李子玉 李瓊瓊 薛澳國 侯亞娟 肖萌娜

摘要：鄉(xiāng)村旅游農家樂因其生態(tài)性和鄉(xiāng)土性對城市居民有較大的吸引力。在鄉(xiāng)村旅游農家樂快速發(fā)展中也暴露出建設用地不規(guī)范、環(huán)境污染較嚴重、食品安全問題多、糾紛解決難度大等問題，嚴重制約著鄉(xiāng)村旅游農家樂的發(fā)展。日本鄉(xiāng)村旅游農家樂在發(fā)展中法律法規(guī)完善、政府大力支持、發(fā)展模式多樣、經營方式規(guī)范等給我們提供了有益的經驗啟示。我國鄉(xiāng)村旅游農家樂應從規(guī)范農家樂建設用地、強化農家樂環(huán)境治理、保障農家樂食品安全、健全農家樂糾紛解決方面加以完善，促進鄉(xiāng)村旅游農家樂健康持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：鄉(xiāng)村旅游;農家樂;環(huán)境治理;食品安全;法律規(guī)制

中圖分類號： F323.4文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2021）07-0008-07

收稿日期：2020-06-30

基金項目：西部法制研究中心基地項目（編號：19JDX02）。

作者簡介：李子玉（1997—），女，陜西商南人，碩士研究生，研究方向為民法學。E-mail：1586651087@qq.com。

1 鄉(xiāng)村旅游農家樂概念及其發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 農家樂的概念與特點

農家樂是一種俗稱，當前學界對“農家樂”一詞并無具體的定義。農家樂依托當?shù)剞r村自然資源以及地理特點，以“吃農家飯、住農家屋、游農家景、享農家樂”為主要內容，農民利用自家住宅，結合農村自然風光來吸引游客暢游[1]。農家樂主要概括為以下幾個特點。

1.1.1 生態(tài)性

農家樂植根于良好的自然生態(tài)環(huán)境和宜人的生產生活環(huán)境，以綠色天然的農產品、詩情畫意的田園風光展示出其良好的生態(tài)性。農家樂固有的鄉(xiāng)土性和城市繁雜的陌生感這一矛盾，為農家樂的發(fā)展帶來動力。中國農村傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土氣息，為農家樂增添了天然的吸引力。

1.1.2 鄉(xiāng)土性

淳樸善良的農民，濃厚的鄉(xiāng)土氣息，在內涵上充分體現(xiàn)“農”的主題。農村風貌與鄉(xiāng)土特色結合，充分體現(xiàn)鄉(xiāng)土特征，民風民俗民情在社會發(fā)展中得到優(yōu)化傳承。農村勞動生活所散發(fā)出的獨特鄉(xiāng)土氣息，吸引著城市居民去體驗和感受農村風貌以及與自然和諧共處的狀態(tài)。農村地區(qū)的這種濃厚的區(qū)域本位主義和家鄉(xiāng)觀念特色的非規(guī)范性，使鄉(xiāng)土文化具有深刻的淳樸性，對于城市游客具有極大的誘惑力和吸引力[2]。這是農家樂旅游最為重要和顯著的特點。

1.1.3 主要目標是城市居民

現(xiàn)代城市生活具有節(jié)奏快、工作壓力大等特點，工業(yè)化的迅速發(fā)展帶來的環(huán)境問題也日益嚴重。多數(shù)城市居民向往慢節(jié)奏的生活，期望回歸自然，感受淳樸的鄉(xiāng)風、優(yōu)美的風光景色、清新的空氣環(huán)境和綠色自然的食物。鄉(xiāng)村的這些特點吸引著無數(shù)城市居民來度假，體驗沒有經歷過的生活。集生活休閑于一體是農家樂吸引城市居民的主要原因。

1.2 農家樂的發(fā)展現(xiàn)狀

以農村清新舒適的自然環(huán)境、傳統(tǒng)特色的農村文化為基礎發(fā)展起來的現(xiàn)代鄉(xiāng)村旅游，是出現(xiàn)在農村地區(qū)的一種新型旅游模式。2019年初步統(tǒng)計顯示，我國鄉(xiāng)村旅游收入超過8 400億元。隨著人們對旅游休閑度假的需求增長，鄉(xiāng)村自然風貌的體驗是一個不二之選。農家樂以其濃厚的鄉(xiāng)村特色帶來極大吸引力，新興的鄉(xiāng)村休閑游逐步步入大眾視野。從發(fā)展歷程來看，2001年的旅游工作重點就是新興發(fā)展起來的鄉(xiāng)村旅游。農業(yè)旅游示范點在2005年時高達200多個。此后，鄉(xiāng)村旅游在我國如雨后春筍般發(fā)展。根據(jù)2017年底統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)村旅游人數(shù)由7.2億人次迅猛增長到29億人次，鄉(xiāng)村旅游的營業(yè)收入非?？捎^，增長率高達32.4%。2018年全國休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待人次超30億，營業(yè)收入超過8 000億元。到2019年更是一個大突破。

