法律能夠為社會生活輸出具有穩(wěn)定性的規(guī)范化預期，國家層面上全國人大與其常委會的立法尤其如此。我國目前已有的275部法律，是全國人大與其常委會采用集中式立法模式行使國家立法權的結果。與集中式立法模式相對應而存在的是分散式立法模式。學界鮮有對這兩種立法模式的分析。本文擬圍繞分散在我國法律中的80個新聞條款，對全國人大與其常委會的立法模式予以考察并提出對策性建議，具體展開如下。

一、全國人大與其常委會在行使國家立法權時可選擇立法模式

全國人大與其常委會是我國在國家層面的權力機關并有權行使國家立法權。憲法第五十七條和第五十八條構成了前后對同一事項進行規(guī)定的“雙子條款”，共同規(guī)定了全國人大與其常委會分別作為最高國家權力機關與其常設機關的憲法地位，并明確兩者都行使國家立法權。上述“雙子條款”規(guī)定了全國人大與其常委會行使國家立法權，這里的“行使國家立法權”有三層含義。一是全國人大與其常委會擁有國家立法權;二是全國人大與其常委會應當與時俱進地行使國家立法權;三是全國人大與其常委會可以按照具體情況和實際需要裁量如何行使國家立法權。

全國人大與其常委會在行使國家立法權時，可選擇不同的立法模式?？蛇x擇不同的立法模式是上述“全國人大與其常委會可裁量如何行使國家立法權”的具體表現(xiàn)形式之一。由于立法模式這一事物在本質上的復雜性，人們對于立法模式的認知紛繁蕪雜，學界也未達成共識[1]。其中，按照是否采用一部統(tǒng)一的法律來規(guī)范某種社會關系為標準，立法模式可以分為分散式和集中式兩種。集中式立法模式，是指全國人大或其常委會采用一部統(tǒng)一的法律來規(guī)范某方面的社會關系。集中式立法模式是常見的立法通例，例如《地方組織法》就屬于全國人大的集中式立法例。分散式立法模式，是指全國人大或其常委會未采用一部統(tǒng)一的法律來規(guī)范某方面的社會關系，而選擇在進行其他立法時對涉及調(diào)整該社會關系的順帶地予以具體規(guī)定。全國人大或其常委會采用分散式立法模式的考量因素很多，并且存在分散式立法模式向集中式立法模式轉化的情況。例如在1996年之前，有關調(diào)整行政處罰的社會關系，主要散見于行政執(zhí)法領域的各部門法之中，屬于分散式立法模式;而1996年全國人大頒布《行政處罰法》，則是由分散式立法模式向集中式立法模式的轉換。

二、全國人大與其常委會在新聞領域中的分散式立法分析

全國人大或其常委會在新聞領域并未選擇集中式立法模式，即我國目前尚未有一部《新聞法》。相反，全國人大或其常委會采用了分散式立法模式，即全國人大與其常委會所制定的275部法律之中，分散著80個新聞條款。

總體來看，80個新聞條款分布在全國人大或全國人大常委會所制定的54部法律中，占275部法律的比重約為19.6%。這54部法律在名稱上以“防”“護”為主題詞，多涉及特定領域的公共利益保護，例如《長江保護法》《傳染病防治法》《防震減災法》《非物質文化遺產(chǎn)法》《公共文化服務保障法》和《道路交通安全法》等;少數(shù)涉及特別群體的保護，例如《殘疾人保障法》《婦女權益保障法》和《未成年人保護法》;還有一些則涉及對特定行業(yè)的規(guī)范，例如《廣告法》。54部中的39部僅涉及1個新聞法條，占比約74%，并且內(nèi)容上多規(guī)定了新聞的“宣傳”與“監(jiān)督”;其余14部，涉及的新聞條款從2條到5條不等，例如《英雄烈士保護法》《疫苗管理法》《土壤污染防治法》《食品安全法》《精神衛(wèi)生法》《廣告法》《公共文化服務保障法》《戒嚴法》涉及2個新聞法條，《民法典》《國防動員法》《反恐怖主義法》和《香港特區(qū)維護國安法》涉及3個新聞法條，《海事訴訟特別程序法》《澳門基本法》涉及4個新聞法條，《未成年人保護法》涉及5個新聞法條。

