劉雁鵬

近年來，中國正在經(jīng)歷百年未有之大變局，地方經(jīng)濟社會發(fā)展面臨著極大的風險、挑戰(zhàn)和機遇。因此，地方立法一方面應(yīng)當發(fā)揮好其引領(lǐng)和推動作用，另一方面應(yīng)當善于將各種改革舉措和經(jīng)驗通過立法的方式納入法治框架。為了進一步分析地方立法的實際情況，掌握好地方人大常委會在推動科學立法、民主立法和依法立法方面的經(jīng)驗、亮點、成績，并及時發(fā)現(xiàn)存在的問題、障礙和面臨的困境，進而持續(xù)推動地方立法不斷完善，加強地方人大常委會在立法方面的建設(shè)，項目組于2020年通過31個省級人大常委會門戶網(wǎng)站對地方立法透明度情況進行了評估[1]。

一、評估指標與方法

法治評估一般有兩種思路：其一是通過精心設(shè)計問卷，選擇特定對象進行感知度或滿意度評價，例如余杭法治評估、世界正義工程等;其二是剝離主觀滿意度，從客觀事實出發(fā)，僅以制度規(guī)范為依據(jù)，就是否落實好制度內(nèi)容進行評價，例如四川依法治省評估、前海自貿(mào)區(qū)法治評估等。滿意度評估能夠清晰地反映出特定群體對法治建設(shè)成果的感受，法治建設(shè)的好壞不由地方執(zhí)政者說了算，而是由受眾的真實感受說了算。但滿意度評估存在自身難以克服的問題：其一，評估結(jié)果不精確，評估結(jié)果是對法治建設(shè)某領(lǐng)域或者某個方面的一種感受，并不能對法治建設(shè)的細節(jié)進行分析;其二，評估結(jié)果不穩(wěn)定，滿意度評估會受被調(diào)查對象心情的影響，一頓不愉快的早餐很可能會直接導致負面性評價;其三，評估結(jié)果無法回溯，更換不同問卷對象可能會獲得不同的結(jié)果，評估結(jié)果所指出的問題無法完整的回溯?？陀^評估的優(yōu)勢是能夠精確指出法治建設(shè)的薄弱之處，結(jié)果可回溯，盡量排除了人為影響，無論是哪些人參與評估，只要按照統(tǒng)一的評估指標和方法，都會得出相同的結(jié)論。本次地方立法透明度評估采取的是客觀評估方法，指標體系依據(jù)的是《憲法》《立法法》《地方組織法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)。評估過程中不涉及任何價值判斷，不會將“好”“壞”等價值判斷帶入評價體系，僅僅以網(wǎng)站為依托就“有”“無”進行評價。盡管立法水平的高低無法通過網(wǎng)站建設(shè)的好壞進行全方位的體現(xiàn)，但是若網(wǎng)站中公開的信息數(shù)量較少，公開的信息質(zhì)量不佳，那么立法質(zhì)量也就沒有保障。

本次評估設(shè)置立法工作信息公開（權(quán)重20%）、科學立法信息公開（權(quán)重30%）、民主立法信息公開（權(quán)重30%）、立法優(yōu)化信息公開（權(quán)重20%）四個一級指標（見表1）。

對上述指標的評估主要依靠各省級人大常委會通過本機關(guān)門戶網(wǎng)站及其他媒體渠道公開的信息。項目組通過在各省級人大常委會門戶網(wǎng)站及相關(guān)媒體查詢信息的方式獲取測評數(shù)據(jù)。測評時間為2020年3月10日至8月31日。

