張用清

摘 要：日本國家近代化轉(zhuǎn)型的過程中，“公議”成為社會(huì)各政治主體構(gòu)建政權(quán)的旗幟。明治新政權(quán)屢屢向社會(huì)倡導(dǎo)建立“公議”政治，并嘗試成立了公議所、集議院等公議機(jī)關(guān)，其中尤以元老院存在時(shí)間最長，發(fā)揮作用最明顯。元老院是政府平息民意、追求政治平衡的產(chǎn)物，其誕生源于明治維新以來統(tǒng)治集團(tuán)在政治近代化上分歧的暫時(shí)彌合，因而元老院的實(shí)際權(quán)限始終受到政府掣肘。元老院成員在政體框架內(nèi)積極發(fā)揮作用，試圖使元老院會(huì)議成為日本立法過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。元老院在立法權(quán)和制憲權(quán)行使的過程中與政府進(jìn)行了長期的博弈，二者的互動(dòng)模式深刻影響了日本立憲構(gòu)建的形態(tài)。行政權(quán)主導(dǎo)下政府對議會(huì)的壓制，可視為近代東方國家憲政轉(zhuǎn)型的預(yù)演。

關(guān)鍵詞：元老院;公議政治;國憲編纂;立憲構(gòu)建;府院之爭

中圖分類號(hào)：D73/77??? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??? 文章編號(hào)：1004-2458-（2021）02-0009-08

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2021.02.002

“公議”，亦稱“公論”“公議輿論”“眾議”“公議政治”，是研究近代日本政治史難以繞過的重要?dú)v史概念，甚至有學(xué)者將之譽(yù)為“明治維新的原動(dòng)力，近代日本的時(shí)代精神”[1]。明治政府在作為國家發(fā)展指導(dǎo)綱領(lǐng)和政治承諾的五條誓文中，第一條既是“廣開會(huì)議，萬機(jī)決于公論”[2]，足見其對公議的重視。承諾需有相應(yīng)措施方可落于實(shí)處，為了實(shí)現(xiàn)公議承諾，明治政府在歷次政體變革中設(shè)置了諸多公議承擔(dān)機(jī)構(gòu)，包括公議所、集議院、左院、元老院等，逐漸由前近代的政治模式過渡到近代的立憲政體。

“將政治基于公議”作為一種政治口號(hào)雖然在幕末維新時(shí)期普遍存在，但各個(gè)政治集團(tuán)對公議的認(rèn)知并不具有普遍一致性。維新的領(lǐng)導(dǎo)者們或許在避免重蹈幕府的專制政治、確保政治協(xié)商性和公正性上存在一定共識(shí)，但在實(shí)現(xiàn)“公議”的具體路徑和手段上卻有著巨大分歧，因而使得明治政權(quán)初期的政體構(gòu)建具有鮮明的“實(shí)驗(yàn)”性質(zhì)。各方政治主體都嘗試將本集團(tuán)的獨(dú)特利益與更高層次的合法性聯(lián)結(jié)，以國家大義的名義對其他集團(tuán)采取排他性的政治行動(dòng)。因此，明治初期日本政局并不穩(wěn)定，經(jīng)常朝令夕改，“公議”機(jī)構(gòu)亦處于頻繁變動(dòng)中，公議所存在約四個(gè)月，集議院獨(dú)立存在約一年半，左院存在不足四年。

在一系列公議機(jī)構(gòu)中，元老院有著鮮明的特殊性。相較于其他“短命”的機(jī)構(gòu)，元老院的活動(dòng)時(shí)間長達(dá)15年，直至1890年方為更加“成熟”的帝國議會(huì)所取代，僅這一點(diǎn)便足以說明元老院在日本憲政史上的重要性，更遑論其在結(jié)構(gòu)和職能上存在的獨(dú)特作用。自二戰(zhàn)以來，日本學(xué)界已經(jīng)積累了一些研究成果，如尾佐竹猛關(guān)注到了元老院對既有政治理念的繼承性[3]，稻田正次討論了元老院通過行使檢視權(quán)對日本立法過程的參與[4]，島善高在分析元老院憲法草案相關(guān)記錄的基礎(chǔ)上，對元老院在制憲機(jī)能上發(fā)揮的作用展開研究，近年還出現(xiàn)了考察元老院視角下的軍事改革[5]、內(nèi)閣制度建立后元老院

運(yùn)作模式[6]等新成果。相比之下，國內(nèi)學(xué)界尚未對元老院展開系統(tǒng)的專題研究，只有一些零星的論述散見于政體研究、法律研究或人物研究當(dāng)中，且整體評價(jià)趨于消極如武寅認(rèn)為“就元老院本身而言，它作為非權(quán)力性立法咨詢機(jī)構(gòu)的性質(zhì)并沒有根本性改變”，參見《近代日本政治體制研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，1997年，第15頁;趙立新認(rèn)為“可見最終的立法權(quán)掌握在內(nèi)閣手中，元老院不過是內(nèi)閣的咨詢機(jī)關(guān)”，參見《“明治憲法”體制的建立與崩潰：對近代日本憲政發(fā)展史的再思考》，《法律史評論》，2014第1期，第157頁。。元老院研究雖然已經(jīng)有了一定程度的儲(chǔ)備，但在定位和職能等問題上尚存爭議，也存在其他懸而未決的疑點(diǎn)。本文試圖在吸收既有研究成果的基礎(chǔ)上，依托元老院議事記錄等基礎(chǔ)史料，通過全面考察元老院的運(yùn)行實(shí)態(tài)，辨析元老院相較同類機(jī)構(gòu)展現(xiàn)出的獨(dú)特特質(zhì)，揭示近代日本“公議”政治理念與立憲實(shí)踐的內(nèi)在邏輯。