從規(guī)范性的層面來看，這80個新聞條款，既規(guī)定了新聞單位的權利與義務，也規(guī)定了新聞主管部門的權力與責任，具體來說，包含以下六個方面：

第一，“新聞”在法律中出現(xiàn)的方式有以下六種：一是“新聞”與出版、廣播、電影、電視并列使用，例如《安全生產(chǎn)法》第七十四條和《殘疾人保障法》第六十二條。二是“新聞”與“媒體”連用，例如《海事訴訟特別程序法》第三十二條、第三十九條、第一百零五條和第一百二十四條，通過新聞媒體發(fā)布公告成為公民從事特定民事行為有效或權利救濟的構成要件。三是“新聞”與“自由”連用，被作為一種居民的權利，例如《香港基本法》第二十七條。四是“新聞”與“出版”連用，作為新聞主管部門來管理新聞出版事業(yè)的依據(jù)，例如《未成年人保護法》第一百二十七條。五是“新聞”與“信息”連用，例如《電子商務法》第二條在“新聞信息”的意義上使用“新聞”，將金融類產(chǎn)品和服務通過信息網(wǎng)絡提供新聞信息內(nèi)容的服務，排除在電子商務法調(diào)整的范圍之外。可見，新聞信息不構成相關法定要件，不是公民的相關職業(yè)活動順利開展的必要前提。六是在與其他行業(yè)并列的意義上使用“新聞出版行業(yè)”，特定區(qū)域的新聞出版行業(yè)將在特殊時期受到法律上的管制，例如《國防動員法》第六十三條以及《戒嚴法》的第十三條和第十八條。

第二，“新聞”所體現(xiàn)的法律功能有以下五種：一是單純的“宣傳教育引導”功能，例如《動物防疫法》第十三條。二是“宣傳教育+輿論監(jiān)督”功能，例如《長江保護法》第十四條。三是“宣傳教育+增強公眾意識”功能，例如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第十一條的規(guī)定。四是“宣傳教育+輿論監(jiān)督+增強公眾責任意識”功能，例如《生物安全法》第七條的規(guī)定。五是“公益宣傳+違法行為的輿論監(jiān)督”功能，例如《藥品管理法》第十三條規(guī)定，新聞媒體應當開展藥品安全法律法規(guī)等知識的公益宣傳，并對藥品違法行為進行輿論監(jiān)督。

第三，規(guī)定“新聞”應當做到的要求有以下三種：一是報道內(nèi)容上的要求，有的要求真實與公正，例如《食品安全法》第二條;有的要求全面、科學、客觀、公正，例如《藥品管理法》第十三條;有的要求客觀、審慎和適度，例如《未成年人保護法》第四十九條;有的要求科學和準確，例如《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第六十七條。二是不得旁聽涉及國家秘密或公共秩序的審判，例如《香港特區(qū)維護國安法》第四十一條。三是不得從事相關活動，例如根據(jù)《廣告法》第十四條，大眾傳媒不得以新聞報道的形式變相地發(fā)布廣告。

第四，規(guī)定“新聞媒體”的法律權利有以下四種：一是新聞采訪權，例如《全國人大議事規(guī)則》第十八條規(guī)定了人大秘書處可組織代表、有關部門和單位負責人接受新聞媒體的采訪，據(jù)此人大會議可設立會議新聞中心并可召開新聞發(fā)布會。二是輿論監(jiān)督權，例如《價格法》第三十七條規(guī)定“新聞單位有權進行價格輿論監(jiān)督”。三是輿論監(jiān)督免責權，例如《土壤污染防治法》第八十三條規(guī)定，新聞媒體對違反土壤污染防治法律法規(guī)的行為享有輿論監(jiān)督的權利，受監(jiān)督的單位和個人不得打擊報復，這體現(xiàn)了憲法的統(tǒng)領作用，即憲法第四十一條規(guī)定的“不得打擊報復”，下位法通過重復作為立法根據(jù)之憲法的規(guī)定保障了法律秩序的一致性。四是為了公共利益實施新聞報道和輿論監(jiān)督等行為時，可以合理使用公民和其他組織的姓名、名稱、肖像、個人信息和已經(jīng)發(fā)表的作品等，例如《民法典》第九百九十九條和第一千零二十條以及《著作權法》第二十四條。

