〔摘要〕應(yīng)對公共風(fēng)險是國家治理體系的重要職能。但當(dāng)代政府在公共風(fēng)險識別和處置中面臨著困境：一方面，公共風(fēng)險具有“測不準(zhǔn)”特征;另一方面，政府試圖分散風(fēng)險的措施有時會導(dǎo)致原本分散的風(fēng)險集中化。后工業(yè)社會形態(tài)下社會基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)劇烈變遷，風(fēng)險配置邏輯呈現(xiàn)無差別化攻擊的特征，人類個體生活方式解放導(dǎo)致其行為負(fù)外部性的大規(guī)模擴(kuò)散，是當(dāng)代公共風(fēng)險應(yīng)對困境產(chǎn)生的根本原因。要走出公共風(fēng)險應(yīng)對困境，需要發(fā)揮政府集中秩序在公共風(fēng)險應(yīng)對中的核心作用，培育社會自發(fā)秩序以構(gòu)建風(fēng)險庇護(hù)之網(wǎng)，完善市場秩序以增強(qiáng)公共風(fēng)險應(yīng)對助力，尊重專業(yè)秩序以實(shí)現(xiàn)公共風(fēng)險的科學(xué)處置，使這些治理結(jié)構(gòu)之間相互補(bǔ)充、相輔相成，以形成一個更加科學(xué)、全面、有效的公共風(fēng)險處置機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕公共風(fēng)險，政府集中秩序，社會自發(fā)秩序，市場秩序，專業(yè)秩序

〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2021）06-0075-07

2020年初以來，新冠肺炎疫情在全球反復(fù)肆虐，促使人們深入思考公共風(fēng)險防范和應(yīng)對這一重大命題，近年來各國政府紛紛將防范重大公共風(fēng)險特別是“黑天鵝事件”作為重中之重。但公共危機(jī)總是以出人意料的方式突如其來，令人措手不及，這或許說明我們在了解公共風(fēng)險規(guī)律和特征方面需要付出更大努力。應(yīng)對公共風(fēng)險是國家治理體系的重要職能，能否有效處置公共風(fēng)險帶來的危機(jī)是對國家治理能力的檢驗。但很多公共風(fēng)險，包括公共衛(wèi)生風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)危機(jī)風(fēng)險、環(huán)境污染風(fēng)險等，均具有明顯的不確定性特征?；蛟S正是因為這一特征，各國政府在應(yīng)對公共風(fēng)險方面的沉痛教訓(xùn)遠(yuǎn)比成功經(jīng)驗更加令人印象深刻。那么，如何理解當(dāng)代的公共風(fēng)險及其特征？政府在處置公共風(fēng)險過程中面對著哪些困境？政府應(yīng)該如何定位自身在公共風(fēng)險應(yīng)對中的角色以取得社會收益的最大化？本文擬圍繞這些問題進(jìn)行討論。

一、公共風(fēng)險的理解、識別與應(yīng)對困境

當(dāng)前，全球化程度日趨加深，經(jīng)濟(jì)交往方式加速演變，信息傳播手段飛速發(fā)展，導(dǎo)致各類風(fēng)險和危機(jī)擴(kuò)散速度和程度都提升了一個位階。相應(yīng)地，人們就風(fēng)險社會、危機(jī)管理、風(fēng)險治理等問題開始激烈討論，試圖找到應(yīng)對方案?？陀^地看，這些討論在風(fēng)險社會形態(tài)產(chǎn)生的內(nèi)在邏輯、公共風(fēng)險應(yīng)對的制度和組織架構(gòu)設(shè)計等方面產(chǎn)生了大量的觀點(diǎn)和成果。但問題在于，人們關(guān)于風(fēng)險應(yīng)對的任何制度和架構(gòu)設(shè)計都不是免費(fèi)的，而沉重的風(fēng)險應(yīng)對成本的產(chǎn)生，又與人類社會結(jié)構(gòu)性變遷以及公共風(fēng)險的性質(zhì)密切相關(guān)。坦率地講，不考慮成本的公共風(fēng)險應(yīng)對制度和架構(gòu)設(shè)計不具有實(shí)際意義。恰恰在這方面，當(dāng)前還缺乏系統(tǒng)化的學(xué)術(shù)性思考。因此，深入理解人類社會公共風(fēng)險形態(tài)的特征以及由此導(dǎo)致的風(fēng)險應(yīng)對困境，是討論公共風(fēng)險問題不可回避的起點(diǎn)。

如何理解公共風(fēng)險呢？筆者認(rèn)為，公共風(fēng)險是個體風(fēng)險的社會化。“風(fēng)險”一詞，一般是指人類利益損害發(fā)生的可能性。所有人都時時刻刻生活在各類風(fēng)險之中，正常人也都會采取各種方法來防范風(fēng)險。但公共風(fēng)險與個體風(fēng)險不同。個體風(fēng)險是由個體承擔(dān)潛在損失的風(fēng)險，而公共風(fēng)險是個體風(fēng)險擴(kuò)散的結(jié)果，或者說是個體風(fēng)險的外部化。當(dāng)個體風(fēng)險存在擴(kuò)散可能性，并可能對周圍其他人或整個社會造成利益損失時，公共風(fēng)險就產(chǎn)生了。從這個意義上來講，可將公共風(fēng)險理解為人類個體及其自發(fā)性組織沒有能力去應(yīng)對，只能通過公共組織來應(yīng)對的風(fēng)險。在現(xiàn)代社會，公共風(fēng)險指的是個人及其他社會主體沒有能力承擔(dān)因而只能由政府承擔(dān)的風(fēng)險〔1〕。無論是個體還是公共部門都對風(fēng)險避之不及。在現(xiàn)代社會，政府作為公共風(fēng)險應(yīng)對責(zé)任的主要承擔(dān)者，試圖以公共財政為風(fēng)險調(diào)節(jié)的“蓄水池”，構(gòu)建一種降低風(fēng)險、應(yīng)對危機(jī)的制度體系，其原理與個體或家庭以儲蓄來防范未來風(fēng)險相類似。但問題在于，個體風(fēng)險具有一定的重復(fù)性，而公共風(fēng)險大多不具備這種重復(fù)性，而是存在明顯的迭代變化特征。因此政府防范公共風(fēng)險的難度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于人們防范個體風(fēng)險的難度。

