張旭團(tuán) 饒麗思

[摘要]團(tuán)場改革后連隊(duì)的民主管理取得積極成效，但在具體實(shí)施和推進(jìn)的過程中，連隊(duì)“兩委”和職工群眾民主管理的意識與改革發(fā)展要求還有一定差距，民主管理的能力和素質(zhì)有待于提高，民主管理存在理論上的重視和實(shí)踐操作脫節(jié)矛盾，個(gè)別連隊(duì)片面追求民主管理形式的規(guī)范也給職工群眾帶來一定負(fù)擔(dān)。因此，必須大力提高連隊(duì)“兩委”和職工的素質(zhì)，健全完善并落實(shí)好各項(xiàng)民主管理制度，發(fā)揮基層黨組織在民主管理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，優(yōu)化提升民主管理成效的政治和經(jīng)濟(jì)等環(huán)境。

[關(guān)鍵詞]團(tuán)場改革;連隊(duì)民主管理;變化及影響

[中圖分類號]D297 ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A ? [文章編號]1009—0274（2021）02—0045—04

[作者簡介]張旭團(tuán)，男，兵團(tuán)黨委黨校黨史黨建教研部主任、副教授，研究方向：基層黨組織建設(shè)、群眾工作和反腐倡廉問題;饒麗思，兵團(tuán)黨委黨校黨史黨建教研部教師，研究方向：黨史黨建。

民主管理是相對于絕對服從絕對權(quán)威的管理而言的，要求管理者在“民主、公平、公開”的原則下，突出以人為本的管理思想，本質(zhì)上是一種群眾參與下的多數(shù)人管理多數(shù)人的管理，其強(qiáng)調(diào)的是多數(shù)性和參與性。實(shí)施民主管理是加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)，提升基層治理成效的內(nèi)在需要。兵團(tuán)團(tuán)場改革后連隊(duì)民主管理水平較以往有很大的提升，民主管理的成效進(jìn)一步顯現(xiàn)，為新時(shí)代兵團(tuán)履行職責(zé)使命營造了良好的氛圍。然而，在具體實(shí)施和推進(jìn)連隊(duì)民主管理的過程中，也面臨著一些新的問題和挑戰(zhàn)，因此必須客觀分析團(tuán)場改革后連隊(duì)民主管理的變化及影響，提出具體應(yīng)對之策。

一、團(tuán)場改革后連隊(duì)民主管理的變化

團(tuán)場改革后，連隊(duì)形成了以“四議兩公開”和“一事一議”為主要內(nèi)容的民主管理制度，與團(tuán)場改革之前相比較，基層民主的管理模式、運(yùn)行方式及成效有了很大的變化：

（一）改革后的連隊(duì)民主管理并不等同于地方農(nóng)村

一是民主管理的對象與農(nóng)村不同：農(nóng)村參與民主管理的主體是農(nóng)民，而團(tuán)場連隊(duì)參與民主管理的主體是職工群眾，既具有民的特點(diǎn)，又具有兵的要求，組織性紀(jì)律性比農(nóng)村強(qiáng);二是民主管理的組織形式與農(nóng)村不同：農(nóng)村沒有工會(huì)組織，主要是通過村民大會(huì)選舉的村民委員會(huì)行使民主管理權(quán)力，而團(tuán)場連隊(duì)有健全的工會(huì)組織，通過職工代表大會(huì)和連隊(duì)職工大會(huì)來進(jìn)行民主管理;三是民主管理的組織性質(zhì)與農(nóng)村不同：農(nóng)村實(shí)施民主管理的村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，而團(tuán)場連隊(duì)的民主管理是在黨政軍企合一的特殊體制下，適應(yīng)兵團(tuán)履行維穩(wěn)戍邊職責(zé)使命的新定位和新要求，堅(jiān)持“民兵、土地和職工”三位一體而實(shí)行的。