第五，規(guī)定“新聞單位”所負有的法律義務有以下三個方面：一是安全風險評估信息和安全監(jiān)督管理信息的交流溝通，例如《食品安全法》第十條。二是負有進行相關教育的法定義務，例如《道路交通安全法》第六條規(guī)定了新聞單位進行道路交通安全教育的法定義務。可見，在涉及重大公共利益的領域，新聞單位負有進行相關教育的法定義務，新聞單位在關系重大公共利益領域的宣傳教育，是各級政府和相關部門、社會團體、企事業(yè)單位等進行該領域教育的一支重要力量，容易通過多方面的宣傳教育形成強大合力，有利于該領域公共利益的保護。三是配合國家進行宣傳的公益義務，例如《傳染病防治法》第十條規(guī)定了新聞媒體負有應當配合國家進行公益宣傳的法定義務，即無償開展傳染病防治和公共衛(wèi)生教育的宣傳。據(jù)此，新聞媒體在涉及人民生命健康等重大公共利益的領域，負有公益宣傳的法定義務，應當配合國家無償開展相關公益宣傳。

第六，“新聞”單位違反法律法規(guī)的責任，分析如下：一是法律中的“新聞出版主管部門”是管理新聞單位的行政部門，根據(jù)《公共文化服務保障法》第七條的規(guī)定，法律中的“新聞出版主管部門”劃分為中央與地方兩個層級，前者領導和管理全國范圍內(nèi)的新聞出版事業(yè)單位;后者具體是指縣級以上地方的新聞出版主管部門，具有管理本地方新聞出版事業(yè)單位的權力，同時接受上級和中央新聞出版主管部門的領導。二是新聞主管部門對于新聞單位具有管理權，后者的違法行為將受到前者的追究，例如《殘疾人保障法》第六十二條將“新聞出版”的主管部門與文化、廣播電視和電影的主管部門并列使用，規(guī)定了新聞出版主管部門對于新聞出版單位貶低損害殘疾人人格行為予以責任追究并進行行政處罰。三是根據(jù)《婦女權益保障法》第五十九條、《反恐怖主義法》第九十條、《殘疾人保障法》第六十二條以及《未成年人保護法》第一百二十一條和第一百二十七條的規(guī)定，新聞媒體違反法律法規(guī)進行報道所要承擔的主要是行政責任，具體由公安、網(wǎng)信、電信、新聞出版、廣播電視、文化和旅游等有關部門按照職責分工責令改正，給予警告，沒收違法所得，并處一定數(shù)額的罰款;拒不改正或者情節(jié)嚴重的，并可以責令暫停相關業(yè)務、停業(yè)整頓、關閉網(wǎng)站、吊銷營業(yè)執(zhí)照或者吊銷相關許可證。

上述80個新聞條款，是全國人大或其常委會選擇分散式立法模式行使國家立法權的結果，能夠給予新聞主管部門和新聞從業(yè)者以穩(wěn)定的規(guī)范化預期，在一定程度上促進規(guī)范新聞事業(yè)沿著“堅持正確輿論導向，高度重視傳播手段建設和創(chuàng)新，提高新聞輿論傳播力、引導力、影響力、公信力”的方向發(fā)展[2]。當然，按照具體情況和實際需要，全國人大或其常委會可采用集中式立法模式，通過制定《新聞法》以調(diào)整新聞法律關系來規(guī)范新聞事業(yè)的發(fā)展。

三、全國人大或其常委會在未來采用集中式立法模式制定《新聞法》的建議

首先，我國現(xiàn)行憲法中有關新聞事業(yè)和新聞傳播的規(guī)定，為我國構建新聞關聯(lián)制度以推動新聞事業(yè)的發(fā)展提供了根本依據(jù)，全國人大或其常委會在采用集中式立法模式制定《新聞法》時，須遵守憲法的有關規(guī)定。憲法既是公法，也是母法。其中，公法是與私法相對而言的，表明憲法所調(diào)整的并非平等主體之間的關系而是一方須為國家;母法是與子法相對而言的，表明憲法是其他法律的立法根據(jù)，其他法律不得與憲法的規(guī)定相抵觸。實際上，無論是公法還是母法，都是學理上的一種闡釋。從法律規(guī)定的層面上來看，我國現(xiàn)行憲法序言第十三自然段規(guī)定，“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”。也就是說，我國現(xiàn)行憲法白紙黑字地清楚確立了憲法的地位，即憲法是國家根本大法。

上述我國現(xiàn)行憲法有關“憲法是我國的根本大法”之定位，提出了兩個規(guī)范要求，一是“規(guī)范位階”，即根據(jù)規(guī)范效力的來源，從一般法律規(guī)范，到較高法律規(guī)范，再到更高法律規(guī)范，最后到憲法規(guī)范，它們形成了一個金字塔式的規(guī)范效力位階層次結構，即憲法規(guī)范位于最頂端，其下位階依次為“更高法律規(guī)范”“較高法律規(guī)范”和“一般法律規(guī)范”。二是“同一律”，即“不得與憲法規(guī)范相抵觸原則”?！安坏孟嗟钟|”主要涵括三種情況，即“不得違反”“不得越權”以及“不得缺少法律依據(jù)”[3]。上述兩個規(guī)范要求是憲法為了捍衛(wèi)其根本大法之地位而提出的必然的硬性要求，以憲法為統(tǒng)帥的中國法律體系的建構具有了可能性與可行性。

