不沖突。由于環(huán)境監(jiān)管體制規(guī)范涉及不同國家機(jī)關(guān)、多級政府以及橫向、縱向體制內(nèi)部的關(guān)系，關(guān)乎影響人類生存發(fā)展的重大環(huán)境問題，中央立法層面應(yīng)當(dāng)進(jìn)行權(quán)威的、明確的規(guī)定，盡量避免不同職能部門甚至政府之間的推諉扯皮。劉超：《<長江法>制定中涉水事權(quán)央地劃分的法理與制度》，《政法論叢》2018年第6期，第81—93頁。故此，《環(huán)境保護(hù)法》與生態(tài)環(huán)境單行法中對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的相關(guān)立法表達(dá)均模棱兩可，多部生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范分散規(guī)定的監(jiān)管體制規(guī)范難以形成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一、分工協(xié)作的規(guī)范體系。

三 生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度協(xié)調(diào)性上的疏失

前文從形式層面梳理檢討了我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法律規(guī)范在立法表達(dá)上的缺陷，即從立法表達(dá)的邏輯規(guī)則、語法規(guī)則和修辭規(guī)則等方面審視與評估立法技術(shù)的運(yùn)用。立法形式承載了立法內(nèi)容，進(jìn)一步從立法內(nèi)容上梳理與審視當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制立法實(shí)屬必要。在我國已有多部生態(tài)環(huán)境單行法并存的法制語境下，本文主要從生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制在規(guī)范內(nèi)容的協(xié)調(diào)性層面切入分析。

（一）法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)不足引致多頭監(jiān)管

1.法律針對同一要素污染事項(xiàng)規(guī)定由多個(gè)部門共同監(jiān)管。例如，《土壤污染防治法》第7條第1款規(guī)定由多個(gè)職能部門“在各自職責(zé)范圍內(nèi)”承擔(dān)土壤污染防治監(jiān)督管理職責(zé)。類似規(guī)定包括《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條、《水污染防治法》第9條第3款、《固體廢物污染環(huán)境防治法》第9條第1款，等等。以生態(tài)環(huán)境問題及其治理實(shí)踐的復(fù)雜性、多樣化特征為前提，這種“九龍治水”的監(jiān)管體制安排

在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)分散立法的立法模式下

是正常的甚至是必然的結(jié)果，但是權(quán)限與職責(zé)劃分的缺乏則會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管職能過于分散，在相關(guān)體制規(guī)范尚未形成邏輯周延、相互協(xié)調(diào)的規(guī)范體系的條件下，不同職能部門之間的職能一旦產(chǎn)生重復(fù)與沖突則無法律依據(jù)進(jìn)行疏通，無序狀態(tài)下監(jiān)管缺位容易滋生，由此導(dǎo)致的問責(zé)困難又將進(jìn)一步減緩環(huán)境治理進(jìn)度。馬英娟：《獨(dú)立、合作與可問責(zé)——探尋中國食品安全監(jiān)管體制改革之路》，《河北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015年第1期，第38—45頁。因此，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制規(guī)范亟待體系化，從而實(shí)現(xiàn)“九龍共治”的整合式監(jiān)管執(zhí)法局面。

2.不同單行立法針對同一環(huán)境要素規(guī)定了不同主管部門。這一類型的多頭監(jiān)管以“水監(jiān)管”面臨的困境最為典型?！端廴痉乐畏ā返?條與《水法》第12條、《水土保持法》第5條、《防洪法》第8條分別規(guī)定了水環(huán)境與水資源、水生態(tài)、水安全的監(jiān)管主體?！端廴痉乐畏ā芬?guī)定的監(jiān)管主體為生態(tài)環(huán)境主管部門，《水法》《水土保持法》《防洪法》規(guī)定的監(jiān)管主體為水行政主管部門。這種分別立法的思路在割裂水資源承載的不同價(jià)值的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拆解了治理“水問題”的職能，水事立法體系忽略了水的自然屬性和客觀特征。而且，權(quán)能邊界的模糊以及法律規(guī)范之間協(xié)調(diào)性和銜接性的缺乏再次將法律依據(jù)不足的解釋、執(zhí)行難題轉(zhuǎn)移給法律實(shí)施部門，既是放權(quán)也是責(zé)任的移轉(zhuǎn)。冉冉：《如何理解環(huán)境治理的“地方分權(quán)”悖論：一個(gè)推諉政治的理論視角》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2019年第4期，第68—76頁。這將造成各部門對其局部利益的追求和公共利益導(dǎo)向的偏離，滋生權(quán)力競爭和權(quán)力尋租，有損環(huán)境立法體系和執(zhí)法體系的權(quán)威性，表面上反映為生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的不及時(shí)、不到位，實(shí)際上將由全社會(huì)共同承擔(dān)其不利后果。

（二）法律規(guī)范的沖突導(dǎo)致主管部門與同級政府之間存在職能交叉

1.同一部法律文件中的不同法律規(guī)范之間存在沖突。《環(huán)境保護(hù)法》第6條第2款規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，明確了各級人民政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù);《環(huán)境保護(hù)法》第10條則規(guī)定環(huán)境保護(hù)主管部門（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境主管部門）對生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。然而，制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染排放標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)境監(jiān)管的手段之一，由第15條、第16條授權(quán)省級人民政府對國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)未作規(guī)定的項(xiàng)目制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，與第10條規(guī)定的內(nèi)容存在矛盾。鈄曉東：《論環(huán)境監(jiān)管體制桎梏的破除及其改良路徑——<環(huán)境保護(hù)法>修改中的環(huán)境監(jiān)管體制命題探討》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第2期，第94—98頁。 對于這一矛盾，若從《環(huán)境保護(hù)法》立法沒有準(zhǔn)確區(qū)分政府與具體職能部門的職責(zé)、具體工作內(nèi)容的承擔(dān)屬于政府內(nèi)部事務(wù)的角度進(jìn)行闡釋，則無法以同樣理由解釋第24條、第44條等條款在環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的規(guī)定中對具體職能部門和所屬人民政府進(jìn)行的區(qū)分。