一、 “公議”名義下的元老院創(chuàng)設(shè)

幕末維新時(shí)期，在內(nèi)外矛盾的激化下，日本舊有的政治倫理和統(tǒng)治模式面臨崩潰。摒棄幕府私政、將政事決于公議的理念，逐漸成為幕末各集團(tuán)間的政治共識(shí)。明治政府的成立在一定程度上可以說是遵循公議的結(jié)果，因此對于明治新政權(quán)來說，急需通過設(shè)立公議機(jī)構(gòu)來維系自身合法性。公議機(jī)構(gòu)的嬗變大致可以劃分為3個(gè)階段：第一階段以政府在《五條誓文》中發(fā)出政治承諾為開端，為了兌現(xiàn)政治基于公議的承諾，明治政府頒布了國家制度文件《政體書》，設(shè)立了議政官;第二階段政府設(shè)立公議所作為公議的補(bǔ)充機(jī)構(gòu)，并在政體調(diào)整后改為集議院;第三階段始于廢藩置縣后的制度改革，明治中央采用新的“三院制”，設(shè)立左院作為三院中的立法機(jī)關(guān)，專門履行公議職責(zé)。由于明治初期政局的復(fù)雜性，上述各公議機(jī)構(gòu)不僅存續(xù)時(shí)間短暫，所發(fā)揮的作用也極其有限，未能符合明治領(lǐng)導(dǎo)階層對公議機(jī)構(gòu)的期待，于是創(chuàng)設(shè)新機(jī)構(gòu)“元老院”的構(gòu)想便隨之產(chǎn)生。

最具代表性、對日后元老院成立起主導(dǎo)作用的構(gòu)想來自木戶孝允。1873年，伊藤博文等人在轉(zhuǎn)任政體調(diào)查職務(wù)時(shí)，曾聆聽過木戶孝允的元老院構(gòu)想。在木戶孝允看來，“雖然當(dāng)下太政大臣、左右大臣、內(nèi)閣議官并享立法行法之權(quán)，但它日應(yīng)當(dāng)設(shè)立元老院、下院二院……”[7]明治六年11月20日，政府兼有立法行政二權(quán)只是權(quán)宜之策，應(yīng)當(dāng)將立法權(quán)賦予二院制議會(huì)，并將元老院視為與下院對應(yīng)的“立法上院”。在人事安排上，元老院應(yīng)“由有功之士或積年在官之人免官后充任”[7]明治六年11月21日。木戶孝允的元老院構(gòu)想無疑源于其長久以來對憲政的關(guān)注。早在巖倉使節(jié)團(tuán)赴歐美調(diào)查時(shí)，木戶孝允就對歐美憲法憲政表現(xiàn)出最大程度的關(guān)注，在歸國后提交的意見書中，其指出“文明之國雖有君主卻不擅權(quán)專制”，力陳制定政規(guī)、區(qū)分立法與行政、限制有司擅政的必要[8]。同時(shí)，民權(quán)運(yùn)動(dòng)時(shí)期，青木周藏以此前在木戶孝允指導(dǎo)下起草的《大日本政規(guī)》為藍(lán)本，起草了《帝號(hào)大日本國政典》[9]，其中專設(shè)“元老院”一章，元老院享有“參與制作典章之會(huì)，督責(zé)各省行政有悖典則之行為”之權(quán)，可見其設(shè)計(jì)與此后元老院章程的相似性[10]24。當(dāng)然，元老院構(gòu)想并非木戶孝允一人的孤案，而是存在于當(dāng)時(shí)統(tǒng)治集團(tuán)中的普遍政論。參議大木喬任，大臣巖倉具視、島津久光等人都有各自的元老院主張。構(gòu)想雖然五花八門，但在將元老院視為基于“公議”的立法府一點(diǎn)上是共通的，只是對元老院的組織細(xì)節(jié)和人員構(gòu)成上有所區(qū)別（比如華族出身的巖倉具視和島津久光都更重視擴(kuò)大華族的影響力）[6]20-21。

元老院構(gòu)想轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)的契機(jī)，在于當(dāng)時(shí)明治政府在某種程度上陷入了政治分裂。明治六年（1873年）政變后，西鄉(xiāng)隆盛、板垣退助、江藤新平等參議辭職，其大批追隨者也隨之下野，維新統(tǒng)治集團(tuán)發(fā)生了一次前所未有的分裂;次年，木戶孝允在征臺(tái)問題上與大久保利通發(fā)生分歧，木戶孝允隨即辭職返回山口縣。以巖倉具視、大久保利通為首的官僚雖然借此徹底掌握政府主導(dǎo)權(quán)，但也陷入了被孤立的局面[11]385。板垣退助等人下野后，以《民選議院設(shè)立建白書》為開端，掀起了浩浩蕩蕩的自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)，圍繞議院開設(shè)問題，朝野上下展開了激烈的論戰(zhàn)，對政府造成了極大輿情壓力。