（二）職工群眾和“兩委”的積極性增強(qiáng)，基層“活”了

團(tuán)場改革后，連隊(duì)民主管理工作在政策上得到充分落實(shí)，職工群眾依據(jù)政策規(guī)定，以主人的身份通過職工代表大會(huì)或其他形式，對團(tuán)場的經(jīng)濟(jì)生活、政治生活、社會(huì)生活、文化生活以及其他公共事務(wù)實(shí)行民主參與、民主決策和民主監(jiān)督。特別是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營上取消了“五統(tǒng)一”1 ? 后廣大職工群眾生產(chǎn)生活的自主性選擇性增強(qiáng)，積極主動(dòng)融入市場，根據(jù)市場變化調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)，參與合作競爭，探索創(chuàng)新建立合作社，進(jìn)一步推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在很大程度上激發(fā)了經(jīng)濟(jì)活力，提升了干事創(chuàng)業(yè)的積極性。另外，連隊(duì)“兩委”成員通過民主選舉的方式從一線職工中選出，改變了由上級任命的做法，在具體工作中不能再像以前一樣通過行政命令的方式管理連隊(duì)事務(wù)，必須發(fā)揚(yáng)民主做好服務(wù)，要向職工群眾負(fù)責(zé)，進(jìn)一步明確了“兩委”選用和評價(jià)的導(dǎo)向，調(diào)動(dòng)了職工和“兩委”的工作積極性和創(chuàng)造性。

（三）連隊(duì)基層治理趨于科學(xué)規(guī)范，工作“順”了

改革后，以連隊(duì)“兩委”民主選舉為基礎(chǔ)，以“四議兩公開”和“一事一議”為主的民主管理制度得到進(jìn)一步健全和完善，團(tuán)務(wù)、連務(wù)公開工作的范圍不斷擴(kuò)大，規(guī)范了連隊(duì)民主決策內(nèi)容和程序，突出了連隊(duì)黨支部特別是支委會(huì)在連隊(duì)重大事項(xiàng)決策中的把方向管大局的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，支部成員的調(diào)研和與群眾的溝通交流更廣泛，涉及職工群眾利益和公共事項(xiàng)都堅(jiān)持以民為本，發(fā)揚(yáng)民主，工作的成效主要由職工來評判，連隊(duì)“兩委”的服務(wù)意識和服務(wù)導(dǎo)向功能增強(qiáng)，工作的民主化制度化規(guī)范化水平提升，保障了職工群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)。連隊(duì)黨支部在職工群眾中的威信明顯提高，連隊(duì)基層工作更加規(guī)范有序。

（四）黨群干群關(guān)系更加和諧，維穩(wěn)戍邊基礎(chǔ)“實(shí)”了

改革后，連隊(duì)“兩委”選舉取消了連隊(duì)管理人員干部身份，全部轉(zhuǎn)為職工身份，由過去的管理者變?yōu)楝F(xiàn)在的服務(wù)者，新當(dāng)選“兩委”迅速轉(zhuǎn)變角色，轉(zhuǎn)變思想觀念，適應(yīng)新形勢新要求不斷提高服務(wù)職工群眾的意識和能力，從生產(chǎn)經(jīng)營方式入手，將過去連隊(duì)主動(dòng)發(fā)布“命令”，職工被動(dòng)接受的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)槁毠ぶ鲃?dòng)委托或授權(quán)連隊(duì)“兩委”，連隊(duì)“兩委”積極做好協(xié)調(diào)服務(wù)的模式，帶頭調(diào)結(jié)構(gòu)謀發(fā)展。其中“四議兩公開”工作法的實(shí)施客觀上形成了連隊(duì)支委會(huì)、連隊(duì)管委會(huì)、普通黨員和職工群眾等各個(gè)權(quán)力主體之間的相互制約、監(jiān)督關(guān)系，從而促進(jìn)彼此之間溝通交流、增進(jìn)了解、達(dá)成共識，推動(dòng)干群關(guān)系得到進(jìn)一步融洽。

二、團(tuán)場改革后連隊(duì)民主管理面臨的問題

目前，連隊(duì)民主管理取得的成效是肯定的，但從改革發(fā)展的要求而言，還沒有完全達(dá)到目標(biāo)，還面臨著一些需要進(jìn)一步研究和解決的問題，主要表現(xiàn)為：

（一）民主管理的意識與改革發(fā)展要求有一定差距

在具體的民主管理實(shí)踐中，部分“兩委”對有關(guān)民主管理的法律、法規(guī)和政策、文件學(xué)習(xí)不夠，理解不透徹;不重視建立和落實(shí)民主管理制度，職工代表大會(huì)有的職權(quán)沒有得到完全履行，對職工群眾的民主權(quán)利不夠尊重，與職工群眾的溝通不夠。部分職工群眾在團(tuán)連事務(wù)中平等意識、自主意識比較缺乏，參與民主管理的渠道比以前暢通了，但卻對自己的民主權(quán)利不珍惜，不能很好使用。