類似沖突也存在于單行法中?！锻寥牢廴痉乐畏ā返?條、《固體廢物污染環(huán)境防治法》第8條規(guī)定“由各級政府組織、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門依法履行監(jiān)督管理職責(zé)”，同時(shí)在相關(guān)條款中規(guī)定“由生態(tài)環(huán)境主管部門對本行政區(qū)域污染防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，相關(guān)主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施監(jiān)督管理?！辈糠謫涡蟹鞔_規(guī)定政府在多個(gè)職能部門履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)時(shí)應(yīng)當(dāng)起到組織、協(xié)調(diào)、督促作用，而且要求區(qū)分不同職能部門之間的統(tǒng)管部門與有關(guān)部門。顯然，遵循此種邏輯進(jìn)行推論的同時(shí)，還要尊重橫向職能部門之間沒有層級關(guān)系的客觀事實(shí)，當(dāng)生態(tài)環(huán)境主管部門與其他相關(guān)職能部門同時(shí)受到所隸屬政府的領(lǐng)導(dǎo)與命令時(shí)，明確規(guī)定統(tǒng)一監(jiān)管部門并區(qū)別于其他相關(guān)分管部門的規(guī)范意義何在？如何理解立法期待統(tǒng)管部門在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中發(fā)揮不與政府角色重合的作用呢？

2.不同法律文件規(guī)定的監(jiān)管職能存在沖突。與上述規(guī)定由政府負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)職能的單行法不同，現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條第1款和《防洪法》第8條第3款明確界定了主管部門“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的含義，理解為“指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督”或“組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)”。這使得本具有上下級關(guān)系的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管主管部門與同級政府之間存在職能配置上的交叉，不利于監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理配置與監(jiān)管職能的高效發(fā)揮。

實(shí)際上，主管部門與地方政府之間的職能交叉與沖突具有較大的體制弊端。從立法層面審視，大多數(shù)單行立法在總則一章中均規(guī)定了政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的全面、綜合性義務(wù)。 《森林法》第5條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障森林生態(tài)保護(hù)修復(fù)的投入，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展”;《水法》第8條第2款規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，加強(qiáng)對節(jié)約用水的管理，建立節(jié)約用水技術(shù)開發(fā)推廣體系，培育和發(fā)展節(jié)約用水產(chǎn)業(yè)”;《固體廢物污染環(huán)境防治法》第7條第1款規(guī)定“地方各級人民政府對本行政區(qū)域固體廢物污染環(huán)境防治負(fù)責(zé)”;《水污染防治法》第4條第2款規(guī)定：“地方各級人民政府對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取措施防治水污染”;《土壤污染防治法》第5條第1款規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域土壤污染防治和安全利用負(fù)責(zé)”;《大氣污染防治法》第3條第2款規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，控制或者逐步削減大氣污染物的排放量，使大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)并逐步改善”。在強(qiáng)調(diào)主管部門與地方政府之間的隸屬關(guān)系的同時(shí)，各單行法卻未對政府與相關(guān)主管部門之間在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作中的權(quán)力配置與界限予以明確規(guī)定，只是將這一原則性規(guī)定置于其立法服務(wù)對象中予以重復(fù)，使得主管部門在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的實(shí)施中處于相對被動(dòng)的地位。實(shí)際上，生態(tài)環(huán)境主管部門作為環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)管部門和環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的責(zé)任承擔(dān)主體享有的懲處決定權(quán)力和能夠采取的行政強(qiáng)制措施十分有限，加之分管部門在監(jiān)管職權(quán)行使中承擔(dān)的有限責(zé)任，導(dǎo)致監(jiān)管主體之間的權(quán)責(zé)配置不合理、不科學(xué)。鞏固：《政府激勵(lì)視角下的<環(huán)境保護(hù)法>修改》，《法學(xué)》2013年第1期，第52—65頁。

此外，在履行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)過程中，單行法規(guī)定的主管部門負(fù)責(zé)中央或上級部門制定的監(jiān)管方案、專項(xiàng)計(jì)劃的落實(shí)與執(zhí)行，鄭石明：《改革開放 40 年來中國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革回顧與展望》，《社會(huì)科學(xué)研究》2018年第6期，第28—35頁。由于業(yè)務(wù)的同質(zhì)性，上下級主管部門之間更多地體現(xiàn)為指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而職能部門的人事安排、財(cái)政預(yù)算等“重要事宜”均直接受到地方政府的控制。在追求復(fù)合性目標(biāo)體系的過程中，“地方人民代表大會(huì)、司法體系等橫向問責(zé)機(jī)制的不健全以及縱向問責(zé)機(jī)制的有限性進(jìn)一步擴(kuò)大了地方政府的自主行為空間，以財(cái)政收益最大化為行為支配邏輯?！庇艚ㄅd、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第5期，第95—112頁。如果面臨生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益沖突，地方政府往往會(huì)選擇優(yōu)先回應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管主管部門因而與以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要甚至唯一目的的傳統(tǒng)職能部門之間不可避免地形成利益沖突關(guān)系，且處于相對劣勢地位。另外，地方政府還在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管規(guī)則制定方面具有更多話語權(quán)，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管主管部門不得違背本地政府的意志變通制定或執(zhí)行相關(guān)法律與政策。

因此，監(jiān)管體制規(guī)范之間互相矛盾沖突導(dǎo)致體制存在明顯弊端：主管部門在監(jiān)管職能的行使過程中主要受到地方政府的領(lǐng)導(dǎo)與制約，但二者在現(xiàn)行立法規(guī)范下的職能交叉以及權(quán)限邊界劃定不清，不利于環(huán)境監(jiān)管主管部門充分發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管力量。

