朱 萌，王浦劬

[北京大學(xué)，北京 100871]

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)綜述

關(guān)注政府自身的結(jié)構(gòu)調(diào)整和職能優(yōu)化是公共管理領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)，而目前的研究主要集中于政府整體的機(jī)構(gòu)改革，對(duì)專(zhuān)門(mén)制度的研究多見(jiàn)于財(cái)政體制、政黨體制等，對(duì)作為為政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所提供物質(zhì)資源和服務(wù)保障的機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)及其體制變革的研究卻始終沒(méi)有納入學(xué)界的視野。作為行政管理的重要組成部分，機(jī)關(guān)事務(wù)管理旨在對(duì)機(jī)關(guān)的財(cái)政資源、實(shí)體設(shè)備資源、技術(shù)資源、信息資源和人力資源等進(jìn)行理性配置和組織”，(1)王浦劬、梁宇、李天龍：《十八大以來(lái)我國(guó)省級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制改革的發(fā)展及其思考》，《中國(guó)行政管理》2018年第3期。目標(biāo)在于用較少的成本為政府提供最優(yōu)服務(wù)。機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制的完善既關(guān)系到政府工作的效能，同時(shí)也體現(xiàn)著政府在社會(huì)公眾中的形象?，F(xiàn)階段，機(jī)關(guān)事務(wù)保障的立法工作正在進(jìn)行，如何在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下完善政府內(nèi)部運(yùn)營(yíng)的相關(guān)制度已成為改革的重點(diǎn)。明晰體制變遷的脈絡(luò)是研究的基礎(chǔ)，也是未來(lái)體制頂層設(shè)計(jì)的前提。本文旨在分析改革開(kāi)放后機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制的變遷歷程及階段性特征，作為制度轉(zhuǎn)型的參考。

機(jī)關(guān)事務(wù)是行政管理的一部分，與社會(huì)公共事務(wù)相對(duì)應(yīng)。政府為社會(huì)提供公共服務(wù)，但政府自身也需要生活服務(wù)和政務(wù)服務(wù)。當(dāng)政府所提供的服務(wù)用于滿(mǎn)足自身需求時(shí)，就是機(jī)關(guān)事務(wù)。具體來(lái)說(shuō)，機(jī)關(guān)事務(wù)包括機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)管理、機(jī)關(guān)資產(chǎn)諸如公務(wù)用車(chē)、辦公用房的管理，以及后勤服務(wù)的提供。從1983年國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局職能機(jī)構(gòu)的調(diào)整至今，正值我國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制的演化展現(xiàn)了政治作為時(shí)空約束下的結(jié)構(gòu)化過(guò)程，凸顯了不同權(quán)力之間的聯(lián)合與沖突在制度變遷中的作用。理解機(jī)關(guān)事務(wù)管理制度自改革開(kāi)放四十年間的變遷，也是理解我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)切入點(diǎn)。

目前涉及對(duì)改革開(kāi)放后機(jī)關(guān)事務(wù)管理變遷的研究較少，主要分為兩類(lèi)，一是不劃分歷史階段，只簡(jiǎn)單羅列改革開(kāi)放后機(jī)關(guān)事務(wù)變革發(fā)生的領(lǐng)域及其轉(zhuǎn)型。如《中國(guó)特色機(jī)關(guān)事務(wù)管理改革發(fā)展40年》一文認(rèn)為，改革開(kāi)放后，機(jī)關(guān)事務(wù)管理的改革主要涉及后勤服務(wù)社會(huì)化、黨政機(jī)關(guān)自身廉政建設(shè)、經(jīng)費(fèi)管理、集中統(tǒng)一管理方式這四方面的變化。(2)全國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)管理研究會(huì)：《中國(guó)特色機(jī)關(guān)事務(wù)管理改革發(fā)展40年》，《秘書(shū)工作》2018年第8期。二是將機(jī)關(guān)事務(wù)改革歷程看作一個(gè)政治過(guò)程，將這一過(guò)程大致劃分為改革的政策制定、政策實(shí)施和政策調(diào)整三個(gè)階段，并逐一描述。如郭濟(jì)(2010)對(duì)1978—1997年機(jī)關(guān)后勤的發(fā)展歷程分為三個(gè)階段，1978—1983年是“解放思想、探索改革”階段，也可以看作是“局部改革”階段，機(jī)關(guān)后勤管理改革主要發(fā)生在部分中央部委的后勤部門(mén)；1983—1992年是“明確方向、啟動(dòng)改革”階段，國(guó)家以政策文件的方式落實(shí)全國(guó)范圍的機(jī)關(guān)后勤社會(huì)化的改革方向；1992—1997年是“建立體制、推進(jìn)改革；打破封閉、擴(kuò)大交流；創(chuàng)辦刊物、研究理論”的階段，涉及的內(nèi)容包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能轉(zhuǎn)變、對(duì)外交流和創(chuàng)辦刊物等。(3)郭濟(jì)：《中央國(guó)家機(jī)關(guān)后勤改革的歷史回顧——紀(jì)念國(guó)管局成立60周年》，《中國(guó)機(jī)關(guān)后勤》2010年第11期。彭宗超、曾學(xué)華、曹峰(2019)也將改革開(kāi)放后的機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制分為三個(gè)階段：1978—1992年的探索階段，包括制定法規(guī)、對(duì)外交流考察；1993-2004年的全面實(shí)施階段，涉及機(jī)構(gòu)與職能的轉(zhuǎn)型，2005年至今為法制化建設(shè)階段，機(jī)關(guān)事務(wù)立法小組成立，機(jī)關(guān)事務(wù)開(kāi)始走向法治化道路。(4)彭宗超、曾學(xué)華、曹峰：《整體性治理視角下黨政機(jī)關(guān)事務(wù)的整合與協(xié)同》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第1期。因具體論據(jù)存在差異，兩篇文章階段性劃分的時(shí)間節(jié)點(diǎn)略有出入。丁煌、李雪松(2020)認(rèn)為，從1981至2012年，是機(jī)關(guān)事務(wù)管理從“后勤服務(wù)型”向“運(yùn)行保障型”轉(zhuǎn)變的肇始，從2012年至今，是這一轉(zhuǎn)型的深化。(5)丁煌、李雪松：《新中國(guó) 70 年機(jī)關(guān)事務(wù)治理的制度變遷：一項(xiàng)歷史制度主義的考察》，《理論與改革》2020年第1期。