（二）“兩委”民主管理的能力和素質(zhì)有待于提高

有的連隊(duì)“兩委”缺乏民主傳統(tǒng)和實(shí)踐鍛煉，在黨政軍企合一的特殊體制下，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部在連務(wù)公開等相關(guān)民主管理面前有畏難心理，不知該如何處理好民主和集中的關(guān)系，把握不住度，要么什么問題都經(jīng)過“四議兩公開”，要么人為縮小參與民主決策的范圍。部分職工，特別是新引進(jìn)的職工對參與連隊(duì)重大事項(xiàng)的內(nèi)容和程序掌握不全面，抱有“隨大流”的思想，參與成效不明顯。

（三）民主管理存在理論上的重視和實(shí)踐操作脫節(jié)矛盾

全兵團(tuán)雖然實(shí)行了團(tuán)務(wù)、連務(wù)公開，但個(gè)別連隊(duì)公開的內(nèi)容、程序、形式以及工作制度等方面不規(guī)范的問題還比較突出。如，隨意產(chǎn)生職工代表，缺少威信;只注重公開辦事的結(jié)果，忽視公開辦事程序，甚至“捆綁”議事;只注重公開職工的意見和建議，而忽視對職工意見和建議的處理及回應(yīng)。有的連隊(duì)“兩委”班子存在“先斬后奏，先干后議”的現(xiàn)象，將應(yīng)納入“四議兩公開”的事項(xiàng)先實(shí)施，后走程序。還有的團(tuán)場不經(jīng)過程序，隨意調(diào)整民選干部。

（四）片面追求民主管理形式的規(guī)范給職工群眾帶來一定負(fù)擔(dān)

有的連隊(duì)對《關(guān)于在全民所有制連隊(duì)推行“四議兩公開”工作法的指導(dǎo)意見（試行）》等文件精神領(lǐng)會(huì)不到位，實(shí)行一切都要經(jīng)過民主議事的原則，按照“四議兩公開”“一事一議”工作要求既要滿足人數(shù)，又要落實(shí)職工群眾參與的人數(shù)和比例，致使有的職工群眾“三天兩頭”開會(huì)，影響了正常的生產(chǎn)生活，使職工群眾從渴望民主變成了懼怕參會(huì)，帶來了一定的負(fù)面效應(yīng)。

以上問題出現(xiàn)的原因主要包括：一是部分“兩委”思想認(rèn)識不到位，對兵團(tuán)改革和大力推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的背景和要求理解不透，做群眾工作的能力和水平不高，加強(qiáng)基層民主管理的主動(dòng)性不強(qiáng);二是長期的特殊體制下高度的集中和統(tǒng)一帶來組織化程度高，集中力量辦大事的優(yōu)勢，但也使得連隊(duì)基層缺少民主的熏陶和培育，“五統(tǒng)一”的取消和生產(chǎn)生活自主性的增強(qiáng)帶來了職工思想上的多元化趨勢，容易產(chǎn)生“事不關(guān)己高高掛起”的心態(tài)。三是對“四議兩公開”“一事一議”制度的實(shí)踐培訓(xùn)不夠，民主管理、議事的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)掌握不夠，而不科學(xué)的制度規(guī)定和不規(guī)范的問責(zé)又導(dǎo)致部分連隊(duì)黨支部和“兩委”成員在落實(shí)好民主管理工作中出現(xiàn)偏差。四是改革后“兩委”取消干部身份，特別是進(jìn)步提升的“上升通道”不通暢，一些連隊(duì)“兩委”更換頻繁，人員不穩(wěn)定，干好連隊(duì)工作的積極性和闖勁不足。同時(shí)連隊(duì)“兩委”和后備中不懂農(nóng)業(yè)的人員占比相對以前多了，對連隊(duì)職工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的指導(dǎo)能力較弱，圍繞中心抓連隊(duì)工作的影響力不強(qiáng)。

三、提升連隊(duì)民主管理實(shí)效的對策建議

提升連隊(duì)民主管理實(shí)效，是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，涉及的因素是多方面的，但無論如何都不能脫離兵團(tuán)履行職責(zé)使命和提升組織力動(dòng)員力的定位和要求，這是根本，也是關(guān)鍵。當(dāng)前，必須在這一根本要求下突出重點(diǎn)，抓好以下工作。

（一）大力提高連隊(duì)“兩委”和職工的素質(zhì)

