摘要：國(guó)家行政機(jī)關(guān)也稱“國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)”“行政機(jī)構(gòu)”，即狹義的“政府”。在我國(guó)，人民是國(guó)家的主人，公眾對(duì)政府的認(rèn)同很大程度上決定了公民的政治認(rèn)同。根據(jù)政府認(rèn)同的定義，本文采用文本分析法，運(yùn)用質(zhì)性研究分析軟件Nvivo11，對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)政府工作報(bào)告進(jìn)行整理，篩選其中政府認(rèn)同的內(nèi)容進(jìn)行編碼，統(tǒng)計(jì)高頻詞匯并對(duì)其進(jìn)行分析，得出影響政府認(rèn)同的經(jīng)濟(jì)因素、文化因素、政治因素、社會(huì)因素和生態(tài)因素；通過(guò)計(jì)算不同時(shí)期各因素覆蓋率的變化，呈現(xiàn)改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)政府認(rèn)同的變遷，提出新時(shí)代增進(jìn)我國(guó)政府認(rèn)同的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：政府認(rèn)同；改革開(kāi)放；文本分析；詞頻分析

中圖分類號(hào)：D08；C03文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）05-0011-12

作者簡(jiǎn)介：程正嵩，同濟(jì)大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院碩士研究生。

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題的提出

政治認(rèn)同是國(guó)家治理現(xiàn)代化的根與魂[1]。各級(jí)行政機(jī)關(guān)即各級(jí)人民政府是國(guó)家行政管理的主體，從行政體制和機(jī)構(gòu)編制管理來(lái)說(shuō)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)也是各類機(jī)關(guān)中職能最復(fù)雜、機(jī)構(gòu)設(shè)置最多、規(guī)模最大的機(jī)關(guān)。公眾對(duì)中央人民政府的認(rèn)同很大程度上決定了公民的國(guó)家認(rèn)同，因此對(duì)政府認(rèn)同展開(kāi)研究對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府有重要意義。在中國(guó)知網(wǎng)以“政府認(rèn)同”作為主題詞檢索，共有107篇學(xué)術(shù)期刊文獻(xiàn)，其中與政府認(rèn)同直接相關(guān)的文獻(xiàn)僅有6篇。李雪彥從政府文化、政府行為和政府效率對(duì)政府認(rèn)同進(jìn)行了解構(gòu)，認(rèn)為政府認(rèn)同是政治主體對(duì)政府在思想、情感和意識(shí)上的歸屬感[2]。何翔舟從管理績(jī)效的角度考察了公眾對(duì)政府的認(rèn)同[3]。郎勁松則通過(guò)對(duì)S市Y區(qū)的實(shí)地調(diào)查，研究了政府認(rèn)同在中央和地方的差異化困境[4]。江宗超針對(duì)政府認(rèn)同差異化問(wèn)題，對(duì)少數(shù)民族基層政府認(rèn)同進(jìn)行了SWOT分析，指出應(yīng)從豐富傳播途徑，夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)等方面消除差異[5]。劉小燕和崔遠(yuǎn)航從傳播學(xué)角度出發(fā)，指出政府在了解公眾價(jià)值并與之符合的基礎(chǔ)上通過(guò)政府傳播的途徑制造認(rèn)同[6]。從已有文獻(xiàn)上來(lái)看，當(dāng)前學(xué)界對(duì)政府認(rèn)同的研究較少，一般都是圍繞合法性、政治認(rèn)同和政府信任展開(kāi)?！罢湃巍笔侨嗣裨谠u(píng)估基礎(chǔ)上對(duì)政府當(dāng)局的一種基本評(píng)價(jià)，即政府是否根據(jù)公眾期望進(jìn)行運(yùn)作[7]。政治認(rèn)同則是“人們?cè)谏鐣?huì)政治生活中產(chǎn)生一種感情和意識(shí)上的歸屬感”[8]501。政治認(rèn)同的對(duì)象包括政治制度、政黨、政策等，但最基本的是對(duì)于國(guó)家的認(rèn)同[9]。合法性是另一個(gè)相關(guān)概念。讓-馬克·夸克認(rèn)為，構(gòu)成合法性有三個(gè)基本要素：贊同、規(guī)范與法律，他將“統(tǒng)治權(quán)利”定義為“合法性”，將“贊同”定義為“政治認(rèn)同”，認(rèn)為“贊同是統(tǒng)治權(quán)利的必要條件，而并不是充分條件”[10]18。龍?zhí)?、王邦佐也指出意識(shí)形態(tài)、規(guī)則和有效性構(gòu)成了合法性的基礎(chǔ)。其中“有效性”就是政治統(tǒng)治的實(shí)際績(jī)效[11]。

