江輝

導(dǎo)??語

全國人民代表大會(huì)（全國人大）行使立法權(quán)，是我國憲法確立的一項(xiàng)制度。但從務(wù)實(shí)角度來說，它確實(shí)面臨人多、會(huì)期短的制約。一個(gè)合理的疑問是，在短短十幾天甚至幾天的會(huì)期內(nèi)，兩千多位全國人大代表能夠有效行使立法權(quán)嗎？全國人大立法，是否只是一種象征意義的立法？本文希望通過實(shí)際數(shù)據(jù)分析全國人大在制定和修改法律過程中的實(shí)際效果（“立法實(shí)效”，區(qū)別于法律在實(shí)踐中是否產(chǎn)生作用的實(shí)效），以回答前述十幾天會(huì)期內(nèi)兩千多位全國人大代表能否有效行使立法權(quán)的問題，也能為未來描述、解釋、預(yù)測和完善全國人大立法制度提供基礎(chǔ)資料和論據(jù)。

本研究采取的具體方法是，以立法過程中對(duì)法律草案的修改幅度和程度作為衡量立法實(shí)效的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)假設(shè)某一立法階段（以時(shí)間來衡量）內(nèi)對(duì)法律草案的修改，可以視為這一階段的立法實(shí)效。據(jù)此，量化統(tǒng)計(jì)全國人大立法階段對(duì)法律草案的修改幅度和程度，并將其與全國人大常委會(huì)立法階段的實(shí)效進(jìn)行比較，從而說明全國人大立法的實(shí)效。

一、量化方法

（一）基本假設(shè)

本文假設(shè)：某一立法階段內(nèi)對(duì)法律草案文本的修改，可以視為這一階段立法活動(dòng)的結(jié)果，可認(rèn)定為這一階段的立法實(shí)效。比如說，通過比較提請(qǐng)十二屆全國人大四次會(huì)議審議的慈善法（草案）與十二屆全國人大四次會(huì)議表決通過的慈善法的文本得出的慈善法草案修改幅度和程度，大體上就能說明十二屆全國人大四次會(huì)議審議慈善法草案產(chǎn)生的作用。這一假設(shè)存在的局限性在于，立法活動(dòng)的效果具有累積性，如法律草案在全國人大常委會(huì)第三次審議后作出的修改，可能是累積了全國人大常委會(huì)初次審議、二次審議的效果后結(jié)合三審的情況作出的修改，因此將全國人大常委會(huì)三審階段作出的修改視為三審的實(shí)效，可能存在一定的誤差。

（二）量化方法

1.關(guān)于修改幅度的量化

修改的幅度，可以分為三個(gè)數(shù)據(jù)。第一個(gè)數(shù)據(jù)是基準(zhǔn)數(shù)據(jù)，即整個(gè)法律草案有多少款。在這個(gè)基準(zhǔn)線上衡量修改幅度。選擇款而不是條或者項(xiàng)的原因在于，有些條分多款，有些款又沒有項(xiàng)，以款為基準(zhǔn)可以相對(duì)準(zhǔn)確地統(tǒng)計(jì)法律草案的總體內(nèi)容含量。

第二個(gè)數(shù)據(jù)是根據(jù)文本比對(duì)結(jié)果計(jì)算有多少款被修改，本研究稱其為法律草案條款的修改，或簡稱“條款修改”。統(tǒng)計(jì)這個(gè)數(shù)據(jù)的價(jià)值在于，一般情況下法律文本的任何改動(dòng)，均有可能對(duì)法律的解釋和適用產(chǎn)生影響。具體計(jì)算時(shí)，以“款”為基本單位，不論該款作了多少處修改，只計(jì)為一處。統(tǒng)計(jì)時(shí)有一個(gè)例外，即對(duì)于涉及不同款的同一性質(zhì)修改，比如將法律草案文本中的所有“按照”統(tǒng)一修改為“依照”，則只計(jì)為一處修改。

第三個(gè)數(shù)據(jù)實(shí)際是第二個(gè)數(shù)據(jù)的修正，即在第一個(gè)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上介入一定程度的人工甄別，剔除那些極有可能不產(chǎn)生任何意義的修改后計(jì)算得出多少款被修改，本研究稱其為法律草案條款的實(shí)質(zhì)修改，或簡稱“條款實(shí)質(zhì)修改”。因?yàn)榉晌谋菊Z言文字的潤色等主要集中在立法通過前的最后階段，因此如果不剔除這些數(shù)據(jù)，僅僅基于第二個(gè)數(shù)據(jù)得出的結(jié)論可能與事實(shí)偏離。為保證剔除標(biāo)準(zhǔn)一致性，本研究中人工剔除均為作者本人進(jìn)行。為方便讀者甄別本研究的剔除是否合理，在此說明一下剔除的修改情形：第一，為符合中文語法而統(tǒng)一作出的調(diào)整;第二，個(gè)別條款、詞句順序的調(diào)整，但可能對(duì)法律解釋產(chǎn)生影響的順序調(diào)整除外（如從具體章節(jié)調(diào)整至總則）;第三，為符合立法技術(shù)規(guī)范而統(tǒng)一作出的調(diào)整;第四，其他極有可能不產(chǎn)生任何意義的修改。

