肖葉 劉小兵

摘要：本文運用2008—2016年中國286個地級市的面板數(shù)據(jù)，實證分析了地方政府財政支出偏向?qū)ν恋爻鲎屝袨榈挠绊憽Ｑ芯堪l(fā)現(xiàn)：（1）地方政府財政支出偏向顯著促進了土地出讓面積和土地出讓收入的增加，在剔除異常樣本、替換核心解釋變量以及考慮潛在內(nèi)生性后結(jié)論依然成立;（2）異質(zhì)性分析結(jié)果表明，財政支出偏向?qū)f(xié)議土地出讓的促進作用大于“招拍掛”土地出讓;（3）基于城投債能緩解地方政府財政支出壓力的事實，進一步考慮城投債發(fā)行的調(diào)節(jié)效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)發(fā)行城投債削弱了財政支出偏向?qū)ν恋爻鲎尩拇龠M作用，表明發(fā)行城投債能緩解地方政府對“土地財政”的過度依賴。

關(guān)鍵詞：財政支出偏向;土地財政;土地出讓;房地產(chǎn)泡沫;城投債

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：100228482021（03）010711

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

防范化解重大風(fēng)險是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分。其中，房地產(chǎn)泡沫作為重大風(fēng)險的來源之一，與地方政府的土地出讓行為有著密切聯(lián)系[1]。2002年進行的土地市場化改革（即“招拍掛”改革）①使得地方政府的土地出讓收入成為重要收入來源。財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，全國土地出讓收入呈現(xiàn)快速增長趨勢，2018年達到6.51萬億元②，同期地方一般公共預(yù)算本級收入為9.79萬億元，全國土地出讓收入相當(dāng)于同期地方一般公共預(yù)算本級收入的66.50%，成為名副其實的“第二財政”。如此龐大的土地出讓收入規(guī)模在給地方政府提供大量財政收入的同時，土地出讓金也作為成本加入到住房價格之中，推動了房價的快速上漲[2]。而房價的快速上漲滋生了大量房地產(chǎn)泡沫，加劇了重大風(fēng)險的形成。

地方財政支出偏向是推動土地出讓收入規(guī)?？焖贁U張的重要原因。在財政分權(quán)體制下地方政府存在強烈的投資沖動，財政支出呈現(xiàn)出偏向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，忽視人力資本和公共服務(wù)支出的特點[3]。眾所周知，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對地方財力要求較高，需要投入大量的財政資金。在地方政府只有有限的預(yù)算收入以及2015年新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》實施之前③，發(fā)債權(quán)限高度集中于中央政府，地方不能自行發(fā)債④，導(dǎo)致地方政府產(chǎn)生了巨大的融資需求。但隨著分稅制改革的實施，為緩解地方財政支出壓力，中央明確規(guī)定將土地出讓收入全部劃歸地方所有。2002年土地出讓“招拍掛”改革進一步為地方政府通過土地出讓進行融資創(chuàng)造了條件，促進了土地出讓規(guī)模的快速擴張、加深了地方政府對“土地財政”的依賴[4]。因此，合理地糾正地方政府的財政支出偏向行為，削弱地方投資沖動，不僅可以有效減輕對“土地財政”的依賴程度，抑制房價過快上漲，而且對防范化解重大風(fēng)險、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

一、文獻綜述

長期以來，財政支出偏向問題一直是國內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的焦點。現(xiàn)有文獻分別從不同視角對財政支出偏向的形成原因進行了探討。其中，Bardhan等[5]研究發(fā)現(xiàn)，地方財政收支失衡會影響地方財政支出決策，使其在財政支出上偏向生產(chǎn)性支出、忽視公共品支出。地方政府在財政支出結(jié)構(gòu)上偏向生產(chǎn)性支出的原因與不同收入來源在支出對象方面存在的差異有關(guān)，其中預(yù)算內(nèi)收入主要用于教育等民生支出，預(yù)算外收入

2010年6月，財政部制發(fā)《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》，規(guī)定自2011年1月1日起，中央各部門各單位的全部預(yù)算外收入納入預(yù)算管理，因此2011年之后財政收入無預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入之分。則主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出[6]。這種支出對象方面的差異使得地方政府在確保民生支出不受擠壓的情況下，產(chǎn)生了很強的財政支出偏向。此外，在基于政績考核的政府競爭作用下，義務(wù)教育支出具有較強的外部性，導(dǎo)致財政分權(quán)并沒有促進義務(wù)教育支出的增加[7]，財政支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出不平衡的特征，地方政府忽視了民生支出[3]。