為應(yīng)對民權(quán)運(yùn)動(dòng)的沖擊，扭轉(zhuǎn)被孤立的局面，在伊藤博文和井上馨的斡旋下，1875年，大久保利通在大阪與木戶孝允、板垣退助舉行會(huì)議，史稱“大阪會(huì)議”。會(huì)上，大久保利通與木戶孝允等人達(dá)成了四點(diǎn)協(xié)議：為他日帝國議會(huì)開設(shè)之準(zhǔn)備，鄭重推行立法事業(yè)，設(shè)置元老院;期待司法之獨(dú)立，鞏固裁判之基礎(chǔ)，設(shè)置大審院;為通上下民情，興地方官會(huì)議;為使君上亦能注力于政治，當(dāng)分離內(nèi)閣和各省，元?jiǎng)啄艹加趦?nèi)閣輔佐， 其余二流之士下分各省當(dāng)諸般行政事務(wù)[12]。木戶孝允和板垣退助感受到大久保利通妥協(xié)的誠意，不久就歸返朝廷就任參議，大阪會(huì)議的精神也逐步通過政策得到落實(shí)。1875年4月14日，《漸次確立立憲政體之詔》頒布，詔書中宣稱，“朕今欲擴(kuò)充五條誓文之意，茲設(shè)元老院以廣立法之源，置大審院以卓審判之權(quán)，又召集地方官而民情通公益圖，漸次確立國家立憲之政體” [13]。其內(nèi)容基本是對大阪會(huì)議協(xié)議的再次確認(rèn)，依此詔元老院正式成立。

1875年4月25日，元老院章程和第一批元老院議官名單公布。章程規(guī)定，“元老院作為議法官，乃是議定新法之設(shè)立、舊法之改正以及受納諸建白之所”，將元老院定位為“議法官”，掌握“議定”的權(quán)力;人事上，“議官由敕選產(chǎn)生”，“議長由敕選確定，副議長在議官間公選”; “對于各行政官違背既定法令規(guī)則的情況，可推問其事由，具奏天皇陛下，但不得商討官員的罷黜”，賦予了元老院對違法官員的有限問責(zé)權(quán)力，從而對行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行一定的制衡; “大臣參議可不拘其事由出席本院會(huì)議，聽會(huì)及陳述其意見，但不得算入決議員數(shù)”，同時(shí)“各省卿輔可就其主任事務(wù)出席本院，陳述利害，聽取眾議，但不得算入決議員數(shù)” [10]230。元老院章程明確規(guī)定了元老院與政府的協(xié)作關(guān)系，試圖避免集議院時(shí)代府院之間缺乏情報(bào)共享導(dǎo)致的“無所知政情”的情況。從具體制度看，元老院享有的立法權(quán)并不完整，人員構(gòu)成也全無民主要素可言。但元老院在國家體系中處于太政官之外，具有一定形式的獨(dú)立性，“議定”權(quán)在措辭上也意味著某種程度的決定權(quán)。

元老院章程在措辭上的模糊性引發(fā)了院閣爭端。在秉承國會(huì)急進(jìn)論的板垣退助的推動(dòng)下，元老院議官以后藤象二郎和陸奧宗光為首，先是就條文中不夠清晰的地方要求政府解釋和補(bǔ)充，如對第一條質(zhì)詢“是否不經(jīng)本院議者不得為法”“對議案的否決是否等于取消”等。之后，又上奏了元老院規(guī)章修正案，其中補(bǔ)充了“經(jīng)本院會(huì)議議定之議案、天皇陛下準(zhǔn)許之后即為法章”“本院否決者不得成為法章”“本院有權(quán)檢閱、議定政府各年預(yù)算費(fèi)額及會(huì)記表”[14]110-112的內(nèi)容，希望賦予元老院除天皇外的最高立法權(quán)和預(yù)算審議權(quán)，從而大幅強(qiáng)化元老院在明治政體中的權(quán)重。這一修改方案不僅不被大久保利通、巖倉具視、三條實(shí)美等人認(rèn)同，連元老院成立的主要推動(dòng)者木戶孝允也心懷顧慮。大久保利通等人在其主導(dǎo)的十一月元老院章程[4]275修訂中，雖未變動(dòng)“元老院為議定新法設(shè)立、舊法改正之所”一條，但刪去了元老院受理所有建白的權(quán)限，只保留了“受取關(guān)于立法的建白書”，并于第五條規(guī)定“元老院之意見書須經(jīng)內(nèi)閣批準(zhǔn)、對于內(nèi)閣的法案可做出檢視”的限制條件，檢視權(quán)的規(guī)定使得元老院的權(quán)限大幅縮小。