在如何識別公共風(fēng)險方面，決策者通常會面臨一些困擾。如上所述，公共風(fēng)險是個體及其他社會主體沒有能力承擔(dān)、只能由政府承擔(dān)的風(fēng)險。那么，由誰、如何來判斷個體承擔(dān)風(fēng)險的能力？政府決策者根據(jù)什么來判定一種風(fēng)險是個體風(fēng)險還是公共風(fēng)險？從狹義上看，這似乎是一個通過公共管理中的行為決策理論就能夠解決的問題，比如西蒙的“有限理性”決策模式、林德布洛姆的“漸進(jìn)決策”模式以及風(fēng)險感知模型等等。但事實(shí)是，在眾多公共決策理論及模型的幫助下，政府決策者仍然會在風(fēng)險判斷中出現(xiàn)偏誤。從物理形態(tài)來看，人類社會的風(fēng)險主要有自然風(fēng)險與社會風(fēng)險兩大類，分別對應(yīng)了人類所面對的“生存性矛盾”與“結(jié)構(gòu)性矛盾”〔2〕182。一般來說，自然界運(yùn)行規(guī)則是確定的，“不以堯存，不以桀亡”，故而自然風(fēng)險存在被準(zhǔn)確預(yù)測的條件與可能性。而人類社會的運(yùn)行規(guī)則由于受到理性預(yù)期行為的對沖，不像自然事件那樣具備排除人為干預(yù)或者進(jìn)行嚴(yán)格對照組實(shí)驗的條件，故而“測不準(zhǔn)”就成為人類社會風(fēng)險的基本特征。波普爾將人類社會中預(yù)測行為對人的心理預(yù)期產(chǎn)生影響進(jìn)而干預(yù)被預(yù)測事件發(fā)展的現(xiàn)象稱之為“俄狄普斯效應(yīng)”〔3〕10，這類效應(yīng)的典型表現(xiàn)就是預(yù)言的“自我實(shí)現(xiàn)”或者“自我否定”〔4〕。就個體或者群體風(fēng)險而言，市場秩序和社會秩序已經(jīng)發(fā)展出了一些應(yīng)對方式。但公共風(fēng)險不同于個體風(fēng)險。由于公共風(fēng)險的時空單向度以及迭代變化，再加上“科學(xué)風(fēng)險評估的局限性和人類思維的特殊性”〔5〕，決策者往往難以對公共風(fēng)險作出完全科學(xué)、合理、準(zhǔn)確的判斷，即使作出了大體準(zhǔn)確的判斷，也不得不面對俄狄普斯效應(yīng)的困擾。具體來說，公共風(fēng)險識別中的悖論是：假如判斷正確，這種正確很難得到未來事件的證明;假如判斷失誤，這種失誤一般都會被未來事件所證明。準(zhǔn)確預(yù)知公共風(fēng)險并能夠在未來得到驗證的前提條件是預(yù)測結(jié)果絕對保密，待事件發(fā)生之后再公之于眾，但這又違背了風(fēng)險防范的基本價值觀。這種悖論對政府決策者造成極大困擾。在公共風(fēng)險不斷迭代變化的情況下，決策者面對的公共風(fēng)險往往是“新的”風(fēng)險。由于不存在前車之鑒，決策者出臺的應(yīng)對措施大多具有“賭”的色彩。即使運(yùn)氣較好“賭”對了，但由于風(fēng)險被及時化解，沒有了現(xiàn)實(shí)損失作參照，決策者的貢獻(xiàn)仍然難以凸顯;假如運(yùn)氣較差“賭”錯了，決策者又必須為現(xiàn)實(shí)損失承擔(dān)責(zé)任。

在識別公共風(fēng)險后，隨即而來的問題就是采取何種方式進(jìn)行應(yīng)對。人們應(yīng)對個體風(fēng)險的常用手段是分散風(fēng)險，比如購買保險產(chǎn)品、成立風(fēng)險基金、進(jìn)行家庭儲蓄等等，基本思路是定期提取準(zhǔn)備金，危機(jī)發(fā)生時一次性支出。在公共風(fēng)險中，一些來自于自然界的風(fēng)險仍然適用這種分散化思路。比如人們盡管很難準(zhǔn)確判斷地震、洪澇、干旱等自然災(zāi)害發(fā)生的時間與地點(diǎn)，但根據(jù)歷史經(jīng)驗?zāi)軌虼笾峦扑闫浒l(fā)生頻度，從而能夠通過財政手段構(gòu)建一個長期化的風(fēng)險分散機(jī)制。

可見，政府應(yīng)對公共風(fēng)險的措施，本質(zhì)上是幫助社會構(gòu)建一種合理的風(fēng)險責(zé)任配置與成本分?jǐn)倷C(jī)制。政府或通過稅收的方式籌集風(fēng)險準(zhǔn)備金，待危機(jī)發(fā)生時加大支出來對沖損失;或通過政府權(quán)威明確劃分風(fēng)險責(zé)任，使利益各方以合理的比例承擔(dān)風(fēng)險損失。但二戰(zhàn)后，在凱恩斯主義影響下，人們對公共風(fēng)險的定義范圍發(fā)生了質(zhì)的轉(zhuǎn)變。各國政府普遍承擔(dān)了兩種在傳統(tǒng)社會不存在的重大使命：宏觀上把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、熨平經(jīng)濟(jì)周期、減少失業(yè)等當(dāng)成重要職能，微觀上把傳統(tǒng)社會中本應(yīng)由個體承擔(dān)的養(yǎng)老、健康、住房等風(fēng)險進(jìn)行公共化定義。這種轉(zhuǎn)變催生了直接統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)、管制社會的“全能政府”以及對公民行使“從搖籃到墳?zāi)埂北Ｕ下毮艿摹案＠麌摇?。從?shí)際效果看，政府的生產(chǎn)性支出與刺激經(jīng)濟(jì)的政策緩解了經(jīng)濟(jì)的周期性波動，社會福利支出提升了底層勞動者的生活水平，但這背后有著沉重的代價。近年來，一些國家的公共債務(wù)余額占年度GDP的比重已高達(dá)100%以上。為了應(yīng)對新冠肺炎疫情帶來的經(jīng)濟(jì)蕭條風(fēng)險，很多國家紛紛加大財政支出，世界各主要國家的公共債務(wù)余額正在攀升至一個新的歷史高度。