近年來，國家高度重視鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。促進現(xiàn)代鄉(xiāng)村旅游發(fā)展是落實鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)。為進一步推進鄉(xiāng)村旅游健康發(fā)展，各部門聯(lián)合推出多種利好政策。鄉(xiāng)村旅游產業(yè)無疑會成為農村產業(yè)現(xiàn)代化中的潛力股。隨著經濟的發(fā)展，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村旅游模式與城市居民的需求之間的矛盾日趨加大，這促使現(xiàn)代鄉(xiāng)村旅游開始朝著產業(yè)帶動、生態(tài)高效、休閑文化的方向發(fā)展。在這一過程中，實現(xiàn)了農村的經濟收入新發(fā)展，同時對農村的人居環(huán)境有一定的不利影響。

2 陜西省商南縣金絲峽景區(qū)農家樂發(fā)展的問題審視

位于陜西省商洛市商南縣東南部的金絲峽景區(qū)，從地理上劃分屬于長江流域漢江水系丹江中游地區(qū)。作為商洛市屈指可數(shù)的幾個國家5A級旅游景區(qū)，為商洛市的經濟發(fā)展做出了極大的貢獻，為當?shù)厝罕娞峁┝吮姸嗟木蜆I(yè)機會。但在其發(fā)展和經營過程中，也暴露出一些全國農家樂鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中存在的共性問題。

2.1 建設用地不規(guī)范

隨著商南縣金絲峽鎮(zhèn)農家樂的不斷發(fā)展，產生了一系列用地問題。結合我國《土地管理法》有關內容的規(guī)定，將農家樂土地使用中的開發(fā)用地類型分為住宅房屋及其周邊荒地開發(fā)和耕地的直接利用。但在土地使用過程中，大部分人不了解變更土地用途時須辦理變更登記手續(xù)，而是直接利用耕地來建造房屋，有關部門也未進行直接有效的管理，現(xiàn)針對存在的問題作出以下分析。

2.1.1 經營者未經審批占地建房

鄉(xiāng)村旅游的蓬勃發(fā)展，給開展鄉(xiāng)村旅游的地區(qū)創(chuàng)造了巨大商機。農家樂或休閑農莊所有者為了獲取豐厚的經濟利益，在原有建筑基礎上進行加層等各種形式的私搭亂建，產生大量違章建筑，開設一系列不符合衛(wèi)生和安全檢驗標準的餐館、旅社和娛樂設施等。這些違法行為在鄉(xiāng)村旅游發(fā)達地區(qū)大量存在，破壞了國家的一戶一宅制度。

2.1.2 宅基地的非法買賣與利用

農家樂快速發(fā)展，土地使用需求增多，農家樂買賣宅基地成為普遍情況。而宅基地作為福利性用地，不得用作經營目的。但在農家樂效益可觀的情況下，存在農民將自有宅基地通過各種途徑轉變?yōu)榻洜I性用地的現(xiàn)象。宅基地的非法買賣與利用只為獲取經濟利益，置國家利益和集體利益于不顧。

2.1.3 缺乏針對性用地管理政策

國務院于2004年出臺《關于深化改革嚴格土地管理的辦法》，隨后各級人民政府下發(fā)了一系列文件，如上海市《關于推進本市農業(yè)旅游發(fā)展的若干意見》等，通過不斷完善的規(guī)章制度來解決農村土地問題[3]。但是透過這些文件可以看出，從中央到各級政府只是從土地流轉和政策扶持上進行重點監(jiān)管，農家樂產業(yè)經濟發(fā)展過程中暴露出來的問題并沒有得到解決。同時，由于各地區(qū)的經濟發(fā)展水平具有差異性，這就需要地方政府做到具體問題具體分析。涉及的農家樂用地分類管理問題并非是幾個政策出臺就可以解決的，需要各地政府部門針對實際情況發(fā)布針對性的政策。