（三）配套制度難以實(shí)現(xiàn)協(xié)同提高環(huán)境監(jiān)管效率的功能

《環(huán)境保護(hù)法》以及單行法規(guī)定的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度除了前述梳理的直接規(guī)定之外，還鑲嵌在一系列配套制度構(gòu)成的規(guī)則體系中，綜合定義了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度的全貌。但是，現(xiàn)行環(huán)境立法中規(guī)定的監(jiān)管體制配套制度掣肘了其在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中的制度功能?！董h(huán)境保護(hù)法》第10條第1款規(guī)定“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”，除了《大氣污染防治法》和《水污染防治法》外，其他污染防治單行法以及自然資源、生態(tài)保護(hù)類單行法均確立了這種屬地監(jiān)管模式。這意味著，在環(huán)境監(jiān)管的具體實(shí)施中，地方政府往往擁有絕對權(quán)威，彼此之間難免在跨區(qū)域性、流域性環(huán)境問題上由于“環(huán)境質(zhì)量地方政府負(fù)責(zé)制”的規(guī)定存在沖突，《環(huán)境保護(hù)法》第20條規(guī)定了原則性的協(xié)調(diào)機(jī)制而缺乏具體規(guī)則和問責(zé)機(jī)制，使得政府很少能自覺地主動(dòng)進(jìn)行內(nèi)部分工并厘清其與上級、同級政府之間的外部關(guān)系，“聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制”難以得到有效落實(shí)。曾娜：《從協(xié)調(diào)到協(xié)同：區(qū)域環(huán)境治理聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)踐路徑》，《西部法學(xué)評論》2020年第2期，第55—63頁。其中，環(huán)境監(jiān)管主體之間協(xié)調(diào)機(jī)制的形成因問責(zé)制度的不健全帶來了一定阻力，主要表現(xiàn)為：

1.上下級政府之間在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中的事權(quán)配置不清?；凇爸醒搿胤健钡沫h(huán)境治理體系設(shè)計(jì)、《環(huán)境保護(hù)法》第6條第2款關(guān)于地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)的籠統(tǒng)規(guī)定以及環(huán)境監(jiān)管立法執(zhí)法事權(quán)劃分的缺位，上級向下級的縱向責(zé)任推諉逐漸成為普遍現(xiàn)象，同時(shí)又因地方政府如何承擔(dān)責(zé)任等具體規(guī)則的缺失為其機(jī)會(huì)主義行為留下了法律漏洞。陳海嵩：《中國環(huán)境法治的體制性障礙及治理路徑——基于中央環(huán)保督察的分析》，《法律科學(xué)》2019年第4期，第149—159頁。

2.政府的考核評價(jià)制度缺乏具體落實(shí)條件。即使《環(huán)境保護(hù)法》第26條、《森林法》第4條、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第14條、《節(jié)約能源法》第6條、《土壤污染防治法》第5條、《水污染防治法》第6條等都規(guī)定了考核評價(jià)制度，實(shí)現(xiàn)了“經(jīng)濟(jì)績效考核向綜合績效考核的轉(zhuǎn)變”，但考核指標(biāo)未在配套規(guī)范性文件中得到量化，目標(biāo)責(zé)任制和政績考核的制度改革暫時(shí)停留在“政策宣示”層面。王樹義、蔡文燦：《論我國環(huán)境治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第3期，第155—166頁。由此，上級政府對下級政府沒有建立明確的考核體系目標(biāo)以進(jìn)行督促和激勵(lì)，地方政府因而怠于對承擔(dān)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的相關(guān)職能部門進(jìn)行職能整合與合理分工，無法填補(bǔ)前述法律漏洞。

3.監(jiān)管主體行政責(zé)任條款缺乏規(guī)范性和有效性。《環(huán)境保護(hù)法》第67條、第68條規(guī)定了各級人民政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門、其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，以及這些行政機(jī)關(guān)的工作人員的環(huán)境行政法律責(zé)任制度，但并未對先前通過義務(wù)性規(guī)范或禁止性規(guī)范設(shè)定的監(jiān)管主體的行為模式規(guī)定相應(yīng)法律后果。雖然第68條以“其他違法行為”兜底，但違反義務(wù)性規(guī)范并不一定能達(dá)到違法程度，而且“違法”還需要“法律法規(guī)的明確規(guī)定”，導(dǎo)致懲處力度整體上偏輕?！端廴痉乐畏ā返?9條、《大氣污染防治法》第64條、第65條、《森林法》第41條、第46條也規(guī)定了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管者的法律責(zé)任，多以“違法”“濫用職權(quán)”“玩忽職守”等概括性的寬泛表達(dá)為責(zé)任成立的基礎(chǔ)，而行為后果則采取了“給予行政處分”的格式化規(guī)定，因沒有明確具體的責(zé)任條款而容易流于形式。劉志堅(jiān)：《環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不能及其成因分析》，《政法論叢》2013年第5期，第65—70頁。

因此，原則性條款缺乏具體機(jī)制、“框架性”的考核評價(jià)制度以及監(jiān)管主體的行政責(zé)任難以有效銜接其法定義務(wù)，共同導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管體制規(guī)范對具體職能部門及工作人員有效落實(shí)監(jiān)管職責(zé)的激勵(lì)或約束功能不足。由于相關(guān)制度完善和創(chuàng)新的形式意義多大于實(shí)質(zhì)意義，以地方人民政府作為主要連接點(diǎn)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，整體呈現(xiàn)出缺乏聯(lián)系、動(dòng)力不足、效率不佳的現(xiàn)狀。