用加大財政支出的方式來化解公共風(fēng)險，可以理解為將未來的風(fēng)險分散化，即將未來可能發(fā)生危機(jī)的動能或勢能提前釋放。但這一策略很容易導(dǎo)致一種相反的結(jié)果，即將本來分散的風(fēng)險集中化了。經(jīng)濟(jì)危機(jī)實(shí)質(zhì)上是一種市場出清機(jī)制。市場經(jīng)濟(jì)中的風(fēng)險本質(zhì)上是分散的，審慎的企業(yè)家能夠生存，不審慎的企業(yè)家被淘汰，市場主體面臨的被淘汰的危機(jī)是自身的危機(jī)，同時也是其他市場主體的機(jī)遇〔6〕。政府通過人為干預(yù)熨平經(jīng)濟(jì)周期，結(jié)果使得落后產(chǎn)能無法自動清除，也使得大量本應(yīng)由市場主體承擔(dān)的個體風(fēng)險被公共財政所背負(fù)，而公共財政長期入不敷出本身又是一種公共風(fēng)險。在公共債務(wù)余額過高的情況下，政府信用一旦破產(chǎn)，就會引發(fā)財政危機(jī)、金融危機(jī)甚至是社會危機(jī)。

政府職能變遷有其深刻的歷史原因，對此不可能也不應(yīng)該進(jìn)行道德評價〔7〕。不能說養(yǎng)老、健康、住房等風(fēng)險就不是公共風(fēng)險，因為公共風(fēng)險的形成是一個社會契約的形成過程?！爱?dāng)多數(shù)社會公眾認(rèn)為私人風(fēng)險應(yīng)當(dāng)由政府出面救助或承擔(dān)最基本的支出責(zé)任時，私人的事情就變成了社會事務(wù)，即私人風(fēng)險就變成了公共風(fēng)險”〔1〕。但有一點(diǎn)是肯定的，社會意識的理性是有限的，有時甚至自相矛盾。公共風(fēng)險的不確定性使得決策者與普通大眾都普遍存在著一種風(fēng)險厭惡心理，其結(jié)果導(dǎo)致公共風(fēng)險定義的擴(kuò)大化以及風(fēng)險成本分?jǐn)傊械摹按箦侊垺爆F(xiàn)象。公共風(fēng)險分散化之追求，卻導(dǎo)致了分散的風(fēng)險集中化之后果，這是政府在公共風(fēng)險應(yīng)對中不得不長期面對的困境。

二、公共風(fēng)險應(yīng)對困境背后的社會結(jié)構(gòu)因素

與傳統(tǒng)社會相比，工業(yè)社會中的公共風(fēng)險形態(tài)發(fā)生了重大變化。與典型的工業(yè)社會相比，近幾十年來公共風(fēng)險形態(tài)又迅速迭代演變。那么，公共風(fēng)險形態(tài)變遷以及公共風(fēng)險應(yīng)對困境產(chǎn)生的根本原因是什么？風(fēng)險形態(tài)的演進(jìn)不可能單獨(dú)發(fā)生，而是有深厚的社會生產(chǎn)關(guān)系基礎(chǔ)。特別是近幾十年來公共風(fēng)險所呈現(xiàn)出來的顯著特征，意味著人類社會結(jié)構(gòu)正在出現(xiàn)“后工業(yè)社會”色彩。烏爾里希·貝克將“后工業(yè)社會”稱之為“風(fēng)險社會”，來形容其與以往不同的風(fēng)險分配特征。這一部分將致力于分析“風(fēng)險社會”下的社會基礎(chǔ)或結(jié)構(gòu)性矛盾，以此來尋找公共風(fēng)險應(yīng)對困難產(chǎn)生的內(nèi)在邏輯。

（一）社會組織方式變遷導(dǎo)致風(fēng)險承擔(dān)主體變遷

將公共風(fēng)險定義為具有強(qiáng)大負(fù)外部性以致個體無力承擔(dān)，必須由政府組織來加以應(yīng)對的風(fēng)險，是結(jié)合現(xiàn)代社會性質(zhì)以及政府職能設(shè)定的一種理解。在傳統(tǒng)社會，很難說存在現(xiàn)代意義上的“政府組織”，故而也不可能有一個強(qiáng)大政府有效承擔(dān)起公共風(fēng)險處置責(zé)任。在古代中國，中央集權(quán)制度提供了比同時期其他文明更強(qiáng)大的公共風(fēng)險應(yīng)對能力，即便如此，饑荒與河流泛濫等仍然是政權(quán)穩(wěn)定的巨大威脅。在傳統(tǒng)社會形態(tài)下，公共風(fēng)險應(yīng)對責(zé)任以及風(fēng)險代價不可避免地落在了個體及其所在的親緣、宗法或宗教共同體身上。我國古代以宗族集聚為主的社會底層結(jié)構(gòu)，十月革命前俄國以“村社”為主的農(nóng)村社會組織形式，以及中世紀(jì)西歐封建莊園制度，客觀上都提供了一些以人身依附、共同勞動為特色的互助方式。在相當(dāng)長時期內(nèi)，宗教組織如基督教會、佛教寺院等都在社會救助中發(fā)揮著一定作用。某種程度上講，人們加入宗教的主要心理需求，就是在不確定的、無法主宰自己命運(yùn)的世界中尋找一個風(fēng)險庇護(hù)所。