上述研究對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)的改革歷程做了較為清晰的描述，同時(shí)為后續(xù)研究提供了豐富的素材。但機(jī)關(guān)事務(wù)涉及的內(nèi)容龐雜，包括體制、機(jī)制，以及諸如資產(chǎn)管理、經(jīng)費(fèi)管理、后勤服務(wù)、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化等具體事務(wù)性工作，以往的研究只是籠統(tǒng)地對(duì)“機(jī)關(guān)事務(wù)”及其變遷進(jìn)行宏觀描述，并沒(méi)有對(duì)單一內(nèi)容的轉(zhuǎn)型進(jìn)行專(zhuān)門(mén)分析。本文僅對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制的變遷進(jìn)行專(zhuān)門(mén)研究。文章以1983年至今中央層面發(fā)布的與機(jī)關(guān)事務(wù)管理相關(guān)的政策文件為定性研究的基礎(chǔ)材料。此外，文章還查閱了相關(guān)的文獻(xiàn)匯編：《機(jī)關(guān)事務(wù)管理法律法規(guī)匯編》《國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局大事記(1950—1995)》《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例釋義》《中國(guó)共產(chǎn)黨組織史資料(附卷一)》，以及報(bào)紙和雜志。

二、概念界定與分析框架

(一)概念界定

對(duì)體制變遷的分析需要從體制本身的內(nèi)涵入手。關(guān)于“體制”，一般來(lái)說(shuō)，有三種解釋?zhuān)骸暗谝环N解釋是將‘政治體制’等同于‘政治制度’，指統(tǒng)治階級(jí)為實(shí)現(xiàn)其階級(jí)專(zhuān)政的工具，包括國(guó)家的政體、結(jié)構(gòu)形式、選舉制度等。第二種解釋認(rèn)為‘政治體制’的概念高于或大于‘政治制度’?！误w制’包括國(guó)體，而‘政治制度’通常不包括國(guó)體。蘇聯(lián)理論界甚至把‘政治意識(shí)’歸入‘政治體制’的范疇。第三種解釋認(rèn)為‘政治體制’低于或小于‘政治制度’，社會(huì)制度分三個(gè)層次：核心層次為社會(huì)性質(zhì)或根本制度，中間層次為法定權(quán)限在系統(tǒng)內(nèi)的分配方式，外層次是法規(guī)細(xì)則。‘政治體制’屬中間層次”。(6)《關(guān)于政治體制定義的三種見(jiàn)解》，《黨政論壇》1987年第8期。本文采用關(guān)于體制的第三種解釋?zhuān)w制即政府部門(mén)之間、各級(jí)政府之間如何進(jìn)行權(quán)力配置、劃分行政職能。故而，體制主要涉及職能和機(jī)構(gòu)的設(shè)置兩大部分。所謂機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制，就是機(jī)關(guān)事務(wù)管理中不同主體的權(quán)力分配方式，具體而言，也包括機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置兩部分。(7)參見(jiàn)王浦劬、梁宇、李天龍：《十八大以來(lái)我國(guó)省級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制改革的發(fā)展及其思考》。鑒于篇幅所限，本文聚焦于中央政府層次，側(cè)重國(guó)家(國(guó)務(wù)院)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的改革。