弗洛伊德認(rèn)為“認(rèn)同”是一個(gè)心理過(guò)程，是個(gè)人學(xué)習(xí)和模仿其他人或團(tuán)體的價(jià)值、規(guī)范與面貌并內(nèi)化形成自己行為模式的過(guò)程[12]18?？梢钥闯觯J(rèn)同的本質(zhì)離不開(kāi)行為上的支持及情感上的歸屬。根據(jù)這一定義及既有研究中關(guān)于政府認(rèn)同的表述，本文將政府認(rèn)同概念界定為：認(rèn)同主體，基于客體對(duì)其需求的滿足程度，對(duì)客體形成的一種積極評(píng)價(jià)以及基于這種評(píng)價(jià)所作出的行為上的支持，并最終在情感上形成歸屬感。認(rèn)同的產(chǎn)生以人作為主體，以認(rèn)知客體對(duì)于主體需求的滿足程度為條件。政府認(rèn)同不是自發(fā)的，它需要政府自身有所作為，針對(duì)人民訴求作出回應(yīng)。由于本文的分析對(duì)象為政府工作報(bào)告，因此本文將人民界定為具備選舉權(quán)與被選舉權(quán)的中國(guó)公民。

作為一個(gè)獨(dú)立的概念，政府認(rèn)同與相關(guān)概念有一定差異。一是政府認(rèn)同與政府信任具有程度上的差異?！靶湃巍睆?qiáng)調(diào)的是人民對(duì)政府的評(píng)價(jià)，而“認(rèn)同”則突出情感上的歸屬和行為上的支持。人民首先會(huì)對(duì)政府進(jìn)行基本的評(píng)價(jià)，在對(duì)政府持積極評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，才會(huì)采取行動(dòng)并產(chǎn)生心理上的歸屬。因此政府信任是政府認(rèn)同形成的一個(gè)階段。二是政府認(rèn)同與政治認(rèn)同及合法性的關(guān)系。政治認(rèn)同由多個(gè)對(duì)象組成，其中就包含了政府這一要素，同時(shí)政治認(rèn)同又是合法性的必要條件。需要注意的是，在中國(guó)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，人民認(rèn)同感很大程度上是對(duì)黨的認(rèn)同。本文將國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)——全國(guó)地方各級(jí)人民政府作為單獨(dú)的分析對(duì)象，運(yùn)用Nvivo軟件對(duì)政府工作報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行分析，測(cè)量改革開(kāi)放以來(lái)政府供應(yīng)要素的變遷，試圖為政府認(rèn)同要素變遷提供另一個(gè)分析視角，以期得出對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府具有參考意義的意見(jiàn)。

二、理論基礎(chǔ)與研究設(shè)計(jì)

本文主要基于注意力理論和政治系統(tǒng)理論探討改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)政府認(rèn)同變遷。政府作為一個(gè)公共組織，為了獲取人民的支持，必須針對(duì)外部環(huán)境特征進(jìn)行決策，形成權(quán)威性的價(jià)值分配方案。這些決策所涉及的進(jìn)入政府議程的不同議題，構(gòu)成了政府的注意力分配[13]。政府工作報(bào)告作為政府施政的綱領(lǐng)性文件，其中的表述能夠展現(xiàn)其注意力的分配，可以用來(lái)闡釋政府重視的活動(dòng)或在某個(gè)領(lǐng)域達(dá)成目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)機(jī)制[14]。政治系統(tǒng)理論將政府組織看作一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，會(huì)受到外部環(huán)境對(duì)其施加的要求、壓力、支持等輸入性的影響，為了維持系統(tǒng)的生存和發(fā)展，政治系統(tǒng)必須對(duì)輸入性影響進(jìn)行轉(zhuǎn)換并輸出相應(yīng)的權(quán)威性價(jià)值分配方案，以獲取外部環(huán)境的支持[15]。奧卡西奧也指出決策者所處的制度環(huán)境及其如何理解這一環(huán)境決定了政府如何分配注意力以及作出相應(yīng)決策行為[16]。政府認(rèn)同的要素是人民對(duì)政府產(chǎn)生支持的條件，也是政治系統(tǒng)中一個(gè)重要的外部輸入要素，政府需要通過(guò)轉(zhuǎn)換并且在相關(guān)政策中進(jìn)行輸出。此外，政府認(rèn)同的要素處在不斷變化中，而政治系統(tǒng)不斷應(yīng)對(duì)這種變化的過(guò)程構(gòu)成了政府認(rèn)同的變遷。

基于以上理論，本文的研究思路是：對(duì)改革開(kāi)放40多年來(lái)中央政府工作報(bào)告進(jìn)行研讀，運(yùn)用Nvivo11質(zhì)性研究軟件建立“政府認(rèn)同”的節(jié)點(diǎn)，將涉及政府認(rèn)同的內(nèi)容進(jìn)行編碼，創(chuàng)建“政府認(rèn)同話語(yǔ)文集”，根據(jù)“文集”高頻詞匯及“五位一體”總體布局，建立政治因素、經(jīng)濟(jì)因素、文化因素、社會(huì)因素、生態(tài)因素五個(gè)一級(jí)節(jié)點(diǎn)及不同時(shí)期的子節(jié)點(diǎn)，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)分析軟件測(cè)量改革開(kāi)放以來(lái)政府認(rèn)同的總體變遷、結(jié)構(gòu)變遷和相同要素的歷史變遷，厘清政府認(rèn)同的變遷軌跡，為新形勢(shì)下建設(shè)人民滿意的政府提出意見(jiàn)。