地方政府的財政支出偏向?qū)?jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了廣泛的影響。雷根強等[8]研究發(fā)現(xiàn)，隨著近年來城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，財政支出城市化偏向在拉動經(jīng)濟增長的同時進一步擴大了城鄉(xiāng)差距。與上述研究不同的是，姚鳳民等[9]的研究則表明地方政府的社會性支出與惠農(nóng)支出有利于縮小城鄉(xiāng)差距。除了研究財政支出偏向?qū)Τ青l(xiāng)差距的影響外，有學(xué)者還發(fā)現(xiàn)地方政府的生產(chǎn)性支出偏向雖然短期內(nèi)促進了就業(yè)水平的提升[10]，但長期卻不利于提高勞動生產(chǎn)率[11]，而且加劇了地方經(jīng)濟波動[12]。

與財政支出偏向文獻相比，土地出讓方面的文獻主要集中在兩方面。其中一支文獻從財政壓力角度探討了對土地出讓行為的影響。范子英[4]利用部長更換的自然實驗研究發(fā)現(xiàn)，財政壓力不是“土地財政”產(chǎn)生的原因，地方政府的投資沖動才是導(dǎo)致“土地財政”的真實原因。Deng等[13]探討了地方財政壓力與土地出讓價格之間的關(guān)系，結(jié)果發(fā)現(xiàn)土地出讓價格與財政壓力之間呈現(xiàn)出顯著的正相關(guān)關(guān)系，地方財政壓力推高了土地出讓價格。與上述文獻從財政壓力角度進行研究不同的是，楊繼東等[14]從保增長的壓力角度進行研究發(fā)現(xiàn)，地方政府的保增長壓力導(dǎo)致土地出讓結(jié)構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重扭曲，地方政府為了保增長會出讓更多的工業(yè)用地。

另一支文獻則著重關(guān)注官員晉升激勵對土地出讓行為產(chǎn)生的影響。在官員晉升激勵機制的作用下，地方政府官員為了發(fā)展本地經(jīng)濟不僅通過土地出讓進行招商引資[15]，而且進一步通過操控土地出讓價格與規(guī)模來獲取巨額財政收入，從而達到發(fā)展本地經(jīng)濟的目的[16]。從表面上看，地方政府官員發(fā)展本地經(jīng)濟的動機似乎是引發(fā)“土地財政”的原因，實質(zhì)上背后隱藏的地方政府官員晉升激勵才是產(chǎn)生“土地財政”的根本原因。地方政府官員為了獲得晉升機會產(chǎn)生了強烈的投資沖動，進而通過土地出讓進行融資[4]。這種通過土地融資獲得晉升機會的現(xiàn)象在升遷的市委書記中體現(xiàn)得比較明顯，表現(xiàn)為其在任時更傾向于通過土地出讓獲取收入，其中在任期的最后一年表現(xiàn)得尤為明顯[17]。

部分學(xué)者就財政支出偏向與土地出讓之間的關(guān)系進行了探討。首先，鄭安等[18]基于2001—2014年的省級面板數(shù)據(jù)考察了土地出讓收入對地方財政投資支出偏向的影響，結(jié)果顯示土地出讓是地方政府產(chǎn)生財政投資支出偏向的重要原因。李一花等[19]則基于“財政分權(quán)”與“引資競爭”雙重視角研究表明，土地財政并沒有降低地方政府投資支出偏向的程度。嚴(yán)思齊等[20]采用空間計量方法研究發(fā)現(xiàn)，土地財政存在嚴(yán)重的公共品供給結(jié)構(gòu)扭曲，表現(xiàn)為地方政府偏向于增加經(jīng)濟性公共品和投資周期短的公共品供給，忽視非經(jīng)濟性公共品和投資周期較長的公共品供給。其次，與上述文獻從土地出讓規(guī)模展開研究不同，宋琪[21]采用面板數(shù)據(jù)工具變量法探討了土地出讓價格對地方政府公共支出偏向的影響，結(jié)果發(fā)現(xiàn)在教育支出資本化效應(yīng)的作用下，提高土地出讓價格顯著促進了教育支出比重的提升，表明提高土地出讓價格有利于糾正地方財政支出偏向。

縱觀現(xiàn)有文獻，當(dāng)前關(guān)于財政支出偏向的研究主要集中在財政支出偏向的存在性檢驗以及財政支出偏向的經(jīng)濟影響效應(yīng)兩方面，包括財政支出偏向?qū)Τ青l(xiāng)收入差距、就業(yè)、勞動生產(chǎn)率以及經(jīng)濟波動的影響。與財政支出偏向的研究文獻相比，土地出讓方面的相關(guān)文獻則主要集中在財政壓力、官員晉升激勵對土地出讓的影響。此外，財政支出偏向與土地出讓關(guān)系方面的文獻主要側(cè)重于探討土地出讓規(guī)模和土地出讓價格對地方財政支出偏向的影響。通過對現(xiàn)有文獻的梳理不難發(fā)現(xiàn)，鮮有文獻關(guān)注財政支出偏向?qū)ν恋爻鲎尩挠绊憽ｈb于此，本文嘗試將兩者納入同一分析框架來探討地方政府財政支出偏向是否是導(dǎo)致“土地財政”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因。模型選擇方面，本文將采用雙向固定效應(yīng)模型，主要考慮到固定效應(yīng)模型可以有效緩解遺漏變量導(dǎo)致的內(nèi)生性，并進一步選取工具變量，采用兩階段最小二乘法（2SLS）進行估計，以較好地克服內(nèi)生性問題。

