馬子恒 李 軍

提要：黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)是依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的制度前提，但兩者之間存在諸多區(qū)別且配套機(jī)制不夠完善，以致銜接地帶出現(xiàn)區(qū)域真空，調(diào)整事務(wù)時(shí)出現(xiàn)規(guī)定重疊或沖突等現(xiàn)象并不罕見。學(xué)界提出一系列相應(yīng)的完善機(jī)制，其中備案審查具有從正本清源到動(dòng)態(tài)監(jiān)督以至推動(dòng)后續(xù)工作，將作用貫穿立、改、廢、釋的制度可能性，其銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制則可以進(jìn)一步推進(jìn)國家法律和黨內(nèi)法規(guī)在中國特色社會(huì)主義法治體系內(nèi)銜接和協(xié)調(diào)。將備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行作用分析，以及開展相關(guān)實(shí)踐問題的前瞻性思考，是探索其建立健全路徑的題中之義。

一、作為黨規(guī)與國法銜接協(xié)調(diào)進(jìn)路的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）以國家法律與黨內(nèi)法規(guī)共同構(gòu)建中國特色社會(huì)主義法治體系，并提出“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。中國特色社會(huì)主義法律體系早在2011 年便已建成，①2011 年3 月10 日，吳邦國委員長在十一屆全國人大四次會(huì)議第二次全體會(huì)議上宣布：中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。這一法律體系大體由在憲法統(tǒng)領(lǐng)下的憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟法和非訴訟程序法等七個(gè)部分構(gòu)成，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)三個(gè)層次。黨內(nèi)法規(guī)自1938 年黨的六屆六中全會(huì)得以首倡后的80 年發(fā)展中形成約4200 部黨內(nèi)法規(guī)組成的龐大體系，②參見宋功德：《全方位推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)》，《人民日報(bào)》2018 年9 月27 日。但在體系化、規(guī)范化等方面仍不夠成熟。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022 年）》在頂層設(shè)計(jì)中規(guī)劃了改進(jìn)方向，并再次對黨規(guī)與國法銜接協(xié)調(diào)作出強(qiáng)調(diào)。國家法律與黨內(nèi)法規(guī)作為兩大顯性治理體系同時(shí)存在于中國特色社會(huì)主義法治體系，這并非對域外治理模式的移植，而是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的革命、建設(shè)與改革中自然而生的治理演化，“黨內(nèi)法規(guī)與國家法文件的關(guān)系問題，沒有現(xiàn)成答案，在這種情形下建設(shè)法治國家，在世界上也沒有什么先例可循”①羅豪才、周強(qiáng)：《軟法研究的多維思考》，《中國法學(xué)》，2013 年第5 期。。依據(jù)穩(wěn)定且能夠重復(fù)適用的制度規(guī)范實(shí)現(xiàn)政黨權(quán)力法治化，是現(xiàn)代政治文明的發(fā)展趨勢與現(xiàn)實(shí)要求，但不同于國外政黨相關(guān)立法為國家法律體系所包容，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是共存并行的規(guī)范體系，這是由黨情與國情不同所產(chǎn)生的制度最優(yōu)解。就黨情而言，國外政黨一般在國家建立之后經(jīng)由法律得以競選與執(zhí)政，而中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基于人民的選擇與領(lǐng)導(dǎo)革命建立國家的歷史正當(dāng)性，不僅在新中國成立后領(lǐng)導(dǎo)人民展開法治建設(shè)，而且黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，因此執(zhí)政邏輯和政黨作用與國外政黨截然不同；就國情而言，中國社會(huì)面臨突破外部阻力、追求趕超發(fā)展、實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的歷史緊迫性，呈現(xiàn)出維持基本穩(wěn)定與追求快速發(fā)展兩種對立統(tǒng)一的需求共存的具有內(nèi)在張力的社會(huì)形態(tài)，國家法律和能夠推進(jìn)黨內(nèi)法治、更為靈活且與之并軌共振的黨內(nèi)法規(guī)同時(shí)存在，是中國實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的道路選擇。回首過去一年多時(shí)間，當(dāng)新冠疫情防控治理作為一種類似形態(tài)出現(xiàn)在世界范圍內(nèi)，并使各國應(yīng)對同樣的法治考題時(shí)，中國的高分“答卷”使黨內(nèi)法規(guī)與國家法律并軌共振的法治新路作為一項(xiàng)治理“先例”，正逐漸被現(xiàn)實(shí)與實(shí)踐證明。

作為中國特色社會(huì)主義法治體系兩大組成部分的國家法律與黨內(nèi)法規(guī)并非天然銜接和協(xié)調(diào)，兩者之間存在諸多區(qū)別，包括且不僅限于效力來源、制定和實(shí)施主體、調(diào)整范圍和規(guī)范對象、歸責(zé)程序和標(biāo)準(zhǔn)等，學(xué)界已對國家法律與黨內(nèi)法規(guī)體系之間的區(qū)別以及實(shí)然關(guān)系進(jìn)行頗多探討，②關(guān)于這一問題，可參考王立峰：《黨規(guī)與國法一致性的證成邏輯——以中國特色社會(huì)主義法治為視域》，《南京社會(huì)科學(xué)》，2015 年第2期；付子堂：《法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2015年第3期；王春業(yè)：《論將黨內(nèi)法規(guī)納入國家法律體系》，《天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2016 年第3 期；張文顯：《黨規(guī)國法互聯(lián)互通》，《法制與社會(huì)發(fā)展》，2017 年第1 期；劉長秋：《論黨內(nèi)法規(guī)的概念與屬性——兼論黨內(nèi)法規(guī)為什么不宜上升為國家法》，《馬克思主義研究》，2017 年第10 期；周望：《論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系》，《理論探索》，2018 年第1 期，等。而兩者之間的銜接和協(xié)調(diào)則是當(dāng)今所共同倡導(dǎo)的應(yīng)然關(guān)系。反推觀之，銜接的反面是兩者相應(yīng)銜接地帶的區(qū)域真空，協(xié)調(diào)的反面則是兩者調(diào)整相同或部分相同事務(wù)時(shí)的規(guī)定重疊或沖突，這兩種情況都現(xiàn)實(shí)存在于我國法治實(shí)踐中。