創(chuàng)設(shè)期的元老院還出現(xiàn)了嚴(yán)重的人事問題。由于與自身構(gòu)想相差甚遠(yuǎn)，左大臣島津久光拒絕接受議長一職。被敕任為議官的勝安芳、福岡孝悌在受官不久后也提出辭職。只得由副議長后藤象二郎暫時(shí)作為代理議長在缺員的狀態(tài)下主持院務(wù)。出于平衡院內(nèi)政治立場的需要，1875年7月2日天皇敕任有棲川宮熾仁親王擔(dān)任議長，增補(bǔ)華族、士族10人充任議官。這一舉動(dòng)被民權(quán)派視為對大阪會(huì)議的反動(dòng)，并且招致社會(huì)輿論的強(qiáng)烈質(zhì)疑——“元老院議官人選果真是不違民意之人嗎？”[10]27來自章程和人事方面的諸多問題，使得元老院的前途籠罩著重重陰霾。然而正如后文所見，元老院不僅沒有因此陷入邊緣化，反而成為一個(gè)“長命”的機(jī)構(gòu)，并在章程的約束下充分發(fā)揮自身的能動(dòng)性，在這一時(shí)期立法事務(wù)中發(fā)揮了顯著作用。

二、 元老院議法機(jī)能的運(yùn)作

元老院草創(chuàng)期面臨的諸多問題，似乎預(yù)示元老院將步上公議所、集議院、左院的后塵——逐漸邊緣化后被政府裁撤。然而，元老院議法機(jī)能的實(shí)際運(yùn)行和長期存在打破了許多人的預(yù)期。

依據(jù)修訂后的元老院章程，元老院的議案分為兩大類，一是“議定”案，一是“檢視”案，這兩者皆為太政官（1885年后由內(nèi)閣）發(fā)出，其區(qū)分由太政官獨(dú)自決定?！白h定”類議案從流程上要經(jīng)歷3次讀會(huì)：第一讀會(huì)首先由書記官對議案文本進(jìn)行宣讀，并由相關(guān)人員對議案的主旨進(jìn)行說明，元老院隨即對此主旨進(jìn)行討論;第二讀會(huì)將對議案內(nèi)容逐條進(jìn)行審議，若有議官提出修正案，也將于讀會(huì)上對修正進(jìn)行表決;第三讀會(huì)將進(jìn)行最終的表決，若表決通過將制成意見書上交太政官[6]71。雖然最終的決策權(quán)掌握在太政官手中，但僅就議定類法案而言，元老院擁有著明確且實(shí)際的立法權(quán)力，是彼時(shí)明治立法過程中不可或缺的一環(huán)。

而對于“檢視”類議案，議案檢視條例[15]第一條規(guī)定“檢視議案無需元老院議論可否，元老院亦無修正之權(quán)，因此全篇誦讀即可，無逐條分議之必要”，并且緊急情況下有權(quán)先發(fā)布再由元老院檢視。此條規(guī)定似乎剝奪了元老院在檢視類議案上的發(fā)言權(quán)，但條例第二條同時(shí)規(guī)定“當(dāng)議官認(rèn)為法案與舊法抵觸，或法案中的條文互相沖突，或有明顯不全面不清晰的地方，可將其理由經(jīng)眾議后上表太政大臣要求改正”，又為元老院議官影響檢視類議案打開了缺口。

具體議案的討論更加凸顯元老院議官的主觀能動(dòng)性。議官的主觀能動(dòng)性首先體現(xiàn)在對元老院“立法上院”定位的積極主張上。1875 年 5 月，元老院向太政官提交議案，認(rèn)為“地方官會(huì)議的決議書必須先交付本院審議方可上奏允裁”[14]138，將自身定位為優(yōu)于地方官會(huì)議的上位立法府。同時(shí)，對于因人事紛爭引發(fā)的缺員問題，元老院極力要求“增補(bǔ)議官”，在意見書中稱，“元老院作為立法府，議官乃是承擔(dān)公議之人，故數(shù)量是其正當(dāng)性的擔(dān)保”[14]151-152。可見，在元老院成立初期，元老院議官在行動(dòng)中以“立法府成員”自居，具有鮮明的“公議承諾”擔(dān)保人的自覺意識(shí)。

其次，元老院議官普遍對于日本的近代化轉(zhuǎn)型抱以熱情，尤其體現(xiàn)在法律近代化上。陸奧宗光在《改定律例第三百十八條改正》[16]29-30意見書的第一讀會(huì)上，主張“法律乃應(yīng)與國運(yùn)之進(jìn)步一同改良之物”，認(rèn)為西方采用文明之法制，而“我邦獨(dú)用遺制實(shí)為不可”。秋月種樹主張廢止執(zhí)法過程中的拷問環(huán)節(jié)，認(rèn)為只有廢除拷問“歐美各國人民亦甘于服從我法律”。津田真道也提出“我等無法與外國平等交流源于其視我等為野藩，不使其人服從我法，故成條約改正之妨礙”[16]37-38，主張日本法制的非文明性阻礙了日本與外國的平等交流。由此可見，元老院議官對法制近代化的關(guān)注基本出于爭取民族獨(dú)立、恢復(fù)國權(quán)的致用愿景，具有鮮明的“文明開化”時(shí)代烙印。