二、理論分析與研究假說

改革開放以前我國土地的所有權(quán)和使用權(quán)一直沒有分開，土地出讓以無償劃撥為主。1987年我國引入了土地批租制，首次將土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，土地由無償使用向有償使用轉(zhuǎn)變。盡管如此，土地出讓仍然以協(xié)議出讓為主，市場化程度較低。直至2002年進行了“招拍掛”改革，土地出讓才全面進入市場化時代。土地出讓市場化改革的成功為“土地財政”提供了有利條件，成為地方政府獲取財政收入的重要來源。

眾所周知，長期以來我國采用GDP績效激勵機制作為地方官員晉升的重要考核指標(biāo)。在GDP績效考核機制的激勵作用下，地方官員為了在任期內(nèi)完成考核任務(wù)，贏得地區(qū)之間的“晉升錦標(biāo)賽”，想方設(shè)法地利用一切資源拉動本地經(jīng)濟增長，產(chǎn)生了強烈的經(jīng)濟發(fā)展動機。但我國地方政府官員的任期較短，通常為3～5年，在如此短的任期內(nèi)想要順利完成考核任務(wù)，獲得晉升，必然在財政支出方面產(chǎn)生偏向[22]。這與不同類別的財政支出對經(jīng)濟增長的拉動效應(yīng)不同有關(guān)，其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出由于短期內(nèi)對經(jīng)濟增長的拉動效應(yīng)明顯大于教育、醫(yī)療等民生支出，因此地方政府有著強烈的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資沖動[23]。眾所周知，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的地方財政資金投入，而通常情況下地方政府的預(yù)算收入有限，且預(yù)算調(diào)整（如追加預(yù)算）空間小、程序煩瑣（需上報地方人大審批），加之2015年新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》實施之前地方政府不具備發(fā)行地方債的權(quán)限，使得地方政府的融資來源受到極大制約。此時，地方政府強烈的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資沖動引發(fā)了巨大的融資需求。因此，地方政府在預(yù)算收入受約束以及不能自行發(fā)債的情況下，開始尋求其他融資渠道來獲取財政收入。在這樣的背景下，2002年進行的土地出讓市場化改革使得地方政府可以通過出讓土地獲取財政收入，加上1994年分稅制改革后為了緩解地方財政壓力，中央將土地出讓收入完全劃歸地方所有，不再與中央分成，進一步激發(fā)了地方政府通過土地出讓獲取收入的動機。此外，地方政府作為一級土地出讓市場完全壟斷者，以非常低廉的價格從農(nóng)民手中征地，然后以“招拍掛”的方式將土地出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，從中獲取巨額的價差，帶來了大量的財政收入，有效緩解了地方政府的融資需求，土地出讓成為地方政府常見的融資工具[24]。

在“偏向城市”的土地供給制度下，城鎮(zhèn)化得以快速推進[25]。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，大量的農(nóng)村外來人口涌入城市。一方面，人口的大量涌入對城市基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力是巨大的考驗。為滿足不斷增長的外來人口需求，地方政府需要修建更多的公路、鐵路以及橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施來提高其承載能力，同時也加劇了財政支出偏向程度。另一方面，大量的外來人口增加了對城市商品房的需求，助推商品房價格快速上漲[26]。而土地出讓成本是影響商品房價格的重要因素，房價的上漲反過來又會拉高土地出讓價格，雖然進一步緩解了地方政府的融資需求，但也加深了地方政府對“土地財政”的依賴?；谏鲜鲞壿?，本文提出如下研究假說：

H1：地方政府財政支出偏向促進了土地出讓規(guī)模的擴張。

在地方政府預(yù)算收入受約束的情況下，城投債作為一種“準(zhǔn)市政債”

