李源　郭祥林

【關(guān)鍵詞】 新型城鎮(zhèn)化? 人的城鎮(zhèn)化? 民生? 公共服務(wù)

【中圖分類號(hào)】C912/F29? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.06.012

改革開放以來，我國(guó)開展了歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。城鎮(zhèn)化極大地推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也極大地提升了人民生活的現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記指出，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要以人的城鎮(zhèn)化為核心，更加注重提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，更加注重環(huán)境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感。人的城鎮(zhèn)化是以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的核心，是挖掘內(nèi)需潛力，滿足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的關(guān)鍵。新形勢(shì)下，根據(jù)新型城鎮(zhèn)化新情境、新態(tài)勢(shì)和新要求，我國(guó)政府將進(jìn)一步推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化發(fā)展。2021年政府工作報(bào)告總結(jié)“十三五”時(shí)期發(fā)展成就和“十四五”時(shí)期主要目標(biāo)任務(wù)并指出：“深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%，發(fā)展壯大城市群和都市圈，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)施城市更新行動(dòng)，完善住房市場(chǎng)體系和住房保障體系，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量?！?/p>

新時(shí)代人的城鎮(zhèn)化內(nèi)涵

升級(jí)的人口城鎮(zhèn)化。物的城鎮(zhèn)化與人的城鎮(zhèn)化不同。物的城鎮(zhèn)化主要表現(xiàn)為空間城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化;[1]而人的城鎮(zhèn)化注重進(jìn)城農(nóng)民和居村農(nóng)民生活質(zhì)量的提高，側(cè)重在“質(zhì)”上達(dá)到與市民相同的水平。雖然人的城鎮(zhèn)化仍需減少農(nóng)業(yè)人口，促進(jìn)更多農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城，并使人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化、空間城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)，但人的城鎮(zhèn)化不僅對(duì)人口城鎮(zhèn)化有“量”上的要求，更有“質(zhì)”上的要求，即賦予進(jìn)城農(nóng)民和居村農(nóng)民與市民相當(dāng)?shù)臋?quán)益，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，將擴(kuò)大規(guī)模的城鎮(zhèn)化升級(jí)為提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的城鎮(zhèn)化。我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是重城市、輕鄉(xiāng)村，重市民、輕農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，不對(duì)等的“制度屏蔽”結(jié)構(gòu)力阻礙著農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城、身份轉(zhuǎn)變和市民化的實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正在發(fā)生歷史性變化，由過去的剝削性結(jié)構(gòu)變成保護(hù)性的結(jié)構(gòu)，“變成保護(hù)進(jìn)城失敗農(nóng)民仍然可以返回農(nóng)村的權(quán)利的結(jié)構(gòu)”，[2]并且能防止或避免城市出現(xiàn)貧民窟，有效維護(hù)城鄉(xiāng)社會(huì)秩序穩(wěn)定。然而，從本質(zhì)上看，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有的一些正面功能和“善”，只能維護(hù)進(jìn)城農(nóng)民的生存權(quán)，不能保障進(jìn)城農(nóng)民及其家屬的發(fā)展權(quán)。因此，只有消除城鄉(xiāng)分立，促使農(nóng)村與城市對(duì)接、并軌，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，才能真正實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。

城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求之一是城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，而公共服務(wù)均等化是人的城鎮(zhèn)化的價(jià)值訴求，其程度高低是檢測(cè)人的城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要指標(biāo)。公共服務(wù)是以政府為主體向民眾提供的非排他性、非營(yíng)利性服務(wù)，分為基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)，其中城鄉(xiāng)居民享有的基本公共服務(wù)應(yīng)該均等。人的城鎮(zhèn)化發(fā)展有賴于基本公共服務(wù)覆蓋城鎮(zhèn)所有常住人口，而向進(jìn)城農(nóng)民提供市民化的基本公共服務(wù)是城鎮(zhèn)政府的重要工作。只有進(jìn)城農(nóng)民真正擁有與市民均等、同質(zhì)的公共服務(wù)，切實(shí)享有與市民相同的權(quán)益和福利，他們才能順利地進(jìn)行并完成市民化。