國家法律與黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)踐中銜接協(xié)調(diào)的梗阻，至少可以總結(jié)為共同調(diào)整內(nèi)容的規(guī)定偏差、彼此承接存在空白以及黨內(nèi)法規(guī)效力外溢三個(gè)方面，學(xué)界對推動(dòng)銜接協(xié)調(diào)的路徑機(jī)制作出多種探討，包括但不限于從實(shí)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)那罢耙?guī)劃，到制定階段的規(guī)范化，進(jìn)行制定后備案審查，再到實(shí)施階段對國家法律與黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行評估，而后將與現(xiàn)實(shí)需求不匹配的部分進(jìn)行相應(yīng)解釋和及時(shí)修正，將明顯阻礙銜接協(xié)調(diào)、內(nèi)部體系沖突或制定較早而規(guī)范價(jià)值較低的部分進(jìn)行清理（主要體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)方面），以及建立聯(lián)席會(huì)議制度等手段，③關(guān)于這一問題，可參考秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2016 年第5 期；姬亞平、支菡箴：《論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)和銜接》，《河北法學(xué)》，2018 年第1 期；陳詠梅：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)》，《求索》，2019 年第1 期；郭世杰：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的保障機(jī)制》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》，2019年第2期；王若磊：《黨規(guī)與國法的關(guān)系的三重維度：內(nèi)容協(xié)調(diào)、機(jī)制銜接與相互保障》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》（法治論叢），2019 年第5 期，等。其中筆者所探究的備案審查制度能夠與多種機(jī)制發(fā)生作用。備案審查制度與立法和監(jiān)督工作的關(guān)系自不待言，而且與解釋和修正、實(shí)施后評估和清理等工作的開展有著多層面的關(guān)系，既提供了面向立法質(zhì)量的多元評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，又在動(dòng)態(tài)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)中為提高上述工作的效率與質(zhì)量發(fā)揮著作用，如，國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的清理工作一般由制定機(jī)關(guān)行使，而承擔(dān)備案審查職責(zé)的工作機(jī)關(guān)與制定機(jī)關(guān)在主體與具體工作上都具有高度的重合性或?qū)有裕▽彶闄C(jī)關(guān)“可以要求報(bào)備機(jī)關(guān)依據(jù)規(guī)定展開清理工作”①中共中央辦公廳法規(guī)局編著：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》，北京：法律出版社，2020 年版，第181 頁。），備案審查實(shí)際上為后續(xù)一系列工作起到先行作用，有學(xué)者認(rèn)為“在范圍上備案完全包含評估”②王建芹、劉豐豪：《黨內(nèi)法規(guī)備案、實(shí)施后評估、清理聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究》，《湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2019 年第6 期。，同時(shí)備案審查的工作成果也為后續(xù)工作提供了互通的資源，因而可以視為一項(xiàng)能夠從正本清源到動(dòng)態(tài)監(jiān)督以至推動(dòng)后續(xù)工作，將作用貫穿立、改、廢、釋的機(jī)制。目前備案審查的制度可能性還未得到完全實(shí)現(xiàn)，《決定》中強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”。

備案審查制度并非源經(jīng)域外移植，而是應(yīng)運(yùn)而生在中國的政治沃土?！皞浒浮背鲎哉w系統(tǒng)的內(nèi)部意志與規(guī)范統(tǒng)一化、協(xié)調(diào)化要求，政治文化層面中國相較西方有著強(qiáng)烈的“大一統(tǒng)”天下觀，國家形態(tài)層面秦朝廢分封舉郡縣也較早為統(tǒng)一的國家系統(tǒng)提供了前提，進(jìn)而向上級進(jìn)行文件備案的要求得以見諸我國制度史?，F(xiàn)今一般認(rèn)為所謂“備案”是指各類規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在預(yù)設(shè)時(shí)限內(nèi)，根據(jù)一定的層級、方式將規(guī)范性文件及相關(guān)材料報(bào)送至相應(yīng)的備案審查工作機(jī)構(gòu)，而“審查”則是指備案審查工作機(jī)構(gòu)于接收到前述申請備案（或請求審查）材料之后，對此展開形式與實(shí)質(zhì)上的審查及相應(yīng)處理。位于《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡稱《備案審查規(guī)定》）總則最后一段的“各級黨委應(yīng)當(dāng)與同級人大常委會(huì)、政府等有關(guān)方面建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”的制度邏輯，在于通過各自的備案審查制度促進(jìn)本體內(nèi)部體系統(tǒng)一，經(jīng)由兩套備案審查制度銜接聯(lián)動(dòng)推進(jìn)國家法律和黨內(nèi)法規(guī)在中國特色社會(huì)主義法治體系內(nèi)銜接和協(xié)調(diào)，進(jìn)而走向更高層面的有機(jī)統(tǒng)一，即從法制統(tǒng)一到法治統(tǒng)一。有學(xué)者對“銜接”與“協(xié)調(diào)”的含義作出幾何狀態(tài)上的描繪，認(rèn)為對國家法律與黨內(nèi)法規(guī)體系兩個(gè)獨(dú)立的圓而言，“銜接”意味著保持相切，能夠既不脫節(jié)又不越位；“協(xié)調(diào)”意味著部分相交并且需要避免沖突，③參見宋功德：《堅(jiān)持依規(guī)治黨》，《中國法學(xué)》，2018 年第2 期。這種描繪得到較多學(xué)者的認(rèn)同與沿用?！般暯訁f(xié)調(diào)”不僅表征靜態(tài)的相切、相交形式，同時(shí)還指向動(dòng)態(tài)的共存運(yùn)轉(zhuǎn)形態(tài)。靜態(tài)的銜接協(xié)調(diào)意味著立法層面的精神與制度設(shè)定不重疊違背，動(dòng)態(tài)的銜接協(xié)調(diào)則指涉執(zhí)行層面的實(shí)踐和制度運(yùn)轉(zhuǎn)不碰撞沖突。備案審查制度是兩個(gè)圓靜態(tài)存在與動(dòng)態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)中的調(diào)整裝置，在圓內(nèi)能夠監(jiān)督保障其構(gòu)造型塑，在圓間能夠銜接聯(lián)動(dòng)并以此調(diào)和兩大規(guī)范體系的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，因此被廣泛地視為國家法律同黨內(nèi)法規(guī)動(dòng)、靜之間銜接協(xié)調(diào)的制度橋梁，對這座橋梁的制度作用發(fā)揮以及相關(guān)理論問題的探討，是使其得以不斷修繕，進(jìn)而穩(wěn)定銜接兩端的現(xiàn)實(shí)所需。