城投債是以地方投融資平臺作為發(fā)行主體，公開發(fā)行企業(yè)債和中期票據(jù)，其主業(yè)多為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益性項目。，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。發(fā)行城投債成為地方政府融資的另一重要工具，主要表現(xiàn)在地方政府“一只手”出讓土地，“另一只手”發(fā)行城投債。審計署發(fā)布的《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責(zé)任、負有擔(dān)保責(zé)任以及可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)分別為10.89萬億元、2.67萬億元以及4.34萬億元。其中，融資平臺公司為第一大舉債主體，高達37.44%的地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)來自融資平臺公司。與發(fā)行城投債相比，一方面大規(guī)模的土地出讓容易助推房價過快上漲，房價的過快上漲反過來又會推高土地出讓價格。雖然高地價有利于提高地方政府的債務(wù)融資能力[27]，增加地方政府收入，但房價的過快上漲容易產(chǎn)生大量房地產(chǎn)泡沫，滋生經(jīng)濟風(fēng)險。另一方面，與土地出讓不同的是，地方官員雖然對發(fā)行城投債負有償還責(zé)任，但城投債缺乏終身問責(zé)制以及地方政府官員的短任期使得償債責(zé)任可以轉(zhuǎn)移給下一屆或下幾屆政府[28]，地方官員可以毫無顧慮地發(fā)行城投債（特別是中長期債券），引發(fā)城投債發(fā)行規(guī)模的快速增長。因此，發(fā)行城投債的諸多益處可能促使地方政府通過發(fā)行城投債來減緩?fù)恋爻鲎尩乃俣?，在發(fā)行城投債與土地出讓之間做出權(quán)衡。加之近年來中央政府加強了房地產(chǎn)的調(diào)控意識，許多城市相繼出臺了號稱史上最嚴(yán)的房地產(chǎn)調(diào)控政策來抑制房價的上漲，從而引發(fā)土地出讓規(guī)模的下降，進一步增強了地方政府的發(fā)債動機，有效降低了地方對土地出讓收入的依賴。此外，長期以來我國地方政府一直實行的是“不破產(chǎn)”制度，地方政府債務(wù)通常由中央政府“兜底”，極大地激發(fā)了地方政府發(fā)行城投債的積極性。因此，發(fā)行城投債可能減緩地方政府的土地出讓速度，削弱財政支出偏向?qū)ν恋爻鲎尩拇龠M作用，最終降低對“土地財政”的依賴?；谏鲜龌具壿?，本文進一步提出如下假說：

H2：發(fā)行城投債能有效削弱地方政府財政支出偏向?qū)ν恋爻鲎尩拇龠M作用。

三、變量、數(shù)據(jù)與模型

（一）計量模型

由于本文研究財政支出偏向?qū)ν恋爻鲎屝袨榈挠绊?，因此以土地出讓作為被解釋變量，以財政支出偏向作為解釋變量，?gòu)建如下回歸模型：

Landit=α0+β0Biasit+γ0Xit+μi+σt+εit（1）

Areait=α1+β1Biasit+γ1Xit+μi+σt+εit（2）

其中，Landit為i城市t時期的土地出讓金額;

Areait為i城市t時期的土地出讓面積;

Biasit為i城市t時期的財政支出偏向;

Xit為影響土地出讓的控制變量向量;

α0和α1為截距項;

β0和β1是財政支出偏向回歸系數(shù);

γ0和γ1為控制變量回歸系數(shù);

μi為城市固定效應(yīng)，控制市級層面不隨時間變化的因素對估計結(jié)果的影響;

σt為年份固定效應(yīng)，控制隨時間因素變動的政策對估計結(jié)果的影響;

εit為隨機誤差項。

（二）變量選擇

1.被解釋變量

本文的被解釋變量為土地出讓。當(dāng)前《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》關(guān)于土地出讓的數(shù)據(jù)主要包括土地出讓金額、土地出讓面積以及土地出讓宗數(shù)。其中，土地出讓金額和土地出讓面積是土地出讓規(guī)模的體現(xiàn)，而土地出讓宗數(shù)僅能體現(xiàn)出讓數(shù)量，不能體現(xiàn)出讓規(guī)模。為了更加科學(xué)合理地分析財政支出偏向?qū)ν恋爻鲎尩挠绊懀捎猛恋爻鲎屢?guī)模能更精確刻畫地方政府的土地出讓行為。因此本文分別選取土地出讓金額（Land）和土地出讓面積（Area）作為土地出讓規(guī)模的衡量指標(biāo)。

2.核心解釋變量

當(dāng)前關(guān)于衡量財政支出偏向指標(biāo)的文獻主要有以下兩類：一類采用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出占地方一般公共預(yù)算支出的比例進行衡量[3，29]，另一類采用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、農(nóng)林水利和氣象支出三項支出之和占一般公共預(yù)算支出的比例進行衡量[30-31]。不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有文獻關(guān)于財政支出偏向的衡量指標(biāo)中均包含基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，因此財政支出偏向的合理指標(biāo)應(yīng)該采用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出占一般公共預(yù)算支出的比重進行衡量。但由于2007年進行了政府收支分類改革，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出科目進行了合并，因此基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出數(shù)據(jù)無法獲取。鑒于此，本文采用非民生支出占一般公共預(yù)算支出的比例來近似衡量財政支出偏向。目前官方關(guān)于民生財政沒有權(quán)威的界定，但有學(xué)者對民生財政的概念進行了定義。其中，安體富[32]認為所謂民生財政，就是指在整個財政支出中，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保和就業(yè)等民生方面的支出占相當(dāng)高的比例，甚至處于主導(dǎo)地位?；谝陨纤鲈?，本文將社會保障和就業(yè)支出、教育支出以及醫(yī)療衛(wèi)生支出界定為民生支出，并采用一般公共預(yù)算支出扣除民生支出后的所得占地方一般公共預(yù)算支出的比例作為衡量財政支出偏向（Bias）程度的指標(biāo)。