二、評估結(jié)果

根據(jù)4個板塊的測評結(jié)果和權(quán)重分配，項目組核算并形成了31家省級人大常委會的總體測評結(jié)果（見表2）。

根據(jù)最終測評結(jié)果，本年度總分超過60分的省級人大常委會有14家，其中江蘇省人大常委會以83.08分位居榜首。

本年度立法透明度評估分數(shù)略有降低，一方面是因為本年度評估指標體系難度有所提升，在部分打分細節(jié)上更加嚴格，例如在地方性法規(guī)公開及時性上，凡是發(fā)現(xiàn)已經(jīng)通過的地方性法規(guī)未能10日內(nèi)在人大常委會網(wǎng)站中公開都算超時。另一方面部分地方人大未能在關(guān)鍵領(lǐng)域繼續(xù)加大公開力度，部分領(lǐng)域沒有能夠持續(xù)更新，例如，吉林省人大常委會2019年公開了2018年立法工作總結(jié)，但是2020年卻沒有公開2019年的立法工作報告。上述公開工作沒有形成常態(tài)化機制，相關(guān)領(lǐng)域的負責人重視，則及時的公開了相關(guān)內(nèi)容，相關(guān)領(lǐng)域的負責人疏忽，則未能公開部分內(nèi)容，導致一些省份成績下滑。

三、評估中發(fā)現(xiàn)的亮點

（一）公開地方性法規(guī)庫

地方性法規(guī)數(shù)據(jù)庫的建立，一方面有利于整理匯總地方性法規(guī)，及時發(fā)現(xiàn)應(yīng)當修改、廢止的地方性法規(guī);另一方面則方便公眾查詢翻閱地方性法規(guī)，了解地方現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)、修改的地方性法規(guī)以及已經(jīng)失效的地方性法規(guī)。由于地方立法數(shù)量巨大，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)平均數(shù)量都維持在100部以上。若缺少切實有效的地方性法規(guī)數(shù)據(jù)庫，則在上百部地方性法規(guī)中尋找關(guān)鍵信息實屬不易。在31個被評估對象中，除了河南省人大常委會之外，有30個建立了地方法規(guī)數(shù)據(jù)庫，約占96.77%;有26家被評估對象的地方性法規(guī)數(shù)據(jù)庫可用，約占83.87%[2]。

（二）普遍開展立法論證

立法論證對提升立法工作水平、保障立法質(zhì)量關(guān)系重大。一方面，通過立法論證能夠充分研究地方立法的必要性、可行性、緊迫性等重要內(nèi)容，保障立法項目不會因為缺乏論證而導致難產(chǎn)。另一方面，開展立法論證能夠明晰立法中的難點，梳理各方觀點，解決需要面臨的痛點，節(jié)約立法中的時間成本，提高立法文本通過概率。評估發(fā)現(xiàn)，31家評估對象全部建立了立法咨詢專家?guī)?。在推動地方立法過程中，地方人大常委會充分運用專家?guī)斓牧α?，開展立法論證，提高立法質(zhì)量。例如，2019年9月，重慶市人大常委會邀請來自高校、科研院所的專家就《重慶市促進科技成果轉(zhuǎn)化條例（修訂草案）》進行了論證，保障條例能夠切實有效促進科技成果轉(zhuǎn)化。

（三）部分公開法規(guī)解讀

地方性法規(guī)中很多條款與企業(yè)、個人、組織息息相關(guān)，對于大多數(shù)人而言，如何理解法規(guī)內(nèi)容，如何解讀法規(guī)的規(guī)定成了一個不小的難題。為了加強對地方性法規(guī)的理解，提高立法質(zhì)效，包括江蘇省人大常委會、江西省人大常委會、天津市人大常委會在內(nèi)的多個地方人大常委會公開了對地方性法規(guī)的解讀。例如，2019年江蘇省人大常委會公開了《江蘇省市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人大常委會街道工作委員會工作條例》《江蘇省職業(yè)教育校企合作促進條例》《江蘇省不動產(chǎn)登記條例》等地方性法規(guī)的解讀，方便公眾更好的理解地方性法規(guī)的立法背景、適用范圍、權(quán)責配置等問題。

（四）關(guān)聯(lián)內(nèi)容集中公開

立法公開不僅僅是信息的堆砌，不是把所有法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當公開的內(nèi)容放置在網(wǎng)絡(luò)上就完成了公開任務(wù)。地方人大立法公開要站在公眾的角度來審視公開工作，不僅要求應(yīng)該公開的內(nèi)容盡公開，而且還要以方便公眾的視角公開。評估發(fā)現(xiàn)，部分地方人大常委會能夠?qū)π畔⑦M行整理分類，極大的減少了公眾找尋信息的時間成本。例如，廣東省人大常委會從群眾視角出發(fā)，而不是從人大職能部門出發(fā)，將人大常委會報告、地方立法計劃、法規(guī)草案意見征集等內(nèi)容打包公開。