二、備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的作用分析

對于關(guān)于如何推進(jìn)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，中央辦公廳在2015 年出臺(tái)了《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見》，提出一系列的要求與倡導(dǎo)，并帶動(dòng)了各地方關(guān)于備案審查的細(xì)則、方法等出臺(tái)。規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制應(yīng)在黨委、人大、政府、軍隊(duì)系統(tǒng)之間全面貫穿，但是在實(shí)踐中，較多地方人大出臺(tái)的實(shí)行銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的文件中并未涉及黨委及其制定的規(guī)范性文件。查閱中央與多省市相關(guān)工作規(guī)則可見，備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制從制定到實(shí)踐都還未成熟完善，仍處于積極探索成長的初創(chuàng)階段。就目前階段的實(shí)踐總結(jié)與理論分析，銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的作用包含而不限于是對外溢效應(yīng)的調(diào)控所需，出于進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)合法合規(guī)性審查的必要，能夠使兩套備案審查程序形成互補(bǔ)，并且加強(qiáng)對黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查等，未來可以就發(fā)揮這些方面的作用而著力相應(yīng)機(jī)制的建立健全。

（一）對外溢效應(yīng)的調(diào)控所需

外溢效應(yīng)一般指黨內(nèi)法規(guī)或國家法律在實(shí)踐運(yùn)行、調(diào)整關(guān)系時(shí)，超出一定的邊界，對其原本指涉的調(diào)整對象以外其他領(lǐng)域發(fā)生約束力。實(shí)踐之中，國家法律對黨內(nèi)法規(guī)越界而規(guī)定黨內(nèi)事項(xiàng)的情況比較少，而黨內(nèi)法規(guī)越界到國法領(lǐng)域調(diào)整公共事務(wù)的時(shí)候相對多見，此時(shí)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都無權(quán)限對黨內(nèi)法規(guī)作出撤銷或修改之類的舉措，轉(zhuǎn)而只能向黨內(nèi)法規(guī)的備案審查機(jī)構(gòu)提出建議，這種建議顯然具有事后性與被動(dòng)性。黨內(nèi)法規(guī)的外溢效應(yīng)歸根結(jié)底是由黨的領(lǐng)導(dǎo)地位而產(chǎn)生，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，也是其法治事業(yè)最根本的保證，因而一定程度的外溢效應(yīng)具有合理性且無可避免。有學(xué)者對這一效應(yīng)持質(zhì)疑態(tài)度，認(rèn)為與黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和定位不符合，國家法律有規(guī)定的要依靠國家法律來規(guī)定，①參見李樹忠：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的再闡釋》，《中國法律評論》，2017 年第2 期。有學(xué)者認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨“無法通過黨內(nèi)法規(guī)自我授予對非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”②張立偉：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性論證——基于黨內(nèi)法規(guī)與國家法的關(guān)系視角》，《中國法律評論》，2018 年第1 期。，也有些學(xué)者持肯定態(tài)度，比如推斷這種外溢實(shí)際有利于促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的協(xié)調(diào)與銜接，③參見姬亞平、支菡箴：《論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)和銜接》，《河北法學(xué)》，2018 年第1 期。還有的認(rèn)為這種外溢能夠“給各類民間團(tuán)體、非政府組織強(qiáng)化自身建設(shè)、提升自治水平提供很好的借鑒，共同合力促進(jìn)社會(huì)整體的法治化”④王建芹：《法治視野下的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2017 年第3 期。。

無論褒貶，學(xué)界對于黨內(nèi)法規(guī)“外溢效應(yīng)”的論說，大都基于2012 年5 月發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）第二條對黨內(nèi)法規(guī)所作“規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”的定義，而2019 年9 月新修訂的《制定條例》第三條將這一定義更新為“體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度”，可以認(rèn)為是黨在不斷探索黨內(nèi)法規(guī)理論與實(shí)踐建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上作出的新總結(jié)，對比之下黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象的特定性減弱，代之作出的新表述中“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)”尤其令人矚目，因?yàn)辄h是領(lǐng)導(dǎo)一切的。加入了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”一詞后，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象和范圍有所嬗變，其外溢正當(dāng)性得到相當(dāng)?shù)脑鰪?qiáng)，但對外溢效應(yīng)的探討仍具較高價(jià)值，因?yàn)橛靡浴耙?guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)”不等于用以“實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，即黨內(nèi)法規(guī)不是黨全面領(lǐng)導(dǎo)、治理國家的工具，而是輔助和規(guī)范這種治理的手段。如果要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接與協(xié)調(diào)，對這種外溢就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理控制，使其成為適度而不是無限，間接而不是直接，效果而不是效力，⑤參見宋功德：《黨規(guī)之治》，北京：法律出版社，2015 年版，第492 頁。至少對于法律保留、職權(quán)特定等事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)避免重疊，從而避免黨內(nèi)法規(guī)在“虹吸現(xiàn)象”下壓縮國家法律的生存空間。①參見歐愛民：《黨內(nèi)法規(guī)與國家關(guān)系論》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018 年版，第30-35 頁。在這一努力中，建立國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制是十分必要的，如此才能有效改變兩者越界信息數(shù)量較大且不對稱、進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠順暢等現(xiàn)狀，同時(shí)能夠互相及時(shí)通報(bào)越界問題并協(xié)商相應(yīng)的糾錯(cuò)方案，甚至在更遠(yuǎn)的將來達(dá)成互襄共進(jìn)。