3.控制變量

為了盡量緩解由于遺漏變量導(dǎo)致的內(nèi)生性問題，本文對如下變量進行控制：

（1）財政自給率（Fiscal），采用一般公共預(yù)算收入與一般公共預(yù)算支出的比值表示;

（2）固定資產(chǎn)投資水平（Invest），采用固定資產(chǎn)投資金額占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例表示;

（3）地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平（PGDP），采用人均地區(qū)生產(chǎn)總值（取對數(shù)）表示;

（4）商品房銷售價格（Price），采用商品房銷售金額除以商品房銷售面積（取對數(shù)）表示;

（5）實際利用外資水平（FDI），采用外商直接投資額實際使用額占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例表示

由于外商直接投資額實際使用額單位為萬美元，因此為了統(tǒng)一單位，本文根據(jù)國家外匯管理局年報公布的人民幣兌美元的年度匯率換算成萬元。;

（6）城鎮(zhèn)就業(yè)工資水平（Wage），采用市區(qū)就業(yè)人員平均工資（取對數(shù)）表示。

此外，考慮到土地出讓行為與官員晉升激勵有密切聯(lián)系[17]，本文進一步控制了官員特征。在參考余靖雯等[33]的研究基礎(chǔ)上，官員特征變量選取市委書記年齡（Age）、任期（Term）以及教育程度（Edu），以此控制官員特征差異對估計結(jié)果造成的影響。其中，官員任期的處理借鑒張軍等[34]的做法，

如果官員的上任時間為上半年（1—6月），則當(dāng)年為任期的起始年份;

如果上任時間為下半年（7—12月），則下一年為任期的起始年份。

如果官員離任時間為上半年（1—6月），則任期的結(jié)束年份為上一年;

如果離任時間為下半年（7—12月），則任期的結(jié)束年份為當(dāng)年。教育程度指標(biāo)的構(gòu)建如下：當(dāng)官員學(xué)歷為研究生學(xué)歷及以上時，教育程度變量取值1;當(dāng)官員學(xué)歷為本科學(xué)歷及以下時，取值0。所有官員特征數(shù)據(jù)均從人民網(wǎng)、百度百科等手工搜集得到。

（三）數(shù)據(jù)說明

考慮到2007年進行的財政收支分類改革使得部分財政支出科目被取消或合并，為了保證前后統(tǒng)計口徑的一致，本文將時間窗口鎖定為2008—2016年，并選取2008—2016年286個城市作為分析樣本。上述變量數(shù)據(jù)主要來源于香港環(huán)亞經(jīng)濟數(shù)據(jù)有限公司（CEIC）中國數(shù)據(jù)庫以及《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》《中國財政統(tǒng)計年鑒》。其中，土地出讓數(shù)據(jù)來自《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》，其余變量的數(shù)據(jù)主要來源于CEIC中國數(shù)據(jù)庫。表1報告了各變量描述性統(tǒng)計結(jié)果。

四、計量結(jié)果與分析

（一）基準(zhǔn)回歸結(jié)果

為考察財政支出偏向?qū)ν恋爻鲎尩挠绊懶?yīng)，首先對式（1）（2）進行回歸，相關(guān)回歸結(jié)果見表2。其中，

第（1）—（3）列為采用土地出讓收入作為被解釋變量的回歸結(jié)果，

第（4）—（6）列為采用土地出讓面積作為被解釋變量的回歸結(jié)果。此外，

第（1）（4）列為財政支出偏向?qū)ν恋爻鲎尩幕貧w結(jié)果;

第（2）（5）列為在第（1）（4）列的基礎(chǔ)上加入城市固定效應(yīng)與年份固定效應(yīng)的回歸結(jié)果;

第（3）（6）列為在第（2）（5）列的基礎(chǔ)上進一步加入控制變量的回歸結(jié)果。不難發(fā)現(xiàn)，

第（1）—（6）列的估計結(jié)果均顯示財政支出偏向估計系數(shù)顯著為正，且均至少通過了5%的顯著性水平檢驗，說明無論是否加入固定效應(yīng)和控制變量，財政支出偏向均顯著促進了土地出讓，驗證了假說H1。

（二）城投債的調(diào)節(jié)效應(yīng)