憲法是規(guī)范體系、價值體系與意義體系的統(tǒng)一體[4]，是我國的根本大法，是一切法律制度建構的根本依據(jù)，也是我國調(diào)整新聞類社會關系的根本依據(jù)，為我國建構新聞類法律法規(guī)提供了根本遵循。未來全國人大或其常委會在制定《新聞法》時，都應當以憲法中的相關規(guī)定為根據(jù)并不得與憲法中的規(guī)定相抵觸。這些相關根據(jù)具體是指我國現(xiàn)行的1982年憲法中的新聞關聯(lián)條款，具體包括（1）憲法第二十二條第一款規(guī)定：國家發(fā)展為人民服務、為社會主義服務的文學藝術事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動。從在體系中所處位置的角度來看，憲法第二十二條第一款位于憲法第一章總綱部分，而“世界各國普遍采用的憲法學體系是憲法學原理、基本權利保障和國家機構三部分”[5]，以我國現(xiàn)行憲法的體例為對照，除了第四章是有關國家的象征之外，第二章和第三章分別對應上述憲法學體系中的基本權利保障和國家機構，那么我國的憲法總綱便是憲法原理原則的集中之地，所以憲法第二十二條第一款所規(guī)定的“國家發(fā)展為人民服務、為社會主義服務的新聞廣播電視事業(yè)”是一項憲法原則，一方面符合新聞傳播作為一種制度性權利的定位[6]，通過賦予國家“保障新聞事業(yè)發(fā)展”的義務，即國家負有應當采取積極行動來保障新聞事業(yè)發(fā)展的義務，我國憲法以此保障新聞傳播作為一種社會制度之結構的一部分而存續(xù);另一方面對新聞事業(yè)提出了“兩個服務”的要求，即我國的新聞事業(yè)須服務于人民和社會主義（這在下文展開，在此不予贅述）。（2）憲法第三十五條規(guī)定：中華人民共和國公民有言論和出版等自由。一方面，第三十五條位于憲法“公民的基本權利和義務”一章之中，是對于公民基本權利的規(guī)定，具體規(guī)定了我國公民的言論自由，而新聞自由則是從言論自由中延伸出來的一項自由權利[7]，可見言論自由是新聞傳播的基礎。另一方面，現(xiàn)行憲法第三十五條是對1954年憲法第八十七條的延續(xù)。1954年憲法第八十七條規(guī)定：中華人民共和國公民有言論和出版等自由，國家供給必需的物質上的便利以保證公民享受這些自由。筆者認為，第三十五條應當恢復1954年憲法第八十七條中有關“國家供給必需的物質上的便利，以保證公民享受這些自由”之規(guī)定，如此更有利于相關事業(yè)包括新聞事業(yè)的發(fā)展。（3）憲法第三十七條規(guī)定：中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯;任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執(zhí)行，不受逮捕;禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。這為新聞傳播人員尤其是新聞記者的人身權利之保障提供了根本大法上的根據(jù)，在新聞記者被非法搜查、被非法拘禁或被以其他方式非法限制人身自由時，憲法第三十七條是保護新聞記者人身自由的最有力利器。（4）憲法第四十一條規(guī)定：中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害;對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理;任何人不得壓制和打擊報復;由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋嗬椃ǖ谒氖粭l所規(guī)定的輿論監(jiān)督中包含新聞輿論監(jiān)督的權利，為新聞傳播事業(yè)成為國家的一項制度性事業(yè)提供了根本大法上的保障。通過以上分析可見，我國現(xiàn)行的1982年憲法中的上述條款，為全國人大或其常委會制定《新聞法》奠定了堅實的規(guī)范基礎，提供了根本遵循。