隨著社會制度的進(jìn)一步發(fā)展，在工業(yè)社會，傳統(tǒng)社會的人身依附關(guān)系轉(zhuǎn)變成雇傭關(guān)系，傳統(tǒng)共同體被破壞了。人們從鄉(xiāng)村走向城市，其風(fēng)險庇護(hù)所也相應(yīng)發(fā)生了變化，由傳統(tǒng)的等級共同體縮小為“核心家庭”。對于個體來說，不必再過度擔(dān)心饑餓和瘟疫帶來的安全危機(jī)，自然風(fēng)險變小了，但失業(yè)成為致命風(fēng)險。核心家庭中，男人在外掙錢養(yǎng)家，女人在家從事勞動，男人的工薪收入是唯一經(jīng)濟(jì)來源。核心家庭不可能再像傳統(tǒng)社會那樣，從土地耕種中獲得自給自足的口糧，從同族人士和鄰里中獲得慰藉。從這個意義上說，工業(yè)社會背景下個體的風(fēng)險庇護(hù)所規(guī)?？s小了，抵御風(fēng)險的能力也相對下降了。

社會結(jié)構(gòu)變遷對風(fēng)險承擔(dān)單位的解構(gòu)并未在核心家庭止步。自啟蒙運(yùn)動以來，人類社會發(fā)展的進(jìn)程似乎就是個體不斷地“從歸屬于自己、通過遺傳獲得、與生俱來的社會屬性等確定性中解救出來”〔8〕181的過程。個體與傳統(tǒng)共同體以及家庭的紐帶進(jìn)一步被打散，無組織、原子化越來越成為后工業(yè)社會中人們生活的特征。在貝克看來，勞動力市場是個體化的原動力，“對于人們來說，進(jìn)入勞動力市場總是意味著和新的解放聯(lián)系在一起”〔9〕102。但個人通過勞動力市場與資方建立的關(guān)系是一種基于利益的交換關(guān)系。在此關(guān)系中，個體與資方和同事之間都缺乏傳統(tǒng)共同體中的信任基礎(chǔ)，故而難以共同應(yīng)對未來的風(fēng)險。因此，在19世紀(jì)工業(yè)社會大獲全勝、核心家庭逐步成型后，在今天，這樣的核心家庭反過來又要經(jīng)歷去傳統(tǒng)化的過程〔9〕127。但問題在于，人是社會化動物，共同體是人類生活確定性、安全感以及價值歸屬的來源〔10〕。原子化社會中獨(dú)立的個體失去了曾經(jīng)的風(fēng)險庇護(hù)所，不得不面臨社會連接斷裂的危機(jī)，從而成為社會風(fēng)險的承接主體〔11〕。當(dāng)原子化個體無法承擔(dān)風(fēng)險或者風(fēng)險大規(guī)模擴(kuò)散時，政府作為國家“大共同體”的代表，就不得不承擔(dān)起解救的責(zé)任。

（二）風(fēng)險分配邏輯呈現(xiàn)出無差別化攻擊的特征

前述內(nèi)容說明，隨著社會組織方式的變遷，政府承擔(dān)起公共風(fēng)險的責(zé)任。那么，在現(xiàn)代社會，個體風(fēng)險向公共風(fēng)險的演化有哪些新的規(guī)律？社會學(xué)家普遍注意到，二戰(zhàn)后的全球化、信息化和知識化使得世界呈現(xiàn)出與經(jīng)典資本主義時代迥然不同的特征?；谶@些特征他們將當(dāng)代社會形態(tài)概念化為知識社會、信息社會、網(wǎng)絡(luò)社會、數(shù)字化社會、后工業(yè)社會以及后現(xiàn)代社會等等。從風(fēng)險視角看，在后現(xiàn)代或后工業(yè)社會中，隨著生產(chǎn)力的指數(shù)式增長，風(fēng)險和潛在自我威脅的釋放達(dá)到前所未有的程度。依貝克的看法，后工業(yè)社會或風(fēng)險社會的一大特征就是，財富的社會化生產(chǎn)與風(fēng)險的社會化生產(chǎn)系統(tǒng)相伴，稀缺社會的財富分配邏輯開始向發(fā)達(dá)現(xiàn)代性的風(fēng)險分配邏輯轉(zhuǎn)變〔9〕3。

一般來說，財富分配的主要邏輯是階級分配。風(fēng)險的分配也與階級模型相關(guān)，比如“財富在頂層積聚，風(fēng)險在底層積聚”①。但在風(fēng)險社會，風(fēng)險分配與財富分配之間出現(xiàn)了系統(tǒng)性差別。最重要的一點(diǎn)是，隨著科學(xué)技術(shù)高度發(fā)展和人類生產(chǎn)生活行為負(fù)外部性的空前擴(kuò)散，風(fēng)險展現(xiàn)出了“回旋鏢效應(yīng)”，即風(fēng)險在擴(kuò)散過程中沿回旋弧線移動，并對人們進(jìn)行無差別攻擊。在此效應(yīng)下，富人雖然更有可能逃向安全地帶，但隨著風(fēng)險的指數(shù)級擴(kuò)散，富人基于財富豐裕度的風(fēng)險規(guī)避機(jī)會也會受到影響甚至消逝。也就是說，風(fēng)險社會中風(fēng)險分配的邏輯將在一定程度上脫離其階級屬性，向著平均無差別分配的邏輯轉(zhuǎn)變。風(fēng)險擴(kuò)散中的“回旋鏢效應(yīng)”，其實(shí)就是風(fēng)險負(fù)外部性的極大化。根據(jù)科斯定理，外部性可以通過明確界定產(chǎn)權(quán)和完善的市場交易體制加以解決。但在公共風(fēng)險中，加害者與受害者之間可能會在地理上、交往上相距甚遠(yuǎn)，兩者間的關(guān)系更加難以準(zhǔn)確定位。比如，某些國家對漁民的財政補(bǔ)貼加劇了南極洲漁業(yè)資源的枯竭，少數(shù)人食用野生動物導(dǎo)致了全球瘟疫暴發(fā)，某些國家焚燒熱帶雨林加劇了全球變暖，等等。