1.政府工作報(bào)告的地位及其政府認(rèn)同價(jià)值

改革開(kāi)放以來(lái)，政府工作報(bào)告形成主要經(jīng)過(guò)四個(gè)程序：報(bào)告的起草、征求意見(jiàn)、提交報(bào)告接受代表審議、表決通過(guò)。一是報(bào)告的起草。就國(guó)務(wù)院總理所作的工作報(bào)告而言，每到年底，國(guó)務(wù)院都要成立一個(gè)政府工作報(bào)告起草小組，這個(gè)小組以國(guó)務(wù)院研究室人員為班底，同時(shí)邀請(qǐng)各地方和有關(guān)部門(mén)的專家學(xué)者參加，在積極聽(tīng)取各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上形成報(bào)告初稿。二是征求意見(jiàn)。經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議、中共中央政治局常委會(huì)議、國(guó)務(wù)院全體會(huì)議討論后，國(guó)務(wù)院將正式的征求意見(jiàn)稿發(fā)往各省區(qū)市及中央黨政軍群各部門(mén)征求意見(jiàn)。同時(shí)，國(guó)務(wù)院總理主持召開(kāi)座談會(huì)，征求各民主黨派、無(wú)黨派人士及各界專家學(xué)者的意見(jiàn)，將意見(jiàn)匯總后對(duì)報(bào)告進(jìn)行討論并修改。三是接受代表審議?？偫碓诖髸?huì)上作政府工作報(bào)告，人大代表通過(guò)各種形式對(duì)政府工作報(bào)告進(jìn)行審議，提出意見(jiàn)，起草組根據(jù)意見(jiàn)對(duì)報(bào)告進(jìn)行修改。四是表決通過(guò)。人大代表通過(guò)投贊成票、反對(duì)票和棄權(quán)票對(duì)修改后的報(bào)告進(jìn)行表決。

可以看出，政府工作報(bào)告蘊(yùn)含著深刻的政府認(rèn)同價(jià)值。一是報(bào)告并非由政府單方面起草，而是面向全國(guó)征求最廣泛的意見(jiàn)。同時(shí)，總理作報(bào)告時(shí)，政協(xié)委員允許提出意見(jiàn)。毛澤東強(qiáng)調(diào)，“人大的代表性當(dāng)然很大，但它不能包括所有的方面，所以政協(xié)仍有存在的必要?！盵17]633-634人民政協(xié)是最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是中國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的一種重要形式。二是政府工作報(bào)告中有關(guān)政府認(rèn)同的內(nèi)容實(shí)際上體現(xiàn)了政府對(duì)人民需求的回應(yīng)及人民對(duì)政府表現(xiàn)的態(tài)度。三是報(bào)告表決過(guò)程中，人大代表投下的贊成票是以實(shí)際行動(dòng)在表達(dá)對(duì)政府的支持及認(rèn)同。因此，將政府工作報(bào)告作為研究政府認(rèn)同的文本，在邏輯上是可行的。

需要注意的是，政府工作報(bào)告客觀上展現(xiàn)的是政府的注意力分配。政府注意力分配是政府依據(jù)科層規(guī)則、外部壓力等因素的影響作出的行為選擇，其主體是政府。但政府認(rèn)同的主體是人民，其核心既包含了人民自身的訴求，也涵蓋了人民對(duì)政府政策形成的積極的態(tài)度及行為上的支持。盡管使用政治系統(tǒng)理論能夠?qū)ζ溥M(jìn)行有效解釋，但為了使本文的分析更具科學(xué)性，只有當(dāng)政府工作報(bào)告中出現(xiàn)了“支持”“擁護(hù)”“滿意”等詞匯時(shí)，該文段內(nèi)容才屬于政府認(rèn)同的內(nèi)容，其余內(nèi)容則不進(jìn)行編碼。

2.研究方法

Nvivo11軟件是自動(dòng)文本分析工具，它結(jié)合計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，“能夠協(xié)助研究者完成質(zhì)性研究的過(guò)程，包含資料搜集、資料整理、資料分析、資料呈現(xiàn)、信度與效度之檢驗(yàn)”[18]5。在具體的研究中，Nvivo11軟件通常用某一特定詞匯或句子出現(xiàn)的頻數(shù)或頻率來(lái)測(cè)量決策者注意力的配置[19]。為此，通過(guò)Nvivo11軟件，本文按照政府認(rèn)同的定義，從人民對(duì)政府形成認(rèn)同的機(jī)制——人民的訴求，以及政府認(rèn)同的具體表現(xiàn)——積極的評(píng)價(jià)、支持的行為和心理上的歸屬感出發(fā)，對(duì)《政府工作報(bào)告》中包含“成就”“根本利益”“期望”“渴望”“底線”“答卷”“事關(guān)”“認(rèn)同”“認(rèn)可”“支持”“擁護(hù)”“滿意”“積極性”“奮斗”關(guān)鍵詞的語(yǔ)段進(jìn)行編碼，創(chuàng)建“政府認(rèn)同”的一級(jí)節(jié)點(diǎn)。同時(shí)按年份將其分為41個(gè)子節(jié)點(diǎn)，從而得到一個(gè)占比19.68%，約16余萬(wàn)字的“政府認(rèn)同話語(yǔ)文集”。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)語(yǔ)段的詞語(yǔ)頻率，分析產(chǎn)生政府認(rèn)同的要素。