2.1.4 政府對非法用地監(jiān)管不嚴

農家樂屬于農業(yè)項目，然而相關管理部門對這類農業(yè)項目的可行性研究以及審批程序并沒有做出具體規(guī)定。因此，實踐中一些規(guī)模較大的經營者不按照審批規(guī)劃開發(fā)經營，甚至出現(xiàn)了一些經營者以農家樂開發(fā)為名進行房地產開發(fā)之實的情形。由于我國農村還未建立相應健全的監(jiān)察執(zhí)法體系，各村集體經濟組織對于農家樂的使用權也沒有相應的監(jiān)督、審查權限，導致在農家樂農村土地使用中審查、監(jiān)督角色的缺位。

2.2 環(huán)境污染較嚴重

近年來，農家樂引起環(huán)境污染的問題引起廣泛重視。水體污染、大氣污染、生態(tài)破壞、噪聲污染等在農家樂的發(fā)展過程中表現(xiàn)得尤為突出[4]。在農家樂的發(fā)展過程中，剩菜剩飯、牲畜糞便、污水廢水、塑料食品包裝、燒烤污染物等都會引起農村環(huán)境污染。商南縣金絲峽景區(qū)周圍農家樂主要存在以下問題：

2.2.1 污染物處理方式不規(guī)范

不論是城市還是鄉(xiāng)村，污染物的處理都極為重要。當?shù)剞r家樂對污染物處理采用隨意丟棄、填埋、焚燒等方式，這種粗暴處理行為，對當?shù)氐沫h(huán)境產生了巨大影響。隨意丟棄污染物的行為不僅破壞景區(qū)美觀，更重要的是由于這些農家樂主要位于山區(qū)，而山區(qū)對于污染物的處理能力相對較弱，因此每到假期及旅游旺季，游客的大量流動給這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成了極大壓力。污染物大量填埋，其中難以降解的塑料包裝袋等污染物滲入土壤，年復一年地累積，造成當?shù)赝恋氐膰乐馗g。污染物焚燒產生的有害氣體，不僅造成了嚴重的環(huán)境污染，還嚴重危害了周邊居民的身體健康。

2.2.2 規(guī)章制度落實不到位

國家目前還沒有相關防治方法來專門規(guī)制農家樂污染問題，只能依靠當?shù)赜嘘P部門的政策文件來管理。金絲峽景區(qū)管理部門根據(jù)景區(qū)情況制定過一些管理辦法和規(guī)章，但民眾知曉率低，執(zhí)行效果差，實踐落實困難;同時當?shù)丨h(huán)保部門的監(jiān)管力量有限，存在著較大的監(jiān)管難度，因此這些規(guī)章辦法的存在只是流于表面，并未發(fā)揮應有的效果。制度落實不到位，致使當?shù)爻霈F(xiàn)“有法不依、執(zhí)法不嚴”的情況。一些農家樂依然隨意處理污染物，污染環(huán)境的行為不能得到及時整治，景區(qū)環(huán)境進一步惡化。

2.2.3 環(huán)境污染造成巨大影響

農家樂主要分布在景區(qū)周圍，其在發(fā)展過程中造成的污染對周圍的景區(qū)環(huán)境影響較大，主要表現(xiàn)在水體污染、大氣污染、噪聲污染、植被破壞、交通堵塞、水土流失、破壞土壤等方面。

因為缺乏污水處理設備，在農家樂生產經營過程中產生的污水無法良好處理。部分農家樂直接將大量的污水排放到周圍的河流、農田中，不僅破壞河流水質、農田土壤，而且也對景區(qū)周圍環(huán)境和當?shù)鼐用竦娘嬘盟斐晌廴?。此外，激增的游客?shù)量使得當?shù)赜盟枨罅恐鸩郊哟?，迫使當?shù)卮笏灵_發(fā)地下水資源，致使當?shù)氐叵滤恢鹉晗陆?，當?shù)厝罕娚钣盟щy，并且給當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成了嚴重破壞。

由于當?shù)鼐皡^(qū)的公共交通設施不健全，大量游客只能自行開車前往，景區(qū)沒有足夠的停車位，不可避免會造成交通擁堵。不僅破壞當?shù)亟煌ōh(huán)境，而且車輛尾氣給當?shù)氐拇髿猸h(huán)境帶來污染。另外，許多農家樂在生產經營過程中，為了節(jié)省成本，往往會選擇一些便宜的劣質燃料，這些劣質燃料在燃燒過程中產生的廢氣嚴重超標，使得當?shù)氐拇髿猸h(huán)境逐年變差。同時，一些農家樂和游客進行的野外燒烤，也會造成大氣污染。