（三）個體生活方式解放導(dǎo)致負(fù)外部性擴(kuò)散

傳統(tǒng)共同體應(yīng)對公共風(fēng)險有其獨(dú)特優(yōu)勢。傳統(tǒng)共同體一方面通過道德、信仰和群體規(guī)則等手段來控制個體行為，另一方面也為個體提供一定程度的風(fēng)險庇護(hù)，兩者配合給個體提供了一個權(quán)利與責(zé)任、所得與所失的權(quán)衡機(jī)會：違背道德、信仰或規(guī)則就會失去風(fēng)險庇護(hù)，要獲得風(fēng)險庇護(hù)就必須接受道德、信仰與規(guī)則約束。傳統(tǒng)共同體是一個規(guī)模足夠小、共識足夠多，且存在共同利益、共同歷史和共同道德認(rèn)知的團(tuán)體，這導(dǎo)致其管理費(fèi)用、約束成本足夠低。但工業(yè)社會的發(fā)展以解構(gòu)傳統(tǒng)共同體為前提條件或歷史代價。在工業(yè)社會后期或者后工業(yè)社會中，傳統(tǒng)共同體進(jìn)一步崩解，核心家庭不斷弱化，個體行為自由度被一步步解放。越來越多的人過上了所謂“理想化”的生活，開始追求欲望與價值的自我釋放。失去了傳統(tǒng)共同體的居中調(diào)和，作為風(fēng)險庇護(hù)責(zé)任替代者的政府不得不直接面對成千上萬的非組織化個體，自然難以像傳統(tǒng)共同體那樣對個體行為進(jìn)行有效約束。在這種背景下，人與人之間出現(xiàn)利益、觀點(diǎn)、意識的碰撞與沖突，個人行為的負(fù)外部性大規(guī)模疊加，公共風(fēng)險迅速迭代變化就難以避免了。新冠肺炎疫情的傳播，很大程度上就是個體行為選擇與社會整體利益沖突的體現(xiàn)。在一些國家，人們對自由生活的追求以及對政府倡導(dǎo)的隔離措施的不配合，造成疫情長期難以有效控制。在我國，雖然疫情防控取得明顯成果，但一些城市疫情出現(xiàn)反復(fù)，直接原因就與一些人忽視防疫要求并追求自身生活自由有關(guān)。

由此可以提出一個命題，風(fēng)險社會的一個主要結(jié)構(gòu)性矛盾，就是人類個體在不斷獲得個性解放之后行為選擇的無約束與其負(fù)外部性迅速擴(kuò)散之間的矛盾。或者更簡單地說，就是人類行為決策個體化與其利益影響社會化之間的矛盾。風(fēng)險社會結(jié)構(gòu)性矛盾的內(nèi)在邏輯是馬克思所講的資本主義制度基本矛盾在當(dāng)今社會形態(tài)中的延伸或者變異。按照馬克思的觀點(diǎn)，資本主義制度的基本矛盾是生產(chǎn)社會化與生產(chǎn)資料私有制之間的矛盾。換言之，這是資本家階層生產(chǎn)決策的個人化與生產(chǎn)行為影響的社會化之間的矛盾。隨著政府干預(yù)的增強(qiáng)與福利國家的出現(xiàn)，這一矛盾所造成后果的嚴(yán)重程度得到了緩解，但這并不意味著結(jié)構(gòu)性矛盾的徹底消失。事實(shí)上，在后工業(yè)社會或風(fēng)險社會，這一矛盾又從生產(chǎn)領(lǐng)域擴(kuò)散到社會生活領(lǐng)域。

三、公共風(fēng)險應(yīng)對困境的破解

上文分析了現(xiàn)代社會中公共風(fēng)險的特征、政府應(yīng)對公共風(fēng)險的困境以及背后的社會結(jié)構(gòu)性原因，這是一種總體性分析。綜上所述，公共風(fēng)險及其應(yīng)對困境產(chǎn)生的根本原因，是風(fēng)險社會的結(jié)構(gòu)性矛盾。解鈴還須系鈴人。要從根本上化解公共風(fēng)險應(yīng)對困境，還要寄希望于社會結(jié)構(gòu)自身的變革，這超出了政府自身力量所能完成的范疇。根據(jù)馬克思主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑關(guān)系的原理，社會決定著國家，國家對社會有反作用。因此，現(xiàn)代政府要更好地應(yīng)對公共風(fēng)險，就必須處理好與各種社會力量和秩序間的關(guān)系。由于政府在公共風(fēng)險應(yīng)對中的主導(dǎo)責(zé)任，其在公共風(fēng)險處置中不可避免地扮演“主角”甚至“導(dǎo)演”的角色。但僅做到這一點(diǎn)還不夠?，F(xiàn)代社會背景下解決公共風(fēng)險應(yīng)對困境的關(guān)鍵，是如何配置政府的集中秩序與社會自發(fā)秩序、市場秩序以及專業(yè)秩序之間的相互關(guān)系，這其實(shí)也是國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

（一）發(fā)揮集中秩序在公共風(fēng)險應(yīng)對中的核心作用

在社會發(fā)展過程中，小共同體、核心家庭以及原子化個體先后承擔(dān)了應(yīng)對公共風(fēng)險的主要責(zé)任與大部分代價。在當(dāng)今社會，如果再讓這些組織或個體承擔(dān)公共風(fēng)險應(yīng)對的主要責(zé)任與代價，將不被整個社會意識所接受。政府的責(zé)任變得越來越義不容辭，政府的主要工作秩序——集中指導(dǎo)秩序也逐漸被強(qiáng)化，并在公共風(fēng)險應(yīng)對中建立了相對于其他秩序的強(qiáng)勢地位。