三、研究過(guò)程與發(fā)現(xiàn)

政府認(rèn)同的變遷反映了政府根據(jù)人民需求的變化調(diào)整自身工作的過(guò)程。為了把握改革開(kāi)放40多年來(lái)政府認(rèn)同的變遷，本文選取1978年之后的41篇《政府工作報(bào)告》，共計(jì)82余萬(wàn)字進(jìn)行研究分析。通過(guò)Nvivo11軟件編碼后，得到“政府認(rèn)同話語(yǔ)文集”，最后進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)，排名前百的詞匯如表1所示（其中，加權(quán)百分比表明該詞匯在整個(gè)政府認(rèn)同話語(yǔ)文集中的比重）：

根據(jù)詞頻統(tǒng)計(jì)結(jié)果，利用Nvivo11軟件得出如下詞語(yǔ)云圖（見(jiàn)圖1）：

通過(guò)詞頻的統(tǒng)計(jì)及詞語(yǔ)云圖可以看出，改革開(kāi)放以來(lái)，《政府工作報(bào)告》中“政府認(rèn)同”相關(guān)內(nèi)容高頻詞排名前4位的是“發(fā)展”（821次）、“經(jīng)濟(jì)”（585次）、“改革”（578次）、“建設(shè)”（564次）。為更好地理解改革開(kāi)放以來(lái)影響政府認(rèn)同的因素，將前200個(gè)高頻詞匯中的干擾詞，包括動(dòng)詞、程度副詞、形容詞及部分名詞進(jìn)行剔除，整理出社會(huì)（500次）、人民（371次）、企業(yè)（319次）、農(nóng)村（308次）、制度（291次）、教育（269次）、政策（258次）、國(guó)家（252次）、政府（248次）、群眾（230次）、財(cái)政（223次）、收入（222次）、就業(yè)（205次）、生產(chǎn)（205次）、投資（204次）、文化（204次）、價(jià)格（196次）、農(nóng)業(yè)（189次）、體制（185次）、居民（183次）、工業(yè)（168次）、市場(chǎng)（168次）、生活（166次）、穩(wěn)定（156次）、技術(shù)（144次）、安全（137次）、國(guó)際（135次）、科技（132次）、工程（130次）、創(chuàng)新（126次）、農(nóng)民（124次）、衛(wèi)生（122次）、行政（115次）、產(chǎn)業(yè)（111次）、金融（108次）、保險(xiǎn)（103次）、醫(yī)療（103次）、環(huán)境（103次）、糧食（99次）、成果（92次）、民族（89次）、產(chǎn)品（84次）、能源（81次）、消費(fèi)（80次）、資金（80次）、人口（70次）、腐?。?9次）、生態(tài)（69次）、民主（68次）、體育（64次）、成績(jī)（61次）等核心高頻詞。這些詞匯中包括政府認(rèn)同的主體（人民、群眾、農(nóng)民和居民）以及政府認(rèn)同的客體（國(guó)家、政策、政府、成果、國(guó)務(wù)院、成績(jī)）。同時(shí)，這些詞匯涵蓋了各領(lǐng)域，這表明影響政府認(rèn)同的因素是多樣的。黨的十八大報(bào)告提出全面落實(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局。通過(guò)對(duì)高頻詞匯的分析，可以得出人民對(duì)政府產(chǎn)生認(rèn)同也是基于這五大要素（見(jiàn)表2）。

為展現(xiàn)改革開(kāi)放以來(lái)政府認(rèn)同各因素的變化軌跡，按五年為一個(gè)周期，將1978年至2018年分為9個(gè)時(shí)間段，即1978年、1979—1983年、1984—1988年、1989—1993年、1994—1998年、1999—2003年、2004—2008年、2009—2013年、2014—2018年。在Nvivo11軟件中建立“政治因素”“經(jīng)濟(jì)因素”“文化因素”“社會(huì)因素”“生態(tài)因素”五個(gè)一級(jí)節(jié)點(diǎn)，每個(gè)一級(jí)節(jié)點(diǎn)下分別建立9個(gè)時(shí)間段的子節(jié)點(diǎn)，對(duì)“政府認(rèn)同話語(yǔ)文集”進(jìn)行再編碼。操作過(guò)程中，部分高頻詞匯包含多層含義，因此需要對(duì)語(yǔ)段進(jìn)行判斷，當(dāng)含有關(guān)鍵詞的語(yǔ)段只包含一層因素時(shí)，每個(gè)語(yǔ)段只編碼一次；當(dāng)包含多層因素時(shí)，則對(duì)該語(yǔ)段進(jìn)行重復(fù)編碼。

運(yùn)用Nvivo11軟件再次對(duì)文件進(jìn)行編碼后，統(tǒng)計(jì)出各時(shí)期政府認(rèn)同不同要素的覆蓋率。從表3可以看出，人民對(duì)政府的認(rèn)同在每個(gè)時(shí)間段都涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)因素；1999年后，人民群眾開(kāi)始對(duì)生態(tài)建設(shè)有了較高的認(rèn)同。