四 以法律規(guī)范體系化破解生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制困境

我國目前雖然形成了以憲法為依據(jù)、以《環(huán)境保護(hù)法》為基礎(chǔ)、以各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境單行法為主體的環(huán)境法律系統(tǒng)，但數(shù)量龐大的生態(tài)環(huán)境立法卻在法律規(guī)范的形式和內(nèi)容上協(xié)調(diào)性不足，具體到生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制領(lǐng)域，法律規(guī)范的體系化不足成為體制內(nèi)生困境的主要成因。環(huán)境法律規(guī)范的體系化應(yīng)當(dāng)以整體性為原則，實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范之間的相互聯(lián)系與內(nèi)容自洽，促進(jìn)監(jiān)管體制協(xié)調(diào)一致。朱炳成：《形式理性關(guān)照下我國環(huán)境法典的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2020年第1期，第16—21頁。因此，法律規(guī)范“體系化”的重要特征在于制度邏輯清晰、規(guī)范之間彼此配合，協(xié)同達(dá)到立法目的。具體而言，可以從以下幾個(gè)方面推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制規(guī)范的體系化：第一，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制規(guī)范作為生態(tài)環(huán)境立法的構(gòu)成前提和外在形式，可以通過生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法的體系化實(shí)現(xiàn)體制規(guī)范之間的協(xié)調(diào);第二，從立法表述上實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制規(guī)范的可操作性與銜接性;第三，通過完善協(xié)調(diào)機(jī)制所需配套制度完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制規(guī)范體系。

（一）從生態(tài)環(huán)境法律體系化角度為監(jiān)管體制規(guī)范的協(xié)調(diào)性提供立法基礎(chǔ)

我國當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境法律體系由多部單行法構(gòu)成。《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了國家的環(huán)境政策目標(biāo)、基本原則、基本制度等內(nèi)容，屬于綜合性、基礎(chǔ)性立法，是我國學(xué)理意義上的環(huán)境基本法，區(qū)別于針對特定環(huán)境資源要素的保護(hù)或特定污染防治對象進(jìn)行專門立法的單行法。呂忠梅主編：《環(huán)境法學(xué)概要》，北京：法律出版社，2016年，第64頁。然而，《環(huán)境保護(hù)法》的制定、修改由全國人大常委會(huì)通過，并非《立法法》規(guī)定的基本法律。而且從法律規(guī)范的內(nèi)容上來考察，《環(huán)境保護(hù)法》明確區(qū)別了環(huán)境污染問題和資源、生態(tài)保護(hù)問題，并未將生態(tài)環(huán)境視為有機(jī)整體來對待，明顯側(cè)重于前者，無法在實(shí)質(zhì)上對零散的環(huán)境單行法起到全面統(tǒng)領(lǐng)作用。王燦發(fā)：《論生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系的構(gòu)建》，《中國法學(xué)》2014年第3期，第34—53頁。同樣地，我國環(huán)境保護(hù)單行法的立法遵循還原主義的傳統(tǒng)思維，以環(huán)境要素的分類保護(hù)為主線進(jìn)行分別立法，忽略了生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性以及要素之間的關(guān)聯(lián)性。體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制方面，即針對不同要素賦予不同職能部門以監(jiān)管權(quán)力，從而形成了[BF]“[BFQ]分業(yè)體制”，造成了具體監(jiān)管制度之間的不協(xié)調(diào)甚至抵牾。劉超：《管制、互動(dòng)與環(huán)境污染第三方治理》，《中國人口·資源與環(huán)境》2015年第2期，第96—104頁。因此，以系統(tǒng)化視角審視我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法，存在“整體性不強(qiáng)、協(xié)調(diào)性不夠、權(quán)威性不足”等問題，呂忠梅：《環(huán)境法典編纂：實(shí)踐需求與理論供給》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2020年第1期，第1—7頁。這種立法思路和規(guī)制路徑下設(shè)定的監(jiān)管主體之間難免出現(xiàn)不協(xié)調(diào)局面。由于《環(huán)境保護(hù)法》的尷尬定位，單行法之間在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制規(guī)定出現(xiàn)沖突時(shí)，也難以得到《環(huán)境保護(hù)法》的調(diào)整，生態(tài)環(huán)境問題難以得到全面高效的治理。因此，在法律規(guī)范體系是形塑生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的法律依據(jù)的前提下，當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境法律在體系性上的不足是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制存在缺陷的立法成因，相應(yīng)地，應(yīng)當(dāng)從完善生態(tài)環(huán)境法律體系性角度為優(yōu)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制規(guī)范的協(xié)調(diào)性提供立法基礎(chǔ)。

1.我國需要生態(tài)環(huán)境基本法全面統(tǒng)領(lǐng)單行法

《環(huán)境保護(hù)法》在修訂之初的定位便是“環(huán)境領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律”，在內(nèi)容上也具有成為基本法的基礎(chǔ)。在我國以環(huán)境要素為依據(jù)進(jìn)行分散立法的背景下，單行法的作用與功能十分有限，基本法應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起建立環(huán)境領(lǐng)域法秩序中心點(diǎn)的責(zé)任，將環(huán)境問題作為一個(gè)有機(jī)整體并以之為導(dǎo)向進(jìn)行全面調(diào)整立法，呂忠梅主編：《環(huán)境法學(xué)概要》，第62頁。定位為問題導(dǎo)向明確、宏觀層面的“政策法”，以《憲法》為立法依據(jù)并指導(dǎo)環(huán)境單行法的制定和修改。具體而言，生態(tài)環(huán)境保護(hù)基本法應(yīng)當(dāng)確立生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法的基本原則，厘定一般法律概念，提取基本環(huán)境法律制度，建立環(huán)境法律基本秩序與保障路徑，還應(yīng)明確政府職責(zé)，統(tǒng)領(lǐng)下位法之間的協(xié)調(diào)與溝通，有效銜接單行法。鞏固：《政府激勵(lì)視角下的<環(huán)境保護(hù)法>修改》，《法學(xué)》2013年第1期，第52—65頁。此外，應(yīng)當(dāng)廣義解釋“環(huán)境問題”，包括環(huán)境污染、資源破壞與生態(tài)系統(tǒng)失衡等多方面、多領(lǐng)域。以憲法為依據(jù)的環(huán)境基本法可以考慮直接用憲法概念“生態(tài)環(huán)境”代替“環(huán)境”，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境作為有機(jī)整體的系統(tǒng)性、整體性特征，在環(huán)境法律體系內(nèi)部應(yīng)當(dāng)形成“憲法—基本法—單行法”的鮮明立法層次。同時(shí)，以環(huán)境污染、資源損害和生態(tài)破壞為問題導(dǎo)向，兼顧對三者的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)對單行法系統(tǒng)監(jiān)管體制的全面統(tǒng)領(lǐng)與指導(dǎo)。