（二）進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)合法合憲性審查的必要

根據(jù)《備案審查規(guī)定》第11 條第2 項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)的備案審查工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行“合法合規(guī)性審查”，其要旨在于“是否同憲法和法律相一致”，因而必然涉及對憲法和法律的解釋工作，但是根據(jù)《憲法》第67 條以及《立法法》第45 條的規(guī)定，該解釋權(quán)由全國人大常委會(huì)行使（暫不討論審判解釋），其他組織和個(gè)人的學(xué)理解釋等都非有權(quán)解釋。在這一前提下，如果直接將黨內(nèi)法規(guī)的備案審查工作機(jī)構(gòu)視為有權(quán)對憲法和法律進(jìn)行解釋，顯見是對現(xiàn)有憲法法律解釋權(quán)的硬沖突，“從國家法治建設(shè)的角度看，黨內(nèi)法規(guī)審查和備案機(jī)構(gòu)是不能行使此項(xiàng)權(quán)力的”②張曉燕：《黨的建設(shè)制度改革頂層設(shè)計(jì)研究》，《理論學(xué)刊》，2014 年第1 期。。有學(xué)者認(rèn)為，單純依循黨內(nèi)機(jī)制進(jìn)行備案審查和處理違憲違法情形“面臨著審查專業(yè)能力和國家法治權(quán)威等方面的緊張”③秦前紅：《依規(guī)治黨視野下黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的邏輯與路徑》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2017 年第4 期。，還有學(xué)者認(rèn)為，“必然要求這些黨內(nèi)機(jī)構(gòu)對憲法和法律內(nèi)容非常熟悉，也超出了對其業(yè)務(wù)能力的合理期待”④侯嘉斌：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究》，《社會(huì)主義研究》，2018 年第1 期。。

備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制是化“硬沖突”為“軟銜接”的可行進(jìn)路。黨內(nèi)法規(guī)的備案審查工作機(jī)構(gòu)開展合法合規(guī)性審查工作是目的，而不是唯一的手段形式，因而可以嘗試與國家法律的備案審查工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行一定程度的工作對接與意見參考、資源共享等，從而補(bǔ)強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)合法合規(guī)性審查的正當(dāng)性。在此同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)備案審查中的政治性審查也能夠基于對黨領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)社會(huì)主義法治體系的理解與認(rèn)識(shí)，幫助國家法律備案審查工作機(jī)構(gòu)“把好政治關(guān)”，考量政治邏輯，檢視政治效果，提高政治站位，這也與憲法法律中的立法原則遙相呼應(yīng)。⑤如：《憲法》第一章第一條“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”；《立法法》第三條：“立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持社會(huì)主義道路、堅(jiān)持人民民主專政、堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅(jiān)持改革開放”。

（三）使雙方備案審查程序形成互補(bǔ)

國家法律備案審查體系中的主要制度，如《立法法》等，由于制定較早，一些內(nèi)容處于探索與倡導(dǎo)階段而不夠成熟詳細(xì)，尤其在備案審查具體程序方面著墨較少，地方制發(fā)的各項(xiàng)備案審查工作實(shí)施辦法、細(xì)則也大都與這一情況有關(guān)；而新頒布的立法如2019 年的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡稱《備案審查工作辦法》）則在吸取實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上表現(xiàn)出對備案審查程序的重視，甚至專門開設(shè)了“審查程序”一節(jié)，具有較高的探討價(jià)值。相比之下，以《備案審查規(guī)定》為代表的黨內(nèi)法規(guī)備案審查體系由于制發(fā)較晚，對備案審查具體程序的規(guī)定也相對更為完備，并且在2019年修訂之后更趨重視與細(xì)化。這一部分主要探討在啟動(dòng)方式和審查方法方面，銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制可能發(fā)揮的制度效用。

國家法律的備案審查啟動(dòng)方式分為主動(dòng)與被動(dòng)兩種，而黨內(nèi)法規(guī)的備案審查啟動(dòng)中由于時(shí)限和相關(guān)追責(zé)的設(shè)定而主動(dòng)性頗強(qiáng)，但并不具備明確的被動(dòng)審查。黨內(nèi)法規(guī)由于調(diào)整對象僅限于黨組織與黨員，其制定實(shí)施與備案審查都較為垂直與融貫，且重視政治紀(jì)律與黨內(nèi)嚴(yán)肅性，由黨委備案審查工作機(jī)構(gòu)之外的主體提出審查建議的范圍很小，普通個(gè)人與組織無權(quán)主動(dòng)提出意見建議，人大、政府、軍隊(duì)備案審查工作機(jī)構(gòu)提出審查建議也僅限于違法違規(guī)問題。①《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第12 條：“對內(nèi)容復(fù)雜敏感、專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，審查機(jī)關(guān)可以征求有關(guān)方面意見建議或者進(jìn)行會(huì)商調(diào)研。人大常委會(huì)、政府、軍隊(duì)備案審查工作機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件可能存在違法違規(guī)問題的，可以向同級黨委備案審查工作機(jī)構(gòu)提出審查建議。同級黨委備案審查工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)研究處理，并以適當(dāng)方式反饋結(jié)果?！币话阏J(rèn)為，被動(dòng)審查可以對主動(dòng)審查形成有效補(bǔ)充，規(guī)范性文件中許多問題可能在通過審查之后的實(shí)踐中才能充分顯露，而且被動(dòng)審查的民主性、開放性能夠?yàn)閷彶楣ぷ髻|(zhì)量的提升起到集思廣益的作用。現(xiàn)實(shí)條件下雖然很難直接明確規(guī)定對黨內(nèi)法規(guī)的被動(dòng)審查，但備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制可以作為“阿里阿德涅的絲線”，在不與現(xiàn)行規(guī)定及其精神發(fā)生形式?jīng)_突的情形下，巧妙地將被動(dòng)審查的實(shí)際效能補(bǔ)強(qiáng)于黨內(nèi)法規(guī)備案審查之上。與此同時(shí)，在銜接聯(lián)動(dòng)的情形下，黨內(nèi)法規(guī)備案審查中較強(qiáng)的主動(dòng)性也能夠?qū)曳蓚浒笇彶楣ぷ鏖_展形成推力。由于國家法律備案審查工作人力資源的不平衡，不同性質(zhì)法律的備案審查現(xiàn)實(shí)需求不同等原因，②據(jù)《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2019 年備案審查工作情況的報(bào)告》，按照規(guī)定報(bào)送全國人大常委會(huì)備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋共1485 件，其中行政法規(guī)53 件，省、自治區(qū)、直轄市地方性法規(guī)516 件，設(shè)區(qū)的市、自治州、不設(shè)區(qū)的地級市地方性法規(guī)718 件，自治條例和單行條例99 件，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)58 件，司法解釋41 件。其中的行政法規(guī)數(shù)量遠(yuǎn)低于地方性法規(guī)?！读⒎ǚā返纫?guī)定中對于主動(dòng)審查的時(shí)限等要求較為保守與抽象，在實(shí)行備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制之前，對黨政聯(lián)合發(fā)文等規(guī)范性文件的審查主動(dòng)性難以得到保證。經(jīng)過銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，黨內(nèi)法規(guī)備案審查的強(qiáng)主動(dòng)性能夠?qū)Υ诵纬奢^強(qiáng)的助推作用。