上述數(shù)據(jù)展現(xiàn)了各個(gè)時(shí)期人民群眾對(duì)政府產(chǎn)生認(rèn)同的不同要素的覆蓋率，根據(jù)改革開(kāi)放40多年來(lái)政府認(rèn)同的話語(yǔ)文集總覆蓋率、各要素的總覆蓋率以及各時(shí)期的覆蓋率，可以分析得出政府認(rèn)同的總體變遷、政府認(rèn)同相同因素的歷史變遷及不同時(shí)期政府認(rèn)同的結(jié)構(gòu)變遷。

1.政府認(rèn)同的總體變遷

根據(jù)表3以及所整理的政府認(rèn)同話語(yǔ)文集總覆蓋率（19.68%），可以對(duì)政府認(rèn)同各要素變遷進(jìn)行如下分析（見(jiàn)圖2）：

（1）政治因素

政府認(rèn)同的各要素中，政治因素包括國(guó)家安全、官員廉潔等內(nèi)容。改革開(kāi)放以來(lái)，政治因素在9個(gè)時(shí)間段內(nèi)基本處于平穩(wěn)的狀態(tài)，其在政府認(rèn)同話語(yǔ)集的占比從1978年的0.0127上漲至2014—2018年的0.031。一方面，政治職能是政府的核心職能，政府政治職能要求政府保衛(wèi)國(guó)家的獨(dú)立和主權(quán)、維護(hù)國(guó)家政治秩序及進(jìn)行民主建設(shè)。維護(hù)政治統(tǒng)治是一個(gè)國(guó)家的首要任務(wù)，政治職能關(guān)系到政權(quán)統(tǒng)治，政權(quán)一旦不穩(wěn)定，政府認(rèn)同就缺少了客體。另一方面，在政權(quán)穩(wěn)定的情況下，政府作為人民群眾產(chǎn)生認(rèn)同的客體，其自身建設(shè)直接關(guān)系到人民群眾對(duì)其態(tài)度。Newton的研究指出，盡管不同國(guó)家、不同時(shí)期人民對(duì)政府產(chǎn)生信任的要素不同，但是包括政府廉潔在內(nèi)的政府自身建設(shè)卻有著很強(qiáng)的解釋力[20]。因此，加強(qiáng)政治建設(shè)，履行政府政治職能是增進(jìn)政府認(rèn)同的必然要求。

（2）經(jīng)濟(jì)因素

改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)因素在各個(gè)時(shí)期一直處于重要地位。通常認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)績(jī)效是產(chǎn)生政府信任最重要的要素，Lawrence等人的研究發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績(jī)效與政府信任之間存在顯著關(guān)聯(lián)[21]；Norris等人的研究也指出經(jīng)濟(jì)績(jī)效下滑會(huì)導(dǎo)致人民對(duì)政府能力產(chǎn)生質(zhì)疑進(jìn)而影響政府信任。改革開(kāi)放以前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢，人民的基本生活無(wú)法得到保障，各項(xiàng)事業(yè)無(wú)法開(kāi)展。黨的十一屆三中全會(huì)作出了把黨和國(guó)家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)、實(shí)行改革開(kāi)放的歷史性決策。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是指中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)主義初級(jí)階段基本路線的中心。1978年至2003年，經(jīng)濟(jì)因素占比在各因素中處于最高位置。基于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活水平提高并對(duì)政府產(chǎn)生了積極的評(píng)價(jià)。2003年至今，經(jīng)濟(jì)要素比重逐漸被社會(huì)因素所趕超，但仍處于重要位置。

（3）社會(huì)要素

社會(huì)要素是政府為保障和改善人民生活所采取的一系列措施。社會(huì)要素包括科學(xué)、教育、衛(wèi)生事業(yè)等內(nèi)容。如圖2所示，改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)要素占比處于迅速上升階段，其在政府認(rèn)同話語(yǔ)文集中的占比從1978年的0.0061上升至2014—2018年的0.1026。2003年后，社會(huì)要素占比超越經(jīng)濟(jì)要素，成為政府認(rèn)同中最為重要的構(gòu)成要素，表明社會(huì)要素的作用正在日益增強(qiáng)。Rose和Pettersen的研究發(fā)現(xiàn)挪威社會(huì)績(jī)效的提高增進(jìn)了人民對(duì)于政府的信任[22]；Bouckaert和Van de Walle的研究也表明美國(guó)公共服務(wù)質(zhì)量的改善增進(jìn)了政府信任[23]。人最基本的需要是生存和發(fā)展的需要，如果人的基本生活得不到保障，政府認(rèn)同也就失去了主體。政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的目的是為了保障人民生活，滿足人民生存的需要，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是為了保障人民生存的需要服務(wù)的。1978年至2003年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量不高，受經(jīng)濟(jì)因素的制約，各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展受到阻礙，社會(huì)要素占比在這一時(shí)期平穩(wěn)緩慢增長(zhǎng)。2004年至今，社會(huì)因素占比在政府認(rèn)同的影響因素中快速增長(zhǎng)。這一時(shí)期隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人民對(duì)生活質(zhì)量的要求十分迫切，政府對(duì)人民美好生活的向往進(jìn)行回應(yīng)能夠有效激發(fā)人民的認(rèn)同。