2.關(guān)于修改程度的量化

修改的程度，采取的是“制度的修改”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即通過統(tǒng)計(jì)文本修改涉及多少制度的修改和實(shí)質(zhì)修改來評(píng)價(jià)修改的程度。具體量化數(shù)據(jù)也是三個(gè)。

第一個(gè)是基準(zhǔn)數(shù)據(jù)，即法律草案文本涉及的制度總數(shù)。具體操作標(biāo)準(zhǔn)是以提案人在全國人大全體會(huì)議上所作草案說明的草案主要內(nèi)容部分最后一層級(jí)的編號(hào)下的內(nèi)容為一項(xiàng)制度。如果草案說明的分級(jí)編號(hào)嚴(yán)重不合理或者對(duì)草案主要內(nèi)容有嚴(yán)重遺漏的，本研究將予以調(diào)整，但這種調(diào)整為特殊的例外情形。同時(shí)，如果某制度是全國人大全體會(huì)議草案說明之后新增加的，則以全國人大法律委員會(huì)向全國人大會(huì)議主席團(tuán)就法律草案所作的審議情況的報(bào)告和修改意見的報(bào)告為基礎(chǔ)，采取類似草案說明的方法予以認(rèn)定。兩部分?jǐn)?shù)據(jù)相加后構(gòu)成制度總數(shù)。

采取這一標(biāo)準(zhǔn)主要考慮是：第一，在前述修改的幅度中，僅僅考慮了法律草案有多少款被修改，它并不能準(zhǔn)確反映法律草案文本修改的程度（或者說修改的性質(zhì)與質(zhì)量）。只有把文本轉(zhuǎn)化為若干個(gè)制度，才可以對(duì)文本的重要性進(jìn)行一定程度的整合，進(jìn)而具有更好的說明力。因此，需要采取一定的標(biāo)準(zhǔn)來確定法律草案所涉及的制度，從而相對(duì)準(zhǔn)確反映法律草案被修改的程度。第二，基于草案說明劃分的“制度”可以相對(duì)準(zhǔn)確地反映真實(shí)情況。首先，在立法中，通常立法者、立法工作者的思維是以“制度”為單位的，這從立法者在法律草案審議過程中的發(fā)言和立法工作者對(duì)各方面關(guān)于法律草案發(fā)表的意見的整理材料中可以看出來。其次，草案說明采取編號(hào)劃分法，可以在一定程度上反映提案人對(duì)法律草案所涉制度的分類、分級(jí)，具有一定的合理性。再次，為方便全國人大或其常委會(huì)的組成人員對(duì)法律草案進(jìn)行審議，提案人在向全國人大或其常委會(huì)的全體會(huì)議就法律草案作說明時(shí)，對(duì)草案設(shè)定的制度進(jìn)行全面介紹。因此，草案說明總體能夠全面地反映法律草案所涉及的制度。第三，基于草案說明劃分的“制度”可以相對(duì)滿足統(tǒng)一而客觀的標(biāo)準(zhǔn)要求。對(duì)制度進(jìn)行劃分時(shí)，可大可小，一部法律可以視為一項(xiàng)制度，一個(gè)法律條文也可以視為一項(xiàng)制度。但為客觀評(píng)價(jià)，需要一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一、客觀的標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能將各樣本數(shù)據(jù)統(tǒng)一轉(zhuǎn)化為可對(duì)比的百分比。

第二個(gè)數(shù)據(jù)是修改的制度數(shù)，即多少制度作出了修改，本研究稱其為法律草案制度的修改，或簡稱“制度修改”。只要某一項(xiàng)制度涉及前述“修改的幅度”中法律草案條款的實(shí)質(zhì)修改，不論具體涉及幾處，則視為該制度被修改。

第三個(gè)數(shù)據(jù)是對(duì)第二個(gè)數(shù)據(jù)的修正，即將第二個(gè)數(shù)據(jù)中明顯不屬于對(duì)制度進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修改的數(shù)據(jù)剔除，未被剔除的數(shù)據(jù)稱為法律草案制度的實(shí)質(zhì)修改，或簡稱“制度實(shí)質(zhì)修改”。在具體認(rèn)定時(shí)，任何涉及制度所涉主體的增減，制度所涉任一主體的權(quán)利、義務(wù)、職責(zé)的實(shí)質(zhì)增減（如從“可以”修改為“應(yīng)當(dāng)”），經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)質(zhì)變動(dòng)，調(diào)整范圍的擴(kuò)大或者縮小等等，均視為實(shí)質(zhì)修改。反之則不視為對(duì)制度的實(shí)質(zhì)性修改而予以剔除。剔除的數(shù)據(jù)一般都是制度中原本就有的內(nèi)容通過修改予以明確闡明或其他明顯不屬于實(shí)質(zhì)性修改的情況。