職能是一個(gè)與公共權(quán)力、公共責(zé)任密切相關(guān)的概念。職能問(wèn)題的核心價(jià)值點(diǎn)在于回答公共主體“應(yīng)該做什么”的問(wèn)題，也是明確其“不應(yīng)該做什么”的問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，職能是相關(guān)政治權(quán)利主體按照一定的規(guī)則，經(jīng)由一定的過(guò)程，通過(guò)多種表達(dá)形式實(shí)現(xiàn)彼此價(jià)值觀念和利益關(guān)系的契合，從而賦予國(guó)家行政機(jī)關(guān)在廣泛的國(guó)家政治生活、社會(huì)生活過(guò)程中承擔(dān)的各種任務(wù)的總稱(chēng)。在不同的歷史時(shí)期，職能有不同的規(guī)范和特點(diǎn)，一方面，在客觀上它會(huì)隨著國(guó)家的政治發(fā)展而變化；另一方面，在主觀上會(huì)隨著人們對(duì)國(guó)家或政府的再認(rèn)識(shí)而發(fā)生變化。機(jī)構(gòu)是職能的載體，具體包括定位、數(shù)量、管理層次、管理幅度、分工關(guān)系等。對(duì)于行政體制改革來(lái)講，職能轉(zhuǎn)變是前提，在職能確定后對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整；機(jī)構(gòu)改革是結(jié)果，機(jī)構(gòu)改革后，才能讓政府轉(zhuǎn)變職能落到實(shí)處。本文從“職能-機(jī)構(gòu)”這一分析體制的基本概念入手，梳理機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制的變遷。

(二)分析框架

自1983年至今，機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制的發(fā)展可以分為兩大階段，本文將其概括為“去行政化”和“再行政化”。“去行政化”，指的是改變行政機(jī)制在機(jī)關(guān)事務(wù)，尤其是在后勤服務(wù)供給和保障中的各個(gè)方面都發(fā)揮決定性作用的舊格局?！芭f格局”，指的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代職能和規(guī)模各異的機(jī)關(guān)都有各自的機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)，形成“機(jī)關(guān)辦后勤、后勤辦社會(huì)”的局面，機(jī)關(guān)職工的福利待遇均來(lái)源于機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)和所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體的產(chǎn)出。機(jī)關(guān)事務(wù)部門(mén)既是后勤服務(wù)的生產(chǎn)者，同時(shí)也是管理者，既“掌舵”，又“劃槳”。而“去行政化”就是將機(jī)關(guān)事務(wù)部門(mén)所辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體從行政體制中剝離出去，在提供服務(wù)的過(guò)程中引入市場(chǎng)機(jī)制。與“去行政化”相對(duì)應(yīng)的體制變革在職能和機(jī)構(gòu)上體現(xiàn)為：其一，職能轉(zhuǎn)型，從生產(chǎn)服務(wù)職能向管理職能轉(zhuǎn)化。隨著后勤服務(wù)初步社會(huì)化的展開(kāi)，機(jī)關(guān)事務(wù)管理制度從之前單一的生產(chǎn)服務(wù)職能向管理職能轉(zhuǎn)變，減少了政府責(zé)任，節(jié)約了公共開(kāi)支。其二，機(jī)構(gòu)調(diào)整與精簡(jiǎn)，尤其是在后勤服務(wù)社會(huì)化開(kāi)展之后，很多內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橹睂偈聵I(yè)單位或服務(wù)中心，使得政府規(guī)模得到了進(jìn)一步壓縮。這一階段主要發(fā)生在1983至1997年間。

“去行政化”雖然實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制從生產(chǎn)服務(wù)職能向管理職能的初步轉(zhuǎn)變，卻因沒(méi)有解決各部門(mén)對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)分散管理而引發(fā)了新的問(wèn)題：由于政府各部門(mén)都有各自的機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各自的公務(wù)用車(chē)、辦公用房、機(jī)關(guān)食堂等后勤服務(wù)，機(jī)關(guān)事務(wù)管理的權(quán)限分散在各個(gè)部門(mén)手中，導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，部門(mén)各行其是，苦樂(lè)不均。尤其是在1993年，《國(guó)務(wù)院各部門(mén)后勤機(jī)構(gòu)改革實(shí)施后意見(jiàn)》出臺(tái)后，國(guó)家鼓勵(lì)各部門(mén)創(chuàng)收、辦公司，很多部門(mén)或出租房屋，或利用自身部門(mén)職能優(yōu)勢(shì)開(kāi)源，甚至對(duì)外投資，一時(shí)間政府各機(jī)構(gòu)的后勤部門(mén)辦了很多公司，形成了難以觸動(dòng)的部門(mén)利益。在缺乏相應(yīng)法律法規(guī)體系的情況下，監(jiān)管不清晰，使得許多不良資產(chǎn)進(jìn)入了后勤服務(wù)部門(mén)，出現(xiàn)了管理無(wú)序的情況。(8)參見(jiàn)《機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會(huì)化存在的問(wèn)題及策略研究》，人民網(wǎng)，2013年10月。