（五）擴大公開受眾群體

即便是通過門戶網(wǎng)站公開，依然會有大量的群體被排擠在公開范圍之外。例如，視力殘疾人群或者年齡較大的人群無法正常瀏覽網(wǎng)頁，自然也就無法了解到最新的地方性法規(guī)，無法參與到地方立法意見征求活動中。評估發(fā)現(xiàn)，部分地方人大常委會開通了無障礙模式，擴大了公開的受眾面。例如，上海市人大常委會網(wǎng)站設(shè)有無障礙模式，可以為盲人朗讀法規(guī)。

（六）普遍建立評估制度

立法評估能夠不斷提高地方立法的科學化、民主化、法治化水平。一方面，立法評估為專家、學者、公眾參與立法活動開辟了新路徑，是進一步提高民主立法的重要手段;另一方面，立法評估在一定程度上能夠發(fā)現(xiàn)法規(guī)的漏洞，填補法規(guī)空白和缺陷，同時也為進一步修改地方立法提供了方向和指引，是不斷提高立法科學性的重要方法。評估發(fā)現(xiàn)，31個省、自治區(qū)、直轄市都建立起了立法評估制度。例如，《北京市制定地方性法規(guī)條例》規(guī)定，“市人民代表大會有關(guān)專門委員會、常務(wù)委員會有關(guān)工作機構(gòu)可以組織對有關(guān)地方性法規(guī)或者法規(guī)中有關(guān)規(guī)定進行立法后評估，對改進立法工作提出意見、建議;需要修改法規(guī)的，適時啟動修改程序”。

（七）計劃完成度有提高

立法計劃完成度是衡量立法計劃制定是否科學合理的重要依據(jù)之一，若年初公開的立法計劃在年底大部分都沒有完成，則在制定立法計劃之初，可能高估了立法能力，低估了立法本身存在的難度。若年初立法計劃完成度較為良好，說明立法計劃制定符合客觀現(xiàn)實，切合地方立法實踐，立法資源利用較為合理，充分的完成了立法任務(wù)。本次評估中，依然沒有將立法計劃完成度納入最終的成績核算中。通過評估發(fā)現(xiàn)以下亮點值得關(guān)注：一方面，立法計劃完成度整體有所提高（見表3）。評估發(fā)現(xiàn)共有11個被評估對象2019年立法計劃完成度較2018年有所提高，約占所有被評估對象的35.84%。另一方面，滿分數(shù)量有所增加。有7個被評估對象2019年立法計劃完成度為100%，比2018年增加了5家，提高了250%。

四、評估發(fā)現(xiàn)的問題

（一）法規(guī)公開仍存缺陷

地方性法規(guī)頒行后，應(yīng)當盡快在門戶網(wǎng)站中公開權(quán)威版本，讓所屬轄區(qū)的政府、公民、企業(yè)、組織充分了解各自的權(quán)力、責任、權(quán)利、義務(wù)。評估發(fā)現(xiàn)，地方性法規(guī)公開存在以下問題：一方面，部分人大常委會未能有效公開法規(guī)。廣東省人大常委會、陜西省人大常委會、湖南省人大常委會、西藏自治區(qū)人大常委會、福建省人大常委會雖然建立了法規(guī)數(shù)據(jù)庫，但無法正常使用，法規(guī)未能有效公開[3]。另一方面，法規(guī)公開不及時。若地方性法規(guī)公開不及時，則會出現(xiàn)法規(guī)已經(jīng)生效，但公眾對此卻不了解，極有可能出現(xiàn)被迫違法現(xiàn)象。評估發(fā)現(xiàn)，8家被評估對象對地方性法規(guī)公開不及時，占25.81%（見表4）。