二、樣本的量化統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

在交待具體量化統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以前，需要交待一下狹義和廣義全國人大立法階段的區(qū)別。狹義全國人大立法階段，是指法律草案提請(qǐng)全國人大會(huì)議審議至該次會(huì)議審議結(jié)束。廣義全國人大立法階段，是在狹義基礎(chǔ)上增加“大會(huì)前階段”，即從全國人大常委會(huì)審議完畢到法律案正式向全國人大會(huì)議提出這一“準(zhǔn)備階段”。這一準(zhǔn)備階段對(duì)法律草案的修改，是全國人大立法階段特有的程序，因此應(yīng)將其作為廣義的全國人大立法階段予以考慮。

基于前述量化方法，本研究對(duì)所涉十個(gè)樣本進(jìn)行了五項(xiàng)統(tǒng)計(jì)量化，相關(guān)統(tǒng)計(jì)量化數(shù)據(jù)見表1。

一是民法總則、慈善法、立法法修改三個(gè)樣本“大會(huì)前階段”的統(tǒng)計(jì)量化。即將提案人向全國人大提請(qǐng)審議的法律案文本與根據(jù)常委會(huì)最后一次審議情況修改后的文本進(jìn)行比對(duì)完成統(tǒng)計(jì)量化。

二是民法總則、慈善法、立法法修改、2012年刑事訴訟法修改、2010年選舉法修改五個(gè)樣本在全國人大會(huì)議期間修改幅度與程度（“大會(huì)階段”）的統(tǒng)計(jì)量化。即將全國人大會(huì)議最后通過的法律文本與提案人向全國人大提請(qǐng)審議的法律案文本進(jìn)行比對(duì)完成統(tǒng)計(jì)量化。這一數(shù)據(jù)主要說明狹義全國人大立法階段的實(shí)效。

三是將民法總則、慈善法、立法法修改的大會(huì)前階段與大會(huì)階段的統(tǒng)計(jì)量化合并為“廣義大會(huì)階段”。對(duì)于修改幅度，采取直接數(shù)學(xué)相加的方式;對(duì)于修改程度，采取滿足其一的方式，即只要大會(huì)前階段或大會(huì)階段任一階段對(duì)法律草案制度進(jìn)行了修改或?qū)嵸|(zhì)修改，則相應(yīng)統(tǒng)計(jì)為廣義大會(huì)階段對(duì)法律草案制度進(jìn)行了修改或?qū)嵸|(zhì)修改。這一數(shù)據(jù)主要說明廣義全國人大立法階段的實(shí)效。

四是民法總則、慈善法、立法法修改三個(gè)樣本在常委會(huì)審議期間修改幅度與程度（“常委會(huì)階段”）的統(tǒng)計(jì)量化。即將根據(jù)常委會(huì)最后一次審議情況修改后的法律草案文本與提案人向常委會(huì)提請(qǐng)審議的法律案文本進(jìn)行比對(duì)完成統(tǒng)計(jì)量化。這一數(shù)據(jù)分別與第二項(xiàng)、第三項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的比較，可以分別比較狹義、廣義全國人大立法階段的實(shí)效與常委會(huì)階段的立法實(shí)效。

五是對(duì)2016年電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、2016年中醫(yī)藥法、2015年刑法修正案九、2015年廣告法修訂、2014年行政訴訟法修改五個(gè)樣本在常委會(huì)通過前的最后一次審議中對(duì)法律草案的修改幅度與程度（“常委會(huì)終審階段”）進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)量化。選擇該五個(gè)樣本的理由，一方面是考慮數(shù)據(jù)的可獲取性;另一方面是考慮在部門法分類、立法形式（制定還是修改）、法律草案文本長度、經(jīng)歷的審次（避免二審為終審?fù)ㄟ^的情形）等方面與民法總則、慈善法、立法法修改、刑事訴訟法修改、選舉法修改能夠盡可能對(duì)應(yīng)。具體操作上，將常委會(huì)終審的法律草案文本（“終審稿”）與最終通過的法律文本進(jìn)行比對(duì)完成統(tǒng)計(jì)量化。將這一數(shù)據(jù)分別與第二項(xiàng)、第三項(xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，可以分別比較狹義、廣義全國人大立法階段的實(shí)效與常委會(huì)終審法律案的實(shí)效。但因終審稿無法獲得，作為權(quán)宜之計(jì)，本研究只能選取向社會(huì)公開征求意見的二審稿作為替代。這種權(quán)宜導(dǎo)致量化統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示的是法律案二審和終審（前述五個(gè)三樣本均為三審?fù)ㄟ^）兩個(gè)階段對(duì)法律草案的修改幅度與程度，而無法獲得準(zhǔn)確的常委會(huì)終審階段對(duì)法律草案的修改幅度與程度。在不考慮結(jié)論的精確度，只作為一種趨勢性判斷這一前提下，本研究取所有量化統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的一半作為終審階段對(duì)法律草案的修改幅度與程度。將這一數(shù)據(jù)分別與第二項(xiàng)、第三項(xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，可以分別比較狹義、廣義全國人大立法階段的實(shí)效與常委會(huì)終審法律案的實(shí)效。