為了解決上述問(wèn)題，從1998年至今，機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制開(kāi)啟了“再行政化”階段。所謂“再行政化”，是為落實(shí)執(zhí)行深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革關(guān)于堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效，一類(lèi)事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)的精神要求，將分散的管理權(quán)限集中起來(lái)，其主要目的是將涉及機(jī)關(guān)事務(wù)的職能都收入國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)進(jìn)行全鏈條、全環(huán)節(jié)的自上而下的管理。如果說(shuō)“去行政化”的本質(zhì)是職能轉(zhuǎn)型和機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，那么“再行政化”的本質(zhì)就是行政體制內(nèi)部的權(quán)力調(diào)整，即涉及機(jī)關(guān)事務(wù)管理的權(quán)力在不同政府機(jī)構(gòu)中的再分配。與其相對(duì)應(yīng)的機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制的變遷表現(xiàn)為：其一，管理職能的強(qiáng)化。進(jìn)一步明確資產(chǎn)管理、經(jīng)費(fèi)管理、服務(wù)管理三大職能，并建立了相關(guān)規(guī)范，以適應(yīng)“整體性治理”(9)整體性治理是對(duì)新公共管理引發(fā)的“碎片化”所提出的治理模式，主張通過(guò)有效協(xié)調(diào)與整合，使多元主體彼此的政策目標(biāo)連續(xù)一致，政策執(zhí)行手段相互強(qiáng)化，達(dá)到合作無(wú)間目標(biāo)的治理行動(dòng)。見(jiàn)葉璇：《整體性治理國(guó)內(nèi)外研究綜述》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)》2012年第6期。的趨勢(shì)。其二，機(jī)構(gòu)組織定位的變化，管理幅度擴(kuò)展。將各類(lèi)要素集中到機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，實(shí)行統(tǒng)一資源調(diào)配、統(tǒng)一保障提供、統(tǒng)一管理監(jiān)督。以法律的形式明確相關(guān)部門(mén)在機(jī)關(guān)事務(wù)管理領(lǐng)域的職能，形成機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門(mén)集中統(tǒng)一管理、各部門(mén)負(fù)責(zé)日常運(yùn)行保障、后勤服務(wù)逐步依托社會(huì)力量供給的運(yùn)行機(jī)制，并加強(qiáng)與地方機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)的聯(lián)系(見(jiàn)表1)。但需要說(shuō)明的是，1998年后，機(jī)關(guān)后勤的市場(chǎng)化和社會(huì)化依然是大趨勢(shì)，承接著第一階段(1983—1997年)，并繼續(xù)深化。文章所言的“再行政化”并不是否認(rèn)這一趨勢(shì)，而是強(qiáng)調(diào)在這一階段，機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)作為監(jiān)管方，用法律手段對(duì)后勤服務(wù)市場(chǎng)化的規(guī)制和管理。

表1 對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制變遷的研究框架

三、“去行政化”階段(1983—1997)