（二）檢索應(yīng)用有待加強

立法內(nèi)容紛繁復雜，不僅包括法規(guī)文本本身，而且還包括立法前的準備、立法過程中的論證、立法后的評估以及執(zhí)法檢查等多方面信息。如此復雜多樣的信息勢必造成找尋困難，為進一步壓縮信息尋找時間，降低尋找成本，搜索欄目位置必須醒目，站內(nèi)地方法規(guī)及相關(guān)信息的關(guān)鍵詞設(shè)置必須準確，以便精準快捷查取有效信息。評估發(fā)現(xiàn)，新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會、江西省人大常委會、寧夏回族自治區(qū)人大常委會3家被評估對象沒有設(shè)置檢索專欄。評估發(fā)現(xiàn)，有的人大常委會雖然設(shè)置了檢索專欄，但是卻無法檢索到網(wǎng)站內(nèi)的地方法規(guī)以及站內(nèi)其他信息。例如，廣東省人大常委會、西藏自治區(qū)人大常委會網(wǎng)站無法通過搜索欄目檢索到關(guān)鍵立法信息，山東省人大常委會、陜西省人大常委會、青海省人大常委會等被評估對象搜索得到的內(nèi)容與關(guān)鍵詞并不相關(guān)。

（三）立法總結(jié)有待普及

善用地方立法，能夠極大的推動地方治理體系現(xiàn)代化和法治化進程，能夠有效發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和推動作用。作為地方人大的重要職權(quán)之一的立法權(quán)，其應(yīng)用情況究竟如何，過去的一年取得了哪些成績，遇到了哪些困難，未來需要如何進一步改進都需要專門總結(jié)，而不僅僅只是將信息匯總在年度人大常委會報告之中。立法總結(jié)有待進一步普及。堅持發(fā)布年度立法總結(jié)，不僅能夠回顧一年的立法工作，對立法計劃中涉及的任務(wù)進行梳理，而且還能充分展示立法取得的成績和經(jīng)驗，強化立法宣傳。評估發(fā)現(xiàn)，僅有包括湖北省人大常委會、甘肅省人大常委會等在內(nèi)的4家人大常委會單獨公開了2019年的立法總結(jié)，未能單獨公開立法總結(jié)的約占被評估對象的87.1%。

（四）計劃公開依然不足

評估發(fā)現(xiàn)，2019年度被評估的31家人大常委會立法計劃公開（見表5）具有如下特點：首先，公開立法計劃的對象數(shù)量保持一致。2018年、2019年都有19家公開了年度立法計劃，約占61.29%。其次，立法計劃公開時間有所提前。2018年在第一季度公開立法計劃的有6家;2019年在第一季度公開立法計劃的有13家，相比上一年度提高了116.67%。再次，立法計劃公開缺少連貫性。吉林省人大常委會、青海省人大常委會公開了2018年立法計劃，卻沒有公開2019年的立法計劃;海南省人大常委會、西藏自治區(qū)人大常委會公開了2019年立法計劃，卻沒有2018年立法計劃。盡管2019年度立法計劃乏善可陳，但需要指出的是，立法計劃公開時間依然比較靠后，尤其是部分人大常委會在5月份，甚至8月份才公開年度立法計劃，可見立法計劃公開依然值得地方人大常委會進一步關(guān)注。

（五）民主立法急需強化

民主立法是提高立法質(zhì)量、體現(xiàn)民主價值、實現(xiàn)民主權(quán)利的重要方式。民主立法的本質(zhì)是通過各種方式將不同利益群體的意見通過現(xiàn)有框架反饋到立法中，這就要求地方立法機關(guān)不斷拓寬立法參與渠道，打通立法參與通道，豐富立法參與形式，將更多的意見建議匯聚起來。評估發(fā)現(xiàn)，民主立法板塊均分較低，成為地方立法評估的洼地[4]。民主立法的問題主要集中在以下幾個方面：首先，草案說明依然沒有普及。民眾參與立法不僅受到渠道限制，而且法規(guī)的枯燥和復雜，讓部分參與者望而卻步。評估發(fā)現(xiàn)，有16家被評估對象在公開征求意見時沒有相關(guān)說明，占比約51.61%，就草案本身公開而言，很難吸引更多的群眾參與到立法意見征求活動當中。其次，征求意見的時間依然過短。征求意見的時間由地方立法條例或制定法規(guī)條例所規(guī)定，一般是不得少于30天[5]，也有部分地方性法規(guī)規(guī)定不得少于15天[6]，但在評估中發(fā)現(xiàn)，有19家被評估對象存在征求意見過短的現(xiàn)象，約占61.29%;更有甚者征求意見的時間僅為4天。例如，《重慶市濕地保護條例》2019年8月12日公開征求意見，截止日期為2019年8月16日，時間略顯倉促。最后，征求意見反饋缺失。地方立法條例或制定法規(guī)條例，一般都會規(guī)定征求意見情況或者采納情況應(yīng)當以適當?shù)姆绞较蛏鐣_，但評估發(fā)現(xiàn)，征求意見反饋情況依然不夠樂觀，在被評估的31家地方人大常委會中，沒有一家公開意見反饋。征求意見反饋缺失不僅削弱了地方性法規(guī)的民主性和合規(guī)性，而且進一步降低了公眾參與立法活動的熱情。