居村農(nóng)民市民化的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅改善了進(jìn)城農(nóng)民的生產(chǎn)和生活條件，讓他們過上市民生活，而且推進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展，倒逼農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)村居民生產(chǎn)和生活方式的改變。城鎮(zhèn)化發(fā)展促使農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變身份。除多數(shù)離土進(jìn)城、轉(zhuǎn)身為城市市民的農(nóng)民外，居住在農(nóng)村的農(nóng)民一部分在承包地流轉(zhuǎn)中專門從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，成為全職的體面的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者;一部分進(jìn)入城鎮(zhèn)非農(nóng)企業(yè)工作，成為產(chǎn)業(yè)工人;一部分從事“三農(nóng)”的相關(guān)服務(wù)工作，成為農(nóng)村服務(wù)人員。未來的中國(guó)農(nóng)民不再是傳統(tǒng)“小農(nóng)”，無論其在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)或非農(nóng)業(yè)工作，都將過上與市民相同質(zhì)量的體面生活。

新時(shí)代人的城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀與問題

部分農(nóng)民市民化意愿不強(qiáng)。近年來，國(guó)家為了促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化發(fā)展，不斷深化城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革，取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，減少了進(jìn)城農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)身的障礙，[3]但有些打工者和居村農(nóng)民仍不愿成為城鎮(zhèn)居民。筆者對(duì)全國(guó)13個(gè)省市、40多個(gè)市、區(qū)、縣的1450份相關(guān)調(diào)查問卷的統(tǒng)計(jì)顯示，41%的農(nóng)民工明確表示不想將農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和國(guó)家持續(xù)提高強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)和富農(nóng)力度，越來越多的農(nóng)民將不愿轉(zhuǎn)變其農(nóng)民身份，同時(shí)，越來越多的外出打工者將返鄉(xiāng)居住、創(chuàng)業(yè)，并在鄉(xiāng)村安享晚年。這將成為影響人的城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)的重要因素。

進(jìn)城農(nóng)民在大城市落戶仍舊困難。就我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集中程度看，有關(guān)調(diào)查顯示，近40%的進(jìn)城農(nóng)民聚集在大城市和特大城市，并且這個(gè)比例還在不斷提高。大城市的進(jìn)城農(nóng)民集中，人的城鎮(zhèn)化難度大;特大城市的進(jìn)城農(nóng)民最集中，農(nóng)民市民化與人的城鎮(zhèn)化難度最大。[4]人的城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展需要破解大城市、特大城市農(nóng)民市民化瓶頸。然而，當(dāng)前我國(guó)戶籍制度改革沒有正面回應(yīng)農(nóng)民進(jìn)入大城市、特大城市的市民化要求，也幾乎沒有有效措施引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)民向中小城市分流。同時(shí)，多數(shù)中小城市的教育、就業(yè)、住房、養(yǎng)老等公共服務(wù)仍不能完全覆蓋進(jìn)城農(nóng)民，甚至進(jìn)城農(nóng)民享有的公共服務(wù)數(shù)量和水平比在大城市、特大城市更少更低。因此，進(jìn)城農(nóng)民對(duì)大城市的選擇偏好在短期內(nèi)難以改變，大城市和特大城市的人口空間壓力還將進(jìn)一步加劇，引導(dǎo)大城市的農(nóng)民到中小城市居住、生活任重道遠(yuǎn)。

公共服務(wù)沒有全面覆蓋進(jìn)城農(nóng)民。人的城鎮(zhèn)化應(yīng)有之義之一即進(jìn)城農(nóng)民與居村農(nóng)民享有城鄉(xiāng)均等化公共服務(wù)。然而，在筆者的相關(guān)調(diào)查中，84.2%的農(nóng)民工感覺自己與市民在公共服務(wù)的享有上差距較大，要求政府解決公共服務(wù)供給不足問題。該調(diào)查顯示，農(nóng)民工對(duì)公共服務(wù)的需求由高到低依次是基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生、子女義務(wù)教育、最低生活保障、基本住房保障、勞動(dòng)力就業(yè)與培訓(xùn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、法律援助、社會(huì)治安、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共文化服務(wù)、公共交通服務(wù)。其中，在基礎(chǔ)醫(yī)療、子女義務(wù)教育和最低社會(huì)保障這三項(xiàng)農(nóng)民工最迫切需求的公共服務(wù)方面，進(jìn)城農(nóng)民享有的服務(wù)數(shù)量與水平仍很不足。

住房是進(jìn)城農(nóng)民實(shí)現(xiàn)市民化的最大障礙。[5]大中小城市都存在一定數(shù)量的進(jìn)城農(nóng)民沒有穩(wěn)定住所的問題。多數(shù)地方城鎮(zhèn)政府并未重視進(jìn)城農(nóng)民的住房問題，進(jìn)城農(nóng)民通常依靠自身能力或單位的有限幫助解決住房，因此多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民為降低居住成本選擇環(huán)境和條件較差的房子，甚至部分打工者住在地下車庫(kù)、簡(jiǎn)易工棚中。筆者調(diào)查的農(nóng)民工中，78.2%沒有得到雇主或單位的住房補(bǔ)貼，29%住在單位提供的簡(jiǎn)易宿舍，40%住在自己租賃的房子，只有11%在打工地買了房子。有近45%的農(nóng)民工認(rèn)為城鎮(zhèn)生活的最大問題是房子貴、買不起。如何解決進(jìn)城農(nóng)民住房問題成為人的城鎮(zhèn)化發(fā)展中最棘手的問題。