基準(zhǔn)回歸結(jié)果表明地方政府財政支出偏向促進了土地出讓，說明地方政府財政支出偏向可能產(chǎn)生了財政支出壓力，進而促進土地出讓?？紤]到城投債和土地出讓收入均為地方政府自由支配收入，在緩解地方財政壓力方面發(fā)揮了重要作用，發(fā)行城投債可能削弱財政支出偏向?qū)ν恋爻鲎尩拇龠M作用，為驗證前文提出了假說H2，本文進一步在式（1）（2）的基礎(chǔ)上加入財政支出偏向與城投債的交互項，以此來考察城投債發(fā)行的調(diào)節(jié)效應(yīng)，具體回歸模型如下：

Landit=α2+β2Biasit+δ2Biasit×Debtit+θ2Debtit+γ2Xit+μi+σt+εit（3）

Areait=α3+β3Biasit+δ3Biasit×Debtit+θ3Debtit+γ3Xit+μi+σt+εit（4）

其中，Debtit表示i城市t時期的城投債發(fā)行規(guī)模，考慮到Wind口徑的城投債數(shù)據(jù)存在諸多缺陷，本文采用曹婧等[35]構(gòu)建的新口徑城投債數(shù)據(jù)進行估計

新口徑城投債數(shù)據(jù)的缺陷具體參見曹婧等[35]的研究。。

Biasit×Debtit為財政支出偏向與城投債發(fā)行的交互項，δ2、δ3為交互項的估計系數(shù)，其余變量的含義與式（1）（2）相同，此處不再贅述。

相關(guān)回歸結(jié)果見表3。其中，第（1）—（3）列為采用土地出讓收入作為被解釋變量的估計結(jié)果，第（4）—（6）列為采用土地出讓面積作為被解釋變量的估計結(jié)果。此外，第（1）（4）列為只加入交互項的估計結(jié)果，第（2）（5）列為在第（1）（4）列基礎(chǔ)上進一步加入城市固定效應(yīng)與年份固定效應(yīng)的估計結(jié)果，第（3）（6）列為在第（2）（5）列基礎(chǔ)上進一步加入控制變量的估計結(jié)果。不難發(fā)現(xiàn)，不管是否加入固定效應(yīng)以及控制變量，交互項的估計系數(shù)均顯著為負

以表3中第（3）（6）列為例，分別將式（3）（4）中的土地出讓收入和土地出讓面積對財政支出偏向求偏導(dǎo)后得到

LanditBiasit=β2+δ2Debtit、

AreaitBiasit=β3+δ3Debtit，再將表3中

β2=0.8347、β3=0.8405、δ2=-0.1968、δ3=-0.2009以及城投債Debtit的均值1.3849分別代入后得到

β2+δ2Debtit≈0.5622、β3+δ3Debtit≈0.5623，相比基準(zhǔn)回歸結(jié)果估計系數(shù)均有下降。，說明發(fā)行城投債削弱了財政支出偏向?qū)ν恋爻鲎尩拇龠M作用。這是由于發(fā)行城投債能在一定程度上替代土地出讓，地方財政支出壓力能夠得到有效緩解，因此發(fā)行城投債削弱了財政支出偏向?qū)ν恋爻鲎尩拇龠M作用，由此驗證了假說H2。

（三）異質(zhì)性分析

目前地方政府土地出讓方式主要分為協(xié)議出讓和“招拍掛”出讓兩種，前者主要為工業(yè)用地的出讓方式，后者主要為商住用地的出讓方式。地方政府為了招商引資通常會干預(yù)工業(yè)用地的出讓價格，表現(xiàn)在對工業(yè)用地普遍采取低價出讓策略，而對商住用地則采取高價出讓策略[36]。因此，不同出讓方式的土地在價格方面的差異可能對估計結(jié)果造成影響，本文進一步將樣本分為協(xié)議出讓和“招拍掛”出讓兩個子樣本進行分析。分別采用協(xié)議出讓金額（Cont）與協(xié)議出讓面積（Agree），“招拍掛”出讓金額（Bid）與“招拍掛”出讓面積（Auct）作為被解釋變量進行回歸，相關(guān)結(jié)果見表4?？梢钥闯觯瑹o論采用“招拍掛”土地出讓還是協(xié)議土地出讓作為被解釋變量，財政支出偏向均對土地出讓產(chǎn)生了顯著的正向影響，而且這種促進作用在協(xié)議土地出讓中表現(xiàn)得更加明顯。這是由于采用協(xié)議出讓方式的土地通常為工業(yè)用地，地方政府在保增長的壓力下更傾向于出讓工業(yè)用地[14]。此外，由于工業(yè)用地價格與地方政府的招商引資行為密切相關(guān)，過高的工業(yè)用地價格不利于招商引資，因此地方政府傾向于通過增加工業(yè)用地的出讓比例來壓低工業(yè)用地出讓價格，從而達到招商引資的目的。相反，由于采取“招拍掛”出讓方式的土地通常為商住用地，在地區(qū)土地供應(yīng)量固定的情況下，增加工業(yè)用地的比例必然壓縮商住用地比例，從而推動商住用地出讓價格的上漲，最終在最大化土地出讓收益的同時達到引資競爭的目標(biāo)[28]，因此財政支出偏向?qū)f(xié)議土地出讓的促進效應(yīng)更加明顯。

