摘要：近期“兩會”和國家“十四五”規(guī)劃，對未來住房發(fā)展有新的表態(tài)和頂層設(shè)計，主題就是保障好群眾的需求，完善住房市場體系和保障體系，這與發(fā)展新階段、增長新格局對住房的訴求呼應(yīng)。住房市場體系方面，重點是發(fā)展長租房市場，明確多渠道擴大長租房源供給;住房保障體系方面，打造保障性租賃住房（公租房和政策性租賃住房）和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的新住房保障體系，通過政策支持，引導(dǎo)市場增加政策性租賃住房供給，解決新市民和年輕人的住房需求;商品房調(diào)控方面，土地、金融、稅收和一城一策等方面的長效機制開始落地，商品房市場告別過快上漲，打造外圍職住平衡的郊區(qū)新城，將是未來超大城市新房供應(yīng)的重要區(qū)域，也是在更大范圍內(nèi)促進市場健康發(fā)展的政策設(shè)計。

關(guān)鍵詞：兩個體系;長租房;政策性租賃住房;共有產(chǎn)權(quán);長效機制

中圖分類號：F293.31 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）04-0018-22 收稿日期：2021-03-24

作者簡介：李宇嘉，廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院住房政策研究中心主任助理，經(jīng)濟學(xué)博士、高級經(jīng)濟師。

1 “兩會”和“十四五”關(guān)于住房發(fā)展的新思路

近期結(jié)束的“兩會”，以及新近發(fā)布的“十四五”規(guī)劃，對于住房和房地產(chǎn)有了新的表態(tài)和頂層架構(gòu)，核心主題是“保障好群眾住房需求”、構(gòu)建“兩個體系”（市場體系和保障體系）。

首先，再次明確了住房和房地產(chǎn)發(fā)展的長效機制設(shè)計，即“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居、職住平衡”。這里要注意的是，頂層設(shè)計包括兩部分，一是長效機制的原則和目標(biāo)，即“房主不炒”是原則、“三穩(wěn)”是目標(biāo);二是再次明確了新的住房制度打造方向，這里要注意的是，“十四五”規(guī)劃首次將“職住平衡”放入了新住房制度建設(shè)內(nèi)容中。

其次，明確了熱點城市調(diào)控的新思路和新框架?！敖鉀Q好大城市住房突出問題”，這是繼2020年12月底中央經(jīng)濟工作會議以后，再次出現(xiàn)這一提法。意味著，在人口加速向都市圈遷徙，房地產(chǎn)進入存量時代的新背景下，未來房地產(chǎn)調(diào)控的重點區(qū)域就是在大城市。如何解決好大城市的住房問題？“十四五”規(guī)劃在構(gòu)建“兩個體系”的框架下提出，“堅持因地制宜、多策并舉，夯實城市政府主體責(zé)任，穩(wěn)定地價、房價和預(yù)期。建立住房和土地聯(lián)動機制，加強房地產(chǎn)金融調(diào)控，發(fā)揮住房稅收調(diào)節(jié)作用，支持合理自住需求，遏制投資投機性需求”。

再次，在我國貫徹新發(fā)展理念，邁向高質(zhì)量發(fā)展新階段，構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局等經(jīng)濟社會發(fā)展的全新背景下，中國城鎮(zhèn)化進入追求品質(zhì)與美好生活的“下半場”。從住房發(fā)展的角度看，經(jīng)過“十二五”“十三五”的快速發(fā)展，住房市場大規(guī)模供應(yīng)，特別是“十三五”期間，年度商品房銷售面積連續(xù)5年在歷史高位徘徊，城鎮(zhèn)居民住房需求得到基本解決，對住房發(fā)展的訴求從“有沒有”轉(zhuǎn)向了“好不好”“公平不公平”。因此，“十四五”住房發(fā)展將更加重視居住屬性、民生屬性和保障屬性。城市建設(shè)重點由房地產(chǎn)主導(dǎo)的增量建設(shè)，逐步轉(zhuǎn)向以提升城市品質(zhì)為主的存量提質(zhì)改造，其中包括老舊小區(qū)改造、宜居社區(qū)打造、租賃住房建設(shè)、多渠道住房保障、新市民安居等。