(一)職能轉(zhuǎn)型

這一時(shí)期，機(jī)關(guān)事務(wù)的核心職能從傳統(tǒng)的生產(chǎn)服務(wù)職能向管理職能轉(zhuǎn)化，開(kāi)啟了現(xiàn)代機(jī)關(guān)事務(wù)管理的路徑。這種職能轉(zhuǎn)變首先從后勤服務(wù)企業(yè)化，即機(jī)關(guān)后勤服務(wù)部門(mén)脫離行政序列，行政部門(mén)、事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為現(xiàn)代企業(yè)，以及采取公共服務(wù)使用的付費(fèi)制度(user charge)開(kāi)始的：1983年8月23日，中央國(guó)家機(jī)關(guān)幼兒園補(bǔ)貼費(fèi)改由家長(zhǎng)雙方單位負(fù)擔(dān)。1983年9月，國(guó)賓招待處開(kāi)始施行經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的改革措施，對(duì)現(xiàn)行的管理體制進(jìn)行改革，擴(kuò)大各賓館的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)，對(duì)各賓館實(shí)行以館、科為單位的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立核算，以此為契機(jī)，推行賓館的標(biāo)準(zhǔn)化管理。此后賓館的改革不斷前進(jìn)，至1983年，首都賓館申請(qǐng)編制775人，面向社會(huì)招生進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，結(jié)業(yè)時(shí)擇優(yōu)錄取，實(shí)行合同制。1984年4月將國(guó)管局第一招待所確定為學(xué)習(xí)建國(guó)飯店的試點(diǎn)單位，嘗試開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)，也將國(guó)管局第一招待所從國(guó)管局接待處統(tǒng)收統(tǒng)支的管理辦法中析出，開(kāi)始實(shí)行事業(yè)單位按照企業(yè)經(jīng)營(yíng)，獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的管理辦法，以提高服務(wù)質(zhì)量和管理水平，獲取經(jīng)濟(jì)效益。同年3月，國(guó)管局開(kāi)始了對(duì)內(nèi)有償服務(wù)和對(duì)外經(jīng)營(yíng)服務(wù)的改革探索，其中將接待處、國(guó)賓招待處合并成立接待服務(wù)公司，作為企業(yè)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)。同年6月，開(kāi)始將中央國(guó)家機(jī)關(guān)招待所的客房和會(huì)議室進(jìn)行分等論價(jià)，根據(jù)自己的實(shí)際水平制定了相應(yīng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。1986年11月制定了中央國(guó)家機(jī)關(guān)汽車(chē)隊(duì)財(cái)務(wù)管理辦法，對(duì)內(nèi)進(jìn)行服務(wù)的時(shí)候不得超過(guò)北京市統(tǒng)一租價(jià)的70%，對(duì)外服務(wù)按照北京市統(tǒng)一規(guī)定租價(jià)計(jì)費(fèi)。1987年北戴河浴場(chǎng)對(duì)群眾開(kāi)放。至1986年國(guó)管局陸續(xù)明確下屬單位的性質(zhì)。4月專(zhuān)程召開(kāi)會(huì)議明確行政司、服務(wù)司幾個(gè)下屬單位的性質(zhì)，其中包括行政司交通處明確為行政單位、行政司汽車(chē)修理廠(chǎng)明確為暫列行政編制，服務(wù)司西山管理處明確為行政單位，服務(wù)司北戴河管理處明確為行政單位、服務(wù)司北戴河管理處所屬中海灘賓館列為行政編制。其中行政編制一般要求實(shí)行事業(yè)單位企業(yè)化管理的辦法，獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧。7月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《關(guān)于首都賓館性質(zhì)任務(wù)等問(wèn)題的請(qǐng)示報(bào)告》，明確了首都賓館的國(guó)有企業(yè)性質(zhì)。此后，國(guó)管局的機(jī)構(gòu)設(shè)置逐步形成了行政管理職能部門(mén)、經(jīng)營(yíng)服務(wù)型事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)的三大塊組合結(jié)構(gòu)。(10)參見(jiàn)郭濟(jì)：《改革開(kāi)放為機(jī)關(guān)事務(wù)工作帶來(lái)了生機(jī)和活力》，《中國(guó)機(jī)關(guān)后勤》2008年第6期。(見(jiàn)表2)1992年開(kāi)始注重后勤服務(wù)社會(huì)化后的管理問(wèn)題。國(guó)管局與中編辦聯(lián)合印發(fā)了《國(guó)務(wù)院各部門(mén)后勤機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見(jiàn)》，提出“后勤服務(wù)社會(huì)化改革不能單純視為國(guó)家機(jī)關(guān)開(kāi)辦公司的改革，對(duì)于機(jī)關(guān)后勤部門(mén)脫離行政序列的后續(xù)問(wèn)題解決、職能擴(kuò)張均作出了規(guī)定，并要求按照‘企業(yè)化管理、商品化服務(wù)、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)’的理念開(kāi)始改革”。1993 年9月，《國(guó)務(wù)院各部門(mén)后勤機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見(jiàn)》(中編辦[1993]33 號(hào))提出機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制改革的總體目標(biāo)是適用國(guó)家政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，逐步建立有中國(guó)特色的、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的、符合機(jī)關(guān)實(shí)際的后勤管理體制，逐步實(shí)現(xiàn)后勤服務(wù)社會(huì)化，并首次將機(jī)關(guān)后勤管理科學(xué)化與后勤服務(wù)社會(huì)化并列為機(jī)關(guān)事務(wù)改革的方向。

表2 1983—1998年機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)任務(wù)與舉措

(二)機(jī)構(gòu)調(diào)整與精簡(jiǎn)