2.建立單行法之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

第一，整合針對同一環(huán)境要素的立法。以“水”要素為例，多部立法都以解決“水問題”為導(dǎo)向，應(yīng)當(dāng)尊重“水”是水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全的唯一客觀載體事實(shí)，“水問題”難以分別體現(xiàn)，往往伴隨共生。在水事立法既沒有銜接也不成系統(tǒng)的現(xiàn)狀下，有必要將“水”承載的不同價(jià)值與功能“集于一身”，將水資源利用、水生態(tài)安全保護(hù)與水污染防治規(guī)范統(tǒng)于一法之中，有效實(shí)現(xiàn)對“水問題”的預(yù)防、監(jiān)管與治理。進(jìn)一步而言，以“水”為例，通過立法實(shí)現(xiàn)對同一環(huán)境要素的整合立法，可以有兩個(gè)層次的立法路徑：首先，流域立法整合路徑，典型如我國2020年12月26日通過、2021年3月1日起施行的《長江保護(hù)法》，該法律矯正了我國既有的法律層面的《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》等“涉水四法”呈現(xiàn)的體系性、整體性、協(xié)同性不強(qiáng)甚至是相關(guān)規(guī)定相互沖突的弊端，針對“長江流域”這一獨(dú)立立法對象進(jìn)行綜合立法。作為一部統(tǒng)籌“保護(hù)”與“利用”的綜合法，呂忠梅：《<長江保護(hù)法>適用的基礎(chǔ)性問題》，《環(huán)境保護(hù)》2021年第Z1期，第23—29頁。 在《長江保護(hù)法》中統(tǒng)籌兼顧與平衡水資源與水環(huán)境的多元價(jià)值。這種綜合立法理念與邏輯集中體現(xiàn)于《長江保護(hù)法》第7條的規(guī)定：“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境、自然資源、水行政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和標(biāo)準(zhǔn)化等有關(guān)主管部門按照職責(zé)分工，建立健全長江流域水環(huán)境質(zhì)量和污染物排放、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、生態(tài)流量、生物多樣性保護(hù)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、防災(zāi)減災(zāi)等標(biāo)準(zhǔn)體系?！逼浯?，生態(tài)環(huán)境法典的整合路徑。我國當(dāng)前立法部門和學(xué)界正在討論與研究編纂統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境法典，現(xiàn)在關(guān)于生態(tài)環(huán)境法典的立法體例與內(nèi)容尚在研討階段，未有定論。筆者認(rèn)為，固然按照當(dāng)前的污染防治法、自然生態(tài)保護(hù)法劃分各編進(jìn)而展開立法層級與制度設(shè)計(jì)是一種編纂體例，與此同時(shí)，按照各類環(huán)境要素的保護(hù)與開發(fā)利用展開條文設(shè)計(jì)也是一種可以探討的立法體例。比如，《法國環(huán)境法典》在“第二卷自然資源”中即依據(jù)環(huán)境要素展開法典層級與條文設(shè)計(jì)，其第一編為“水、水環(huán)境與海洋環(huán)境”，這一編體系化地規(guī)定了水資源與水環(huán)境相關(guān)的法律制度，《法國環(huán)境法典》（第一至三卷），莫菲、劉彤、葛蘇聃譯，北京：法律出版社，2018年，第135—235頁。這種立法思路最大可能地實(shí)現(xiàn)了對“水”的統(tǒng)一立法，也未嘗不是一種可以參考借鑒的立法路徑。

第二，以整體性思維進(jìn)行環(huán)境單行法的溝通與協(xié)調(diào)工作?！皽贤ㄅc協(xié)調(diào)”是指環(huán)境法律體系內(nèi)部的單行法之間通過彼此交流和對話，在共同理解、認(rèn)可并接受環(huán)境基本法確立的基本目標(biāo)、理念與原則的前提下，充分考慮與貫徹其在各自具體領(lǐng)域中的展開，共同服務(wù)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。呂忠梅：《論環(huán)境法的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制——以現(xiàn)代環(huán)境治理體系為視角》，《法學(xué)論壇》2020年第1期，第5—12頁。當(dāng)務(wù)之急是建立自然資源法與污染防治法之間的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，以二者同為“生態(tài)法益保障基礎(chǔ)”的形式融入“樹立山水林田湖草是生命共同體的理念”、融入生態(tài)環(huán)境整體主義語境下的生態(tài)環(huán)境法律體系。二者的有機(jī)結(jié)合可以調(diào)整完整的“生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系”，保護(hù)生態(tài)整體利益，鄧海峰：《環(huán)境法與自然資源法關(guān)系新探》，《清華法學(xué)》2018年第5期，第51—60頁。為打破生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和自然資源監(jiān)管的二元結(jié)構(gòu)提供立法基礎(chǔ)和依據(jù)。