2.3 食品安全問題多

農家樂的市場準入門檻較低，近年來越來越多的人開始經營農家樂，農家樂在發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題也越來越多，食品安全問題就是其中之一。

2.3.1 經營者對食品安全把控不嚴格

在利益驅使下，食品加工過程中存在的不衛(wèi)生的操作環(huán)境、不符合安全標準的操作流程等都被經營者選擇性地忽視，使得加工出來的食品存在著非常嚴重的安全隱患。尤其是在旅游旺季，經營者由于人手不夠會尋求自己的親戚朋友或雇傭臨時工來幫忙。這些人大多數(shù)都沒有健康證、沒有經過相關培訓、對食品安全應該注意的衛(wèi)生問題不清楚，食品安全意識十分薄弱[5]。

農家樂的食材主要源于野外采摘、自家種植或者購買。野外采摘的食材風險較大，經營者采摘之后也是經過簡單的清洗，若其中有毒有害殘留物較多，會對人的身體造成一定危害;自家種植食材的主要問題是，農藥殘留可能超標;購買的食材主要問題是，原料采購環(huán)節(jié)沒有統(tǒng)一的管理，進貨渠道不正規(guī)，對原料相關安全檢驗等資料不進行查閱，使食品原材料質量往往難以保障，忽視了很多食品安全方面的問題。

同時，經營者經常會在食品加工過程中添加色素、香精、防腐劑以保證菜品的顏色、味道、保質期等。食品添加劑是影響人們健康的主要因素，但經營者為了獲取利益往往以損害消費者身體健康為代價。

2.3.2 監(jiān)管部門對問題處理得不妥善

主管部門職責不明。當農家樂出現(xiàn)食品安全問題時，公安、工商、食安、衛(wèi)生、農業(yè)等部門都可根據(jù)自己部門監(jiān)管范圍進行處罰。但是由于農家樂經營地往往比較偏僻，導致各部門互相推諉，不愿負責。長此以往，讓此類問題愈演愈烈。

監(jiān)管力度較弱。農家樂經營場所主要分布在偏遠地區(qū)，節(jié)假日時游客較多，而節(jié)假日恰逢政府相關部門正常休假，此時對農家樂的監(jiān)管力度相對較弱且容易出現(xiàn)空檔。

處罰不夠嚴厲。在處理農家樂食品安全問題時，多數(shù)人認為懲罰力度不夠，政府對出現(xiàn)問題的農家樂經營者沒有進行嚴厲的處罰，讓經營者抱有得過且過的態(tài)度，無法深刻認識自己的問題。

2.3.3 消費者的自身防范意識不夠強

在游玩過程中，大多游客往往存在貪圖一時之快、盲目消費的情況。消費者食品安全意識低，自身防范意識較弱。大多數(shù)游客常年生活在城市，對很多食材的加工和制作過程并不清楚，辨別能力不足，一味地追求食品的味道，其余一概不知。

2.4 糾紛解決難度大

2.4.1 解決方式選擇不合理

《民事訴訟法》規(guī)定，解決民事糾紛的方式有和解、調解、仲裁、訴訟。在這4種糾紛解決方式中，和解、調解的方式在解決日常民事糾紛中被大量使用，仲裁因其特殊的條件性而被賦予了特殊條件下的使用權，訴訟則因其強制性而往往轉化為當事人最后的選擇。這種選擇傾向性也體現(xiàn)在農家樂的糾紛解決中。多數(shù)人表示會選擇和解、調解的方式解決糾紛;選擇以訴訟來解決糾紛的人數(shù)較少。大多數(shù)人在選擇糾紛解決方式時最在乎的是成本，其次為時間，人際關系和風俗習慣也在影響著人們的判斷和選擇。

由此可知， “無訟”的傳統(tǒng)觀念依舊影響著當代的農村老百姓，不通過訴訟就力圖解決糾紛的方式依舊是人們的首選。同時，由于時代的發(fā)展，人們對效率的追求也越來越迫切，導致了人們在選擇糾紛解決方式時考慮最多的是時間和成本。由此，也就帶來了農家樂糾紛解決方式選擇不合理的問題。