從“兩委”層面來講，要提高民主管理意識和能力，加強(qiáng)民主法制教育，提高民主法制觀念和依法辦事的能力，做到民主管理和依法管理相結(jié)合。在不違反工作紀(jì)律的前提下尊重和落實(shí)職工群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，樹立管理就是服務(wù)的理念，加強(qiáng)對各類協(xié)會(huì)、群眾自治組織的領(lǐng)導(dǎo)，保護(hù)職工群眾的合法權(quán)益。從職工群眾而言，要在團(tuán)場優(yōu)先大力實(shí)施“職工素質(zhì)工程”，多渠道多方式加強(qiáng)對職工的種植、管理知識教育，組織職工認(rèn)真學(xué)習(xí)科學(xué)文化知識、市場經(jīng)濟(jì)理論和法律等知識，引導(dǎo)職工正確理解和掌握民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的要求、方法和步驟。突出兵團(tuán)職責(zé)使命和胡楊精神、兵團(tuán)精神、老兵團(tuán)精神的教育，著力建設(shè)一支結(jié)構(gòu)合理、數(shù)量足夠、相對穩(wěn)定、素質(zhì)較高、紀(jì)律嚴(yán)明、誠實(shí)守信，扎根邊疆、奉獻(xiàn)邊疆的職工隊(duì)伍。

（二）健全完善并落實(shí)好各項(xiàng)民主管理制度

制度建設(shè)是帶有根本性、全局性、長期性的問題，正如鄧小平同志所言，“制度好，可以使壞人無法任意橫行，制度不好，可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面?！? ? ?團(tuán)場改革后，結(jié)合實(shí)際，首先，要明確職工代表大會(huì)、職工代表聯(lián)席會(huì)、職工代表參與民主管理、民主監(jiān)督的內(nèi)容、范圍、權(quán)力、責(zé)任、程序，明確規(guī)定職工代表大會(huì)、職工代表聯(lián)席會(huì)、職工代表失察、失職，沒有認(rèn)真履行民主管理和民主監(jiān)督的相應(yīng)責(zé)任，增強(qiáng)責(zé)任意識，減少民主管理和民主監(jiān)督的隨意性，約束民主管理和民主監(jiān)督的行為。其次，要以貫徹落實(shí)好職工代表大會(huì)制度為基礎(chǔ)，以貫徹落實(shí)“四議兩公開”和“一事一議”工作制度為重點(diǎn)，建立黨員聯(lián)系戶制度、居民代表推選制度、少數(shù)人意見評議制度、意見收集處理和反饋制度、民主決策、民主監(jiān)督責(zé)任制，把工作做實(shí)。特別是要研究制定團(tuán)場連隊(duì)“四議兩公開”工作法記錄規(guī)范范本、“四議兩公開”流程圖，將工作流程細(xì)化，使“四議兩公開”工作流程更具指導(dǎo)性和操作性，真正成為協(xié)調(diào)民主溝通、凝心聚力的制度保證。再次，要建立健全團(tuán)連兩級領(lǐng)導(dǎo)班子與職工群眾的溝通與對話機(jī)制，定期深入職工群眾開展走訪，了解群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)和對連隊(duì)工作的意見建議，宣傳好黨的政策，為職工群眾參與民主管理和民主監(jiān)督提供雙向互動(dòng)的渠道。

（三）發(fā)揮基層黨組織在民主管理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

黨的十九大提出，要以提升組織力為重點(diǎn)，突出政治功能，把基層黨組織建設(shè)成為堅(jiān)強(qiáng)的戰(zhàn)斗堡壘。在加強(qiáng)連隊(duì)民主管理工作中，一是要選優(yōu)配齊配好班子，選好支部書記，充分發(fā)揮“領(lǐng)頭羊”“火車頭”作用，切實(shí)擔(dān)起具體責(zé)任人的責(zé)任，轉(zhuǎn)變思想理念，主動(dòng)適應(yīng)行政命令向民主管理的轉(zhuǎn)變，主動(dòng)作為，充分調(diào)動(dòng)職工群體參與民主管理的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，使改革的紅利更好地惠及職工群眾。二是加強(qiáng)班子成員的能力建設(shè)。要加大連隊(duì)“兩委”及后備力量的培訓(xùn)，組織部門要建立對連隊(duì)“兩委”能力的長期跟蹤、考核及評價(jià)機(jī)制，根據(jù)所需有針對性地舉辦各類班次，特別是要加大到內(nèi)地發(fā)達(dá)省市學(xué)習(xí)考察的力度，進(jìn)一步開闊連隊(duì)“兩委”的視野，提高主動(dòng)學(xué)習(xí)的意識，增強(qiáng)推動(dòng)發(fā)展、民主管理、解讀政策、依法辦事等能力。三是連隊(duì)黨支部要把增強(qiáng)連隊(duì)的組織優(yōu)勢，提高動(dòng)員能力與加強(qiáng)民主管理結(jié)合起來，牢牢掌握連隊(duì)工作的主動(dòng)權(quán)、主導(dǎo)權(quán)，確保黨的路線方針政策落到實(shí)處，夯實(shí)屯墾戍邊的基礎(chǔ)。