（4）文化因素

改革開(kāi)放以來(lái)，人民群眾對(duì)文化的認(rèn)同穩(wěn)中有進(jìn)，其在政府認(rèn)同話語(yǔ)文集中的占比從1978年的0.0056上升至2014—2018年的0.0233。“具有更高文明素質(zhì)和精神追求的國(guó)家”是全面建成小康社會(huì)的一個(gè)重要目標(biāo)，也是衡量人民生活質(zhì)量的標(biāo)志。根據(jù)馬斯洛的需要層次理論，自我實(shí)現(xiàn)的需要是較高層次的需要，對(duì)人具有重要的激勵(lì)作用[24]。而文化能夠促進(jìn)人更加全面的發(fā)展，是人的較高層次的需要，是個(gè)人實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展的必要條件。除此以外，從意識(shí)形態(tài)的角度考慮，作為政治文化的一部分，文化也具備社會(huì)認(rèn)同作用[25]。因此，在物質(zhì)生活得到滿足的基礎(chǔ)上，文化因素對(duì)于產(chǎn)生政府認(rèn)同發(fā)揮著重要作用。

（5）生態(tài)因素

改革開(kāi)放以來(lái)，生態(tài)因素很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)不作為人民群眾產(chǎn)生政府認(rèn)同的依據(jù)。自1999年起，生態(tài)因素在政府認(rèn)同話語(yǔ)文集中所占比重從0.0025上升至2014—2018年的0.0254。這表明影響人民群眾產(chǎn)生政府認(rèn)同的因素是不斷變化的。赫茨伯格的雙因素理論把影響人行為的因素分為激勵(lì)因素和保健因素，擁有激勵(lì)因素會(huì)使人感到滿意，但缺乏不一定會(huì)造成不滿；缺乏保健因素會(huì)引起不滿，但擁有不一定會(huì)使人滿意[26]。1999年以前，人民最迫切的需求是保障基本生活，生態(tài)因素作為激勵(lì)因素，其缺乏不會(huì)造成人民對(duì)政府的不認(rèn)同。黨的十六大以來(lái)，國(guó)內(nèi)環(huán)境污染從點(diǎn)源轉(zhuǎn)向面源，污染范圍擴(kuò)大，環(huán)境破壞對(duì)人民生產(chǎn)生活帶來(lái)威脅，同時(shí)引發(fā)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不穩(wěn)定。因此，在新形勢(shì)下，生態(tài)環(huán)境因素從另一角度保障了人民對(duì)政府的認(rèn)同。

2.政府認(rèn)同相同要素的歷史變遷

政府認(rèn)同相同要素的歷史變遷是指政府認(rèn)同相同要素在不同時(shí)期的覆蓋率占該要素總覆蓋率的比例變遷及其認(rèn)同內(nèi)容的改變。根據(jù)表2分析的政府認(rèn)同各要素在不同時(shí)期的覆蓋率，結(jié)合政府認(rèn)同各要素的總覆蓋率（表4），計(jì)算得出同一要素在不同時(shí)期受人民群眾的認(rèn)同程度（見(jiàn)表5）。結(jié)合詞頻統(tǒng)計(jì)結(jié)果，我們可以得出以下結(jié)論：

（1）同一要素在不同時(shí)期有著不同的認(rèn)同度

根據(jù)同一要素在不同時(shí)期所占比重（見(jiàn)表 5）可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)因素、政治因素和文化因素在改革開(kāi)放40多年來(lái)受到的認(rèn)同程度有所波動(dòng)，但整體呈現(xiàn)平穩(wěn)趨勢(shì)。其中社會(huì)因素自2003年以后占比更多，受群眾認(rèn)同程度提升較快，同時(shí)人民對(duì)生態(tài)因素的認(rèn)同度也越來(lái)越高。這種變化與人民的需求和我國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略基本一致。2004年9月，中央十六屆四中全會(huì)提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略任務(wù)，社會(huì)因素占比大幅提升。2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)提出“堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”，推動(dòng)了生態(tài)因素占比的較快增長(zhǎng)。

（2）不同時(shí)期對(duì)相同因素產(chǎn)生認(rèn)同的內(nèi)容不同

人民在不同時(shí)期對(duì)政府產(chǎn)生認(rèn)同涉及同一要素，但對(duì)相同要素的認(rèn)同內(nèi)容不一定相同。對(duì)1989—1993年以及2014—2018年的政府認(rèn)同的政治因素進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)，排名前三十的詞匯如下：