集中指導(dǎo)秩序是一種層級分明、指令導(dǎo)向的運(yùn)作方式，它在應(yīng)對具體事務(wù)中省去了高昂的協(xié)商成本，具有效率高、步伐一致等特征。但其劣勢是容易受到上級偏好、選擇性激勵的負(fù)面影響，并會產(chǎn)生信息衰減效應(yīng)。很多人認(rèn)為，在人口發(fā)散式流動、信息網(wǎng)絡(luò)狀傳輸?shù)纳鐣校斑@種僵硬的、科層式的以命令—控制路徑為特征的管理機(jī)制是無效的，只有靈活的、可塑的以及耦合的組織架構(gòu)能帶來更有效的災(zāi)害應(yīng)對”〔12〕，因為自然災(zāi)害以及社會風(fēng)險的產(chǎn)生和發(fā)展，“往往超越了計劃、程序以及科層制結(jié)構(gòu)所能應(yīng)付的范疇”〔13〕。但是，集中指導(dǎo)秩序是與交換秩序、自主治理秩序幾乎同樣古老的秩序維度，其出現(xiàn)的一個重要原因，是“動員集體資源”〔14〕67的需要。從歷史進(jìn)程看，在大多數(shù)情況下，正是強(qiáng)大的權(quán)力秩序保證了市場交換與社會自治的正常運(yùn)行。所以，必須承認(rèn)集中指導(dǎo)秩序在公共風(fēng)險應(yīng)對中的基礎(chǔ)性作用。從各國應(yīng)對新冠肺炎疫情的情況看，政府高效的管制行動是切斷疫情傳播鏈條的主要手段。凡是政府有權(quán)威、行動力強(qiáng)的國家，疫情控制得普遍較好。特別是我國在疫情應(yīng)對方面的成功經(jīng)驗，很大程度上得益于政治制度優(yōu)勢帶來的強(qiáng)大社會動員能力。

當(dāng)面對少數(shù)重大風(fēng)險時，集中秩序的優(yōu)勢是明顯的。這與集中秩序中政治行動者的注意力分配有關(guān)。但問題在于公共風(fēng)險譜系錯綜復(fù)雜，政治行動者很難在所有風(fēng)險上面都傾注足夠的注意力。政府面對公共風(fēng)險最有效率、最明智的應(yīng)對方式，是由自身主導(dǎo)建立一個多層次的治理系統(tǒng)，使不同層次的治理結(jié)構(gòu)之間相互嵌入、互為補(bǔ)充。這固然可能會對政府具體管制措施的便捷性造成不利影響，但有利于建立更加公平科學(xué)的風(fēng)險成本分?jǐn)倷C(jī)制。

（二）培育社會自發(fā)秩序以構(gòu)建風(fēng)險庇護(hù)之網(wǎng)

在探討風(fēng)險社會的過程中，貝克、吉登斯等人針對風(fēng)險社會的主要矛盾分別提出了解決方案。貝克提出的是“亞政治”概念。與“政治”不同，亞政治指的是“政治體系和法團(tuán)主義體系之外”的群體也可以“出現(xiàn)在社會設(shè)計的舞臺上”，這些群體包括“職業(yè)團(tuán)體和行業(yè)團(tuán)體、工廠、研究機(jī)構(gòu)和管理階層中的技術(shù)知識界，熟練工人、公民主動權(quán)、公共領(lǐng)域等”?！?5〕29吉登斯則提出了與“解放的政治”不同的“生活的政治”。他認(rèn)為，工業(yè)社會把人類從傳統(tǒng)和宗教的教條性規(guī)則中解放出來，人類活動逐漸擺脫了固有的束縛，這是解放的政治。在晚期現(xiàn)代性體系中，由于個體和集體都極大地改變了社會活動的存在性參數(shù)，出現(xiàn)了“以反身性方式組織起來的環(huán)境中進(jìn)行自我實(shí)現(xiàn)的政治”〔15〕199-200，或者說人們自我選擇生活方式的政治，即生活的政治。

可見，兩位社會學(xué)者將人們的自我組織、自主治理以及對公共事務(wù)的積極參與，作為解決風(fēng)險社會結(jié)構(gòu)性矛盾的基本方案。人們可以基于多種動因進(jìn)行自主聯(lián)合，特別是血緣與宗族關(guān)系，是人們聯(lián)結(jié)在一起的原始動因。傳統(tǒng)共同體就是基于血緣、地緣、宗教等形成的人與人之間的聯(lián)合體。在SARS和新冠肺炎疫情期間，我國很多村莊為了將病毒隔離在村外，發(fā)明了一些“硬核”防控措施，這其實(shí)就是社會自發(fā)秩序在風(fēng)險應(yīng)對中的表現(xiàn)。相比之下，城市里的一些城中村以及社區(qū)，其自我組織的程度就差一些，需要基層政府投入大量精力來加以彌補(bǔ)。在現(xiàn)代社會，雖然個體解放打散了傳統(tǒng)的社會聯(lián)結(jié)方式，但現(xiàn)代制度體系客觀上也在其他方面為人與人之間的新型聯(lián)結(jié)提供了可能?，F(xiàn)代社會中的市場規(guī)則、教育體系、基礎(chǔ)設(shè)施以及社會保障等政府構(gòu)造物，為人類個體提供了一個更龐大、更復(fù)雜的后現(xiàn)代制度之網(wǎng)。在這個網(wǎng)絡(luò)中，人們不但可以基于傳統(tǒng)的親緣、宗教等關(guān)系進(jìn)行聯(lián)合，還可以基于共同興趣、共同經(jīng)歷、共同利益等進(jìn)行聯(lián)合。比如，通過社交軟件，城市中同一社區(qū)的人們可以構(gòu)建類似于傳統(tǒng)共同體的“熟人社會”來進(jìn)行公共事務(wù)自主治理，經(jīng)歷過同類傷害的人們可以結(jié)成互助群體以抱團(tuán)取暖，等等。