三、數(shù)據(jù)比較與討論

（一）全國人大立法的實(shí)效

1.狹義全國人大階段具有立法實(shí)效

從上圖1可以很清晰地看到，狹義全國人大立法階段具有立法實(shí)效。在大會(huì)階段，法律草案中的條款和制度進(jìn)行了修改和實(shí)質(zhì)修改;修改幅度和程度大體達(dá)到35.62%左右[1]。基于五個(gè)樣本數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，平均對(duì)法律草案31.58%的條款進(jìn)行了修改、21.31%的條款進(jìn)行了實(shí)質(zhì)修改，53.41%的制度進(jìn)行了修改、36.20%的制度進(jìn)行了實(shí)質(zhì)修改。從圖1也可以看出，除刑事訴訟法修改中對(duì)法律草案條款的修改與實(shí)質(zhì)修改、民法總則中對(duì)法律草案條款的實(shí)質(zhì)修改三個(gè)數(shù)據(jù)偏離平均數(shù)較多以外[2]，五個(gè)樣本的其他指標(biāo)未明顯偏離平均數(shù)，因此前述平均數(shù)可以大體說明狹義全國人大立法階段對(duì)法律草案的修改幅度和程度。

2.廣義全國人大階段具有明顯立法實(shí)效

從上圖2可以看出，廣義全國人大階段具有明顯立法實(shí)效。廣義全國人大階段，對(duì)法律草案進(jìn)行了明顯的修改和實(shí)質(zhì)修改;修改幅度和程度超過50%[3]?；谌齻€(gè)樣本數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，平均對(duì)法律草案82.88%的條款進(jìn)行了修改、55.38%的條款進(jìn)行了實(shí)質(zhì)修改，74.30%的制度進(jìn)行了修改，49.91%的制度進(jìn)行了實(shí)質(zhì)修改。三個(gè)樣本中，民法總則中對(duì)法律草案條款的修改和實(shí)質(zhì)修改兩個(gè)數(shù)據(jù)偏離平均數(shù)較多，三個(gè)樣本中的制度修改和實(shí)質(zhì)修改數(shù)據(jù)與平均數(shù)據(jù)偏離很小[4]。雖然此處樣本較少，而民法總則修改幅度指標(biāo)偏離平均數(shù)較多，但因?yàn)樵谌齻€(gè)樣本共十二個(gè)數(shù)據(jù)指標(biāo)中十個(gè)指標(biāo)都在50%以上，所以不會(huì)影響以下結(jié)論的得出：廣義全國人大立法階段對(duì)法律草案的修改幅度和程度較高，具有明顯的立法實(shí)效。

（二）同一法律案全國人大階段立法實(shí)效與常委會(huì)階段的比較

1.狹義全國人大階段對(duì)法律草案的修改幅度和程度大體為常委會(huì)階段的一半或更少

對(duì)于全國人大通過的法律案，一般均經(jīng)歷常委會(huì)審議階段。通過將民法總則、慈善法、立法法修改三個(gè)樣本中大會(huì)階段對(duì)法律草案的修改幅度和程度與在常委會(huì)階段所作的修改幅度和程度進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)，狹義全國人大階段對(duì)法律草案的修改幅度與程度大體為常委會(huì)階段的一半[5]，甚至較一半更少[6];具體如圖3[7]所示。不過需要注意的是，從圖3可以知道，就同一法律草案，大會(huì)階段對(duì)制度的修改和實(shí)質(zhì)修改與常委會(huì)階段的差別小于對(duì)法律草案條款的修改與實(shí)質(zhì)修改[8]。

2.廣義全國人大階段對(duì)法律草案的修改幅度和程度與常委會(huì)階段無明顯差別

以民法總則、慈善法、立法法修改三個(gè)樣本作為分析對(duì)象，將其廣義全國人大階段對(duì)法律草案的修改幅度和程度與常委會(huì)階段比較，如圖4[9]所示，我們發(fā)現(xiàn)兩個(gè)階段無明顯差別[10]。比較有意思的是，作為數(shù)據(jù)相對(duì)準(zhǔn)確的慈善法，法律草案條款的修改與實(shí)質(zhì)修改，在大會(huì)階段均多于常委會(huì)階段，其中法律草案條款的修改幅度是常委會(huì)階段的1.37倍;但制度的修改與實(shí)質(zhì)修改與常委會(huì)階段卻沒有明顯差別。這一現(xiàn)象可能合理的解釋是，慈善法在廣義全國人大階段對(duì)文字措辭進(jìn)行了大量潤色。而民法總則大會(huì)階段對(duì)法律草案的修改幅度和程度均不如常委會(huì)階段，可能合理的解釋是因?yàn)槊穹倓t制度本身較為成熟，越往后審議制度創(chuàng)新與調(diào)整的空間越小，對(duì)法律草案的修改幅度和程度下降。