2.4.2 消費者維護權益困難

消費者維權難這一問題一直困擾著我國廣大的消費群眾，也是國家解決民生問題的一大難題。盡管我國有《消費者權益保護法》《反不正當競爭法》《產品質量法》等一系列保護消費者權益的法律，但是這些法律在實踐過程中存在著許多問題，尤其是《消費者權益保護法》在消費者權益保護方面起到的作用依舊不盡人意。我國經濟和法制處于發(fā)展階段，以效率（發(fā)展生產力）為先而非公平（保護消費者合法權益）為重是其基本特征和主流價值追求;商事活動及制度的不完善，商人與消費者雙邊權利邊界的模糊不清;傳統(tǒng)道德評判機制的作用及其影響;作為身兼引導消費、保護消費者權益與維護競爭、制止不正當競爭二職于一身的《消費者權益保護法》《產品質量法》等，缺乏與《消費者權益保護法》的通盤考慮和協(xié)調一致等因素[6]，讓我國消費者的維權道路充滿了“艱難險阻”。

除了以上因素，消費者法律知識欠缺、侵權行為舉證難、維權成本高、追責主體不明確等，也使得消費者維權難上加難。

2.4.3 政策出臺落實不到位

政策是政府主體化、實踐化、觀念化的反映。政府政策的出臺、宣發(fā)和落實，每一個環(huán)節(jié)和過程都決定著政策的生命力和影響力。但從實際情況來看，當?shù)卣雠_的相關政策在宣傳和落實方面不到位。大部分人對相關政策的出臺及實施狀況并不清楚，而且部分人表示當?shù)卣畬m紛問題并未出臺相關政策，而已出臺的政策落實情況也很差，形同虛設。

2.4.4 政府普法宣傳不到位

法治社會的建設離不開普法工作，法制觀念的培養(yǎng)也離不開普法工作。只有人人知法、懂法、遵法、守法、用法，才可以稱得上是法治社會。多數(shù)人對農家樂消費糾紛相關的法律法規(guī)并不了解，這就顯示出了我國普法形勢的嚴峻性和普法工作深入開展的迫切性。

3 日本農家樂發(fā)展的經驗借鑒

近年來，我國鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好，但目前仍處于發(fā)展階段，很多方面并不完善。例如，農家樂無專門法律法規(guī)，政府支持力度較小，經營模式單調，經營方式缺乏合理性，服務態(tài)度有待提高等問題。因此，借鑒日本鄉(xiāng)村旅游業(yè)的多元化、多層次的發(fā)展格局，對我國農家樂發(fā)展有一定的積極意義。

3.1 農家樂法律法規(guī)完善

據(jù)調查統(tǒng)計，2019年赴日旅游人數(shù)突破4 000萬，日本旅游人數(shù)的快速增長，與日本完善的旅游業(yè)有很大關系。為了保障鄉(xiāng)村旅游業(yè)的良好發(fā)展，同時嚴格規(guī)范相關經營者的行為，日本政府在食品安全、住宿、休閑農業(yè)規(guī)劃、游客旅行、森林的開發(fā)與保護等方面都制定了嚴格的法律法規(guī)，為鄉(xiāng)村旅游業(yè)的繁榮發(fā)展奠定了良好的法律基礎。

3.2 政府大力支持農家樂

日本鄉(xiāng)村旅游發(fā)展速度十分迅猛，主要歸功于日本政府的鼓勵與引導。換句話就是，日本鄉(xiāng)村旅游能取得成功關鍵因素在于政府。

首先，日本中央政府和地方政府以分工協(xié)作的方式，共同促進鄉(xiāng)村旅游穩(wěn)健發(fā)展。中央政府負責提供技術、資金和政策方面的支持;地方政府則負責具體的規(guī)劃、部署、宣傳、實施等一系列細節(jié)。二者各司其職，效果顯著。

其次，日本政府認為在農村人口大量流失、農民收入較低、鄉(xiāng)村環(huán)境污染十分嚴重等不利的條件下，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游有利于穩(wěn)定農村人口，增加經濟收入，保護鄉(xiāng)村環(huán)境，實現(xiàn)農業(yè)發(fā)展新策略。因此政府大力推動鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展。

最后，日本政府采取多項措施，助力農村地區(qū)全方位發(fā)展農、林、牧、副、漁等多種形式的農業(yè)產業(yè)項目，同時出臺鄉(xiāng)村旅游相關優(yōu)惠政策，加大政府財政在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展方面的投入力度，鼓勵農民參與農耕、民宿、休閑農場、療養(yǎng)公寓、修學旅行等農村服務業(yè)發(fā)展，提高農民經濟收入。