（二）完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法律條款的立法表述

前文已經(jīng)論述了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制規(guī)范的立法表述不統(tǒng)一與籠統(tǒng)模糊對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管帶來的挑戰(zhàn)與難題，概括而言，這種立法技術(shù)的不足導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境監(jiān)管主體之間存在職能交叉與沖突，囿于法律依據(jù)不夠明確、可操作性不強(qiáng)，增加了法律實(shí)施部門的解釋空間和自由化程度，環(huán)境行政部門在追求各自部門利益的同時(shí)，將造成公共利益的損害和法律權(quán)威性的減弱。因此，基礎(chǔ)性立法至少應(yīng)當(dāng)確立原則性但內(nèi)容表述明確的監(jiān)管體制，包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)范圍及劃分和有關(guān)部門之間的相互關(guān)系等，單行法及相關(guān)行政法規(guī)根據(jù)各自特殊性確立監(jiān)管職能部門及其職責(zé)劃分。秦天寶、劉彤彤：《自然保護(hù)地立法的體系化：問題識別、邏輯建構(gòu)和實(shí)現(xiàn)路徑》，《法學(xué)論壇》2020年第2期，第131—140頁。具體而言，生態(tài)環(huán)境立法中的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管條款的針對性完善，可以從以下路徑展開：

1.調(diào)整《環(huán)境保護(hù)法》中生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的授權(quán)條款

1989年《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“統(tǒng)分結(jié)合”的監(jiān)管體制依然被因襲于2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中，整體上浸染著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩。在當(dāng)前的時(shí)代背景下，政府職能、管理手段等制度的立法基礎(chǔ)都明顯不同于1989年《環(huán)境保護(hù)法》制定之時(shí)，未經(jīng)修改的基礎(chǔ)法律中的環(huán)境監(jiān)管體制規(guī)范已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)及生態(tài)文明體制改革實(shí)踐的需要，難以彰顯不同職能部門的優(yōu)勢和監(jiān)管事務(wù)中的有效分工合作，不利于破除條塊分割的環(huán)境監(jiān)管體制障礙?？聢?jiān)：《環(huán)境行政管制困局的立法破解——以新修訂的<環(huán)境保護(hù)法>為中心的解讀》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》2015年第5期，第89—95頁。因此，政府有關(guān)職能部門在權(quán)責(zé)劃分、橫向協(xié)調(diào)等方面存在的效率低下的不足并未在修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》中得到實(shí)質(zhì)上的改進(jìn)。

有效的監(jiān)管體制是法律能夠“落地”的基礎(chǔ)性組織保障，為避免“統(tǒng)一監(jiān)管”在不同環(huán)境立法之間形成解釋相沖突的理解分歧，應(yīng)當(dāng)對過于籠統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管授權(quán)性條款進(jìn)行修改。建議在《環(huán)境保護(hù)法》第10條將生態(tài)環(huán)境主管部門的“統(tǒng)一監(jiān)督管理”職能改為“綜合統(tǒng)一監(jiān)督管理”職能，其原因包括：第一，“綜合統(tǒng)管”強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性、整合性，既能體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性以及生態(tài)環(huán)境問題的整體性規(guī)律，還可以明確區(qū)別于各單行法中的監(jiān)管體制的規(guī)范表述，對承擔(dān)主要功能的監(jiān)管主管部門的綜合協(xié)調(diào)職能予以確認(rèn)，由其統(tǒng)籌規(guī)劃與組織協(xié)調(diào)各分管部門之間的工作，整合碎片化監(jiān)管制度，同時(shí)彰顯《環(huán)境保護(hù)法》環(huán)境監(jiān)管體制規(guī)范的統(tǒng)領(lǐng)、調(diào)整作用。第二，“綜合統(tǒng)管”尊重生態(tài)環(huán)境保護(hù)中需要分工負(fù)責(zé)的不同職能部門共同負(fù)責(zé)實(shí)際監(jiān)管工作，能夠合理解釋多個(gè)相關(guān)職能部門共享監(jiān)管權(quán)力;承認(rèn)部門之間存在職能邊界這一客觀現(xiàn)實(shí)，強(qiáng)調(diào)對各部門職權(quán)邊界的清晰劃定，明確對部門之間溝通協(xié)調(diào)、分工合作機(jī)制的需求。第三，“綜合統(tǒng)管”有助于政府內(nèi)部形成協(xié)同機(jī)制，減少部門之間的利益對立，突出綜合統(tǒng)管部門的獨(dú)立監(jiān)管職權(quán)，緩解地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的內(nèi)在沖突，統(tǒng)一指導(dǎo)兩者互相促進(jìn)、共同發(fā)展。王曦、鄧旸：《從“統(tǒng)一監(jiān)督管理”到“綜合協(xié)調(diào)”——<中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法>第7條評析》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第6期，第85—92頁。

以“綜合統(tǒng)管”職能部門指導(dǎo)地位的確立為基礎(chǔ)，基本法的監(jiān)管職責(zé)授權(quán)條款還應(yīng)當(dāng)明確要求各單行法對不同監(jiān)管主體之間的權(quán)責(zé)劃分、行使程序以及基本關(guān)系進(jìn)行原則性規(guī)定，減少監(jiān)管職能部門之間的沖突，加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，以形成統(tǒng)一指導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制。