（三）全國人大階段立法實(shí)效與常委會(huì)終審法律案的立法實(shí)效的比較

在考慮全國人大立法實(shí)效時(shí)，需要將其放在我國立法采取多次審議的背景下來理解?，F(xiàn)行《立法法》第十六條（2000年《立法法》第十四條）規(guī)定，向全國人民代表大會(huì)提出的法律案，在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，可以先向常務(wù)委員會(huì)提出，經(jīng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議依照本法第二章第三節(jié)規(guī)定的有關(guān)程序?qū)徸h后，決定提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)審議。實(shí)踐中，在法律案向全國人大提出時(shí)，通常都已經(jīng)常委會(huì)多次審議。以前述民法總則、慈善法、立法法修改為例，它們分別經(jīng)常委會(huì)三次、二次、二次審議。從立法程序上來說，全國人大會(huì)議對(duì)法律案的審議，實(shí)際上是對(duì)法律案的終審。因此，對(duì)全國人大立法實(shí)效的研究，不能脫離全國人大立法的這一屬性。

1.狹義全國人大階段立法實(shí)效與常委會(huì)終審法律案的立法實(shí)效的比較

假設(shè)二審和三審對(duì)法律草案的修改幅度和程度取半能夠體現(xiàn)常委會(huì)終審階段對(duì)法律草案的修改幅度和程度，那么從圖5[11]可以看出，基于狹義全國人大階段五個(gè)樣本和常委會(huì)終審法律案五個(gè)樣本的比較，狹義全國人大階段對(duì)法律草案的修改幅度和程度，特別是修改程度上，要整體高于常委會(huì)終審法律案階段[12]。從圖5亦可以看出，狹義全國人大階段對(duì)法律草案的修改幅度和程度，要較常委會(huì)最后兩次審議法律案稍低一些[13]。基于圖5，可以謹(jǐn)慎地得出結(jié)論認(rèn)為，全國人大會(huì)議期間對(duì)法律草案的修改幅度和程度，要高于常委會(huì)通過法律案時(shí)終審法律案對(duì)法律草案的修改幅度和程度。換句話說，簡單地將全國人大會(huì)議期間對(duì)法律案的審議等同于常委會(huì)通過法律案時(shí)的終審，至少從立法實(shí)效的角度看是不準(zhǔn)確的。

2.?廣義全國人大階段立法實(shí)效與常委會(huì)終審法律案的立法實(shí)效的比較

從圖6[14]可以清晰地看出，廣義全國人大階段對(duì)法律草案的修改幅度和程度，要較常委會(huì)最后兩次審議法律案還稍高一些，因此必然高于常委會(huì)終審法律案階段[15]。換句話說，廣義全國人大階段立法實(shí)效明顯高于常委會(huì)終審法律案的立法實(shí)效。

綜上，基于數(shù)據(jù)比較分析，我們可以得出以下結(jié)論：如果將全國人大立法僅視為狹義的全國人大會(huì)議期間對(duì)法律案的審議，那么全國人大立法具有實(shí)效;基于有限的五個(gè)樣本，全國人大會(huì)議期間對(duì)法律草案的修改幅度和程度大體達(dá)到35.62%;全國人大通過的法律，全國人大會(huì)議期間對(duì)法律草案的修改幅度和程度，大體為常委會(huì)階段對(duì)該法律草案的修改幅度和程度的一半，但又很可能高于常委會(huì)通過法律時(shí)終審對(duì)法律草案的修改幅度和程度。如果將大會(huì)前階段對(duì)法律草案的修改亦視為全國人大立法實(shí)效的一部分，那么全國人大立法明顯具有實(shí)效;基于有限的三個(gè)樣本，廣義全國人大立法階段對(duì)法律草案的修改幅度和程度超過50%;就全國人大通過的法律，廣義全國人大立法階段對(duì)法律草案的修改幅度和程度，與常委會(huì)階段對(duì)該法律草案的修改幅度和程度沒有明顯差別，且明顯高于常委會(huì)通過法律時(shí)終審對(duì)法律草案的修改幅度和程度。

四、影響全國人大立法實(shí)效的特殊因素

在全國人大立法過程中，存在一些區(qū)別于常委會(huì)立法過程的因素，這些因素的存在造成了全國人大立法實(shí)效與常委會(huì)立法實(shí)效的區(qū)別。