3.3 農家樂發(fā)展模式多樣

日本作為較早在亞洲地區(qū)開始發(fā)展鄉(xiāng)村旅游農家樂的國家之一，其農家樂模式自20世紀60年代至今，一直在不斷更新。在此過程中，日本逐漸形成節(jié)令水果型、家庭農場型、養(yǎng)老療養(yǎng)型、農業(yè)體驗型等新型農家樂模式。

3.3.1 節(jié)令果園型 節(jié)令果園，是指根據(jù)不同種類水果的成熟時間定期開放果園，為游客提供水果采摘、進行水果銷售的一種農家樂發(fā)展模式。這種模式不僅可以讓游客體驗采摘的樂趣，而且有利于保證水果的新鮮程度和質量。同時果園不僅僅可以用來采摘水果，還可以在其他季節(jié)供游客賞花和觀光旅游。

3.3.2 休閑民宿型 日本民宿因服務周到、環(huán)境優(yōu)美、價格實惠而廣受世界各地旅游者的好評。日本民宿風格多樣，且充分與當?shù)氐淖匀毁Y源相結合。例如，有些民宿依托豐富的溫泉資源，開發(fā)了溫泉民宿，吸引了不少國內外游客。同時日本還建造了自然休養(yǎng)村和休閑度假村，讓游客住在鄉(xiāng)村、吃在鄉(xiāng)村、玩在鄉(xiāng)村，在體驗民宿的同時了解農民生活、享受大自然的秀麗風光。

3.3.3 家庭農場型 家庭農場型農家樂也在日本農家樂中占有很大地位。家庭農場型是以家庭為經營主體開展的專業(yè)休閑農場，以生產瓜菜、水果、桑蠶以及其他農產品，發(fā)揮獨特的自然優(yōu)勢，利用池塘、山林、牧場、河道等自然條件，開展獨具特色的鄉(xiāng)村旅游活動[7]。日本的家庭農場以家庭為單位，利用其擁有的農業(yè)資源、自然資源，將農業(yè)生產生活與自然生態(tài)融為一體，從而吸引城鎮(zhèn)居民到家庭農場感受回歸自然、安詳寧靜的境界。

3.4 農家樂經營方式規(guī)范

日本農家樂的成功離不開其特色的管理方式。

第一，引進和培養(yǎng)專業(yè)人才。農家樂的穩(wěn)健發(fā)展離不開專業(yè)的管理人才，不同的農家樂經營發(fā)展模式不同，根據(jù)經營特色引進專業(yè)管理人才，促進農家樂長期穩(wěn)定發(fā)展。第二，通過政府引導、行業(yè)自治、農戶參與的運營管理模式，推動農家樂服務朝著更加優(yōu)質的方向發(fā)展。第三，現(xiàn)代化的營銷傳播手段。利用網絡、媒體等方式宣傳農家樂，營銷水平較高，營銷效果比較理想，能夠更好地吸引游客觀光游玩。

4 鄉(xiāng)村旅游農家樂發(fā)展的法律完善

4.1 規(guī)范農家樂建設用地

4.1.1 推進立法實施 對目前鄉(xiāng)村旅游農家樂中存在的無專門法可依、執(zhí)法難的情況，應當加快推進相關立法的實施工作。同時，商洛市應當制定并出臺《農家樂管理條例》，規(guī)范鄉(xiāng)村旅游農家樂的發(fā)展，由政府引導，立法保障，來推進鄉(xiāng)村旅游農家樂的規(guī)范化、專業(yè)化和法治化發(fā)展。

4.1.2 規(guī)范用地使用 自2020年1月1日起施行的，經十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過的新土地管理法規(guī)定，結合當?shù)剞r家樂發(fā)展現(xiàn)狀，規(guī)范農家樂用地問題。國家對于土地的使用采取土地用途管制制度，詳細編制規(guī)劃，分類規(guī)定其用途，嚴格限制土地流轉和按照土地利用規(guī)劃使用土地。當某集體經濟組織成員承包土地時，需經過法定的程序，與村集體訂立土地承包合同，取得土地承包經營權。

對土地非法出租、出讓的，可以依法收回其土地使用權，并處以對出讓、出租費用5倍以上10倍以下的罰款。未經法定程序擅自改變土地使用方式的，責令其限期拆除建筑物和其他設施，恢復土地原狀[8]。