（四）穩(wěn)健性檢驗

1.剔除異常樣本

由于本文的樣本城市包括直轄市、計劃單列市以及老少邊窮地區(qū)地級市，而上述三類城市與一般地級市在財政體制方面存在差異。因此如果不將其剔除可能對估計結(jié)果產(chǎn)生影響。首先，考慮到直轄市與省、自治區(qū)處于同一行政級別，比一般地級市在行政級別上高一級，在財政體制上與地級市存在較大差別，因此予以剔除。其次，計劃單列市的財政收支直接與中央掛鉤，不受所在省、自治區(qū)管轄，因此財政體制也與一般地級市存在差別，同樣予以剔除。最后，由于位于老少邊窮地區(qū)的地級市一般對中央與地方的轉(zhuǎn)移支付依賴較高，財政體制與一般地級市存在差異，因此予以剔除。本研究共計剔除上述三類樣本34個，剩余252個樣本進行回歸，結(jié)果見表5第（1）（2）列。不難發(fā)現(xiàn)，即便在剔除異常樣本點后本文的研究結(jié)論依然成立。

2.省級財政支出偏向

為進一步體現(xiàn)財政支出非民生偏向的特點，本文將民生支出口徑界定為教育、社保和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生支出、一般公共服務(wù)、國防、公共安全、科技、文化教育和傳媒以及環(huán)境保護九類支出，在此基礎(chǔ)上采用一般公共預(yù)算支出扣除上述九類支出后的所得占一般公共預(yù)算支出的比例（Pref）作為財政支出偏向的替代指標(biāo)。由于部分民生支出數(shù)據(jù)在《中國城市統(tǒng)計年鑒》中沒有進行完整統(tǒng)計，造成相關(guān)數(shù)據(jù)獲取困難，因此本文采用省級層面的相關(guān)數(shù)據(jù)進行估計。上述做法同時可以在一定程度上緩解因為雙向因果帶來的內(nèi)生性問題，相關(guān)估計結(jié)果見表5第（3）（4）列。不難發(fā)現(xiàn)，采用省級層面數(shù)據(jù)衡量的財政支出偏向估計系數(shù)仍然顯著為正，說明財政支出偏向顯著促進土地出讓的結(jié)論并沒有因替換核心解釋變量而改變，估計結(jié)果依然穩(wěn)健。

3.內(nèi)生性問題

雖然本文采用的雙向固定效應(yīng)模型可以有效緩解遺漏變量導(dǎo)致的內(nèi)生性問題，但仍然不可避免地存在不可觀測因素同時影響財政支出偏向和土地出讓。同時，雙向因果問題也是本文內(nèi)生性的重要來源，即財政支出偏向在影響土地出讓的同時土地出讓可能反過來對財政支出偏向產(chǎn)生影響。因此，為更加準(zhǔn)確地識別財政支出偏向?qū)ν恋爻鲎尩挠绊?，本文通過尋找一個合理的工具變量來緩解內(nèi)生性。首先，針對地方政府非民生支出競爭的存在性問題進行檢驗。對此，全局空間相關(guān)性檢驗結(jié)果顯示，Morans I指數(shù)在2008—2016年均顯著為正，且P值非常小

通過全局空間相關(guān)性檢驗發(fā)現(xiàn)，2008—2016年地方政府間財政支出偏向的Morans I分別為0.141、0.177、0.172、0.176、0.129、0.189、0.153、0.173和0.169。，證實地方政府在非民生支出方面存在模仿性的策略互動競爭行為。其次，我國地級市官員的提拔與任命由省級政府掌控，導(dǎo)致地級市官員之間的競爭一般在省內(nèi)展開。出于上述考慮，本文最終選取該地級市所在省份的其他地級市財政支出偏向程度的年平均值作為工具變量

由于直轄市在行政級別上與省（自治區(qū)）屬于同一級別，沒有同級別地級市與之對應(yīng)，而且直轄市通常與直轄市之間展開競爭，因此本文采用其他三個直轄市的年平均財政支出偏向作為當(dāng)年該直轄市的工具變量。，一是非民生支出競爭行為在省內(nèi)地級市之間真實存在，工具變量滿足相關(guān)性，二是本市的土地出讓行為顯然與省內(nèi)其他地區(qū)的財政支出偏向行為無關(guān)，工具變量滿足外生性。在上述工具變量的基礎(chǔ)上，本文進一步采用兩階段最小二乘法（2SLS）進行估計，表5第（5）（6）列為相應(yīng)的估計結(jié)果。不難發(fā)現(xiàn)，財政支出偏向估計系數(shù)依然顯著為正，說明考慮內(nèi)生性并沒有對本文的研究結(jié)論產(chǎn)生影響。此外，為保證工具變量的有效性，本文還進行了工具變量的有效性檢驗。其中，Kleibergen-Paap rk LM統(tǒng)計量顯著為正，拒絕“工具變量識別不足”的假設(shè)，說明工具變量不存在識別不足的問題。Kleibergen-Paap Wald rk F統(tǒng)計量也均大于10%水平上的Stock-Yogo臨界值（16.38），拒絕“工具變量弱識別”的原假設(shè)，說明工具變量不存在弱識別問題。上述檢驗結(jié)果充分說明工具變量是有效的，2SLS的估計結(jié)果可靠。