通過意見書也能觀察到元老院與華族、士族間的特殊聯(lián)系。秩祿處分使得華士族失去了國家財(cái)政的兜底，紛紛陷入生存危機(jī)。對此，議官柳原前光力主對失去家祿的士族進(jìn)行救濟(jì)，認(rèn)為“華士族在今日之全國中依然有學(xué)問才能”，不應(yīng)拋棄;佐野常民雖然承認(rèn)廢除家祿的必要，卻認(rèn)為“行政上應(yīng)有緩急之分，妥善處理乃是政府之義務(wù)”，采取擁護(hù)華士族的立場[16]203-208。元老院議官認(rèn)為華士族作為長久以來民眾教化的模范和指導(dǎo)，保護(hù)華士族是對日本國民性的維護(hù)，因此也就是對“公議”的保障。同時(shí)，元老院議官中還普遍存在著對“非黨派性”的重視。陸奧宗光稱“本邦之議員未見黨派”。元老院會(huì)議當(dāng)然不乏反對聲音和激烈的爭論，但在議官們看來，其審議和討論“乃是為了天下的權(quán)益”，會(huì)議是“吐露心中一切不留絲毫”，因此“公議輿論遂成，而歸于天真妙法，此亦是本院之本色”[16]310。即元老院會(huì)議是與公議政治有機(jī)的聯(lián)結(jié)在一起，作為獨(dú)立于政府和政黨的機(jī)構(gòu)，促進(jìn)國家利益的實(shí)現(xiàn)。

元老院立法權(quán)行使所產(chǎn)生的最為重要的影響，當(dāng)屬近代日本在這一過程中逐漸對“法”概念的厘清。實(shí)現(xiàn)由前近代國家逐漸向近代國家轉(zhuǎn)型是明治日本的時(shí)代使命。從憲制角度看，近代化意味著將過去不加區(qū)分的國家權(quán)力逐步細(xì)化，使之更符合近代國家權(quán)責(zé)對應(yīng)、分權(quán)制衡的特征，在法律領(lǐng)域既是對主要立法與輔助立法、局部指令與普遍規(guī)章進(jìn)行區(qū)分。

在元老院初創(chuàng)期，“法”所指向的具體對象并不明確。在明治早期的日本，具有法律性質(zhì)的官方文書包括太政官下達(dá)全國通行的規(guī)則“布告”;應(yīng)用于各院、省、府、縣等中央高級(jí)部門或縣級(jí)地方機(jī)構(gòu)的指令“達(dá)”;各省發(fā)往全國的行政命令“布達(dá)”等等。那么對于元老院議官們來說，到底什么才是他們有權(quán)審議的“法”呢？考察元老院會(huì)議筆記不難發(fā)現(xiàn)，太政官發(fā)往元老院議定或檢視的法案，隨著時(shí)間推移，愈發(fā)表現(xiàn)出“全國性”和“規(guī)則性”的特點(diǎn)，如“司法警察規(guī)則廢止案”（第一四號(hào)議案）、“官吏懲戒例設(shè)定案”（第一七號(hào)議案）、“利息設(shè)置法”（第六十號(hào)議案）、“保釋條例設(shè)立案”（第六十一號(hào)議案）等。并且元老院意見書上交太政官后往往以太政官布告的形式向全國發(fā)出，而奧羽巡幸、伊豆地區(qū)裁判所設(shè)立、勸業(yè)博覽會(huì)召開、與美國改定條約等地方性事務(wù)或外交事務(wù)則不會(huì)交付元老院審議。由此，日本逐漸形成了“立法”與“行政”的區(qū)別意識(shí)，“立法官”“行政官”等詞也頻繁出現(xiàn)在明治政府的各類官方記錄中。

當(dāng)然，元老院并非完全被動(dòng)的接受了權(quán)力劃定過程，而是積極的主張自身的權(quán)力，試圖將更多事務(wù)劃入“立法”范圍。比如中島信行起草的《廢除布令巡回設(shè)置揭示規(guī)則》意見書[16]133認(rèn)為，過往用布告宣布官令的方式不夠完善，應(yīng)當(dāng)在各行政單位縣廳區(qū)役所等地入口處設(shè)置官令揭示場，如果是條文較多的官令則應(yīng)當(dāng)將規(guī)則條例放置在各官廳，提供閱覽、抄寫、復(fù)印等業(yè)務(wù)。圍繞這一意見書，元老院議官間產(chǎn)生了激烈的爭論。爭論并非圍繞內(nèi)容的可否，而是探討這一議題是否屬于元老院職權(quán)范圍內(nèi)。津田真道認(rèn)為“此乃行政之事”，“行政規(guī)則乃是立法權(quán)外之物，并非本席可議定的法律” [16]133。而中島信行則主張“上下遵奉之法即屬立法之部，故起草此案”，并認(rèn)為“若此次將此事劃為權(quán)外，則以后此類事宜皆不容本院置喙”，故眾議官 “不應(yīng)拘于一案，而應(yīng)充分考慮本院權(quán)限區(qū)畫” [16]134。河野敏鐮也同意中島信行的意見，認(rèn)為“議定與檢視的議案區(qū)別并不十分明顯，立法與行政的區(qū)別也并不清晰” [16]134，不應(yīng)拘泥于書面文字。細(xì)川潤次郎則認(rèn)為“法為希望人遵守之物”，因此“涉及希望人民順守法令皆應(yīng)為元老院探討的內(nèi)容” [16]134。經(jīng)過上述議論，中島信行的意見書最終被通過并上報(bào)太政官。由此可見，在面對代表“行政權(quán)”的太政官及其下諸機(jī)構(gòu)時(shí)，為數(shù)不少的元老院議官意識(shí)到必須確保甚至擴(kuò)張自身的權(quán)限?？紤]到早期元老院議官中的多數(shù)都有“無力化”的左院任職經(jīng)歷，因此，將維持機(jī)構(gòu)存續(xù)、保證自身的存在意義視為重中之重也不足為奇。