鄉(xiāng)村留守老人被城鎮(zhèn)化發(fā)展遺忘。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展造成鄉(xiāng)村出現(xiàn)留守老人、留守婦女和留守兒童等留守“人”的問題。隨著部分留守兒童的父母或留守婦女的丈夫在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的工作和收入，越來越多的留守兒童和留守婦女進(jìn)入城鎮(zhèn)求學(xué)、打工、居住，獨(dú)自留守鄉(xiāng)村的老人問題更加突出。一些地方的留守老人既是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的主力軍，也是村莊最終的“看守人”，但他們中的絕大多數(shù)既不能進(jìn)入城鎮(zhèn)生活，也不能在村莊安享晚年。

深入推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化相關(guān)對(duì)策

再助力，增強(qiáng)農(nóng)民市民化意愿。據(jù)2019年國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示：我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率首次超過60%，有2.9億多農(nóng)民工在城鎮(zhèn)居住、生活、工作。新冠肺炎疫情嚴(yán)重沖擊我國(guó)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，加劇了進(jìn)城農(nóng)民工城鎮(zhèn)就業(yè)的結(jié)構(gòu)性問題和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，或使其工作不穩(wěn)定、頻繁變換工作，或使其因生活困難無奈返鄉(xiāng)。農(nóng)民工失去城鎮(zhèn)就業(yè)崗位、返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，給進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展造成困難，亟需國(guó)家再助力，推動(dòng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，為農(nóng)民工提供更多、更穩(wěn)定的就業(yè)崗位。此外，國(guó)家需要繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村綜合體制改革，在農(nóng)村承包地、宅基地確權(quán)基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地、進(jìn)城居住，[6]提高進(jìn)城農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)獲得感。再者，國(guó)家和城鎮(zhèn)政府需要進(jìn)一步優(yōu)化進(jìn)城農(nóng)民的生存環(huán)境，推進(jìn)城鎮(zhèn)公共服務(wù)全方位、立體式覆蓋城鎮(zhèn)常住人口，努力讓“新市民”“準(zhǔn)市民”轉(zhuǎn)變?yōu)槊逼鋵?shí)的“真市民”。

再探索，尋求進(jìn)城農(nóng)民落戶新途徑。國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》要求，全面取消城區(qū)常住人口300萬以下城市落戶限制，基本取消城區(qū)常住人口300萬以上城市重點(diǎn)人群落戶限制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等非戶籍人口在城市便捷落戶，推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋未落戶常住人口，大力提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)能力，加大“人地錢掛鉤”配套政策的激勵(lì)力度。然而，就筆者問卷調(diào)查顯示，被調(diào)查農(nóng)民工中對(duì)落戶政策表示“支持”“反對(duì)”“不好說”的各占1/3。一些中小城市曾嘗試以“三置換”政策推進(jìn)農(nóng)民市民化，但因置換存在“不公平、不合理”的交換而被否定。一些大城市，尤其是特大城市采用“積分落戶”政策限制人口過度擴(kuò)張，雖不利于農(nóng)民市民化，但因可控制城市規(guī)模仍被推行?！叭脫Q”和“積分落戶”不能被簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)，都有其適用區(qū)間與條件?！叭脫Q”主要適用于城郊、村鎮(zhèn)，針對(duì)的是農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移或就近轉(zhuǎn)移。如果政府給予進(jìn)城農(nóng)民足夠多的“置換”補(bǔ)償，農(nóng)民就可以在利益不受損的情況下即時(shí)享有與城鎮(zhèn)市民一樣水平的社會(huì)保障。“積分落戶”主要適用于大城市尤其是特大城市，對(duì)象是異地或外出遠(yuǎn)距離打工的農(nóng)民。然而，就目前各個(gè)大城市積分落戶分值及權(quán)重設(shè)置看，只有極個(gè)別農(nóng)民能落戶，致使占城市外來人口多數(shù)的農(nóng)民難以市民化。大城市需要博士、碩士學(xué)歷的“文化人”，需要海歸、專家等高層次人才，也需要大量進(jìn)城農(nóng)民做“藍(lán)領(lǐng)”“灰領(lǐng)”，因此要進(jìn)一步探索進(jìn)城農(nóng)民落戶新途徑。