（一）與常委會(huì)立法不同的全國人大代表參與機(jī)制

第一，全國人大會(huì)議期間全國人大代表作為立法者參與立法提出審議意見，在廣度與效力方面與全國人大代表參與常委會(huì)立法工作存在不同。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2016年全國人大審議慈善法草案時(shí)，有公開報(bào)道的15個(gè)?。▍^(qū)、市）的代表團(tuán)共226名全國人大代表發(fā)表了正式的審議意見[16]。據(jù)此估算，2016年全國人大會(huì)議審議慈善法草案時(shí)，至少應(yīng)有450名以上全國人大代表發(fā)表了審議意見。相較之下，全國人大常委會(huì)分組會(huì)議審議法律草案時(shí)，在含列席人員的情況下，每一組通常有6～15名人員發(fā)表意見。換句話說，每次常委會(huì)會(huì)議審議法律案，正式發(fā)表意見的人數(shù)（包括列席人員）通常不會(huì)超過90人。全國人大會(huì)議審議法律案時(shí)，正式發(fā)表意見的人數(shù)較常委會(huì)會(huì)議審議法律案時(shí)，數(shù)量要高出很多。從發(fā)言效力上來說，在常委會(huì)會(huì)議審議法律案時(shí)，列席的全國人大代表的發(fā)言并沒有表決權(quán)作為后盾，效力上與其在全國人大會(huì)議上的發(fā)言是存在潛在差異的。

第二，立法法規(guī)定的提前向全國人大代表發(fā)送法律草案的制度及實(shí)踐中的全國人大代表研讀法律草案制度。現(xiàn)行立法法第十七條規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)決定提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)會(huì)議審議的法律案，應(yīng)當(dāng)在會(huì)議舉行的一個(gè)月前將法律草案發(fā)給代表?！碧崆耙粋€(gè)月（實(shí)踐中通常超過一個(gè)月，如慈善法草案提前54日）的要求，有利于全國人大代表對(duì)法律草案進(jìn)行充分的研究，提高了全國人大代表審議意見的質(zhì)量，對(duì)法律草案的影響也會(huì)相應(yīng)增加。提前一個(gè)月的要求與常委會(huì)立法形成鮮明對(duì)比?，F(xiàn)行立法法第二十八條規(guī)定，全國人大常委會(huì)會(huì)議審議法律案時(shí)，在會(huì)議舉行的七日前將法律草案發(fā)給常務(wù)委員會(huì)組成人員。此外，實(shí)踐中，在提請(qǐng)全國人大會(huì)議審議前，常委會(huì)法制工作委員會(huì)等機(jī)構(gòu)還會(huì)組織全國人大代表對(duì)提請(qǐng)全國人大會(huì)議審議的法律案進(jìn)行專題研讀，并根據(jù)全國人大代表研讀情況對(duì)法律草案進(jìn)行修改完善。換句話說，為做好全國人大會(huì)議審議法律案的工作，全國人大代表在全國人大會(huì)議召開之前已經(jīng)對(duì)法律草案進(jìn)行了實(shí)質(zhì)審議，參與了法律案的立法工作。這也是為什么“大會(huì)前階段”應(yīng)當(dāng)視為全國人大立法的主要原因。

（二）黨中央介入的必然性

全國人大立法，區(qū)別于常委會(huì)立法，黨中央必然介入，這種黨中央介入立法的必然性會(huì)對(duì)全國人大立法實(shí)效產(chǎn)生影響。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》在第二章第二部分“完善立法體制”中明確指出，“凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定”。事實(shí)上，早在1991年因特定歷史背景而由中共中央制定的《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》就已經(jīng)明確這一原則。但可以肯定的是，就常委會(huì)立法來說，并不是所有立法項(xiàng)目都需要報(bào)黨中央討論決定。相比之下，自2015年立法法修改開始，慈善法、民法總則在提請(qǐng)全國人大會(huì)議審議前，全國人大常委會(huì)黨組向中央政治局常委會(huì)會(huì)議匯報(bào)了關(guān)于相關(guān)立法項(xiàng)目主要問題的請(qǐng)示，黨中央就相關(guān)立法項(xiàng)目法律草案的修改完善作出重要指示[17]。雖然無法確定未來是否所有提請(qǐng)全國人大審議的立法項(xiàng)目均需要向中央政治局常委會(huì)會(huì)議匯報(bào)，但至少可以肯定的是：第一，在黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確，“凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定”;并有立法法修改、慈善法、民法總則三個(gè)先例的情況下，短期內(nèi)提請(qǐng)全國人大審議的立法項(xiàng)目需要向中央政治局常委會(huì)會(huì)議匯報(bào)的做法不會(huì)改變。第二，中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)著我國各項(xiàng)國家事務(wù)。黨中央介入立法工作，不論是聽取匯報(bào)還是作出指示，毫無疑問會(huì)對(duì)立法實(shí)效產(chǎn)生影響。正是黨中央對(duì)全國人大立法的必然介入，且“聽取匯報(bào)”后作出“重要指示”從而對(duì)法律草案修改完善產(chǎn)生影響;而全國人大常委會(huì)立法黨中央并不必然介入。

