文︱黃鶴 劉楊凡奇 鄧程文

城市更新是客觀現(xiàn)象，功能演替和物質(zhì)環(huán)境更迭一直伴隨著城市的發(fā)展演進。總體而言，從城市自主發(fā)展中的更迭演進，到全球化進程下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所推動的城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和環(huán)境再生，再到后工業(yè)化進程中消費經(jīng)濟和創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展所促成的城市功能和空間環(huán)境提升，因城市發(fā)展階段的不同、內(nèi)外動力機制不同，城市更新也呈現(xiàn)出一定的階段性特征。對這些階段性特征和規(guī)律的認(rèn)知，有助于因勢利導(dǎo)引導(dǎo)相關(guān)工作的開展。

在改革開放后，中國城市開啟了波瀾壯闊的城鎮(zhèn)化進程，這一進程與全球化進程和產(chǎn)業(yè)化進程同步進行。當(dāng)前全國城鎮(zhèn)化率突破60%，沿海沿江大城市城鎮(zhèn)化率突破75%。強勁的發(fā)展動力促成了城市的迅速發(fā)展，在經(jīng)歷了城市建成區(qū)的快速擴張和產(chǎn)業(yè)功能的規(guī)模增長后，城市用地擴張動能減弱，一些城市用地擴張也開始受到限制。盡管處于不同發(fā)展階段、不同區(qū)域的國內(nèi)城市還會有一定數(shù)量的新區(qū)擴張，但既有數(shù)量巨大的建成空間毫無疑問將成為城市功能承接的主體，我國總體上進入了城市空間從增量發(fā)展到存量更新的階段。

歐美城市在上世紀(jì)70 年代開啟的因制造業(yè)廣泛性轉(zhuǎn)移而形成的城市更新實踐也成為本世紀(jì)初以來中國城市陸續(xù)面臨的客觀狀況。與歐美城市有所不同，中國城市自身所具有的社會經(jīng)濟背景及其發(fā)展路徑塑造了城市現(xiàn)狀，也客觀上形成了城市更新的階段性特征及其需要面對的關(guān)鍵問題。

1. 土地財政和高容量增長路徑依賴背景下的城市更新轉(zhuǎn)向

在既往的城市化進程中，大規(guī)模的土地出讓和空間建設(shè)，與高速度的城市經(jīng)濟和人口增長交織在一起[1]。一方面，大量進城的人口催生了城市用地和空間規(guī)模的快速增長；另一方面，我國土地制度和分稅制改革促成了地方政府積極的土地開發(fā)建設(shè)行為[2][3]。面向經(jīng)營性用地的招拍掛成為地方政府回收土地增值的重要制度工具，拆遷補償、土地一級開發(fā)以及政府稅費等各項成本均以空間增量的方式予以平衡，國內(nèi)城市因而形成了通過推高容積率獲取收益的開發(fā)建設(shè)方式。觀察國內(nèi)城市的人口、經(jīng)濟、城市建設(shè)與政府財政的關(guān)聯(lián)性，可以看到近年來，土地出讓收入占到政府一般公共預(yù)算收入的相當(dāng)比例，固定資產(chǎn)投資和房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)對城市的財政收入和經(jīng)濟增長起到重要的支持作用，一些城市的用地和建筑規(guī)模增長顯著快于人口增長（圖1）。

圖1︱2015-2019年部分中國城市人口、經(jīng)濟和空間發(fā)展的總體特征

目前，既有建成城市空間的規(guī)模已經(jīng)達到了相當(dāng)高的人均水平。依據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建設(shè)統(tǒng)計年鑒中提供的各城市建設(shè)用地面積數(shù)據(jù)，若以居住用地1.5、商業(yè)商務(wù)2.0、公共服務(wù)0.5、工業(yè)物流倉儲1.0、公用設(shè)施0.5 的經(jīng)驗容積率估算，按統(tǒng)計區(qū)域范圍內(nèi)常住人口計，人均建筑規(guī)模多集中在70平米至110平米區(qū)間，部分城市超過120平米，甚至更多。若采用上述數(shù)據(jù)為觀察量度，可大體達成如下的判斷：相當(dāng)部分城市的現(xiàn)有建成空間供給總體上已經(jīng)超出了當(dāng)前城市發(fā)展水平的需求。仔細分類討論，以北上廣深為代表的國內(nèi)發(fā)展領(lǐng)先城市，人口流向和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟對城市發(fā)展支撐性相對較好，城市在用地和房屋建設(shè)的擴張上相對理性。并且近年來北京和上海已經(jīng)開始在其城市總體規(guī)劃中提出減量發(fā)展的思路，對城市空間規(guī)模的增長進行約束。其他更多城市面臨著人口增長的不確定性甚至是明確的人口流出趨勢，土地財政依賴迫使城市持續(xù)進行土地出讓，既有路徑進一步指向更高的城市空間規(guī)模。與此同時，已建成和在途建設(shè)的城市空間成為了難以逆轉(zhuǎn)的超量供給。超出合理規(guī)模的建成空間及其所附著的經(jīng)濟事宜將成為許多城市發(fā)展面臨的巨大問題。