再賦權(quán)，保障進(jìn)城農(nóng)民享有高水平公共服務(wù)。筆者的相關(guān)調(diào)查顯示，約44%的進(jìn)城農(nóng)民認(rèn)為其市民化真正需要落實(shí)的是公共服務(wù)均等化，戶口僅僅是獲取公共服務(wù)的手段。公共服務(wù)是農(nóng)民工的基本權(quán)益，人的城鎮(zhèn)化發(fā)展需要城鎮(zhèn)公共服務(wù)全面、深度地覆蓋全體農(nóng)民工及其家屬。公共服務(wù)均等化是個(gè)長(zhǎng)期過程。就進(jìn)城農(nóng)民的公共服務(wù)需求迫切程度看，政府應(yīng)著力解決其就地看病問題，以便其能低成本、方便地在打工地看病、治病;解決農(nóng)民工子女讀書問題，讓其能接受與城鎮(zhèn)孩子一樣水平的教育;解決進(jìn)城農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)、低保等問題，保障其基本生活，以便將其留在城鎮(zhèn)。

再讓利，解決進(jìn)城農(nóng)民居住問題。進(jìn)城農(nóng)民住房問題不僅是關(guān)系城鎮(zhèn)化建設(shè)與發(fā)展的經(jīng)濟(jì)問題，還是關(guān)涉中國(guó)農(nóng)村社會(huì)向城鎮(zhèn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的社會(huì)問題。房子是進(jìn)城農(nóng)民能否進(jìn)行、實(shí)現(xiàn)市民化的關(guān)鍵性制約因素。筆者調(diào)查顯示，農(nóng)民工對(duì)農(nóng)民工公寓、租賃住房以及用工單位提供住房等都有一定要求（被調(diào)查農(nóng)民工中，37.2%勾選“建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房”，18.5%勾選“完善信貸體系，推動(dòng)限價(jià)商品房建設(shè)，幫助農(nóng)民工購(gòu)買自有產(chǎn)權(quán)房”，兩項(xiàng)相加達(dá)到51%以上）。鑒于此，政府應(yīng)盡可能給予優(yōu)惠政策，以便進(jìn)城農(nóng)民在打工地?fù)碛凶约旱淖》俊?/p>

再振興，促進(jìn)居村農(nóng)民市民化發(fā)展。居村農(nóng)民可以經(jīng)過市民化改造轉(zhuǎn)化為市民，路徑有兩條。其一，將鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)放在村鎮(zhèn)，打造村鎮(zhèn)公共服務(wù)“高地”，引導(dǎo)農(nóng)民向村鎮(zhèn)，尤其向縣城集中，從事非農(nóng)職業(yè)，過城鎮(zhèn)化生活;其二，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展，促進(jìn)居村農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槁殬I(yè)農(nóng)民。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)一步推進(jìn)，部分家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社和種田大戶等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者將成為職業(yè)農(nóng)民，部分居住在農(nóng)村的農(nóng)民，其主要職業(yè)將是為家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體打工。人的城鎮(zhèn)化關(guān)切重點(diǎn)之一即居村農(nóng)民，政府應(yīng)在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興中改善鄉(xiāng)村居住和生活條件，促進(jìn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)與城鎮(zhèn)對(duì)接或并軌，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)居村農(nóng)民生活水平質(zhì)的提高。

（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“公共服務(wù)均等化視閾下‘人的城鎮(zhèn)化實(shí)踐問題與體制創(chuàng)新研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：15ASH015）

注釋

[1]任遠(yuǎn)：《人的城鎮(zhèn)化：新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)研究》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2014年第4期，第134～139頁。

[2]賀雪峰：《城市化的中國(guó)道路》，北京：東方出版社，2014年，第11頁。

[3]吳業(yè)苗：《戶籍制度改革與“人的城鎮(zhèn)化”問題檢視》，《學(xué)術(shù)界》，2016年第4期，第45～57頁。

[4]吳業(yè)苗：《“人的城鎮(zhèn)化”困境與公共服務(wù)供給側(cè)改革》，《社會(huì)科學(xué)》，2017年第1期，第72～81頁。

[5]文軍：《農(nóng)民市民化：從農(nóng)民到市民的角色轉(zhuǎn)型》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2004年第3期，第55～61頁。

[6]任常青：《進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題研究》，《河北學(xué)刊》，2017年第1期，第109～114頁。

責(zé) 編∕桂 琰（見習(xí)）