（六）執(zhí)法檢查報告稀缺

執(zhí)法檢查是地方人大常委會重要的監(jiān)督手段，公開執(zhí)法檢查報告則是各級人大常委會應(yīng)當履行的責任。《監(jiān)督法》第二十七條第二款規(guī)定：“常務(wù)委員會的執(zhí)法檢查報告及審議意見，人民政府、人民法院或者人民檢察院對其研究處理情況的報告，向本級人民代表大會代表通報并向社會公布?！辈糠值胤饺舜蟪Ｎ瘯ㄟ^地方立法的形式對公開執(zhí)法檢查報告再次予以確認。例如，《天津市人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查辦法》第三十六條規(guī)定：“執(zhí)法檢查報告由市人大常委會辦公廳向市人大代表通報，并向社會公布。”評估發(fā)現(xiàn)，31家人大常委會均開展了執(zhí)法檢查活動，不少人大常委會門戶網(wǎng)站公開了大量執(zhí)法檢查的圖片新聞和宣傳材料，但上述新聞和材料沒有執(zhí)法檢查的基本情況、法律法規(guī)實施情況的總體評價、執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的主要問題和原因分析、改進工作的建議等內(nèi)容，不能認定為公開了執(zhí)法檢查報告。2019年度僅有5家人大常委會公開了執(zhí)法檢查報告，約占16.13%，而2018年有11家公開了執(zhí)法檢查報告。公開執(zhí)法檢查報告數(shù)量的下降，說明地方人大常委會對待此項工作不夠認真，沒有區(qū)分清楚執(zhí)法檢查報告和新聞報道，認為只要公開了新聞報道，就算完成了報告公開，只要公開了宣傳材料，就算履行了法定職責。

五、地方人大立法透明度發(fā)展建議

本年度從立法工作信息公開、科學立法信息公開、民主立法信息公開、立法優(yōu)化信息公開四個方面對31家省級人大常委會的立法透明度工作進行了評估。評估發(fā)現(xiàn)，在部分領(lǐng)域立法透明度取得了一定進步，尤其是在立法評估、立法計劃完成度、法規(guī)數(shù)據(jù)庫建設(shè)等方面尤為明顯。盡管如此，地方立法仍存在一定的不足，還有較大的提升空間。

首先，提高公開認識，轉(zhuǎn)變公開理念。對于人大常委會網(wǎng)站而言，平臺存在的目的不僅僅是宣傳，還應(yīng)當作為人大公開的數(shù)據(jù)庫而存在。若僅僅是宣傳平臺，那么公開的方式就會有一些宣傳法規(guī)通過的新聞，但是沒有法規(guī)本身;有少許立法專業(yè)知識的普及，但沒有立法成果展示;有部分執(zhí)法檢查的報道，但沒有執(zhí)法檢查的報告。若我們將人大常委會網(wǎng)站作為數(shù)據(jù)集散中心，以建設(shè)立法大數(shù)據(jù)平臺的心態(tài)處理立法公開，則應(yīng)規(guī)劃好每一個板塊，充實好每一處內(nèi)容，防止出現(xiàn)延遲公開、遺漏數(shù)據(jù)、板塊不合理、內(nèi)容混亂等問題。事實上，一旦地方人大常委會門戶網(wǎng)站匯聚足夠多數(shù)據(jù)，便會吸引一批法學專家開展相關(guān)研究，以實踐為基礎(chǔ)彌補理論的不足，從而反饋地方立法實踐，形成良性互動。