基于中國城市的城市化進程階段和既有的城市建成規(guī)模，城市發(fā)展從增量擴張到存量更新的轉(zhuǎn)向是顯而易見的[3]。但由于存量空間改造面臨著復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)狀況和利益訴求、漫長的協(xié)商周期等，面臨著更大的阻力，且缺乏有效的財稅收入，許多城市仍然將擴張發(fā)展時期所形成的土地財政和高容量增長模式作為發(fā)展的主要路徑。顯然，平移這樣的方式至存量地區(qū)的城市更新，將進一步推高城市空間容量，使得既有的超前或超量空間供給及其經(jīng)濟問題更為棘手。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部最近頒布《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，即是防止沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式進行大拆大建[3]。

2. 快速建成的城市空間因物質(zhì)環(huán)境老化而形成巨大規(guī)模的更新需求

大規(guī)模的建成環(huán)境隨著時間流逝形成了巨量更新需求。依據(jù)國家統(tǒng)計局公布的國內(nèi)房屋竣工數(shù)據(jù)，上世紀(jì)80 年代以后竣工的房屋面積約730 億平米，其中自1981年至1991年建成的房屋（即距今建成時間超過30 年）面積超過150 億平米，至2001年間竣工的房屋（即距今建成時間超過20 年）面積近300 億平米（圖2）。盡管在城市發(fā)展過程中，這些在1981年之后建成的房屋也有一部分在更新改造中拆除了，未有統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但即便以1981年至1991年間的150億平米建成房屋拆除一半來估算，在現(xiàn)有公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)口徑下，竣工完成且既存的房屋也超過600億平米。加之1981年之前建成且既存的房屋，存量房屋總體上規(guī)模巨大。這些存量房屋中，現(xiàn)有建成20-30 年以上的建筑因建造時的經(jīng)濟投入和技術(shù)局限，以及物質(zhì)材料壽命周期等客觀原因，面臨著因物理環(huán)境老舊而迅速增長的更新整治需求。近20 年來建成房屋的質(zhì)量有了較大的提升，但隨著時間的推移，年均20-30 億平米的建成規(guī)模仍將持續(xù)形成更新整治需 求。

在這些建成房屋中，居住建筑約占一半面積。國家統(tǒng)計局的國內(nèi)房屋竣工數(shù)據(jù)顯示，1981年至2017年期間的住宅竣工面積約470 億平米，其中商品房的竣工面積約為100 億平米。1990 年之前建成(即建成超過30 年)的住宅面積約為120 億平米，2000 年之前建成的(即建成超過20 年)的住宅面積約為230億平米。即便考慮到一部分建成后被拆除的住宅面積需從上述數(shù)字中扣除，建成20-30 年以上的住宅已經(jīng)占到存量住宅的1/4-1/2 區(qū)間是大體可以確定的。受限于當(dāng)時的經(jīng)濟投入不足和對未來生活水平快速提升的估計不足，這些建成20-30 年以上的住宅普遍存在結(jié)構(gòu)安全隱患、節(jié)能性能落后和設(shè)施設(shè)備老化嚴(yán)重的狀況，而在一些特定歷史階段中建成的低標(biāo)準(zhǔn)住宅更是與現(xiàn)有居住要求之間存在很大差距。這些都使得上百億平米的老舊小區(qū)成為了我國城市更新中占比高、覆蓋面廣的主要任務(wù)。

3. 后工業(yè)化進程中城市產(chǎn)業(yè)功能的調(diào)整形成持續(xù)的更新需求

經(jīng)過40 年快速的城市化進程，中國城市當(dāng)前客觀上面臨著城市發(fā)展動力的轉(zhuǎn)換，從空間生產(chǎn)轉(zhuǎn)向空間效能提升。建成空間的有效運營成為城市可持續(xù)發(fā)展的重要議題，而產(chǎn)業(yè)功能及其承載空間的持續(xù)調(diào)整演進伴隨著持續(xù)的城市更新。