三、 府院圍繞制憲權(quán)的博弈

除立法事務(wù)外，元老院還開展了作為實(shí)現(xiàn)立憲政治重要任務(wù)的憲法編纂活動(dòng)，即承擔(dān)“制憲會(huì)議”的機(jī)能，享有制憲權(quán)。如同立法權(quán)一樣，元老院的制憲權(quán)同樣經(jīng)天皇授予，受到太政官規(guī)制。

元老院并非日本官方正式制憲活動(dòng)的起點(diǎn)。左院時(shí)期，在議官宮嶋誠一郎和副議長江藤新平的推動(dòng)下，左院開展了為編纂國憲做準(zhǔn)備的憲政資料調(diào)查活動(dòng)，并在院內(nèi)設(shè)置了專門機(jī)構(gòu)。但由于1873年江藤新平、后藤象二郎等人因政變下野，左院的憲法編纂活動(dòng)也陷入停滯。隨著元老院的建立，1876年9月7日，天皇向元老院議長有棲川宮熾仁親王下敕，“朕以為確定國憲，當(dāng)基于我建國之體，廣參斟酌海外各國之成法，汝等宜據(jù)此起創(chuàng)草案”，并鼓勵(lì)他“國憲創(chuàng)定乃是國家之重典、千載之偉業(yè)，汝等應(yīng)勵(lì)精圖治，速竣其功”。有棲川宮熾仁親王奉敕召集柳原前光、中島信行等人任國憲取調(diào)委員，河津祐之、安居修道等人任書記官，考察海外各國憲法，編纂國憲[17]3。

令元老院編纂國憲的授意源自右大臣巖倉具視[4]283。巖倉具視本人是元老院設(shè)置的強(qiáng)烈反對者，在其意見書中稱，“（設(shè)置元老院大審院）一事必會(huì)變國體之基，故始終主張不可”[18]。因此，在元老院陷入人事和規(guī)章困境的境況下，巖倉具視促成立憲敕語下發(fā)的舉動(dòng)就顯得耐人尋味。原因或許在于，以巖倉具視為代表的部分統(tǒng)治集團(tuán)成員，在主觀上將立憲政治視為國家體系的制度化，而忽視其公共政治、分權(quán)制衡的內(nèi)涵。因此，他們雖然對民選議院這類提高民眾政治參與的機(jī)構(gòu)抱有敵意，卻在面對與議院一體兩面的憲法的時(shí)候態(tài)度曖昧，反而認(rèn)為其有助于天皇大權(quán)的確立和政府政治能力的提升。

在接受制憲敕令后，元老院在數(shù)年內(nèi)多次向天皇提交了憲法草案，即《元老院日本國憲按》。草案第一次案完成于1876年10月。在天皇正式下敕語之前，元老院內(nèi)部已經(jīng)成立了以橫山由清為首的國憲翻譯調(diào)查機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對法國、德國憲法進(jìn)行翻譯和講解[19]，《英國議會(huì)政治論》（A. Todd， Parliamentary Government in England， 2vols， 1867—1869.）等著述也被作為立憲參考資料下發(fā)元老院[17]6。加上此前左院時(shí)期的資料積累，第一次案在短短一個(gè)月內(nèi)出爐也不足為奇了。第一次案共分九篇，“國民”一章將自由、平等、私有財(cái)產(chǎn)神圣等基本人權(quán)寫入憲法，具有一定的進(jìn)步色彩。然而“立法”一章將議院定義為“帝國議會(huì)指元老院及其他議會(huì)”[9]70-74，只提及元老院由敕選議官組成，并未詳述其他議會(huì)的特征，更未保證其民選性。缺乏民主要素的情況被院內(nèi)親民權(quán)派議官大加批判，他們在事務(wù)局會(huì)議和元老院正式會(huì)議上數(shù)次進(jìn)行抗議，提交了諸多擴(kuò)大議會(huì)立法權(quán)、限制政府權(quán)力、施行選舉的修正案。然而隨著西南戰(zhàn)爭的爆發(fā)，政府的政治重心轉(zhuǎn)向結(jié)束內(nèi)戰(zhàn)和維持秩序，草案的審議被無限期推遲，上述論爭也不了了之。