其次，加強學習借鑒，提高公開水平。同樣是公開工作信息，如今政府信息公開、司法公開、檢務(wù)公開已經(jīng)遠遠走在人大立法公開之前。政府信息公開已經(jīng)不存在大規(guī)模遺漏信息、延遲公開信息、大范圍公開無效信息等問題;司法公開則走向?qū)I(yè)化、集約化道路，設(shè)置審判流程公開平臺、執(zhí)行信息公開平臺、裁判文書公開平臺以提供不同的司法信息;檢務(wù)公開則全國層面統(tǒng)一規(guī)范統(tǒng)一推進，平臺集約化一步到位，數(shù)據(jù)公開穩(wěn)步展開。作為國家權(quán)力機關(guān)，其公開水平不應(yīng)落后于行政機關(guān)、司法機關(guān)和檢察機關(guān)，而應(yīng)當充分學習并借鑒相關(guān)經(jīng)驗，建立人大立法公開反饋機制，分享人大立法公開經(jīng)驗，提高人大立法公開水平。

最后，開展公開檢查，統(tǒng)一公開標準。地方人大常委會門戶網(wǎng)站是公眾能夠全面獲得立法相關(guān)信息的重要平臺，定期開展公開檢查，能夠及時發(fā)現(xiàn)人大立法公開工作中存在的漏洞和缺陷。有時人大常委會網(wǎng)站中的信息一應(yīng)俱全，但由于邏輯混亂、內(nèi)容龐雜、信息整理歸類不當，導致無法短時間內(nèi)有效查詢到關(guān)鍵信息。故在檢查地方人大立法公開過程中，不僅要考察關(guān)鍵信息是否公開，而且要站在普通公眾的視角切實審視公開效果。此外，由于地方人大立法公開的內(nèi)容、標準、時間節(jié)點等關(guān)鍵信息全國尚不統(tǒng)一，因此有必要加強立法公開的理論研究，由全國人大常委會公布年度公開要點，統(tǒng)一全國立法公開標準，推動立法公開走向常態(tài)化、標準化、法治化道路。

注釋：

[1]評估僅涉及地方人大常委會在網(wǎng)站中公開的情況，其他工作內(nèi)容均不涉及，所體現(xiàn)的成績及反映的問題也僅是公開方面的內(nèi)容，特此說明。

[2]包括廣東省人大常委會、湖南省人大常委會、西藏自治區(qū)人大常委會、陜西省人大常委會在內(nèi)的4家網(wǎng)站雖然建立了法規(guī)數(shù)據(jù)庫，但由于系統(tǒng)維護、升級等原因無法正常使用。

[3]值得注意的是河南省人大常委會既沒有法規(guī)數(shù)據(jù)庫，也沒有對法規(guī)進行集中公開，已經(jīng)生效的地方性法規(guī)無法通過網(wǎng)站獲得。

[4]立法工作信息平均分是65.45，立法優(yōu)化信息平均分是50.13，科學立法的平均分是57.68，民主立法的平均分是45.10。

[5]例如，《山東省地方立法條例》第四十條規(guī)定，列入常務(wù)委員會會議議程的地方性法規(guī)案，應(yīng)當在常務(wù)委員會會議第一次審議后將地方性法規(guī)草案及其說明等向社會公布，征求意見，但是經(jīng)主任會議決定不公布的除外。向社會公布征求意見的時間一般不少于三十日。征求意見的情況應(yīng)當向社會通報。

[6]例如，《遼寧省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》第三十六條規(guī)定，列入常務(wù)委員會會議議程的地方性法規(guī)案，應(yīng)當在常務(wù)委員會會議后將法規(guī)草案及其起草、修改的說明等向社會公布，征求意見，但是經(jīng)主任會議決定不公布的除外。向社會公布征求意見的時間一般不少于十五日。征求意見的采納情況以適當形式向社會反饋。

（作者系中國社會科學院法學研究所助理研究員）