2 租賃是“十四五”住房市場體系主題

筆者認(rèn)為，“兩會”關(guān)于住房的主題“保障好群眾住房需求”，其中既有在“雙循環(huán)”增長新格局下，堅持?jǐn)U大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點，促進合理住房需求釋放，滿足人民群眾“美好人居”的夙愿，也有補足住房保障體系發(fā)展滯后的綜合考慮。所以，“十四五”規(guī)劃中關(guān)于住房發(fā)展的主題就是完善“兩個體系”。當(dāng)前，住房市場體系和住房保障體系均存在結(jié)構(gòu)性的問題。住房市場體系的問題在于，商品住房一枝獨大，住房購置呈現(xiàn)“大戶型和奢侈化”的傾向，而中低價位、中小戶型供應(yīng)占比減少;另外，“買房端盛、租房端衰”，商品房市場體系也不健全。

由此，在城鎮(zhèn)常住人口住房需求基本得到滿足的情況下，基于深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動，考慮到近年來房價快速上漲，熱點城市房價水平都在歷史最高位徘徊，新市民、年輕人、新就業(yè)大學(xué)生的住房困難問題很突出，培育“先租后買、先小后大、租購并舉”的住房新制度迫在眉睫。因此，未來住房市場體系建設(shè)的重點，就是住房租賃。為此，在如何解決好大城市住房突出問題上，“兩會”提出規(guī)范發(fā)展長租房市場，降低租賃稅費負(fù)擔(dān);“十四五”規(guī)劃提出，加快培育和發(fā)展住房租賃市場，有效盤活存量住房資源，有力有序擴大城市租賃住房供給，完善長租房政策，逐步使租購住房在享受公共服務(wù)上具有同等權(quán)利。加快住房租賃法規(guī)建設(shè)，加強租賃市場監(jiān)管，保障承租人和出租人合法權(quán)益。

這里要重點解釋一個概念，就是長租房。這類住房并不是新品種，它指的是市場化導(dǎo)向的，旨在鼓勵長期租賃行為的市場模式。從供給端來說，鼓勵市場化的租賃企業(yè)推出長期租賃的房源產(chǎn)品，支持類型包括長租房可以有租金折扣優(yōu)惠、中小微金融支持（包括穩(wěn)定租金收入支撐的REITs）、穩(wěn)定的房源渠道、財政獎補和稅收減免扶持等;從需求端來說，鼓勵租賃人群簽訂一年以上租期的合約，支持類型包括普惠金融扶持，解決新市民在押金和租金上的“高門檻”，長租合約支持租賃備案及相關(guān)公共服務(wù)享有（憑租賃合同落戶、子女入讀公辦學(xué)校等）。

需要注意的是，這類長租房與長租公寓、規(guī)?；赓U類似，但之所以提“長租房”而不是長租公寓，就在于近年來，由于資本市場炒作、租金上漲、權(quán)益得不到保障，長租公寓持續(xù)出現(xiàn)問題，比如爆雷、跑路、破產(chǎn)等，與國家扶持的具有政策屬性的規(guī)?；赓U背道而馳。當(dāng)前，長租公寓正處于問題持續(xù)暴露后的“陣痛期”，未來還將會獲得發(fā)展，但在租賃回歸民生屬性導(dǎo)向下，長租公寓正在演化成為一個“小眾產(chǎn)品”而不是主流，主流的民生租賃將是長租房。這個產(chǎn)品的類型里，包括集體土地上建設(shè)的長租房、國企平臺帶頭作用下打造的長租產(chǎn)品，企業(yè)利用自有用地建設(shè)的長租房，在滿足企業(yè)無房員工租住的前提下，剩余部分納入政策性租賃住房等。