其次，根據(jù)我國上述憲法第二十二條第一款和第四十一條的規(guī)定，我國現(xiàn)行憲法對于《新聞法》的制定，還提出了兩個方面的要求。一方面是目的要求。通過上述憲法第二十二條第一款的規(guī)定，我們發(fā)現(xiàn)我國新聞傳播的目的在于“兩個服務”，即我國的新聞事業(yè)須服務于人民和社會主義。“兩個服務”是辯證統(tǒng)一的關系，是“黨報理論”在某種程度上的適用。該理論的核心要義在于強調(diào)新聞媒介的職責之一是宣傳黨和國家的路線、方針、政策、法律和法規(guī)等[8]。實際上，“兩個服務”是我國現(xiàn)行憲法中“國家根本任務條款”的必然要求。根據(jù)憲法序言第七自然段，國家的根本任務是沿著中國特色社會主義道路，集中力量進行社會主義現(xiàn)代化建設，通過逐步實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學技術的現(xiàn)代化和推動各個領域的協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國以實現(xiàn)中華民族偉大復興。國家的根本任務之實現(xiàn)，需要調(diào)動全國各族人民和各方面的力量，而新聞傳媒在動員和宣傳方面具有優(yōu)勢，新聞媒介對于黨和國家方針政策和法律法規(guī)等在全社會范圍內(nèi)的傳播，對于物質文明和精神文明建設都有積極意義，進而有利于通過協(xié)調(diào)一致以凝聚各族人民和各方面的力量投入到實現(xiàn)國家根本任務的偉大事業(yè)中來。另一方面是倫理要求。結合上述憲法第四十一條，新聞自由的限度在于“不得捏造或者歪曲事實”。這與憲法第五十一條所規(guī)定的“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利”是相一致的，也沿用了我國首部具有臨時憲法性質的文件《共同綱領》之第四十九條的規(guī)定，即保護報道真實新聞的自由。也就是說，新聞傳播所應當遵循的倫理要求，可以和具體領域的法律相關聯(lián)，既有利于相關領域法律的可操作性，也有利于規(guī)范新聞傳播在具體領域的推進。實際上，新聞傳播的上述倫理限度，更是新聞業(yè)作為一門職業(yè)即新聞職業(yè)之倫理的要求。

目前散見于54部法律中的80個新聞條款，暫時發(fā)揮著“新聞法”的規(guī)范功能。

通過前文對于這80個新聞條款的考察并結合本文的分析，可提出未來全國人大或其常委會采用集中式立法模式制定《新聞法》的建議：一是統(tǒng)一法律用語，目前54部法律中有關“新聞”的用語五花八門，建議立法時統(tǒng)一使用法律術語。二是統(tǒng)一新聞報道的標準，建議明確為“真實、全面、準確、科學、客觀、公正、審慎和適度”。三是明確新聞單位因為違反法律規(guī)定進行報道而被新聞主管部門責令限期改正的具體時限，這有利于新聞單位產(chǎn)生穩(wěn)定的規(guī)范化預期并因此合理安排改正計劃。四是細化新聞單位違反新聞職業(yè)倫理進行新聞報道的法律責任之構成要件，以實現(xiàn)依法問責而防止問責上的恣意，并切實保障新聞單位積極有效地發(fā)揮其應有的宣傳、普及和輿論監(jiān)督等功能。五是對于新聞單位的公益性報道給予適當物質鼓勵，以保持其執(zhí)業(yè)積極性，這既符合憲法第二十二條有關“國家發(fā)展新聞事業(yè)”的宗旨，也符合憲法第四十七條有關“國家鼓勵公民從事有益于人民的創(chuàng)造性工作”之規(guī)定。

注釋：

[1]參見王樹義、周迪：《論法國環(huán)境立法模式的新發(fā)展——以法國〈綜合環(huán)境政策與協(xié)商法〉的制定為例》，載《法制與社會發(fā)展》2015年第2期，第137頁。

[2]習近平：《決勝全面建成小康社會?奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，載《人民日報》2017年10月28日第1版。

[3]參見蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第334頁。

[4]參見苗勇：《特別行政區(qū)基本法合憲性審查“決定”的理論化鉤沉——以凱爾森之“規(guī)范克減”為進路》，載《甘肅政法學院學報》2019年第5期，第145頁。

[5]參見胡錦光、韓大元：《中國憲法》，法律出版社2017年版，第9頁。

[6]參見林子儀：《言論自由與新聞自由》，臺灣月旦出版社1993年版，第81頁。

[7]參見劉小妹：《新聞自由的憲法權利屬性》，中國政法大學2004年碩士畢業(yè)學位論文。

[8]參見李良榮：《新聞學概論》，復旦大學出版社2021年版，第8頁。

（作者單位：復旦大學法學院。本文系國家社科基金重點項目“健全與完善我國憲法實施路徑與憲法監(jiān)督制度研究”〔項目編號：16AFX006〕的階段性成果）