圖2︱1981-2017年全國歷年竣工建筑面積

目前國內(nèi)大城市還普遍處在制造業(yè)占比下降、第三產(chǎn)業(yè)占比提高的發(fā)展進程中。比較分析國內(nèi)主要城市在過去20 年間的第二產(chǎn)業(yè)占比，可以看到產(chǎn)業(yè)構(gòu)成上的“退二進三”是普遍性特征，特別是最近十年來調(diào)整的幅度顯著（圖3）。這一去工業(yè)化進程仍在持續(xù)進行中，伴隨著城市中心地區(qū)工業(yè)產(chǎn)業(yè)的外遷和工業(yè)用地的更新，以及城市外圍開發(fā)區(qū)或科技園區(qū)的擴張（表1）。城市中心地區(qū)的工業(yè)外遷意味著全國層面占城市建成區(qū)面積約20%的工業(yè)倉儲物流用地中1數(shù)據(jù)來源：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建設(shè)統(tǒng)計年鑒http://www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytjgb/jstjnj/index.html，還有相當(dāng)部分持續(xù)面臨著因功能調(diào)整而形成的更新需求。與此同時，如創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、共享經(jīng)濟、電子商務(wù)等一些新興產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的興起，也促成了城市中原有功能空間的更新轉(zhuǎn)換。

表1 中國城市產(chǎn)業(yè)用地對比表

4. 急需探索空間增值回收的有效途徑

通過調(diào)整土地增值收益的分配來保障城市公共利益，一直以來都是城市開發(fā)建設(shè)管理制度的關(guān)鍵內(nèi)容之一。總體來說，土地政策、城市規(guī)劃體系和財稅政策共同形成了城市開發(fā)建設(shè)利益分配的政策工具集，其中土地有償使用制度起到了重要作用。當(dāng)前，由于尚未建立起體系化的城市更新管理制度，更新改造模式多依托于原有制度體系，可分為招拍掛模式、協(xié)議出讓模式和自我更新模式。招拍掛模式面向改造為經(jīng)營性用地的更新活動，在更新過程中，通過土地收儲并重新出讓的方式更新，多形成高土地出讓金和高空間增量。協(xié)議出讓方式主要面向非經(jīng)營性用地，通過協(xié)議補交出讓金的方式更新，相對于招拍掛模式，協(xié)議出讓模式指向相對低的土地出讓金和空間增量。自我更新方式不涉及產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，若產(chǎn)權(quán)方將原有非經(jīng)營性用地轉(zhuǎn)變成為經(jīng)營性用地，需補交土地出讓金；如果不轉(zhuǎn)變原有性質(zhì)，無需補交。該種方式伴隨著相對更低的土地出讓金和空間增量。

由于土地空間增值利益分配不明確的問題，除招拍掛模式外，協(xié)議出讓和自主更新在實施過程中多處于一事一議的狀況。在缺乏房產(chǎn)稅等二次分配機制，現(xiàn)有的更新主要通過空間容量來平衡城市更新成本并獲利的背景下，為保障城市公共利益，在更新中多以一定比例的土地和空間返還政府（表2）。更新中參與方越多，以空間容量來保障利益的現(xiàn)有體系將導(dǎo)致更高的容積率。此外，城市更新的正外部性，特別是基礎(chǔ)設(shè)施的更新投入在周邊地區(qū)所形成的空間增值也尚未有回收的有效途徑。因此，建立有效的空間增值回收途徑，形成城市更新在財務(wù)上的可持續(xù)成為當(dāng)前中國城市的急迫需求。

圖3︱2010-2019年間中國省會城市第二產(chǎn)業(yè)在GDP中的占比變化

表2 各地在城市更新中提出的移交政府公益性用地或建筑部分

5. 小結(jié)

2020年，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》明確提出實施城市更新行動，國內(nèi)城市紛紛開展城市更新的相關(guān)研究、規(guī)劃和行動。

在當(dāng)前從增量擴張到存量更新的轉(zhuǎn)型發(fā)展中，以往快速發(fā)展中被掩蓋忽略的問題、建設(shè)中的投入欠賬和日益提高的發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)都使得城市更新面臨著方方面面的挑戰(zhàn)，而原有發(fā)展路徑的慣性也使得轉(zhuǎn)型發(fā)展要在相當(dāng)時間內(nèi)不斷探索，以逐步建立其面向轉(zhuǎn)型發(fā)展的體系化政策法規(guī)及技術(shù)規(guī)范，促進城市的高質(zhì)量發(fā)展。