同時，今年將推進租賃企業(yè)稅收減免、鼓勵規(guī)?；拈L租行為（激勵租賃企業(yè)推出長租房源、鼓勵租客選擇1年以上的租賃）。另外，“十四五”規(guī)劃提出，逐步使租購住房在享受公共服務(wù)上具有同等權(quán)利。隨著大城市落戶門檻降低，公共服務(wù)全覆蓋，城市“集體戶”全面鋪開，“租售同權(quán)”有望在“十四五”全面落地，最典型的就是租購在子女入讀公辦學(xué)校上權(quán)利平等。大力發(fā)展租賃，目的是解決新市民、青年人的住房困難。在住房進入存量時代，他們是最有效的需求，也是夯實“雙循環(huán)”發(fā)展新格局的生力軍。

3 構(gòu)建新的住房保障體系

住房保障體系也存在很大的問題，最突出的就是以保障戶籍低保低收入為核心的“公租房或貨幣補貼”，已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前的住房保障訴求。因為，經(jīng)過“十二五”3600萬套安居工程（公租房、經(jīng)適房為主），“十三五”的“棚改”，戶籍低保低收入住房困難人群的住房需求基本得到保障。當(dāng)下，熱點城市房價水平高企，住房困難人群變成了初入城市的新市民。在落戶門檻降低，住房保障范圍擴大的背景下，他們中間的一部分人會納入公租房。但是，由于公租房在準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)上有嚴(yán)格規(guī)定，比如可支配收入不得超過全市常住居民平均收入，大部分新市民并不符合標(biāo)準(zhǔn)。

這些初入城市的新市民，確實存在住房困難，他們就成了所謂的“夾心層”。盡管各地近年來正在推進人才住房建設(shè)，但能大規(guī)模建設(shè)人才住房或連續(xù)幾年發(fā)放租金補貼的，僅限于深圳、杭州、廣州等財力相對充裕的城市，供應(yīng)規(guī)模也比較小，一般也只針對高層次人才、領(lǐng)軍人才、高學(xué)歷人才等。而對其他類人才人群（本科畢業(yè)生、中等職業(yè)技術(shù)人員、創(chuàng)業(yè)人群等），熱點城市的政策往往僅給予住房優(yōu)先購置等政策。

因此，“十四五”將重塑住房保障體系，即構(gòu)建以保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系?；舅悸肥牵死^續(xù)增加公租房供應(yīng)外，還會借助政策鼓勵，加大建設(shè)低租金、小戶型、秩序好的市場化租賃住房，降低新市民租賃市場準(zhǔn)入門檻。當(dāng)下，對于剛畢業(yè)的大學(xué)生，市場化租賃住房（私人散租房、長租公寓）存在面積偏大的問題，低于60平方米的租賃房源不足30%。面積大自然租賃總價高，再加上“押二付一”的準(zhǔn)入門檻，新市民租住商品住房的壓力可想而知，政策性租賃住房就是為了解決這個問題。

想申購商品房，但又夠不著市場化商品住房的人群，就購買共有產(chǎn)權(quán)住房，與政府代持部門一起共有產(chǎn)權(quán)，等到自己收入探到了購買一整套產(chǎn)權(quán)住房時，再把政府那部分產(chǎn)權(quán)份額買回來，從而實現(xiàn)了擁有產(chǎn)權(quán)住房的愿望。共有產(chǎn)權(quán)住房項目的銷售均價，應(yīng)低于同地段和同品質(zhì)普通商品住房的價格，以項目開發(fā)建設(shè)成本和適當(dāng)利潤為基礎(chǔ)，并考慮家庭購房承受能力等因素綜合確定。根據(jù)2017年9月發(fā)布的《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》，符合北京限購條件且家庭成員名下均無住房單身年滿30周歲，可申購一套，購房人的產(chǎn)權(quán)份額不低于50%，新市民占30%。根據(jù)《廣州市共有產(chǎn)權(quán)住房管理辦法》，共有產(chǎn)權(quán)住房由政府投資或提供政策優(yōu)惠，以部分產(chǎn)權(quán)設(shè)定銷售價格，面向符合規(guī)定條件的本市城鎮(zhèn)戶籍無房家庭和非本市戶籍無房家庭供應(yīng)，以建筑面積90平方米以下的中小套型為主，購房人產(chǎn)權(quán)份額不低于50%。