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)可以理解為組織內(nèi)部的權(quán)力配置情況，這一時(shí)期內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整可以用“精簡(jiǎn)”來(lái)概括。具體來(lái)說(shuō)，分為兩個(gè)階段。第一階段從1983年至1992年，側(cè)重于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)根據(jù)現(xiàn)有職能的調(diào)整。1983年10月20日，國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)黨組批準(zhǔn)了國(guó)管局《關(guān)于司和直屬處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子配備的請(qǐng)示》并任命了處以上干部。對(duì)于這次改革，田紀(jì)云副總理談了改革意見(jiàn)，他說(shuō)：“一、機(jī)構(gòu)要做些調(diào)整；二、編制不能增加；三、層次不能增加；四、不能‘一刀切’，需要改的可以改，不需要改的可以仍保留處，至于干部可以用職稱(chēng)的辦法解決?！?11)國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局大事記編撰委員會(huì)：《國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局大事記(1950—1995)》，北京：國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局辦公室，1995年，第552頁(yè)。此后，國(guó)管局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由局、處、科三級(jí)變?yōu)榫?、司、處、科四?jí)，一些職能相近的處室被合并列入同一個(gè)司級(jí)(如表3)，強(qiáng)化了專(zhuān)業(yè)職能。

第二階段是從1992年至1997年，機(jī)關(guān)后勤初級(jí)社會(huì)化后，國(guó)管局職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)調(diào)整，這一階段內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)變化的特點(diǎn)是：司一級(jí)基本固定，處一級(jí)機(jī)構(gòu)因社會(huì)化改革而由行政單位轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)單位或服務(wù)中心(如表3)，因而機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)。1992年6月2日，經(jīng)國(guó)管局全局職工討論，提出《關(guān)于深化機(jī)關(guān)內(nèi)部改革的意見(jiàn)》其中涉及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的就有“按照行政職能與后勤服務(wù)職能分開(kāi)的原則，將行政司的后勤服務(wù)單位和綜合司所屬賓館、招待所劃出，分別設(shè)立服務(wù)中心，促使其加強(qiáng)核算，增加活力，逐步向經(jīng)濟(jì)實(shí)體過(guò)渡，以逐步發(fā)揮經(jīng)濟(jì)司和綜合司的管理職能”。(12)國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局大事記編撰委員會(huì)：《國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局大事記(1950—1995)》，第705頁(yè)。1992年9月14日，為適應(yīng)加快中央國(guó)家機(jī)關(guān)后勤體制改革工作的需要，對(duì)綜合管理司的職能作如下調(diào)整：“一、增設(shè)機(jī)關(guān)后勤體制改革處。將原機(jī)關(guān)后勤服務(wù)管理處改為行業(yè)管理處。負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)后勤服務(wù)行業(yè)的規(guī)劃和食堂、車(chē)隊(duì)、幼兒園等全額撥款、差額補(bǔ)貼服務(wù)單位的行政指導(dǎo)工作。二、將原賓館招待所管理處改為經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)處。負(fù)責(zé)賓館、招待所、印刷廠(chǎng)、修理廠(chǎng)、修繕隊(duì)等自收自支、企業(yè)化管理的后勤經(jīng)營(yíng)單位的經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)工作。三、將接待處及國(guó)誼賓館、第二招待所、達(dá)園賓館、紫金賓館全建制及司辦公室部分職能劃歸新組建的賓館招待所經(jīng)營(yíng)管理公司(籌備組)，實(shí)行政企分開(kāi)。機(jī)構(gòu)調(diào)整后，綜合管理司設(shè)：辦公室、機(jī)關(guān)后勤體制改革處、行業(yè)管理處、經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)處、培訓(xùn)考核處?！?13)國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局大事記編撰委員會(huì)：《國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局大事記(1950—1995)》，第714頁(yè)。1993年4月17日，局黨組會(huì)決定，成立中勤服務(wù)開(kāi)發(fā)中心，為局屬的自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧、企業(yè)管理、具有獨(dú)立法人資格的全民所有制事業(yè)單位。并且鼓勵(lì)機(jī)關(guān)服務(wù)中心開(kāi)展對(duì)外經(jīng)營(yíng)服務(wù)和興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體。1994年2月，為精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、理順關(guān)系，適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革的需要，局黨組決定，將機(jī)關(guān)服務(wù)中心、中勤服務(wù)開(kāi)發(fā)中心和國(guó)興汽車(chē)服務(wù)中心合并組建新的機(jī)關(guān)服務(wù)中心。這樣，國(guó)管局完成了機(jī)構(gòu)調(diào)整，形成了行政機(jī)構(gòu)、具有一些行政管理職能的事業(yè)單位、主要是服務(wù)職能的后勤事業(yè)單位和企業(yè)單位四大塊的格局。(見(jiàn)表3)

表3 1983—1997年機(jī)關(guān)事務(wù)管理局機(jī)構(gòu)變化情況

四、“再行政化”階段 (1998—今)

(一)職能轉(zhuǎn)變

如果說(shuō)從1983—1998年職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)是政企分開(kāi)和政府經(jīng)濟(jì)管理方式的合理化，有一種“去行政化”的傾向，那么這一階段職能轉(zhuǎn)型方向是加強(qiáng)宏觀管理職能，是一種“國(guó)家回歸”的傾向。