2.明確單行法中監(jiān)管體制的原則性條款

法律規(guī)范的作用主要在于具有微觀的指導(dǎo)性，在相對有限的實(shí)施范圍內(nèi)指導(dǎo)行政行為。第一，單行法是針對特定要素或解決專門事項(xiàng)而制定，必有其側(cè)重，不論是在法律制定還是實(shí)施過程中，單行法的相關(guān)規(guī)定之間難免會(huì)產(chǎn)生矛盾沖突。根據(jù)基本法與單行法的關(guān)系，基本法只對監(jiān)管體制進(jìn)行一般性規(guī)定，具體領(lǐng)域的監(jiān)管職責(zé)落實(shí)應(yīng)由單行法進(jìn)行更具可行性的相對明確規(guī)定;單行法中沒有規(guī)定或規(guī)定不清的，可以通過對基本法中關(guān)于監(jiān)管體制的原則性規(guī)定進(jìn)行體系解釋或目的解釋予以適用;單行法之間出現(xiàn)體制規(guī)范沖突的，以基本法和整體監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為指導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)再適用。因此，單行法在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法律規(guī)范的表達(dá)上應(yīng)盡量精確。第二，在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制中，監(jiān)管主體越多元、職能越分散，越容易催生主體間監(jiān)管責(zé)任的轉(zhuǎn)移與推諉，在職責(zé)松弛、壓力不足的體制環(huán)境中，監(jiān)管主體對于生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管與治理就更無力。呂忠梅：《環(huán)境法新視野》（第三版），北京：中國政法大學(xué)出版社，2019年，第253頁。故而，單行法的監(jiān)管職責(zé)授權(quán)條款應(yīng)盡可能精簡分管部門并進(jìn)行列舉，同時(shí)明確部門之間權(quán)限劃分的依據(jù)與職能交叉時(shí)的處理規(guī)劃。具體包括：首先，劃定地方政府與監(jiān)管主管部門的權(quán)力邊界。鑒于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的專業(yè)性以及政府管理事務(wù)的綜合性，應(yīng)當(dāng)由主管部門負(fù)責(zé)不同職能部門在分工履行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)時(shí)的組織與協(xié)調(diào)，地方政府僅起到監(jiān)督、督促的支持作用。其次，在列舉分管部門的前提下，明確有關(guān)部門在具體領(lǐng)域內(nèi)的職權(quán)邊界以“三定方案”為主，在相關(guān)職能部門依據(jù)各自“三定方案”履行監(jiān)管職責(zé)出現(xiàn)職能交叉重疊時(shí)，規(guī)定有關(guān)部門之間的關(guān)系，或分工協(xié)同或共同行使職權(quán)、承擔(dān)責(zé)任，同時(shí)建立責(zé)任清單制度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管規(guī)則的透明化、專業(yè)化。但是，需要注意的是，隨著全面依法治國戰(zhàn)略對依法行政愈發(fā)嚴(yán)格的要求，還應(yīng)當(dāng)盡快以立法的形式確認(rèn)機(jī)構(gòu)改革、職能調(diào)整的結(jié)果，明確不同行政機(jī)關(guān)的職能分工，以“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的原則減少越權(quán)、濫用權(quán)力的行為和對職責(zé)履行、責(zé)任追究的扯皮推諉。馬英娟、李德旺：《我國政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)踐歷程與未來方向》，《浙江學(xué)刊》2019年第3期，第74—84頁。

（三）協(xié)同機(jī)制與約束機(jī)制的構(gòu)建與完善

不論是微觀的環(huán)境法律規(guī)范還是相對宏觀的環(huán)境立法，制度碎片化都不利于整體觀念和體系性視角的樹立，不符合環(huán)境資源要素之間物物關(guān)聯(lián)的客觀規(guī)律。而“碎片化”特征可以歸結(jié)于各相關(guān)職能部門以自身利益訴求為中心進(jìn)行立法、執(zhí)法的“部門利益法制化”導(dǎo)致的狹隘的行政監(jiān)管視野，可以通過協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制與約束機(jī)制的形成予以克服。鈄曉東、杜寅：《中國特色生態(tài)法治體系建設(shè)論綱》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第6期，第21—38頁。

1.完善中央與地方的環(huán)境協(xié)同立法機(jī)制

與屬地監(jiān)管模式相對應(yīng)的地方分散式立法加大了跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管難度，難以落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》第20條初步建立的“聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制”。尤其對于水污染和大氣污染等具有明顯流動(dòng)性、空間溢出效應(yīng)的生態(tài)環(huán)境問題，目前單行法只規(guī)定重點(diǎn)防治區(qū)域內(nèi)的相關(guān)省級政府“可以”組織有關(guān)部門跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法?！洞髿馕廴痉乐畏ā返?2條：“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門和國家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以組織有關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法。”然而，地方污染防治與環(huán)境治理目標(biāo)存在一定差異，上級政府怠于主動(dòng)推進(jìn)相關(guān)區(qū)域協(xié)同立法，加之立法激勵(lì)與約束機(jī)制的缺位，很難實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管的針對性立法及高效執(zhí)法。因此，中央應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)地方之間開展在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的區(qū)域合作、聯(lián)合立法。

在我國當(dāng)前的法律體系中完善環(huán)境協(xié)同立法機(jī)制。第一，《立法法》第72條授予設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)關(guān)于環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)立法的權(quán)力，地方政府既然“可以”立法，應(yīng)當(dāng)重視跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管與治理問題。第二，借助《環(huán)境保護(hù)法》第20條建立的聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，依托“實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治措施”的跨行政區(qū)域監(jiān)管方式，基本法可以以此規(guī)定為基礎(chǔ)明確鼓勵(lì)區(qū)域政府之間簽訂行政協(xié)議，必要時(shí)上升為協(xié)同立法，以實(shí)現(xiàn)上述“四個(gè)統(tǒng)一”，緩解屬地監(jiān)管模式帶來的監(jiān)管碎片化、分散化的難題。第三，構(gòu)建區(qū)域合作中的責(zé)任追究機(jī)制，規(guī)定相關(guān)政府既要“對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，也要對跨區(qū)域環(huán)境問題的所涉相關(guān)區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，各方應(yīng)在行政協(xié)議或協(xié)同立法中，預(yù)先協(xié)商并界定政府之間的責(zé)任，以督促政府積極履行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管義務(wù)。曾娜：《從協(xié)調(diào)到協(xié)同：區(qū)域環(huán)境治理聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)踐路徑》，《西部法學(xué)評論》2020年第2期，第55—63頁。目前已有“京津冀區(qū)域協(xié)同立法”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，初步證明此種方式可行且可以實(shí)現(xiàn)效率化目標(biāo)。