在新的住房保障框架下，保障性租賃住房是供應(yīng)主體，這類住房包括公租房和政策性租賃住房，公租房仍舊是原有住房保障框架下的產(chǎn)品，政策性租賃住房主要面向無房新市民，政府給予政策扶持（規(guī)劃調(diào)整、容積率獎勵、出讓金緩繳等），包括企業(yè)自有用地、集體土地建設(shè)、商品房配建等多主體投資、多渠道供給，實行政府指導(dǎo)租金，面向新市民、新就業(yè)大學(xué)生、為社會提供基礎(chǔ)公共服務(wù)的人員（比如公交司機、環(huán)衛(wèi)工人、青年教師和醫(yī)生、消防員等）市場化租賃的小戶型、低租金租賃住房。值得注意的是，新的住房保障體系框架，并沒有人才住房這一類型，國家層面也僅在《關(guān)于支持深圳創(chuàng)建中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》中，對于深圳人才住房制度給予了認(rèn)可。本質(zhì)上講，人才住房并非是住房保障的范疇，而是各地為爭搶人才甚至是為激活商品房市場而采取的措施，但在地方層面，將成為供應(yīng)重點之一。

4 房地產(chǎn)調(diào)控長效機制開始落地

近期發(fā)布的70城房價指數(shù)顯示，2月份70個大中城市新房、二手住房價格同比分別上漲4.1%、2.9%，比上月的3.7%、2.4%有明顯增長;2月份，56個城市新房價格環(huán)比上漲、55個二手房價格上漲，分別比上月增加3個、6個;一線城市領(lǐng)漲，并有向二線城市擴展的勢頭。春節(jié)前后，深圳、上海、北京、杭州等地相繼出臺新一輪調(diào)控政策，銀行房貸額度也開始收緊，熱點區(qū)域嚴(yán)打經(jīng)營貸、消費貸違規(guī)進入樓市，未來房地產(chǎn)調(diào)控政策、長效機制將如何演繹呢？

近期結(jié)束的“兩會”明確提出，保障好群眾住房需求，解決好大城市住房突出問題?！笆奈濉币?guī)劃強調(diào)，要建立住房和土地聯(lián)動機制，加強房地產(chǎn)金融調(diào)控，發(fā)揮住房稅收調(diào)節(jié)作用。未來，在保持政策連續(xù)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，緊抓土地、金融、稅收三個事關(guān)調(diào)控績效的“牛鼻子”，將成為調(diào)控的主體思路。

近期，自然資源部推出“兩個集中”的供地機制，著力于在供給側(cè)發(fā)力，其中特別強調(diào)加大宅地供應(yīng)量，2021年宅地供應(yīng)不低于“十三五”年均完成量。加大供應(yīng)的同時，全年分3批集中出讓，降低有些地方“饑渴式”供地的機制，希望從源頭上降低地價，避免對房價上漲形成倒逼。3月3日，上海發(fā)布的調(diào)控新政中，明確量化地價調(diào)控目標(biāo)，住宅用地限價出讓，落實“地價-房價”聯(lián)動，并寫入土地出讓合同，這將是未來熱點城市供地政策的普遍做法。

除了要控制供地端，還要控制資金端。去年，房地產(chǎn)金融宏觀審慎導(dǎo)向的長效機制開始落地，比如針對房企融資的“三道紅線”、針對銀行放貸的“五類分檔”。2020年，房地產(chǎn)貸款增速第一次小于全部貸款增速。今年，房地產(chǎn)金融長效機制將擴大“三道紅線”的實施范圍，加大對房企“降杠桿”的考核力度。同時，對銀行投放地產(chǎn)類貸款，將繼續(xù)做出規(guī)模和占比的控制。另外，“兩會”提出今年普惠小微貸款增長30%以上，金融端調(diào)控將重點打擊資金違規(guī)流入樓市。近期，熱點城市銀監(jiān)部門相繼發(fā)文，要求所有銀行追蹤經(jīng)營貸、消費貸發(fā)放后的資金流向，嚴(yán)查交易背景和對手，對于違規(guī)流入樓市的貸款，要嚴(yán)格采取“抽貸”措施。在稅收方面，“十四五”規(guī)劃提出，發(fā)揮住房稅收調(diào)節(jié)作用。在抑制熱點樓市投資投機方面，增值稅免征期調(diào)整，在增加交易成本、交易摩擦，降低炒房預(yù)期方面具有明顯的效果。去年以來，深圳、上海、杭州、寧波等熱點城市將二手房交易增值稅免征期從2年調(diào)至5年，未來還將成為重要選擇。