一個足夠發(fā)達(dá)的社會自發(fā)秩序所構(gòu)成的多維網(wǎng)絡(luò)，就像蜘蛛網(wǎng)一樣，可以將一個人在不同維度中與其他人聯(lián)結(jié)起來，這會給予人們極大的安全感。比如在單維度的傳統(tǒng)社會中，一個單身女子除非依附于婚姻，否則無法生存。但在發(fā)達(dá)都市中，她可能既是一個公司白領(lǐng)，又是某俱樂部的成員，還可以是居委會成員和社區(qū)志愿者，甚至可以運(yùn)用社交軟件構(gòu)建幾個以自己為核心的虛擬社群。多維度身份客觀上為個體提供了一種風(fēng)險分散機(jī)制。在工業(yè)社會的核心家庭中，失業(yè)是一種致命危機(jī)。但在后現(xiàn)代制度網(wǎng)絡(luò)中，失業(yè)者可以通過社會保障獲得一定額度的保險金，還可以通過社區(qū)組織獲得其他形式的幫助，甚至可以通過所在的專業(yè)群體、俱樂部得到心理慰藉。這種個體通過自主治理來自我應(yīng)對風(fēng)險的社會機(jī)制，是亞政治和生活政治的經(jīng)典表現(xiàn)，也是后現(xiàn)代社會帶給人們的更廣闊的風(fēng)險應(yīng)對平臺。

（三）完善市場秩序以增強(qiáng)公共風(fēng)險應(yīng)對助力

市場經(jīng)濟(jì)本身就是人們自主應(yīng)對風(fēng)險的一種機(jī)制。契約是市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，商業(yè)契約在規(guī)定市場合作者之間財富分配方式的同時，一般也規(guī)定了風(fēng)險分配方式。但市場秩序與公共風(fēng)險的關(guān)系具有復(fù)雜性。一方面，市場經(jīng)濟(jì)是人們擺脫某些公共風(fēng)險的關(guān)鍵機(jī)制，比如：現(xiàn)代市場體系的形成促進(jìn)了“馬爾薩斯陷阱”②式風(fēng)險的消彌，以明晰產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)權(quán)交易為核心的市場經(jīng)濟(jì)制度是解決“碳排放”問題的優(yōu)選機(jī)制。另一方面，崇尚自由競爭和自由交換的市場機(jī)制也導(dǎo)致商業(yè)周期的出現(xiàn)。在當(dāng)今世界，一個國家是否選擇接受市場經(jīng)濟(jì)，決定了其所面對的公共風(fēng)險的特征。不接受市場經(jīng)濟(jì)，意味著不必面對商品經(jīng)濟(jì)對原有社會結(jié)構(gòu)的解構(gòu)風(fēng)險以及商業(yè)周期風(fēng)險，但也意味著可能要面對饑荒等“古典的”公共風(fēng)險。

從政府與市場的關(guān)系看，大多數(shù)情況下，政治力量是市場經(jīng)濟(jì)的構(gòu)建者，正是強(qiáng)大的權(quán)力秩序，保證了市場交換的正常運(yùn)行。即使在西方的市場經(jīng)濟(jì)原生國家，市場體系的形成也被認(rèn)為是國家主權(quán)擴(kuò)張的副產(chǎn)品〔16〕249。而且，政府還是“市場失靈”的主要彌補(bǔ)者。在現(xiàn)代社會，市場失靈的幾乎所有表現(xiàn)同時也是公共風(fēng)險的源頭。盡管市場經(jīng)濟(jì)有明顯缺陷，但20世紀(jì)以來仍有越來越多的國家選擇了市場經(jīng)濟(jì)，其中一個重要原因就是市場經(jīng)濟(jì)為政府應(yīng)對公共風(fēng)險提供了更加廣闊的選擇空間。市場經(jīng)濟(jì)帶來了社會財富的高速增長，政府可以通過稅收等方式獲得更加豐裕的財政收入，這在客觀上增強(qiáng)了政府應(yīng)對公共風(fēng)險的能力。因此，市場經(jīng)濟(jì)為政府應(yīng)對公共風(fēng)險帶來的收益，要遠(yuǎn)大于其帶來的風(fēng)險。

在應(yīng)對公共風(fēng)險過程中，運(yùn)用好市場秩序是現(xiàn)代政府的必然選擇。從我國抗擊新冠肺炎疫情的經(jīng)驗看，市場機(jī)制及其主角——市場行動者及企業(yè)家都發(fā)揮著不可替代的作用。盡管抗擊疫情主要靠集中秩序，但解決抗擊疫情過程中的很多問題如物資采購運(yùn)輸、疫苗研發(fā)等，都離不開市場機(jī)制所發(fā)揮的作用。而且，我國企業(yè)家的創(chuàng)新能力以及社會責(zé)任感也在抗疫過程中體現(xiàn)得淋漓盡致。比如，各大網(wǎng)絡(luò)平臺利用自身優(yōu)勢幫助有關(guān)部門進(jìn)行大數(shù)據(jù)疫情防控，現(xiàn)代物流供應(yīng)鏈企業(yè)為“封城”居民提供了足夠的生活保障物資。借助市場這只“無形之手”，我國很好地解決了疫情初期面臨的醫(yī)療物資不足的難題。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是我國抗擊疫情的重要制度優(yōu)勢，要取得抗擊疫情的最終勝利，仍然需要市場秩序發(fā)揮重要作用。

（四）尊重專業(yè)秩序以實(shí)現(xiàn)公共風(fēng)險的科學(xué)處置

生產(chǎn)社會化主要表現(xiàn)為分工的不斷細(xì)化，分工的細(xì)化必然導(dǎo)致專業(yè)知識的分野。在現(xiàn)代社會，隨著各領(lǐng)域知識的迅速積累，一個人要成為某領(lǐng)域的專家，需要從大學(xué)甚至中學(xué)階段就要開始學(xué)習(xí)專業(yè)知識。各領(lǐng)域間的“知識壁壘”越來越高，過去那種“百科全書式”的人物越來越難以出現(xiàn)。這種情況下，掌握著具體領(lǐng)域高級知識的專家群體，在社會生產(chǎn)生活以及政治決策中的地位也就越來越重要。