就審查方法而言，國家法律更具開放性與多元性，比如：前述《備案審查工作辦法》第30 條規(guī)定了通過座談會(huì)等方式聽取社會(huì)各界主體的意見建議，司法部在2020 年成立了法規(guī)規(guī)章備案審查專家委員會(huì)，并聘任了來自全國人大常委會(huì)法工委、最高人民法院、高校和律所的19 位專家委員，審查方法能夠更為多元并蓄。由于制定報(bào)備和審查黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的主體較為垂直，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對象相對特定，以及中國共產(chǎn)黨的特殊地位等原因，黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作方法則更具嚴(yán)肅性與內(nèi)部性，而未充分形成在形式上規(guī)定與社會(huì)各界主體共同開展審查的突出需求，但經(jīng)過備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的作用發(fā)揮，可以實(shí)際形成集思廣益的效果，在開展具有借鑒外部資源需求的審查工作中，能夠高效地經(jīng)過銜接聯(lián)動(dòng)達(dá)到資源共鑒，在形式不變的情況下優(yōu)化審查方法，提高審查質(zhì)量。

（四）加強(qiáng)對黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查

黨政聯(lián)合發(fā)文是中央、地方黨委因現(xiàn)實(shí)工作需要，與同級政府機(jī)關(guān)針對特定問題共同發(fā)文，其文件依據(jù)主要是中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳共同印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》。③第十七條：“同級黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級機(jī)關(guān)必要時(shí)可以聯(lián)合行文。屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文?！卑殡S著近年來以黨政合署為代表形式的黨政融合機(jī)構(gòu)改革，黨政聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)象方興未艾，經(jīng)此產(chǎn)生的規(guī)范性文件數(shù)量也呈井噴式增長，從實(shí)行改革開放到提出全面深化改革的40 多年間，平均每年僅有不到20件黨政聯(lián)合發(fā)文，但是自2017 至2019 年的三年間，平均每年發(fā)文達(dá)到百件以上。④參見姚琪：《論黨政聯(lián)合發(fā)文的分類治理機(jī)制》，《法治社會(huì)》，2020 年第3 期。從發(fā)生學(xué)來看，這一事件與現(xiàn)象的興起原因不難解釋，黨政聯(lián)合發(fā)文是將黨委治理意志經(jīng)由行政途徑達(dá)到法律化，又不與政府意志發(fā)生直接混淆的便捷通道，各級政府在應(yīng)對法治政府建設(shè)的考核面前，由于行政立法，如：《政府信息公開條例》等，僅適用于對行政機(jī)關(guān)而非黨委所制定規(guī)范性文件的審查，可將便捷通道視為規(guī)避國法規(guī)范的“脫逸通道”①張力：《黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開困境與規(guī)則重塑：基于司法裁判的分析》，《中國法學(xué)》，2020 年第1 期。，穿行其中如入審查盲區(qū)。

因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)與國家法律之間存在著角色不同、功能互補(bǔ)、分工不分家的微妙聯(lián)系，②參見宋功德：《黨規(guī)之治》，北京：法律出版社，2015 年版，第66 頁。同時(shí)由于對黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查依據(jù)不夠明朗，實(shí)踐中的問題尚不突出，曾有學(xué)者認(rèn)為，黨政聯(lián)合發(fā)文“內(nèi)容比較宏觀、抽象、概括，沒有必要進(jìn)行備案審查”③孫軒柏：《不應(yīng)審查黨政聯(lián)合發(fā)文》，《人民代表報(bào)》2013 年7 月23 日。。但經(jīng)過實(shí)踐與理論探索，更多學(xué)者憂心于“以黨的名義發(fā)布，文件的性質(zhì)就改變了”④王振民：《黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問題》，《中國高校社會(huì)科學(xué)》，2012 年第2 期。，不規(guī)范的黨政聯(lián)合發(fā)文可能是“對法律系統(tǒng)自主性的一種沖擊”⑤張海濤：《政治與法律的耦合結(jié)構(gòu)：黨內(nèi)法規(guī)的社會(huì)系統(tǒng)論分析》，《交大法學(xué)》，2018 年第1 期。，還有數(shù)位學(xué)者以政府信息公開等切入點(diǎn)展開具體剖析，比如：“郭小兵訴江蘇省人民政府政府信息公開案”中，最高院基于以黨委文號(hào)發(fā)文不屬“政府信息”的解釋，而將郭小兵再審申請駁回，⑥參見中華人民共和國最高人民法院行政裁定書（2018）最高法行申798 號(hào)。此類處理雖可在國法體系內(nèi)邏輯自洽，但黨政聯(lián)合發(fā)文如果泛濫“可能會(huì)進(jìn)一步惡化政務(wù)公開的環(huán)境，甚至?xí)?dòng)搖公眾對法治的信心”⑦章志遠(yuǎn)：《挑戰(zhàn)與回應(yīng)：黨政聯(lián)合發(fā)文的法治化路徑初探》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》，2019 年第1 期。。