1998，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布第77號(hào)文件，印發(fā)了國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，其中職能調(diào)整規(guī)定：“其一，將原國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)管理的國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)行政用房的基建投資、公務(wù)用車(chē)購(gòu)置和更新經(jīng)費(fèi)的職能，交給國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局。其二，將有關(guān)部門(mén)分散建設(shè)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部級(jí)干部住宅和部分國(guó)家公務(wù)員住宅的工作，交給國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局集中建設(shè)和管理?！边@說(shuō)明機(jī)關(guān)事務(wù)管理局增設(shè)了管理行政性國(guó)有資產(chǎn)、公務(wù)用車(chē)和機(jī)關(guān)干部、公務(wù)員住宅的職能。1999年為適應(yīng)部門(mén)預(yù)算制度改革，國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局相應(yīng)轉(zhuǎn)變了中央國(guó)家機(jī)關(guān)行政經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理職能。2010年，國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局進(jìn)一步增設(shè)了推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作的職能。2012年6月，《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》公布，明確了國(guó)管局負(fù)責(zé)擬定有關(guān)機(jī)關(guān)事務(wù)管理的規(guī)章制度，指導(dǎo)下級(jí)政府公務(wù)用車(chē)、公務(wù)接待、公共機(jī)構(gòu)節(jié)約能源資源等工作，主管中央國(guó)家機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)事務(wù)工作等職責(zé)?！稐l例》還規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)推進(jìn)本級(jí)政府機(jī)關(guān)事務(wù)的統(tǒng)一管理，政府各部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)本部門(mén)的機(jī)關(guān)事務(wù)實(shí)行集中管理。在統(tǒng)一管理的方面，首先，要實(shí)現(xiàn)在同級(jí)預(yù)算單位的不同部門(mén)之間，在同一地區(qū)機(jī)關(guān)事務(wù)工作的基本制度和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)上的統(tǒng)一；其次，要制定統(tǒng)一的機(jī)關(guān)事務(wù)工作發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌各類(lèi)資源的配置和供給，努力為各部門(mén)提供標(biāo)準(zhǔn)一致、合理適度的保障資源和服務(wù)；再次，加強(qiáng)不同層級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)工作的聯(lián)系，加強(qiáng)上級(jí)對(duì)下級(jí)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并實(shí)施有效的監(jiān)督?！?14)國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、國(guó)務(wù)院法制辦公室編著：《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例釋義》，北京：中國(guó)法制出版社，2012年，第9頁(yè)。隨著2013年國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局更名為國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，2014年，國(guó)管局增加了承擔(dān)全國(guó)人大機(jī)關(guān)、全國(guó)政協(xié)機(jī)關(guān)、各民主黨派中央部級(jí)干部住房和公務(wù)用車(chē)管理工作。(見(jiàn)表4)

表4 1998—2012年機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制職能轉(zhuǎn)變

需要說(shuō)明的是，隨著市場(chǎng)資源配置地位的進(jìn)一步提升，機(jī)關(guān)后勤服務(wù)依然保持著社會(huì)化和市場(chǎng)化的趨勢(shì)，但這與本文說(shuō)所的“再行政化”并不矛盾。文章的“再行政化”一是強(qiáng)調(diào)在后勤服務(wù)市場(chǎng)化的背景下，政府如何加強(qiáng)監(jiān)管力度，從“劃槳者”向“掌舵者”的角色轉(zhuǎn)型；二是政府對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)的管理方式并不是改革開(kāi)放前的行政手段，即物資的計(jì)劃性調(diào)配和行政命令，而是加強(qiáng)機(jī)關(guān)事務(wù)的法治化建設(shè)，通過(guò)法律法規(guī)來(lái)規(guī)制，以保障機(jī)關(guān)資源的最優(yōu)化配置。1998年，國(guó)管局和中編辦出臺(tái)《關(guān)于深化國(guó)務(wù)院各部門(mén)機(jī)關(guān)后勤體制改革的意見(jiàn)》，在進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)后勤體制改革要堅(jiān)持服務(wù)社會(huì)化的方向，推進(jìn)后勤服務(wù)商品化、市場(chǎng)化的前提下，提出要建立和完善結(jié)算制度(15)改革后勤服務(wù)經(jīng)費(fèi)撥付方式，實(shí)行后勤服務(wù)商品化、貨幣化。機(jī)關(guān)與后勤服務(wù)單位按照服務(wù)項(xiàng)目、成本，以合同、契約的方式，實(shí)行后勤服務(wù)費(fèi)用的貨幣結(jié)算。以及建立政府采購(gòu)制度(16)1999年4月9日，由全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、外經(jīng)貿(mào)部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等和軍委有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)同志，以及部分專(zhuān)家學(xué)者組成的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》起草組正式成立。2000年5月，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)出加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理工作的通知中提出，稅務(wù)系統(tǒng)將在2000年全面推行政府采購(gòu)制度，對(duì)通用性強(qiáng)、批發(fā)和金額較大的采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施政府采購(gòu)，并制定了《政府采購(gòu)管理辦法》，使稅務(wù)系統(tǒng)的政府采購(gòu)有章可循。，加強(qiáng)資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理，推進(jìn)后勤單位自負(fù)盈虧(見(jiàn)表5)。圍繞政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革要求，2014年，財(cái)政部等部門(mén)印發(fā)《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)》，在“政府履職所需輔助性事項(xiàng)”中指出“后勤管理等領(lǐng)域中適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)”，同時(shí)也規(guī)定了對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的預(yù)算和財(cái)務(wù)管理，績(jī)效和監(jiān)督管理。國(guó)管局在《機(jī)關(guān)事務(wù)工作“十三五”規(guī)劃》中也強(qiáng)調(diào)“向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，機(jī)制要靈活高效，標(biāo)準(zhǔn)要規(guī)范嚴(yán)格，制定機(jī)關(guān)向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)后勤服務(wù)實(shí)施辦法和采購(gòu)合同參考文本，統(tǒng)一規(guī)范購(gòu)買(mǎi)后勤服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序等，指導(dǎo)和督促下級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)、同級(jí)部門(mén)按照規(guī)范化流程購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、優(yōu)化服務(wù)、監(jiān)管服務(wù)，開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)”。