專業(yè)分工的精細(xì)化以及專家群體地位的上升，對公共風(fēng)險應(yīng)對具有兩面性，在一定程度上加劇了公共風(fēng)險的迭代演變。一方面，在當(dāng)今時代，各行各業(yè)的設(shè)計師以及律師、醫(yī)師、會計師等幾乎主宰了人們的生活，“僅僅坐在家中，我就已經(jīng)被卷進(jìn)了我所依賴的一種或一系列專家系統(tǒng)中”〔17〕24。從食品安全、建筑設(shè)計到疾病治療、疫情防控，專家系統(tǒng)所提供的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)左右著人們的判斷。某個專家系統(tǒng)的可信度一旦因為某些事件而坍塌，就立即成為一次公共風(fēng)險。另一方面，從總體上看，專業(yè)群體是政府應(yīng)對公共風(fēng)險可資依靠的重要力量，他們掌握著行政官員所不具備的專業(yè)知識，其意見在政府決策者識別風(fēng)險、理解風(fēng)險規(guī)律以及出臺防控措施等方面都發(fā)揮著重要甚至決定性作用。我國新冠肺炎疫情防控的階段性成功，很大程度上就是政府決策者尊重專業(yè)秩序的結(jié)果。政府不但運(yùn)用專家們的知識與判斷進(jìn)行科學(xué)決策，而且還主動提供舞臺，讓專業(yè)人士直接面對公眾釋疑解惑，在穩(wěn)定人心的同時，專家群體收獲了美譽(yù)度，政府也增強(qiáng)了可信任度〔18〕。

專業(yè)秩序不同于其他秩序，它有自己的一套規(guī)則要求。正是其獨(dú)特的規(guī)則要求，保證了專家們在專業(yè)問題判斷上的相對理性以及獨(dú)立性，這也是其他秩序維度所缺失的因素。作為政府來說，一方面，要利用專業(yè)秩序的這種因素幫助自己科學(xué)決策;另一方面，也要利用專業(yè)秩序的理性精神來強(qiáng)化與社會秩序、市場秩序的溝通，以幫助社會個體與市場主體進(jìn)行理性選擇。從某種意義上來說，政府組織及官員對專業(yè)秩序的態(tài)度，也是自身專業(yè)精神的體現(xiàn)。

生產(chǎn)力的發(fā)展以及社會結(jié)構(gòu)的變化，促進(jìn)了人類個體的解放。人類個體的解放反過來又加劇了個體風(fēng)險向公共風(fēng)險的轉(zhuǎn)變。由于公共風(fēng)險及其應(yīng)對困境產(chǎn)生的根本原因是風(fēng)險社會的結(jié)構(gòu)性矛盾，化解公共風(fēng)險應(yīng)對困境的主要方案將是社會結(jié)構(gòu)自身的變革。因此，盡管當(dāng)代政府是公共風(fēng)險應(yīng)對的主體責(zé)任承擔(dān)者，但政府運(yùn)行的主導(dǎo)秩序即集中秩序無法單獨(dú)承擔(dān)應(yīng)對公共風(fēng)險的重任。

當(dāng)代公共風(fēng)險的復(fù)雜化意味著風(fēng)險應(yīng)對過程中成本與收益變得更加復(fù)雜、隱蔽以及難以計量。一個精明的政策制定者，應(yīng)該能夠更加全面、精確、客觀地理解風(fēng)險應(yīng)對過程中的投入與產(chǎn)出，并在眼前利益與長遠(yuǎn)利益之間作出適度的權(quán)衡。具體來說，需要政府主導(dǎo)建立一個多層次的治理系統(tǒng)，使不同層次的治理結(jié)構(gòu)之間相互補(bǔ)充、相輔相成。在公共風(fēng)險形態(tài)不斷迭代變遷、公共債務(wù)不斷累積的當(dāng)今時代，對于政府來說，多元秩序的共存共生不是一種威脅，而是一種解套措施。

注釋：

①從風(fēng)險分配的歷史看，風(fēng)險往往同財富一樣附著在階級模式上，只不過是以顛倒的方式來呈現(xiàn)。比如，富人不會在荒年陷入饑荒，在瘟疫發(fā)生時更有機(jī)會逃離疫區(qū)，在經(jīng)濟(jì)蕭條時不必面對失業(yè)危機(jī)，等等。參見烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險社會：新的現(xiàn)代性之路》，張文杰、何博文譯，南京：譯林出版社，2018年，第25頁。

②按照馬爾薩斯的基本觀點(diǎn)，人口按照幾何級數(shù)增長，而生存資料僅僅按照算術(shù)級數(shù)增長，多增加的人口總是要以某種方式被消滅掉，人口不能超出相應(yīng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，這被稱為“馬爾薩斯陷阱”。無論是東方還是西方，在漫長的古代農(nóng)業(yè)社會都不同程度地呈現(xiàn)出馬爾薩斯所總結(jié)出的特征。只有人類進(jìn)入工業(yè)社會后，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)被工業(yè)化農(nóng)業(yè)所替代，“馬爾薩斯陷阱”才成為過去。參見郭劍雄：《從馬爾薩斯陷阱到內(nèi)生增長：工業(yè)化與農(nóng)業(yè)發(fā)展關(guān)系再認(rèn)識》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2014年第6期。

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責(zé)任編輯 周 榮

〔收稿日期〕2021-10-02

〔作者簡介〕武靖國（1978-），男，河南濮陽人，國家稅務(wù)總局稅務(wù)干部學(xué)院（中共國家稅務(wù)總局黨校）科研所副研究員、管理學(xué)博士，主要研究方向為財稅基礎(chǔ)理論、政府治理及公共政策。