2.借助外部約束機(jī)制形成多層次的監(jiān)管力量

部門分割的現(xiàn)實(shí)背景導(dǎo)致部門利益的沖突幾成必然。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，自然資源部兼顧自然資源開發(fā)利用與保護(hù)監(jiān)管，而生態(tài)環(huán)境部則主要以生態(tài)環(huán)境利益的維護(hù)為己任，二者本身在利益追求上有沖突。但“三定方案”依然分別規(guī)定了生態(tài)環(huán)境部和自然資源部負(fù)有起草生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)草案和“擬訂自然資源和國土空間規(guī)劃及測繪、極地、深海等法律法規(guī)草案”的主要職責(zé)。這會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)問題：第一，二者一旦在法律制定等具體職能的履行中發(fā)生沖突，爭奪權(quán)力和推脫責(zé)任都可能浮出水面，前者表現(xiàn)為部門利用自己的職權(quán)或相關(guān)業(yè)務(wù)壟斷話語權(quán)、爭奪利益，而爭奪利益本身就背離了行政權(quán)力的公共性。后者則表現(xiàn)為部門之間對公共職責(zé)與義務(wù)的互相推諉、扯皮，公共利益必然會(huì)在踢皮球之間受到嚴(yán)重?fù)p害。穆治霖：《環(huán)境立法利益論》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2017年，第152頁。第二，激勵(lì)并促成執(zhí)法者主導(dǎo)法律起草的局面，由執(zhí)法者立法可能產(chǎn)生“角色沖突”，加之由不同行政部門主導(dǎo)同一領(lǐng)域立法，具有不同背景的行政機(jī)關(guān)依靠各自行政管理經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識，通過傳遞部門意志實(shí)現(xiàn)部門權(quán)力的擴(kuò)大和部門職責(zé)的削減，楊銅銅：《論立法起草者的角色定位與塑造》，《河北法學(xué)》2020年第6期，第34—50頁。形成了以各自部門利益為中心的立法、監(jiān)管體制。監(jiān)管機(jī)關(guān)大多“既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判者”，對體制安排和配套機(jī)制的形成提出了難題，鄢德奎：《中國環(huán)境法的形成及其體系化建構(gòu)》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第6期，第153—164頁。需要完備周延的配套監(jiān)督、制約機(jī)制和多樣化的監(jiān)管手段，以對生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)監(jiān)管和全過程治理。

通過構(gòu)建多元化監(jiān)管主體形成的聯(lián)合監(jiān)管體制，以環(huán)境行政監(jiān)管部門為主導(dǎo)、充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、新聞媒體以及公眾等社會(huì)各方力量參與監(jiān)管，充分發(fā)揮公眾參與機(jī)制和市場機(jī)制監(jiān)管生態(tài)環(huán)境監(jiān)管者的功能，在制定監(jiān)管措施與程序規(guī)則時(shí)，綜合衡量社會(huì)整體利益，避免監(jiān)管盲區(qū)。第一，在《環(huán)境保護(hù)法》確立的公眾參與原則及第57條第2款的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步制定公眾監(jiān)督權(quán)得以行使和保障的配套措施與制度，明確政府相關(guān)部門受理公眾舉報(bào)的程序和期限，公開受理情況，并拓寬公眾參與監(jiān)督的途徑，如對生態(tài)環(huán)境主管部門的工作進(jìn)行評價(jià)等。第二，健全信息聯(lián)動(dòng)與公開機(jī)制，充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管信息化及信息共享化，為有關(guān)職能部門之間的協(xié)作、上下級之間的溝通以及多元主體參與監(jiān)管、有效監(jiān)督生態(tài)環(huán)境監(jiān)管者提供信息基礎(chǔ)。第三，基于當(dāng)前行政監(jiān)管手段的單一性、效能有限性，有必要系統(tǒng)適用行政協(xié)議、行政指導(dǎo)、行業(yè)協(xié)會(huì)自我管理等新型監(jiān)管手段，以作為傳統(tǒng)行政命令與控制手段的補(bǔ)充，協(xié)同完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制。

結(jié) 語

因應(yīng)社會(huì)主義法治對依法行政的基本要求，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管有關(guān)職能部門的分工或協(xié)調(diào)都必須有相應(yīng)的法律依據(jù)。盡管生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制規(guī)范幾乎被每一部環(huán)境領(lǐng)域立法所規(guī)定，但依然不能孤立地考察由其組成的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度，必須從體系化的角度進(jìn)行審視，充分考慮規(guī)范之間的整合、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一性，避免碎片化、零散化，建成有機(jī)統(tǒng)一的、合理的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制規(guī)范體系。而體系化建構(gòu)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制規(guī)范的關(guān)鍵在于厘清不同職能部門在同一監(jiān)管事項(xiàng)中的關(guān)系和權(quán)責(zé)邊界，避免部門利益下對于履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的推諉扯皮，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能部門之間“綜合化”與“系統(tǒng)化”發(fā)展。只有契合環(huán)境問題特征，才能提升環(huán)境行政執(zhí)法秩序與效率，高效、協(xié)同管理環(huán)境公共事務(wù)，通過監(jiān)管有效提升環(huán)境質(zhì)量、改善環(huán)境品質(zhì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的真正高效還需要行政機(jī)關(guān)樹立“監(jiān)管為社會(huì)”的執(zhí)法理念，主動(dòng)突破部門利益與地方壁壘，在遵循法律規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步改革與探索，建立與完善具體的配套制度，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制內(nèi)部的協(xié)調(diào)以及公私協(xié)同合作，為“大部制”改革和真正實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一監(jiān)管”奠定實(shí)踐基礎(chǔ)、貢獻(xiàn)實(shí)踐智慧。

【責(zé)任編輯 龔桂明 陳西玲】