對于房地產(chǎn)的主基調(diào)，“兩會”強調(diào)保障好群眾住房需求;“十四五”強調(diào)，完善住房市場體系和住房保障體系。這意味著，邁向高質(zhì)量發(fā)展的新時期，住房全面強調(diào)其民生屬性。自然資源部提出，22個熱點城市單列的租賃用地占比不低于10%，“十四五”還提出要安排專項資金、集中建設(shè)。由此，未來租賃住房將實現(xiàn)放量供應(yīng)。另外，通過政策扶持，小戶型、低租金的政策性租賃住房將成為鼓勵市場化供應(yīng)的主體之一。

5 住房發(fā)展強調(diào)“職住平衡”

此次發(fā)布的“十四五”規(guī)劃，對新住房制度的表述上，有一個新變化，即“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居、職住平衡”。與之前相比，增加了“職住平衡”的提法，這與“完善城鎮(zhèn)化空間布局”中提到的“優(yōu)化提升超大特大城市中心城區(qū)功能，堅持產(chǎn)城融合，完善郊區(qū)新城功能，實現(xiàn)多中心、組團式發(fā)展”相呼應(yīng)。也就是說，超大城市要更多建設(shè)郊區(qū)新城、都市圈副中心，這也是未來住房供應(yīng)的新區(qū)域。

這是國家城鎮(zhèn)化和都市圈戰(zhàn)略的部署和落實。2020年10月，《求是》雜志刊發(fā)最高層的文章《國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》。在“完善城市化戰(zhàn)略”一章中，文章指出，產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中是客觀經(jīng)濟規(guī)律，但城市單體規(guī)模不能無限擴張。長期來看，全國城市都要根據(jù)實際合理控制人口密度，大城市人口平均密度要有控制標(biāo)準(zhǔn)。要建設(shè)一批產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的郊區(qū)新城，推動多中心、郊區(qū)化發(fā)展，有序推動數(shù)字城市建設(shè)，提高智能管理能力，逐步解決中心城區(qū)人口和功能過密問題。

值得注意的是，這些新城并非是“睡城”，而是城市功能獨立、產(chǎn)業(yè)定位明晰、住房體系合理的新城市。比如，近期上?！笆奈濉币?guī)劃提出舉全市之力推動新城發(fā)展，打造位于重要區(qū)域廊道上發(fā)展基礎(chǔ)較好的嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯等5大新城，而且這些新城將探索與中心城區(qū)差異化的購房和租賃政策，研究完善租購并舉、租售銜接的人才住房政策。目的顯而易見，就是在新區(qū)域落實供地、金融、住房供應(yīng)等長效機制，實現(xiàn)樓市平穩(wěn)健康。另外，廣州外圍7個區(qū)域、南京外圍4個區(qū)，均啟動差別化落戶政策，打造產(chǎn)業(yè)新城、郊區(qū)新城，目的也是通過產(chǎn)業(yè)和新區(qū)規(guī)劃，疏解中心區(qū)高度集聚的購房需求，實現(xiàn)房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展。而且，在都市圈成為擴大內(nèi)需、促進消費“增長極”的背景下，功能相對獨立、產(chǎn)業(yè)定位清晰、房價水平較低、住房體系合理的外圍新城，將成為對接都市圈其他城市，實現(xiàn)互聯(lián)互通，帶動整個都市圈發(fā)展的中間地帶，也是更大范圍穩(wěn)定房價的緩沖器。