陶青德

基層“兩委”是村“兩委”和社區(qū)“兩委”的統(tǒng)稱（下同）。村“兩委”是村中國(guó)共產(chǎn)黨支部委員會(huì)（下簡(jiǎn)稱村支部）、村民自治委員會(huì)（下簡(jiǎn)稱村委會(huì)）的合稱;社區(qū)“兩委”是城鎮(zhèn)社區(qū)中國(guó)共產(chǎn)黨支部委員會(huì)（下簡(jiǎn)稱社區(qū)支部）、社區(qū)居民委員會(huì)（下簡(jiǎn)稱居委會(huì)）的合稱。由村民或居民直接投票選舉居住地村委會(huì)或居委會(huì)組成人員，是我國(guó)基層群眾自治制度的重要實(shí)現(xiàn)形式;由村支部或社區(qū)支部黨員直接投票選舉所在村或社區(qū)書(shū)記，是我國(guó)基層村或社區(qū)落實(shí)“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”的重要途徑。二者一道構(gòu)成我國(guó)基層社會(huì)主義民主制度的重要內(nèi)容。

一、“兩委”責(zé)任主體“一肩挑”是完善基層群眾自治制度的重要內(nèi)容

自實(shí)施脫貧攻堅(jiān)以來(lái)，位處最基層的村或社區(qū)“兩委”承擔(dān)了越來(lái)越多的政策執(zhí)行、落實(shí)職責(zé)，“兩委”的職能、定位也隨之發(fā)生變化，行政功能日益強(qiáng)化?！皟晌睍?shū)記、主任處在脫貧攻堅(jiān)的最前沿，曾是國(guó)家脫貧攻堅(jiān)政策的實(shí)際執(zhí)行人和第一責(zé)任人，在行將展開(kāi)的鄉(xiāng)村振興和業(yè)已推開(kāi)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)政策實(shí)施中，這一角色定位不僅不會(huì)改變，而且會(huì)強(qiáng)化，擔(dān)子會(huì)更重，責(zé)任會(huì)更大，時(shí)間會(huì)更長(zhǎng)。總之，“兩委”責(zé)任主體“一肩挑”已然成為村、社區(qū)基層治理的必然要求和客觀需要。在這種情況下，中央為了更好地發(fā)揮黨對(duì)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的領(lǐng)導(dǎo)、引領(lǐng)作用，以及切實(shí)理順城鄉(xiāng)行政管理體制和治理機(jī)制，適時(shí)作出了完善基層民主制度、加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)的決定：統(tǒng)一社區(qū)、村領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行“兩委”書(shū)記、主任“一肩挑”;規(guī)范社區(qū)、村黨支部管理和標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行，提高基層黨員的政治覺(jué)悟，喚醒“群眾性”黨員的黨員意識(shí);重塑社區(qū)、村黨支部在群眾生產(chǎn)生活中的地位、形象，為鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供組織支撐。

隨著脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入收官階段，甘肅省委按照中央統(tǒng)一部署和要求，在全省范圍內(nèi)開(kāi)展了“補(bǔ)齊各領(lǐng)域基層黨組織短板”的“四抓兩整治”行動(dòng)（抓帶頭人隊(duì)伍、抓陣地建設(shè)、抓黨內(nèi)政治生活、抓基礎(chǔ)保障，整治軟弱渙散基層黨組織、整治黨員涉黑涉惡），從整體上優(yōu)化基層“兩委”隊(duì)伍，夯實(shí)基層黨組織。這在全國(guó)產(chǎn)生了較大反響。在全省各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的不懈努力下，通過(guò)組織推薦、雙向選擇、民主投票、公開(kāi)選聘等方式，如期完成了村、社區(qū)“兩委”書(shū)記、主任“一肩挑”換屆選舉工作。

二、“兩委”責(zé)任主體“一肩挑”換屆選舉留下的缺憾

順利完成村、社區(qū)“一肩挑”換屆選舉，既是為了完成中央下達(dá)的政治任務(wù)，更是新時(shí)期加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層黨組織建設(shè)、完善基層群眾自治制度的重要內(nèi)容。但是，經(jīng)筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在全省業(yè)已完成的“兩委”責(zé)任主體“一肩挑”換屆選舉中還留有一些未盡所愿的“遺憾”，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委在今后的工作中善加關(guān)注和補(bǔ)足。

首先，“兩委”選舉存在“兩張皮”和“打架”現(xiàn)象。村、社區(qū)書(shū)記選舉依據(jù)的是《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》（下簡(jiǎn)稱《支部條例》），通常經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委審批同意，由村、社區(qū)所在地支部召開(kāi)黨員大會(huì)選舉支部書(shū)記、副書(shū)記，選舉結(jié)果連同批復(fù)上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委再報(bào)上級(jí)黨委組織部門(mén)備案，選舉即產(chǎn)生實(shí)效。如甘肅省村委會(huì)、居委會(huì)主任選舉的法律依據(jù)則是《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（下簡(jiǎn)稱《村委會(huì)組織法》）《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》（下簡(jiǎn)稱《居委會(huì)組織法》）和依據(jù)這兩部法律的制定的《甘肅省實(shí)施〈村委會(huì)組織法〉辦法》《甘肅省實(shí)施〈居委會(huì)組織法〉辦法》（下統(tǒng)稱“實(shí)施辦法”）《甘肅省村民委員會(huì)選舉辦法》（下簡(jiǎn)稱《選舉辦法》）《甘肅省城市社區(qū)居民委員會(huì)換屆選舉指導(dǎo)規(guī)程（試行）》（下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)規(guī)程》），一般經(jīng)村民、居民會(huì)議（或村民、居民代表會(huì)議）提出村委會(huì)、居委會(huì)選舉名額方案，由村或社區(qū)所在地全體有選舉權(quán)的村民或居民直接選舉產(chǎn)生，選舉結(jié)果連同選舉名額方案報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處報(bào)縣（市、區(qū)）民政部門(mén)備案，即生效力。顯然，書(shū)記和主任選舉所依據(jù)的實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則不一樣，“車(chē)走車(chē)路、馬跑馬道”，“一肩挑”落實(shí)困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委、政府為了“完成任務(wù)”，經(jīng)常采取行政干預(yù)，這既挫傷了群眾對(duì)基層民主的信心和參與積極性，也損害了黨和政府在群眾中的威望和形象。