（三）“兩會(huì)”帶來的媒體關(guān)注度

全國人大會(huì)議是中國政治生活中的大事，引起媒體廣泛關(guān)注毋庸置疑。本研究作了一個(gè)簡單的對(duì)比，以全國人大或常委會(huì)會(huì)議期間全國報(bào)紙對(duì)法律草案報(bào)道的數(shù)量來比較，法律草案在全國人大或常委會(huì)會(huì)議期間受到的關(guān)注度不同。在中國知網(wǎng)報(bào)紙數(shù)據(jù)庫中以篇名含有“民法總則”搜索2017年3月5日至15日期間的報(bào)道，共有140篇;搜索2016年12月19至25日民法總則常委會(huì)三審期間的報(bào)道，共16篇;搜索2016年10月31日至11月7日二審期間的報(bào)道，共25篇;搜索2016年6月27日至7月2日初審期間的報(bào)道，共24篇。換句話說，全國人大會(huì)議審議民法總則草案的11天會(huì)期內(nèi)有140篇報(bào)道，是全國人大常委會(huì)三次審議民法總則草案共21天會(huì)期內(nèi)65篇報(bào)道的2.15倍，按照日均比較則是4.11倍?？梢钥闯?，全國人大審議法律草案所獲得的媒體關(guān)注度要遠(yuǎn)高于常委會(huì)審議法律草案。雖然媒體的廣泛關(guān)注對(duì)全國人大立法是否有某種必然影響及產(chǎn)生何種影響目前尚缺乏研究，但本文傾向于認(rèn)為這種影響是存在的。另外，可以肯定的是，媒體的廣泛關(guān)注毫無疑問是有利于普法宣傳，進(jìn)而有利于法律的實(shí)施。換句話說，全國人大立法帶來的更為廣泛的媒體關(guān)注，將有利于法律的實(shí)施。

（四）對(duì)政治象征意義的追求

在2017年3月12日第十二屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議主席團(tuán)第二次會(huì)議上所作的《第十二屆全國人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國民法總則（草案）〉審議結(jié)果的報(bào)告》中提到，“根據(jù)各代表團(tuán)的審議意見以及政協(xié)委員和有關(guān)方面的意見，對(duì)草案共作了126處修改，其中實(shí)質(zhì)性修改55處”。在此刻意強(qiáng)調(diào)修改及實(shí)質(zhì)性修改多少處，是為了表達(dá)全國人大會(huì)議對(duì)民法總則草案的審議是卓有成效的。人民代表大會(huì)制度作為我國的根本政治制度，強(qiáng)調(diào)和突出人大代表在立法中的主體地位是一貫的。例如，全國人大常委會(huì)2017年、2015年、2014年立法工作計(jì)劃表述為“尊重人大代表主體地位”;2016年立法工作計(jì)劃則闡述為“保障人大代表行使立法權(quán)力”?；谶@種一貫的認(rèn)識(shí)和主張，在法律案提請(qǐng)全國人大審議的，立法工作機(jī)構(gòu)等有充分的動(dòng)力實(shí)現(xiàn)全國人大會(huì)議審議有實(shí)效，對(duì)法律草案要作出有“亮點(diǎn)”的修改。這種對(duì)政治象征意義的追求，難免對(duì)全國人大立法實(shí)效產(chǎn)生不同于常委會(huì)立法的影響。

五、結(jié)語

全國人大立法時(shí)，存在著一些與常委會(huì)立法時(shí)不同的影響立法實(shí)效的特別因素，這些因素包括特殊的全國人大代表參與機(jī)制、黨中央介入的必然性、媒體的廣泛關(guān)注及對(duì)政治象征意義的追求等。正是在這些因素的影響下，全國人大立法有著不同于常委會(huì)立法的實(shí)效。至少從對(duì)法律草案的修改幅度和程度角度來說，不能簡單地將全國人大立法等同于一次常委會(huì)會(huì)議對(duì)法律案的審議;即便不考慮民主正當(dāng)性以及憲法和立法法的剛性約束，僅僅從立法實(shí)效角度來看，以全國人大常委會(huì)審議通過來替代全國人大審議通過法律案，也是不可取的。

注釋：

[1]該數(shù)據(jù)為五個(gè)樣本二十項(xiàng)指標(biāo)的平均數(shù)。

[2]刑事訴訟法修改、民法總則中三個(gè)數(shù)據(jù)偏離平均數(shù)較多，可能的合理解釋是：民法總則、刑事訴訟法是比較完全徹底的由法院適用的法律，任何文本的調(diào)整均可能對(duì)法律解釋和適用產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響;因此在法律草案起草階段和之前的審議階段，對(duì)法律草案的文本進(jìn)行的斟酌和調(diào)整較多，法律草案文本已經(jīng)相對(duì)完善。因此除非對(duì)制度的實(shí)質(zhì)修改，一般不會(huì)涉及法律草案文本的調(diào)整。