根據(jù)詞頻統(tǒng)計(jì)，1989年至1993年，政治因素中出現(xiàn)的高頻詞為“人民”（24次）、“暴亂”（9次）、“動(dòng)亂”（8次）、“社會(huì)主義”（8次）、“平息”（6次）、“秩序”（6次）、“制度”（6次）。表明在這一時(shí)期，人民群眾對(duì)政府產(chǎn)生認(rèn)同的政治因素是基于政府穩(wěn)定了社會(huì)秩序，鞏固了社會(huì)主義制度。而在2014年至2018年，高頻詞為“政府”（27次）、“領(lǐng)導(dǎo)人”（26次）、“改革”（19次）、“行政”（22次）、“外交”（15次）、“腐敗”（14次）、“國(guó)際”（11次）、“依法”（12次）、“大國(guó)”（11次）等。這表明新形勢(shì)下人民群眾對(duì)政府堅(jiān)持依法行政，堅(jiān)決對(duì)腐敗零容忍及在國(guó)際上不斷提升我國(guó)國(guó)際地位產(chǎn)生認(rèn)同。

3.政府認(rèn)同的結(jié)構(gòu)變遷

政府認(rèn)同的結(jié)構(gòu)變遷是指政府認(rèn)同不同因素比重占該時(shí)期各因素總和比例的變遷。結(jié)構(gòu)變遷的趨勢(shì)對(duì)新形勢(shì)下增進(jìn)人民政府認(rèn)同的路徑選擇具有十分重要的意義。根據(jù)政府認(rèn)同各要素不同時(shí)期覆蓋率（表3）及不同時(shí)期政府認(rèn)同不同要素的總和，作出統(tǒng)計(jì)圖（圖3）。

根據(jù)圖3可以看出，政府認(rèn)同因素的結(jié)構(gòu)變遷中，經(jīng)濟(jì)因素占比一直處于主體地位；政治因素與文化因素占比在結(jié)構(gòu)變遷中基本保持穩(wěn)定；社會(huì)因素和生態(tài)因素占比在結(jié)構(gòu)調(diào)整的過(guò)程中則呈現(xiàn)明顯的上升趨勢(shì)。具體到各個(gè)時(shí)期，1976年后，人民對(duì)于粉碎“四人幫”，實(shí)現(xiàn)政治局勢(shì)的穩(wěn)定產(chǎn)生較大的認(rèn)同，因此政治因素占當(dāng)年政府認(rèn)同各因素總和的比例最高，之后稍有下滑但呈現(xiàn)出穩(wěn)定的趨勢(shì)。在1979年至2003年的五個(gè)時(shí)期，經(jīng)濟(jì)因素占所在時(shí)期各認(rèn)同因素總和的比例最高，但呈下降趨勢(shì)。在2004—2018年的三個(gè)時(shí)期中，經(jīng)濟(jì)因素占比下滑至第二。文化因素占比在1978年至2013年間有小幅度下滑但總體趨于穩(wěn)定，并且在2014—2018年有回升趨勢(shì)。社會(huì)因素占比在結(jié)構(gòu)變遷中呈現(xiàn)明顯的上升趨勢(shì)，在2004—2018年的三個(gè)時(shí)期中超過(guò)經(jīng)濟(jì)因素成為占比最大的要素。作為激勵(lì)因素，生態(tài)因素在1978—1998年的政府認(rèn)同中所占比例小。21世紀(jì)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶來(lái)的污染引起人民群眾生態(tài)意識(shí)的強(qiáng)化，因此政府認(rèn)同的生態(tài)因素占比在這一時(shí)期增長(zhǎng)較快。

四、研究結(jié)論與建議

通過(guò)上述分析，改革開(kāi)放以來(lái)，影響不同歷史時(shí)期政府認(rèn)同的要素并不相同，經(jīng)濟(jì)要素、社會(huì)要素所占比重較高，表明其在政府認(rèn)同中發(fā)揮的作用也更加直接與明顯；政治要素和文化要素穩(wěn)中有進(jìn)，生態(tài)環(huán)境要素則經(jīng)歷了從無(wú)到有的過(guò)程，其比重也逐漸加大。與此同時(shí)，盡管各個(gè)要素在不同歷史時(shí)期都有所涉及，但其內(nèi)涵并不相同，這表明政府認(rèn)同相同要素在不同時(shí)期也會(huì)有所差異。根據(jù)政府認(rèn)同的特點(diǎn)和改革開(kāi)放40多年來(lái)政府認(rèn)同變遷的分析結(jié)果，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面增進(jìn)新時(shí)代人民的政府認(rèn)同：