4.1.3 實施分類審批 對于小規(guī)模不符合搭建要求的建筑，政府應出臺相應的政策整改;對于大規(guī)模建筑物，依照經營性用地進行審批;同時采用靈活辦法，根據(jù)各地具體情況，適當放寬，以支持農家樂的發(fā)展。

4.1.4 強化監(jiān)督管理 加強審批后農家樂的監(jiān)督管理、定期查看、及時反饋問題，將土地審批使用情況錄入監(jiān)管系統(tǒng);各級政府全程規(guī)劃，實施落實責任到地方，妥善解決出讓問題，定期巡查的情況做好記錄，建立管理檔案;經營者在建設過程中，應嚴格遵守審批內容，并引導其充分利用房前屋后閑置的土地，提高土地利用率[9]。

4.2 強化農家樂環(huán)境治理

商南縣應當加大對環(huán)境保護的投入力度。資金來源方面，政府可設立環(huán)境治理專項基金，并制定相關政策，促進環(huán)保多元化融資體系的建設。同時，當?shù)丨h(huán)保公益組織應在資金等其他方面支持環(huán)境治理工作的開展，并號召當?shù)鼐用駷榧亦l(xiāng)環(huán)境建設做出應有的貢獻。另外，還可以在對嚴重的環(huán)境污染行為進行處罰后，將罰金用于環(huán)境治理。除此之外，對于可回收物品，充分發(fā)揮其剩余價值，提高經濟效益，并將所得資金用于環(huán)境保護。

4.2.1 加大責任處罰力度

經營者未按法定標準排放污染物的，責令其限期改正或停業(yè)整頓;情節(jié)嚴重的，處以罰款，并將其不良信息納入個人征信系統(tǒng);構成犯罪的，追究刑事責任。

4.2.2 改進污水處理技術

日益完善的廢水處理技術可有效解決農家樂分散、排污處理難的問題[10]。因此商南縣有關部門應積極引進廢水處理技術，并給農家樂提供技術支持和資金扶持;修建垃圾集中無害化處理地，組織相關人員統(tǒng)一回收垃圾，讓有回收利用價值的垃圾充分發(fā)揮其剩余價值，對無用及有害垃圾進行有效處理。

4.2.3 規(guī)范垃圾處理方式

參照《西安市生活垃圾分類管理辦法》，規(guī)范垃圾處理方式，認真搞好垃圾分類工作，可將生活垃圾分為4個類型：可回收物、有害垃圾、廚余垃圾和其他垃圾[11]。各種垃圾必須正確分類，運送到指定地方統(tǒng)一集中處理，不可亂堆亂扔、污染環(huán)境。

4.2.4 加強環(huán)境宣傳教育

加強環(huán)境宣傳教育，增強經營者的環(huán)保意識。農家樂經營者應該更加主動地學習垃圾分類知識，自覺落實到行動中，對不同種類的垃圾采取不同的處理方式，讓農家樂周圍環(huán)境得到改善。同時，在景區(qū)周圍設置必要的環(huán)保標識，如垃圾分類、循環(huán)利用等標識，可對游客的不文明行為起到一定的教育作用，最終力求杜絕各種不文明行為。

4.3 保障農家樂食品安全

4.3.1 建立食品安全保障機制

規(guī)范食品安全法律規(guī)制保障機制、監(jiān)管機制和市場準入機制。依據(jù)《食品安全法》等相關法律的規(guī)定，從原材料的采購到菜品上桌的過程中，建立健全食品安全監(jiān)督管理機制。經營者對消費者的身體健康造成損害的，依法承擔民事賠償責任。同時，應當提高食材供應商的市場準入標準，供應商提供符合食品安全標準的原材料，不得損害消費者合法權益。農家樂經營者應當做好食品留樣工作，以便監(jiān)管部門進行抽樣監(jiān)督。

4.3.2 嚴格制定執(zhí)行懲罰措施

經營者制造、采購或加工使用不符合食品安全標準的產品，限期責令改正，拒不改正的，處以罰款，構成犯罪的，依法追究刑事責任。供應商提供不符合食品安全標準原材料的，依法沒收其違法所得，處以罰款，造成重大食品安全責任事故的，依法追究其責任。