其次，街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)派任專職書(shū)記比例過(guò)高，有違反相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的嫌疑，群眾意見(jiàn)較大。在已經(jīng)過(guò)去的“兩委”選舉“一肩挑”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委普遍認(rèn)為“書(shū)記好選”，但落實(shí)“一肩挑”主任的難度較大。在不能協(xié)調(diào)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委就采取權(quán)宜之策，向村或社區(qū)派任專職書(shū)記。近年來(lái)專職書(shū)記的占比越來(lái)越高，在有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道轄區(qū)高達(dá)70%以上，而專職書(shū)記又以選調(diào)大學(xué)生居多，且女性占較高比例。派任專職書(shū)記，確實(shí)充實(shí)了“兩委”力量，提升了“領(lǐng)導(dǎo)”班子的學(xué)歷水平，推進(jìn)了村、社區(qū)“干部”的年輕化和性別結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。如甘肅省在本次換屆選舉中也都最終做到了兼任村委會(huì)或居委會(huì)主任。但是，畢竟鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道“派任”在先，而在村民、居民中兼任主任的“選舉”在后，與《支部條例》《村委會(huì)組織法》《居委會(huì)組織法》和甘肅省制定的“實(shí)施辦法”《選舉辦法》《指導(dǎo)規(guī)程》等法律法規(guī)的規(guī)定并不完全契合，易在群眾中落下口實(shí)，凸顯了“上意”卻略有違“民意”，對(duì)往后在群眾中開(kāi)展工作不利。另外，專職書(shū)記大多非“本地人”，與任職村、社區(qū)有隔膜，特別是在鄉(xiāng)村，家族、習(xí)慣等傳統(tǒng)因素的影響依然強(qiáng)大，左右著人們的社交關(guān)系和能力，年輕人很難吃得開(kāi)，更不要說(shuō)那些來(lái)自外鄉(xiāng)的女性了。

三、合理設(shè)計(jì)選舉程序，促成“一肩挑”實(shí)際落地

在筆者看來(lái)，造成上述局面，是“兩委”選舉“一肩挑”受困于先入為主的習(xí)慣：先選書(shū)記、后選主任，或兩者同時(shí)分別選舉。如果對(duì)選舉程序稍作調(diào)整，采取“選主任帶選書(shū)記”的選舉程式，就可以解開(kāi)選舉困局。（1）明確一個(gè)前提：無(wú)論是書(shū)記肩挑主任還是主任肩挑書(shū)記，最終的“一肩挑”者肯定得是黨員，即書(shū)記或主任的候選人只能在黨員中確定。（2）在這個(gè)前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道黨委在選舉前應(yīng)深入選區(qū)，在黨員特別是在群眾中做一次全面而徹底的摸底，詳盡掌握所在選區(qū)每位黨員的日常表現(xiàn)和他們?cè)谌罕娭械耐拧⑿湃味?。?）根據(jù)摸底結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道黨委主持召集社區(qū)或村支部會(huì)議，從黨員中擬推選居委會(huì)或村委會(huì)的主任候選人（實(shí)際上也是連帶確定書(shū)記候選人）。候選人須是在群眾中和黨員中威信俱佳的黨員，一般不少于2人，但不超過(guò)5人。（4）依照村委會(huì)或居委會(huì)組織法及甘肅省的“實(shí)施辦法”《選舉辦法》《指導(dǎo)規(guī)程》規(guī)定，召集村民或居民會(huì)議，實(shí)行差額選舉，由村民或社區(qū)居民在確定的候選人中直接選舉村委會(huì)或居委會(huì)主任，得選票最多者當(dāng)選為村委會(huì)或居委會(huì)主任。這事實(shí)上也是連帶“選舉書(shū)記”，當(dāng)選主任者必定也是在黨員、群眾中最有威望的黨員。（5）召集村或社區(qū)支部會(huì)議，確認(rèn)村民或居民會(huì)議選舉結(jié)果，將主任選舉結(jié)果適用于書(shū)記。通過(guò)以上“兩委”選舉程序的合理化設(shè)計(jì)，就可以妥善協(xié)調(diào)好兩類“法律”（即《支部條例》和《村委會(huì)組織法》《居委會(huì)組織法》“實(shí)施辦法”《選舉辦法》《指導(dǎo)規(guī)程》）的沖突，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“意志”（即黨的領(lǐng)導(dǎo)意志和基層群眾自治意志）在實(shí)體上的無(wú)縫對(duì)接和內(nèi)在統(tǒng)一，促成“兩委”選舉“一肩挑”在基層的實(shí)際落地。

（作者系中共甘肅省委黨?！哺拭C行政學(xué)院〕政治和法律教研部教授、博士）