將黨政聯(lián)合發(fā)文納入審查范圍，在目前更多還停留在呼吁倡導(dǎo)階段，比如：《決定》中強(qiáng)調(diào)備案審查范圍是“所有規(guī)范性文件”，黨的十九屆四中全會(huì)提出，“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的備案審查機(jī)制中，都規(guī)定了對各自調(diào)整范圍內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查，但是由于彼此間需要留有相對界限，不可直接互相置喙，因而難以在邏輯或技術(shù)上達(dá)到對黨政聯(lián)合發(fā)文的充分規(guī)范，此時(shí)在備案審查工作中就尤其需要銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制這一橋梁，使兩套備案審查體系內(nèi)在統(tǒng)一，達(dá)到對黨政聯(lián)合發(fā)文審查主體不明、審查對象性質(zhì)模糊等問題的克服，進(jìn)而使備案審查制度對黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范作用落到實(shí)處。

三、備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的實(shí)踐問題前瞻

（一）審查主體對接不夠明確

在國家法律方面，由于法律淵源多樣，備案審查主體也較為多元，從權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)到授權(quán)機(jī)關(guān)乃至軍隊(duì)系統(tǒng)都涵蓋在內(nèi)。在黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件方面，則是明確區(qū)分為中央與地方兩種。備案審查的主體在第二章得以指明，即由本級黨組織向上級黨組織報(bào)備（基層黨組織制定規(guī)范性文件的，逐漸向批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織報(bào)備），同時(shí)規(guī)定了向黨中央、向地方黨委執(zhí)行報(bào)備程序的黨組織范圍，也較為靈活地提出中紀(jì)委、黨中央內(nèi)部機(jī)關(guān)以及有關(guān)中央國家機(jī)關(guān)部門的黨組（黨委）可以量體裁衣構(gòu)建本系統(tǒng)的內(nèi)部備案制度。

通過文本審視與實(shí)務(wù)分析，有學(xué)者認(rèn)為，在《立法法》中存在“雙重備案”，《監(jiān)察法》中存在“雙重監(jiān)督”的現(xiàn)象，⑧參見莫紀(jì)宏：《規(guī)范性文件備案審查制度的“合法性”研究》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2012 年第3 期。而《備案審查規(guī)定》中的制定機(jī)關(guān)與備案審查主體具有更強(qiáng)的垂直融貫性。第一，《立法法》第98 條顯示出“雙重備案”的特點(diǎn)，即各省級人大及其常委會(huì)依據(jù)法律和行政法規(guī)而制定的各項(xiàng)地方性法規(guī)，都需要同時(shí)報(bào)送全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。第二，《各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）第29 條規(guī)定了縣級以上人大常委會(huì)有權(quán)審查和撤銷下一級人大及其常委會(huì)所作出不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定，以及本級政府不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令，這就與我國現(xiàn)行憲法第89 條明文規(guī)定的國務(wù)院“改變或者撤銷地方各級國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”的立法監(jiān)督職權(quán)發(fā)生較為明顯的重疊與交叉，也形成“雙重監(jiān)督”的現(xiàn)狀。由上可見，國家法律的備案審查工作機(jī)構(gòu)相較黨內(nèi)法規(guī)較為復(fù)雜，后者的工作機(jī)構(gòu)與前者進(jìn)行會(huì)同與對接的明確性不足，地方層面依據(jù)現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)“在存在多頭審查的情況下，就產(chǎn)生了各審查機(jī)關(guān)之間如何分工、以誰為主、意見如何協(xié)調(diào)等問題”①梁鷹：《備案審查工作的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與展望——以貫徹執(zhí)行〈法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法〉為中心》，《地方立法研究》，2020 年11 月15 日。，而且一些制定機(jī)關(guān)為了規(guī)避備案審查可能選擇主動(dòng)降低文件層級，因而備案審查工作機(jī)構(gòu)的對接在銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的未來建構(gòu)中需要得到完善。就國家法律多頭審查問題，現(xiàn)實(shí)中各級人大常委會(huì)相較行政機(jī)關(guān)的審查能力更強(qiáng)，且地方各級的備案審查工作細(xì)則、辦法多由地方人大出臺(tái)，因而在備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制中可設(shè)立審查權(quán)競合的“人大優(yōu)先原則”，國家法律內(nèi)部的備案審查則仍視具體情況展開。就規(guī)范性文件層級與制定機(jī)關(guān)不一致問題，嚴(yán)格的備案審查制度本身能夠提高制定工作的規(guī)范性，而銜接聯(lián)動(dòng)實(shí)踐中面對這種不一致情況，可以將制定機(jī)關(guān)層級優(yōu)先于規(guī)范性文件層級進(jìn)行對接，并設(shè)定將規(guī)范性文件升格處理的具體條件與程序。