（四）優(yōu)化提升民主管理成效的政治和經(jīng)濟(jì)等環(huán)境

民主管理環(huán)境如何，直接影響著民主管理的成效，兵團(tuán)連隊(duì)的民主管理更是如此。一是兵師團(tuán)要重視連隊(duì)的民主管理，要把民主管理放在鞏固團(tuán)場改革成果，提升維穩(wěn)戍邊能力的大背景下思考，明確民主管理只是抓手，目的是要提升連隊(duì)管理水平，調(diào)動(dòng)“兩委”和職工群眾履行職責(zé)使命的積極性。二是各級黨委和組織部門要重視連隊(duì)“兩委”及后備力量建設(shè)，首先要用好現(xiàn)有人才和本地人才，特別要優(yōu)先吸納老職工子女中的大學(xué)生到團(tuán)場連隊(duì)就業(yè)，在此基礎(chǔ)上廣泛吸納外地優(yōu)秀人才，做到內(nèi)外結(jié)合，打造高素質(zhì)的連隊(duì)“兩委”隊(duì)伍。三是要打通連隊(duì)“兩委”晉升的通道，從政治上為表現(xiàn)優(yōu)秀工作突出的“兩委”成員提供平臺(tái)。如，可以從公務(wù)員和事業(yè)單位人員的招錄中，制定特殊針對連隊(duì)“兩委”的招錄政策，給予連隊(duì)“兩委”一定的成長上升空間;也可以對工作業(yè)績突出，群眾基礎(chǔ)好，工作滿一定年限的連隊(duì)“兩委”，按照一定的程序，享受公務(wù)員待遇。三是大力為基層減負(fù)，嚴(yán)厲懲戒形式主義官僚主義式的督導(dǎo)檢查，杜絕機(jī)械式的痕跡管理，不分原因式的問責(zé)，建立符合基層實(shí)際并有利于調(diào)動(dòng)各方面積極性的工作方式方法，營造想干事干成事的良好氛圍。四是建議要明確連隊(duì)“兩委”履行職責(zé)的邊界，特別是在實(shí)施鄉(xiāng)村振興，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)合作組織建設(shè)中的地位和作用，連隊(duì)“兩委”“能與不能”的具體事項(xiàng)，消除帶領(lǐng)職工群眾發(fā)展生產(chǎn)的顧慮。

（五）突出重點(diǎn)，理順民主管理中的幾個(gè)關(guān)系

一是要理順“四議兩公開”和“一事一議”之間的關(guān)系，明確工作職責(zé)，區(qū)分議的主體、內(nèi)容、要求和結(jié)果如何執(zhí)行等界限，避免職責(zé)不清，操作混亂。二是規(guī)范支委會(huì)與連管會(huì)之間的工作職責(zé)，處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與群眾自治之間的關(guān)系，既要體現(xiàn)方向性，又要防止黨支部大包大攬，忽略了自治的要求。三是要處理好“兩委”與職工代表之間的關(guān)系，“兩委”要帶頭聯(lián)系群眾，加強(qiáng)對職工代表的培訓(xùn)，職工代表任期與連隊(duì)“兩委”任期要相同，也可以連任。當(dāng)前對不稱職的代表可以隨時(shí)罷免并重新補(bǔ)選。四是要處理好團(tuán)場和連隊(duì)的關(guān)系，連隊(duì)一般重大事項(xiàng)議題需經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)、相關(guān)科室備案方可進(jìn)行;對于涉及金額非常重大等特重大事項(xiàng)必須經(jīng)團(tuán)場黨委決定并予以批復(fù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]王瓊.職工對連隊(duì)綜合改革滿意度評價(jià)研究 ——以兵團(tuán)第一師為例[D].塔里木大學(xué)，2019.

[2]卜萬宏.論我國基層協(xié)商式治理探索的成就與經(jīng)驗(yàn)——基于民主懇談會(huì)與“四議兩公開”工作法的分析[J].河南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（5）.

[3]李為超 .兵團(tuán)連隊(duì)推行“四議兩公開”工作法的調(diào)研與思考[J].兵團(tuán)黨校學(xué)報(bào)， 2020（3）.

[4]中共河南省委組織部課題組.“四議兩公開”工作法的完善推廣[J].黨建研究， 2019（10）.

[5]李鑫庚.民主之花在基層綻放——四十六團(tuán)“四議兩公開”工作紀(jì)實(shí)[J].兵團(tuán)工運(yùn)， 2019（9）.

責(zé)任編輯：楊建平