雖受西南戰(zhàn)爭影響，元老院諸多立法活動(dòng)暫時(shí)停滯，卻引入了專業(yè)的歐洲法律學(xué)者充當(dāng)顧問，并且大幅調(diào)整了國憲取調(diào)局的成員，將許多具有民權(quán)背景的議官加入其中。戰(zhàn)爭結(jié)束后，元老院重啟憲法修訂工作。于1878年7月完成的草案第二次案有著鮮明的民權(quán)色彩，第四篇第一章立法第一條規(guī)定“立法權(quán)由皇帝和帝國議會(huì)分享”，第二條規(guī)定“帝國議會(huì)由元老院及代議士院組成”，第三章代議士院及其權(quán)利規(guī)定“代議士由每十五萬人中選舉產(chǎn)生一人（第一條）;凡日本人滿二十五歲并且納稅足額即可選舉或被選舉為代議士（第三條）”[9]79-80，制定了比較詳細(xì)的兩院規(guī)則，并且將府縣會(huì)議的相關(guān)內(nèi)容寫入憲法。大幅擴(kuò)張的民權(quán)內(nèi)容遭到了巖倉具視的強(qiáng)烈反對。巖倉具視在收到草案后，邀請?jiān)显鹤h長有棲川宮熾仁親王會(huì)面，雙方在巖倉宅邸密談4個(gè)小時(shí)之久。有棲川議長屈服于巖倉具視的反對意見，不再將議案向天皇上奏，反而將其發(fā)回元老院并傳達(dá)了再修正的命令。同時(shí)太政官進(jìn)行了一系列人事任命，以升進(jìn)或轉(zhuǎn)任的方式將書記官小野梓、馬屋原彰、松岡正盛、河津祐之等親民權(quán)人士調(diào)離國憲編纂工作。政府的手段雖然不能徹底轉(zhuǎn)變元老院的政治立場，卻起到了拖延時(shí)間的作用，憲法修訂的工作被再次擱置了。

1878年民權(quán)運(yùn)動(dòng)的高漲給了當(dāng)權(quán)者極大壓力。巖倉具視雖然對元老院的憲法文本秉持反對態(tài)度，卻不希望民權(quán)派在關(guān)乎國體安危的憲法上搶占先機(jī)。因此，在巖倉具視的主導(dǎo)下，元老院首先進(jìn)行了領(lǐng)導(dǎo)層改組，親民權(quán)派的有棲川議長改任左大臣，民權(quán)派柳原前光外調(diào)公使，山口尚芳和細(xì)川潤次郎也被從議官任上調(diào)走，司法卿大木喬任轉(zhuǎn)任議長，而在制憲事宜上立場保守的議官佐佐木高行任副議長。完成人員調(diào)整后，巖倉具視通過太政官發(fā)布命令，督促元老院迅速完成對第二次案的修訂，草案第三次案因之出爐。

憲法草案第三次案在立場上具有一定的矛盾性。一方面，皇權(quán)在第三次案得到了明顯地強(qiáng)化，議會(huì)的權(quán)力被限制，前兩次案中議會(huì)所有的對皇帝繼承順位變更的承認(rèn)權(quán)被取消，皇帝即位時(shí)對憲法的宣誓儀式也不見蹤影。最為關(guān)鍵的是，立法權(quán)的相關(guān)敘述由“皇帝與帝國議會(huì)分享”變?yōu)椤盎实墼显号c國會(huì)共同行使”，天皇壟斷了立法的所有權(quán)，兩院提交的法案在被皇帝批準(zhǔn)前只能歸為“意見書”[20]。另一方面，代議士院的選舉規(guī)則獨(dú)立化，原本只屬于元老院的大臣彈劾權(quán)和出席要求權(quán)也賦予了代議士院，民選議院的權(quán)限和地位都有所上升，甚至可以說具備了相較《大日本帝國憲法》更甚的民主性和進(jìn)步性。這既是保守派和民權(quán)派雙方意志在草案中貫徹的結(jié)果，也體現(xiàn)了立憲過程中對英國、法國、美國等諸國現(xiàn)行憲制的參考。

兩面兼顧的內(nèi)容沒能改變第三次案的命運(yùn)。副議長佐佐木高行在草案提交后拒絕中島信行等人先在院內(nèi)進(jìn)行討論再上報(bào)的建議，而是將諸多議官的意見書匯總直接連同草案上報(bào)。巖倉具視在審閱草案后，上奏天皇“臣觀元老院奉命上奏法案，深恐其大體今尚未全備，且其他關(guān)乎法律之諸條文仍需多加審議”[21]246，對憲法草案的不滿一覽無遺。伊藤博文批評元老院“直接取材各國憲法，毫不注意我國體人情，唯熱衷模擬歐洲之制度，將來治安利害又當(dāng)何如”[21]247。憲法學(xué)者井上毅也對草案表示否定。他認(rèn)為，元老院案將租稅賦課之權(quán)收歸議會(huì)，如虎生雙翼，議會(huì)從而能進(jìn)退宰相、左右內(nèi)閣，不得不防[10]27。第三次案在一片反對聲中成為廢案。同時(shí)，政府將中島信行、河野敏鐮等人紛紛調(diào)離元老院國憲取調(diào)局，繼而徹底撤銷取調(diào)局。元老院的制憲使命就此終結(jié)。