4.3.3 提高經營者食品安全意識

相關部門應當向經營者傳播食品安全知識，從而引起經營者對食品安全問題的重視。同時對經營者進行安全教育宣講，定期發(fā)放食品安全手冊，組織經營者統(tǒng)一進行學習，提高經營者的食品安全意識。政府需制定一套合理規(guī)范的農家樂經營者培訓流程，對經營者和服務人員進行系統(tǒng)的基礎技能和知識培訓，提升從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng);通過互聯(lián)網將法律常識制作成淺顯易懂的視頻或創(chuàng)編為朗朗上口的語言文字，在人們日常使用的APP中宣傳;借助微博、微信、抖音等平臺推廣，讓人們在娛樂放松的同時學習法律常識。

政府應當協(xié)同景區(qū)開展普法宣傳工作。以普法欄目劇為例，聯(lián)合周邊高校和其他社會團體，組織學生和文藝工作者通過相聲、小品、朗誦等大眾喜聞樂見的方式開展普法宣傳活動。以此對游客產生潛移默化的影響。同時，景區(qū)應當通過繪制簡潔、生動的法制漫畫宣傳法律知識，并在景區(qū)內放置法律宣傳冊，供經營者學習，提高農家樂經營者的法律意識。

4.4 健全農家樂糾紛解決

在農家樂糾紛解決方式的選擇上，人們基于時間、成本的考量，以及受儒家思想“和為貴”的影響，大部分當事人選擇用和解與調解這2種相對溫和的“非訴”方式來解決糾紛。同時，因為絕大多數(shù)糾紛發(fā)生在農家樂經營者與游客之間，此類糾紛往往爭議小、易解決。加之傳統(tǒng)的訴訟模式不利于構建和諧的社會關系，且容易浪費司法資源。因此，在農家樂糾紛解決機制上，應當建立以調解為中心、多種方式相結合的多元化糾紛解決機制。

4.4.1 以調解為中心解決糾紛

在農家樂糾紛的調解中，應當將人民調解放在首位，利用人民調解的主動性、經濟性和便利性促進糾紛的有效解決。其次，當人民調解及其他調解方式無法解決問題時，及時適用法院調解，積極有效地促進當事人之間的和解，防止矛盾的進一步擴大。因此，建立起以調解為中心，尤其是依靠人民調解和法院調解的方式來解決農家樂經營活動中產生的糾紛，不僅可以有效節(jié)約司法資源，還因調解的非訴性和主觀能動性，能夠有效節(jié)約當事人的時間和成本，提高糾紛解決效率，促進案件解決的公平、公正。

4.4.2 采取多元化糾紛解決機制

建立起以調解為主，和解、仲裁為輔的非訴性糾紛解決機制和以訴訟為主的糾紛解決機制。首先，通過多元化糾紛解決機制，將非訴性糾紛解決機制和訴訟糾紛解決機制相結合，不僅可以做到博采眾長、優(yōu)勢互補，還有利于更加及時、高效、便捷地解決民事糾紛，既節(jié)省時間又減少經濟成本。其次，這種解決機制還有利于減少當事人之間的對抗，盡可能避免沖突的擴大化，從而有效促進社會環(huán)境的和諧、穩(wěn)定。再次，多元化糾紛解決機制較為靈活，在賦予公民更多的自由空間和選擇機會的同時，也保障了公民權利。最后，構建多元化糾紛解決機制也是我國司法改革的一項重要任務，其發(fā)展對于構建中國特色社會主義法治社會具有重要意義。

5 總結

隨著農家樂的興旺發(fā)展和當?shù)亟洕降牟粩嘣鲩L，隱藏在其繁榮景象背后的卻是農村土地資源的流失、環(huán)境的持續(xù)惡化、安全隱患的存在、規(guī)劃管理的混亂、信息化水平的低下、立法與執(zhí)法的矛盾，這些因素都在一定程度上制約了金絲峽景區(qū)農家樂資源的充分發(fā)揮。而農家樂作為一個新型的旅游休閑產業(yè)發(fā)展形式，其規(guī)范有序的推進需要一定的時間和條件的保障。為了有效解決這一問題，需要政府在統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調管理的基礎上，制定完善的政策和法律，同時注重自然生態(tài)的保護，完善基礎設施。在重點調查研究農家樂發(fā)展的瓶頸制約因素、關鍵環(huán)節(jié)與重點領域的基礎上，通過實踐總結、經驗借鑒、完善和創(chuàng)新，更好地推進農家樂的良性發(fā)展。

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