[3]三個(gè)樣本共十二項(xiàng)指標(biāo)的平均數(shù)為65.62%。鑒于樣本量較小的局限，且民法總則存在相關(guān)指標(biāo)偏離較多的問題，此處結(jié)論只大體描述為修改幅度和程度超過50%。

[4]體現(xiàn)為圖2中“制度修改”和“制度實(shí)質(zhì)修改”總體呈現(xiàn)為比較平緩的橫線。

[5]圖3中三個(gè)樣本共十二項(xiàng)指標(biāo)的平均數(shù)為52.03%。

[6]另外，如前述，因?yàn)楸葘?duì)文本的問題，立法法修改與民法總則的常委會(huì)階段數(shù)據(jù)較實(shí)際數(shù)據(jù)低一些，因?yàn)槌Ｎ瘯?huì)最后一次審議的結(jié)果被統(tǒng)計(jì)進(jìn)了“大會(huì)前階段”。因此，可以說，大會(huì)階段對(duì)法律草案的修改幅度和程度甚至少于常委會(huì)階段的一半。

[7]在圖3中，每一個(gè)數(shù)據(jù)都為狹義全國人大階段指標(biāo)數(shù)據(jù)除以常委會(huì)階段指標(biāo)數(shù)據(jù)的結(jié)果。例如，民法總則大會(huì)階段修改了27.18%的法律草案條款，常委會(huì)階段修改了63.06%的法律草案條款，用27.18%除以63.06%等于43.1%，說明大會(huì)階段修改法律草案幅度為常委會(huì)階段修改法律草案幅度的43.1%。

[8]圖3中體現(xiàn)“制度修改”與“制度實(shí)質(zhì)修改”兩條折線整體在“條款修改”與“條款實(shí)質(zhì)修改”兩條折線之上。

[9]圖4中數(shù)據(jù)計(jì)算方法與圖3相同（常委會(huì)階段仍為分母），詳見前注8。

[10]圖4中三個(gè)樣本共十二項(xiàng)指標(biāo)的平均數(shù)為98.07%。

[11]圖5中，每項(xiàng)指標(biāo)（條款修改、條款實(shí)質(zhì)修改、制度修改、制度實(shí)質(zhì)修改）均有五個(gè)數(shù)據(jù)，從左依次往右開始排列。其中“大會(huì)階段”是民法總則、慈善法、立法法修改、刑事訴訟法修改、選舉法修改的數(shù)據(jù);其中“常委會(huì)終審”分別是行政訴訟法修改、電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、中醫(yī)藥法、廣告法修訂、刑法修正案九的數(shù)據(jù);“終審取半”是“常委會(huì)終審”數(shù)據(jù)除以2所得數(shù)據(jù)。

[12]圖5中體現(xiàn)為“大會(huì)階段”折線整體在“終審取半”折線之上。

[13]圖5中體現(xiàn)為“大會(huì)階段”折線整體略低于“常委會(huì)終審”折線。

[14]圖6中，每項(xiàng)指標(biāo)（條款修改、條款實(shí)質(zhì)修改、制度修改、制度實(shí)質(zhì)修改）均有五個(gè)數(shù)據(jù)，從左依次往右開始排列。其中“廣義大會(huì)階段”是民法總則、慈善法、立法法修改、該三樣本平均、該三樣本平均（為湊足五個(gè)數(shù)據(jù)以便與“常委會(huì)終審”數(shù)據(jù)對(duì)應(yīng)比較）的數(shù)據(jù);其中“常委會(huì)終審”分別是行政訴訟法修改、電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、中醫(yī)藥法、廣告法修訂、刑法修正案九的數(shù)據(jù);“終審取半”是“常委會(huì)終審”數(shù)據(jù)除以2所得數(shù)據(jù)。

[15]圖6中體現(xiàn)為“廣義大會(huì)階段”折線整體高于“常委會(huì)終審”折線。

[16]這15個(gè)省（區(qū)、市）的代表團(tuán)及發(fā)表審議意見的全國人大代表數(shù)量是：海南17名，浙江17名、湖南11名、湖北15名、山西15名、河南13名、山東12名、江西10名、福建10名、甘肅25名、黑龍江8名、廣西17名、內(nèi)蒙古23名、遼寧7名、天津26名。詳見中國人大網(wǎng)整理的各代表團(tuán)審議慈善法草案的報(bào)道，http：//www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/node_29757.htm，2018年2月8日最后訪問。

[17]見立法法修改、慈善法、民法總則的草案說明，其中民法總則是在提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議前（即“2016年6月14日，習(xí)近平總書記主持召開中央政治局常委會(huì)會(huì)議，聽取并原則同意全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于民法典編纂工作和民法總則草案幾個(gè)主要問題的匯報(bào)，并作出重要指示”）。

（作者系中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)法學(xué)院講師，北京大學(xué)法學(xué)博士）