1.加強(qiáng)政府自身建設(shè)，預(yù)防突發(fā)危機(jī)事件

從分析結(jié)果來(lái)看，政治因素在產(chǎn)生政府認(rèn)同的各因素中呈小幅上升趨勢(shì)。李普塞特指出，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與民主呈正比例關(guān)系[27]。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入快車(chē)道，伴隨的便是人民對(duì)于民主權(quán)利的追求和對(duì)政府自身建設(shè)的更高要求。在近十年政治因素的高頻詞中，“依法”“行政”“腐敗”“監(jiān)督”“國(guó)際”等詞匯出現(xiàn)的頻率較高。因此在新時(shí)代，政府要加強(qiáng)自身建設(shè)，加快簡(jiǎn)政放權(quán)步伐、提高行政管理的能力和效率，更好地為人民服務(wù)。要堅(jiān)持依法行政，自覺(jué)接受人民和社會(huì)輿論監(jiān)督，保障人民群眾的各項(xiàng)民主權(quán)利。同時(shí)要不斷增強(qiáng)綜合國(guó)力，提高國(guó)際地位?！案瘮∫C瀆了公眾的信任”[28]102-103，腐敗行為易制造廣大人民群眾與政府的對(duì)立情緒。因此，政府要把廉政建設(shè)和反腐敗工作不斷引向深入，加大對(duì)腐敗的懲處力度，同時(shí)政府工作人員要保持廉潔自律的作風(fēng)。此外，政府認(rèn)同具有較大的波動(dòng)性，結(jié)合圖3，政府應(yīng)當(dāng)注意對(duì)政治突發(fā)性事件進(jìn)行把控，提升危機(jī)處理能力，防止突發(fā)性事件對(duì)政府認(rèn)同產(chǎn)生影響。

2.保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

改革開(kāi)放以來(lái)，政府能夠逐漸滿足人民群眾的各類需求，取得人民的認(rèn)同，很大程度上基于經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。根據(jù)圖3可以看出，在近15年中經(jīng)濟(jì)因素逐漸下滑并不再占據(jù)首要位置，但這并不代表經(jīng)濟(jì)因素對(duì)于政府認(rèn)同不再發(fā)揮基礎(chǔ)作用。1979年，鄧小平指出：“經(jīng)濟(jì)工作是當(dāng)前最大的政治，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是壓倒一切的政治問(wèn)題?！盵29]104新形勢(shì)下，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的關(guān)注度不能下降。在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)，要注意相同因素的歷史變遷軌跡。改革開(kāi)放初期，人民群眾對(duì)政府產(chǎn)生認(rèn)同的經(jīng)濟(jì)因素的內(nèi)涵主要是經(jīng)濟(jì)總量的增加，但轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代的客觀要求。因此，我們一方面要發(fā)揮好財(cái)政政策和貨幣政策的作用，創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控，保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好發(fā)展；另一方面要注意對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，加大第三產(chǎn)業(yè)的比重，堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，提升傳統(tǒng)行業(yè)的質(zhì)量和效率。

3.保障和改善民生，確保公共服務(wù)供給

根據(jù)分析，社會(huì)因素在人民群眾產(chǎn)生政府認(rèn)同過(guò)程中起重要作用并且在結(jié)構(gòu)調(diào)整中呈上升趨勢(shì)。新形勢(shì)下，政府要多措并舉保障和改善民生，讓人民群眾過(guò)上更幸福的生活。結(jié)合圖4，一是要實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分的就業(yè)。如制定積極的就業(yè)政策，加大開(kāi)展技能培訓(xùn)，多渠道鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)，解決就業(yè)市場(chǎng)中供需結(jié)構(gòu)不平衡的問(wèn)題。二是要加強(qiáng)對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)注。中國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，“三農(nóng)”問(wèn)題關(guān)系到國(guó)家富強(qiáng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)部分農(nóng)村地區(qū)的教育、醫(yī)療以及基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，要堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提高人民收入，保障社會(huì)公平。三是要發(fā)展教育、科學(xué)文化事業(yè)。四是要推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的均衡發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)醫(yī)療資源地區(qū)分布不均，醫(yī)療保障體系還不夠完善，因此要促進(jìn)醫(yī)療資源的地區(qū)分布，進(jìn)一步提高醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷比例，擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷范圍。

群眾利益無(wú)小事，民生問(wèn)題大于天。解決好就業(yè)、教育、醫(yī)療等人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，確保公共服務(wù)供給公平，滿足人民更好生存的需要，才能增進(jìn)人民對(duì)于政府的認(rèn)同。

4.發(fā)展教育科學(xué)文化事業(yè)，加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)

教育、科學(xué)和文化事業(yè)不僅屬于社會(huì)因素，也是文化因素的一部分。因此，在文化因素上，要平等分配教育資源，縮小東部和西部、城市和農(nóng)村之間的辦學(xué)差距，改善偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校辦學(xué)條件。發(fā)展文化事業(yè)要注重滿足人民需要，不能以經(jīng)濟(jì)收益為唯一導(dǎo)向。要注意把握好輿論導(dǎo)向，加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)，發(fā)展新聞出版、廣播影視等事業(yè)，防止政府不認(rèn)同情緒的傳播。

5.加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)持綠色發(fā)展理念

“綠水青山就是金山銀山”，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得巨大成就，也積累了大量生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，成為明顯的短板。但隨著人民生活水平不斷提高，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾發(fā)生變化，政府認(rèn)同的結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，生態(tài)因素對(duì)于政府認(rèn)同的性質(zhì)發(fā)生了變化，人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要愈發(fā)迫切。新形勢(shì)下，政府要充分認(rèn)識(shí)生態(tài)環(huán)境治理的重要性，著手恢復(fù)以往由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的破壞，加快生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)；要抓緊立法工作，以法律形式規(guī)范環(huán)境保護(hù)工作。同時(shí)在發(fā)展的過(guò)程中，發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏。

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責(zé)任編輯：馬程