（二）審查標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一

國家法律的備案審查工作所遵循的標(biāo)準(zhǔn)以《立法法》為主，其第96 條設(shè)定了對五項(xiàng)具體審查標(biāo)準(zhǔn)，第一項(xiàng)規(guī)定的超越原有權(quán)限、第二項(xiàng)的下位法內(nèi)容違反上位法規(guī)定以及第五項(xiàng)中對法定程序的違背，基本屬于適用在所有立法上的審查標(biāo)準(zhǔn)；而另外的第三、四項(xiàng)則是專門適用于規(guī)章之間的審查標(biāo)準(zhǔn)，包括規(guī)章內(nèi)容被認(rèn)定不適當(dāng)，或者不同規(guī)章面向同種事務(wù)所作出的規(guī)定不一致并經(jīng)裁決后，需要對規(guī)章進(jìn)行改變、撤銷的；《法規(guī)規(guī)章備案條例》《監(jiān)督法》等進(jìn)行了相應(yīng)的細(xì)化，但大致仍以前述為準(zhǔn)。黨內(nèi)法規(guī)中的《備案審查規(guī)定》相較于《制定條例》內(nèi)涵更為豐富，其第四章“審查”中規(guī)定了輪廓清晰的四項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)，分別是政治性審查、合法合規(guī)性審查、合理性審查，以及規(guī)范性審查。其中合法合規(guī)性審查與以《立法法》第96 條為代表的國家法律審查標(biāo)準(zhǔn)類似，都是維持體系協(xié)調(diào)、避免多頭規(guī)制與內(nèi)容沖突的保障機(jī)制，合理性審查的所指雖散見于兩套備案審查制度中，但《備案審查規(guī)定》明確將其設(shè)定為審查標(biāo)準(zhǔn)屬創(chuàng)新之舉，數(shù)月后發(fā)布的《備案審查工作辦法》第39 條也呈現(xiàn)出相似的考量；規(guī)范性審查較之國家法律方面也展現(xiàn)出不同的形態(tài)與制度氣質(zhì)，但無實(shí)質(zhì)性差異，其指向的名稱使用、體例格式以及表述，偏向于強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性與權(quán)威性，屬于黨在革命與建設(shè)中延續(xù)下來的一項(xiàng)形式表征；而四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)之中首要的政治性審查則更多地彰顯出黨內(nèi)法規(guī)及其備案審查工作的一項(xiàng)重要特質(zhì)——將旗幟鮮明講政治貫穿始終，其價(jià)值追求表現(xiàn)在“要為國家的政權(quán)服務(wù)，要為政治體制服務(wù)”②李大勇、宋潤潤：《黨內(nèi)法規(guī)備案審查的多元化標(biāo)準(zhǔn)》，《理論視野》，2017 年第1 期。。

兩套備案審查體系的審查標(biāo)準(zhǔn)本身具有不同特征，而且因?yàn)楣ぷ鲝椥?、審查能力等現(xiàn)實(shí)原因而各自預(yù)設(shè)出相當(dāng)?shù)哪：?，這種模糊性在銜接聯(lián)動(dòng)工作中也容易疊加放大，難以得到統(tǒng)一；日新月異的體系變革也為備案審查標(biāo)準(zhǔn)帶來更多挑戰(zhàn)，如國家法律中2018 年后監(jiān)察法規(guī)及監(jiān)察規(guī)范性文件的出現(xiàn)，以及黨內(nèi)法規(guī)中2019 年賦予地方黨委制定規(guī)范性文件權(quán)力后，是否需要相應(yīng)為不同層級的國家法律與黨內(nèi)法規(guī)區(qū)別出不同的審查標(biāo)準(zhǔn)等問題尚無確定的結(jié)論，例如：有學(xué)者通過文本解釋認(rèn)為監(jiān)察法規(guī)以“不抵觸”為標(biāo)準(zhǔn)而監(jiān)察規(guī)范性文件以“不適當(dāng)”為標(biāo)準(zhǔn)。①參見秦前紅：《人大監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的主要方式與途徑——以國家監(jiān)督體系現(xiàn)代化為視角》，《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2020 年第2 期。未來備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的工作，應(yīng)當(dāng)對雙方審查標(biāo)準(zhǔn)的差異性、模糊性以及不確定性作出制度回應(yīng)，但如果將雙方審查標(biāo)準(zhǔn)簡單統(tǒng)一，則可能侵犯其“自留田”?？梢試L試根據(jù)銜接聯(lián)動(dòng)事項(xiàng)的復(fù)雜程度設(shè)置兩層審查標(biāo)準(zhǔn)，一層標(biāo)準(zhǔn)為雙方標(biāo)準(zhǔn)的公約數(shù)，如合法合憲性審查，這尤其是銜接聯(lián)動(dòng)中黨內(nèi)法規(guī)一方所需，可以適用于較為簡單清楚的銜接聯(lián)動(dòng)事項(xiàng)；另一層標(biāo)準(zhǔn)為雙方標(biāo)準(zhǔn)的并集，適用于較為復(fù)雜疑難的銜接聯(lián)動(dòng)事項(xiàng)，如黨政聯(lián)合發(fā)文。未來的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制建構(gòu)中可以進(jìn)行更量體裁衣的細(xì)化。

（三）對審查工作的監(jiān)督與追責(zé)問題

現(xiàn)有的國家法律備案審查體系中，由于報(bào)備規(guī)范性文件較多、審查能力有所不足、各項(xiàng)規(guī)范性文件審查緊急程度不同等原因，雖然監(jiān)督追責(zé)機(jī)制被公認(rèn)為提高制度執(zhí)行質(zhì)量的行之有效的工具，但中央立法層面，如《立法法》《監(jiān)督法》之中依然相對保守而近乎闕如，僅有一些地方層面的立法，如《新疆維吾爾自治區(qū)各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》，其第22 條為規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的報(bào)備與整改工作，設(shè)置了通報(bào)批評等追責(zé)后果，但即便在地方立法中，也極少存在直接對備案審查工作機(jī)構(gòu)的審查工作設(shè)定監(jiān)督與追責(zé)的情形。

黨內(nèi)法規(guī)的備案審查則擁有“審查之審查”。比如《備案審查規(guī)定》明確規(guī)定了對備案審查工作自身的全面監(jiān)督，這也是備案審查制度一項(xiàng)自我完善與進(jìn)步?！秱浒笇彶橐?guī)定》第25 條規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)備案審查責(zé)任追究制度，并具體指明了追究有關(guān)黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員責(zé)任的情形，②（一）履行政治責(zé)任不到位，對備案審查工作不重視、不部署，組織領(lǐng)導(dǎo)不力，造成嚴(yán)重后果的；（二）違反報(bào)備工作程序和時(shí)限要求，報(bào)備不規(guī)范、不及時(shí)甚至不報(bào)備，或者對審查機(jī)關(guān)指出的問題拒不整改或者整改不及時(shí)、不到位，造成嚴(yán)重后果的；（三）違反審查工作程序和時(shí)限要求，審查不規(guī)范、不及時(shí)或者出現(xiàn)明顯錯(cuò)誤，造成嚴(yán)重后果的；（四）其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形。（《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，《人民日報(bào)》2019 年9 月16 日）不僅將黨內(nèi)法規(guī)的備案審查工作質(zhì)量在性質(zhì)上與政治責(zé)任掛鉤，進(jìn)而有力地加強(qiáng)相關(guān)主體的思想重視與組織部署，而且對審查機(jī)關(guān)提出規(guī)范性與及時(shí)性的要求，同時(shí)不排除造成嚴(yán)重后果的其他應(yīng)追責(zé)情形。