五、結(jié)論與啟示

在當(dāng)前土地出讓收入規(guī)模居高不下，地方政府對“土地財政”的依賴程度日益加深的背景下，尋找減輕地方政府對“土地財政”依賴的辦法對防范化解重大經(jīng)濟風(fēng)險，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。本文采用286個地級及以上城市2008—2016年的面板數(shù)據(jù)，基于雙向固定效應(yīng)模型實證分析了地方政府財政支出偏向?qū)ν恋爻鲎尩挠绊?，得到如下研究結(jié)論：

（1）無論采用土地出讓面積還是土地出讓收入作為被解釋變量，地方政府財政支出偏向均顯著促進了土地出讓面積和土地出讓收入的增加，且上述研究結(jié)論在進行剔除異常樣本、采用省級財政支出偏向以及選取工具變量的穩(wěn)健性檢驗中依然成立;

（2）異質(zhì)性分析結(jié)果表明，與“招拍掛”土地出讓相比，財政支出偏向?qū)f(xié)議土地出讓的促進效應(yīng)更明顯;

（3）基于城投債能緩解地方財政支出壓力的事實，進一步考慮發(fā)行城投債的調(diào)節(jié)效應(yīng)，結(jié)果顯示發(fā)行城投債削弱了財政支出偏向?qū)ν恋爻鲎尩拇龠M作用。

根據(jù)上述研究結(jié)論，本文得出如下政策啟示：

第一，合理調(diào)整地方政府財政支出結(jié)構(gòu)。本文的研究結(jié)果表明地方政府財政支出偏向行為是導(dǎo)致土地出讓規(guī)模擴張的原因。為降低地方政府對“土地財政”的依賴程度，應(yīng)合理調(diào)整地方政府財政支出結(jié)構(gòu)，提高民生支出比重，一方面符合加快建設(shè)民生財政的要求，另一方面有利于降低地方政府對“土地財政”的依賴。

第二，制定多元化的官員績效考核機制。長期以來中央對地方政府官員的考核采用單一的GDP績效考核機制。在該績效考核機制的作用下，地方政府官員強烈的經(jīng)濟發(fā)展動機產(chǎn)生了鮮明的財政支出偏向，帶來了巨大的財政支出壓力，迫使地方政府通過土地出讓進行融資。為了糾正地方財政支出偏向行為，削弱地方政府的投資沖動，可以考慮建立一個多元化（例如包括GDP、環(huán)保以及經(jīng)濟風(fēng)險程度等）的官員晉升考核機制來降低地方政府對“土地財政”的依賴程度。

第三，適度發(fā)行地方政府債券。本文研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)行城投債有利于緩解地方財政支出壓力，進而減緩?fù)恋爻鲎尩乃俣取Ｒ虼?，在風(fēng)險可控范圍內(nèi)適度發(fā)行地方政府債券能有效減少地方土地出讓收入規(guī)模，降低地方政府對“土地財政”的依賴程度，從而對有效防范化解房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險具有重要作用。

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責(zé)任編輯、校對： 高原

Does the Bias in Fiscal Expenditure Promote the Expansion of Land Transfers？

XIAO Ye， LIU Xiaobing

（School of Public Economics and Administration， Shanghai University of Finance and Economics， Shanghai 200433，China）

Abstract： This paper uses panel data from 286 prefecture-level cities in China from 2008 to 2016 to empirically analyze the impact of local government fiscal expenditure bias on land transfer behavior. The study found that： （1） the local governments fiscal expenditure bias has significantly promoted the increase in land transfer area and land transfer income. The above research conclusions remain true after excluding abnormal samples， replacing core explanatory variables， and considering potential endogenous problem; The analysis results show that the bias of fiscal expenditure on the agreement land transfer is greater than the “request for auction” land transfer; （3） Based on the fact that urban investment bonds can ease the pressure on local government fiscal expenditures， this paper further considers the regulatory effect of urban investment bond issuance. It was found that the issuance of urban investment bonds weakened the promotion effect of fiscal expenditure bias on land transfer， indicating that the issuance of urban investment bonds can alleviate the degree of local governments dependence on “l(fā)and finance”.

Keywords： bias of fiscal expenditure; land finance; land transfer; real estate bubble; urban investment debt