元老院的制憲過程雖然短暫，卻產(chǎn)生了持續(xù)而深刻的影響。元老院在立憲問題上體現(xiàn)出的進(jìn)步性迫使政府采取行動(dòng)收攏制憲權(quán)。1880年8月，巖倉具視上書提議另設(shè)“國憲審查局” [11]385，將編纂憲法的權(quán)力從元老院手中剝離，同時(shí)敦促其他參議就憲政問題提交意見，優(yōu)先解決這一關(guān)乎國體的急務(wù)。眾參議針對立憲問題各抒己見，各方意見的分歧直接導(dǎo)致了明治十四年（1881年）政變，將日本的立憲路徑引向了欽定憲法和大權(quán)中心主義的“明治憲法體制”。伊藤博文主導(dǎo)立憲事務(wù)后，以元老院為前車之鑒，專設(shè)由保守主義人士占據(jù)主流的樞密院用于憲法審議，從而規(guī)避憲法案的激進(jìn)化。元老院憲法草案雖成廢案，但草案本身連同歷年收集、翻譯、整理的參考資料都被印刷保存，為日后起草《大日本帝國憲法》提供了重要的文獻(xiàn)支撐[10]75。因此，元老院憲法編纂這一歷史事實(shí)值得學(xué)者進(jìn)一步研究。

結(jié) 語

縱觀元老院成立以后的政治歷程不難發(fā)現(xiàn)，元老院是明治政府自初期政體構(gòu)建以來新一輪立憲探索的產(chǎn)物。元老院作為公議機(jī)構(gòu)，雖然在形式上獨(dú)立于太政官體系外，但在明治國家體系中也從未處于主要或優(yōu)先的地位，就統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)而言，元老院發(fā)出的議案數(shù)與太政官布告間的總數(shù)難以相提并論，從近代三權(quán)分立的角度出發(fā)，元老院實(shí)難被稱為立法權(quán)的代表機(jī)關(guān)。

對于日本來說，三權(quán)分立等立憲政治的基本理念是純粹的舶來品。近代日本對西方政治概念的應(yīng)用表現(xiàn)出顯著的形式主義或功利主義，在明治早期政治過程中，立法、行政事務(wù)混淆的情況屢見不鮮。因此元老院最重要的歷史意義，正是其在行使“議定”和“檢視”權(quán)的過程中，通過對具體立法事務(wù)的探討，逐漸整理了“法”“立法”“行政”等政治概念，為權(quán)力邊界做出了一定程度的區(qū)分?？梢哉f，日本的立法事業(yè)，正是在“立法”這一詞匯概念尚存曖昧的時(shí)期，通過元老院議法職能的行使初見端倪。

相較于此前明治政府設(shè)立的各公議機(jī)構(gòu)，元老院不止存續(xù)時(shí)間更長，其在政治上發(fā)揮的影響也更靈活、更具體。元老院的長期存續(xù)，既源于“改革方能修約”的民族獨(dú)立愿望，也源于如火如荼的自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)帶來的輿論壓力。因此，明治政府雖然在具體的規(guī)章上抑制元老院權(quán)限，保障了行政機(jī)關(guān)的“集權(quán)”和行政權(quán)對立法權(quán)的優(yōu)位，同時(shí)必須維持元老院的存續(xù)，通過元老院確保了明治政府實(shí)行公議政治的大義名分。元老院的運(yùn)行也在一定程度上擴(kuò)大了政治參與，部分限制了政府權(quán)力的施展，客觀上起到分權(quán)制衡的作用。明治政府與元老院圍繞立法與制憲展開了長久的博弈，使得政府積累了應(yīng)對議會(huì)訴求和突破議會(huì)制約的經(jīng)驗(yàn)，元老院議官也得到了立法事務(wù)的磨練，從而為明治憲法下議會(huì)政治的開展打下基礎(chǔ)。因此，元老院在日本憲政從無到有的過程中起著承前啟后的重要作用。元老院的設(shè)立與運(yùn)行、元老院與政府的博弈式互動(dòng)，可視為明治憲法體制乃至東亞憲政模式的前奏與預(yù)演。

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[責(zé)任編輯 孫 麗]

The Creation and Operation of the Senate under the Politics of “Public Opinion” in Modern Japan

ZHANG Yong-qing

（Japan Institute， NanKai University， Tianjin， 300071， China）

Abstract： In the process of Japans modernization and transformation，“public opinion”became the banner of political power construction by various political subjects in society. The new Meiji regime repeatedly advocated the establishment of “public opinion” politics， and tried to establish public councils such as assembly house and congress. Among them， the Senate had the longest existence and played the most obvious role. The Senate is the product of the governments efforts to calm public opinion and pursue political balance. Its birth originated from the temporary bridging of differences between the ruling groups in political modernization since the Meiji Restoration. Therefore， it is regulated by the government in terms of authority. Members of the Senate play an active role within the framework of the political system， trying to make the Senate meeting become a key link in the Japanese legislative process. The Senate had a long-term game with the government in the process of exercising legislative power and constitutional power， and the interactive mode of the two has profoundly affected the form of Japanese constitutional construction. The governments suppression of parliaments under the leadership of executive power can be regarded as a preview of the constitutional transformation of modern Eastern countries.

Key words： the Senate; the politics of “public opinion”; national constitution codification; constitutional construction; the fighting between Government and Parliament