由于兩套備案審查制度對備案審查工作自身進(jìn)行監(jiān)督與追責(zé)的設(shè)定差別較大，一方面在銜接聯(lián)動(dòng)的實(shí)踐摸索中，是否應(yīng)當(dāng)將兩者在時(shí)限、責(zé)任等方面的監(jiān)督力度加以調(diào)適值得商榷；另一方面，雖然銜接聯(lián)動(dòng)能夠互補(bǔ)共進(jìn)、提高審查質(zhì)量，但相比各自完成備案審查工作的融貫性有所降低，而且得出共同意見的過程中立場不同、意見沖突、拖延等情況容易使得工作效率降低，如果僅將備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制作為解決疑難問題的特殊情境下的手段，則效率問題并無討論必要，但如果使銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制在未來成為規(guī)范化、常態(tài)化的機(jī)制，那么在其中設(shè)定監(jiān)督與追責(zé)制度來保障效率，可能會(huì)成為推動(dòng)這一機(jī)制走向進(jìn)一步完備的議題。

（四）備案審查的溯及力問題

古羅馬法諺曰：“法律僅適用于將來，而無溯及力?！逼渥鳛橐豁?xiàng)司法原則不同程度地適用于公法與私法領(lǐng)域，但不能被視為適用于所有法的圭臬。目前，由于文本中皆未提及備案審查的溯及力，黨內(nèi)法規(guī)學(xué)幾乎沒有相關(guān)的研究；法學(xué)領(lǐng)域也以刑法等部門法研究為主，對備案審查溯及力的法理學(xué)研究并不豐富，但是具有較強(qiáng)的前瞻性與啟示意義。需要注意的是，備案審查的溯及力與立法的溯及力表現(xiàn)正好相反，“備案審查決定使備審規(guī)范性文件在面向未來失去法律效力的同時(shí)，其失效的狀態(tài)能否回溯到過去”①孫波：《論規(guī)范性文件備案審查結(jié)果的溯及力》，《政治與法律》，2021 年第1 期。，即備案審查能否使得規(guī)范性文件自通過之時(shí)（而非作出審查決定之時(shí)）便不具備法律效力。在國家法律中，溯及力的產(chǎn)生多分布在刑法、行政法、稅法和合同法等部門法，以及一些程序法中。究其原理，無論是《立法法》第93 條的“從舊兼保護(hù)”還是刑法領(lǐng)域的“從舊兼從輕”，打破“法不溯及既往”原則都是立足于對法益的衡量。溯及力所涉及的法益可以總結(jié)為兩條線索，法的安定性與信賴?yán)姹Ｗo(hù)，以及公共利益和私人利益保護(hù)?！度珖舜蟪Ｎ瘯?huì)備案審查工作規(guī)范（征求意見稿）》中曾涉及經(jīng)過備案審查將規(guī)范性文件撤銷、修改或廢止后的溯及力問題，2018 年時(shí)全國人大常委會(huì)法工委與學(xué)界專家就備案審查工作的座談會(huì)上，被撤銷或糾正后的規(guī)范性文件溯及力問題也成為一項(xiàng)焦點(diǎn)，而最終基于對上述法益的考量，法工委認(rèn)為“目前還難以對備案審查中撤銷決定的溯及力問題作出統(tǒng)一的規(guī)定”，2019 年的《備案審查工作辦法》中也因此并未對溯及力進(jìn)行規(guī)定。但這種考量更多基于現(xiàn)有條件不足，而非為備案審查的溯及力問題畫上句號(hào)，之后也有更多學(xué)者投入到了相關(guān)研究中去，此處不作贅述。

備案審查制度基于對法治統(tǒng)一的長遠(yuǎn)追求，這一需求是否優(yōu)先于前述法益，如何與之進(jìn)行更高層次的權(quán)衡，值得在實(shí)踐中討論與總結(jié)。黨內(nèi)法規(guī)的備案審查制度中目前還未作出對溯及力的規(guī)定，但我們認(rèn)為基于黨內(nèi)法規(guī)的特性，其備案審查的溯及力相較國法領(lǐng)域的利益考量有著較大區(qū)別。就安定性與信賴?yán)姹Ｗo(hù)而言，黨內(nèi)法規(guī)是“中國共產(chǎn)黨在長期的革命、建設(shè)和改革開放的歷史進(jìn)程中承載人民意志所形成的一種制度體系”，是“一種適應(yīng)性極強(qiáng)的制度體系”，具有“隨機(jī)應(yīng)變”與“實(shí)事求是”的特性，②參見李軍：《人民性——黨規(guī)與國法關(guān)系共存的邏輯》，《理論與改革》，2020 年第3 期。無論制度目標(biāo)還是制度實(shí)行都并無對安定性的過高要求，而黨員不僅受其調(diào)整還要緊跟黨的政策，因而工作和組織生活等都較為靈活，對信賴?yán)娴囊笸瑯硬桓?。就公共利益和私人利益保護(hù)而言，黨員依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)作出的行為能夠基于執(zhí)政黨的地位而對公共利益產(chǎn)生影響，但相對間接；而具有政治人身份的黨員依據(jù)“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)活動(dòng)”的黨內(nèi)法規(guī)展開活動(dòng)時(shí)，備案審查的溯及力對其個(gè)人利益的影響也并不明顯。

綜上所述，黨內(nèi)法規(guī)備案審查的溯及力對相關(guān)法益的沖擊較小，相較國家法律而言，在當(dāng)下的備案審查實(shí)踐以及未來的制度變遷中也更具有受到認(rèn)可的可能，其是否會(huì)通過黨規(guī)與國法備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制將溯及力傳向國法領(lǐng)域，未來兩套備案審查制度及其銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的規(guī)定中是否應(yīng)當(dāng)伴隨制度進(jìn)步和現(xiàn)實(shí)條件完善而明確面對溯及力問題，都值得更深層的探究。