表5 1998—2012年機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制的重點(diǎn)任務(wù)與舉措

(二)機(jī)構(gòu)調(diào)整

理論上說(shuō)，機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)上的變化不僅體現(xiàn)在對(duì)機(jī)關(guān)內(nèi)各種資源進(jìn)行理性分配和組織，也包括在保障機(jī)關(guān)高效運(yùn)行過(guò)程中所產(chǎn)生的政府間關(guān)系?；诖?，1998年后，機(jī)關(guān)事務(wù)工作開(kāi)始注重加強(qiáng)同級(jí)部門(mén)間和上下級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)間的關(guān)系，通過(guò)立法明確劃分機(jī)關(guān)事務(wù)部門(mén)與其他相關(guān)部門(mén)的職責(zé)界限，即機(jī)構(gòu)組織定位和管理范圍上的變化。

1998年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布第77號(hào)文件，印發(fā)了國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為八個(gè)司，相較于1995年的機(jī)構(gòu)設(shè)置，改變之處是將后勤體制改革與業(yè)務(wù)指導(dǎo)司和綜合管理司合并為后勤改革與綜合管理司，并增加中央國(guó)家機(jī)關(guān)人民防空辦公室，因而從總數(shù)上并沒(méi)有增減，但機(jī)構(gòu)的設(shè)置更加全面。2012年，增加了資產(chǎn)管理司、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理司、政策法規(guī)司，機(jī)構(gòu)設(shè)置上更加凸顯了橫向和縱向的管理職能。(見(jiàn)表6)

表6 1998—2012年機(jī)關(guān)事務(wù)管理局機(jī)構(gòu)變化情況

2013年3月國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局更名為國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，這說(shuō)明國(guó)管局不僅負(fù)責(zé)國(guó)務(wù)院下屬部委的機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作，在此事還承擔(dān)了對(duì)全國(guó)人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、黨委各部門(mén)機(jī)關(guān)事務(wù)的工作。同時(shí)也說(shuō)明為了解決橫向部門(mén)后勤管理碎片化的問(wèn)題，相關(guān)職能集中到國(guó)管局，開(kāi)啟了機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制“橫向集中化”的時(shí)期。

五、余 論

本文從機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制的內(nèi)部特點(diǎn)進(jìn)行梳理，將其體制變遷劃分為兩個(gè)階段：“去行政化”時(shí)期和“再行政化”時(shí)期。從所得結(jié)論來(lái)看，這一變遷與國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的脈絡(luò)呈現(xiàn)出同頻共振的態(tài)勢(shì)。改革開(kāi)放初期，機(jī)構(gòu)改革側(cè)重于適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制變遷，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)與轉(zhuǎn)變職能；其后，法治政府的提出，規(guī)范政府行為成為主線(xiàn)。由此可見(jiàn)，機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制是國(guó)家治理體系的一部分。一方面，它為國(guó)家各部門(mén)及其公職人員提供物質(zhì)保障，在整個(gè)國(guó)家治理體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)中發(fā)揮著重要作用；另一方面，機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制的定位和發(fā)展應(yīng)該與國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)同步，現(xiàn)代機(jī)關(guān)事務(wù)應(yīng)該符合現(xiàn)代國(guó)家治理的標(biāo)準(zhǔn)和要求，保障機(jī)關(guān)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金節(jié)約和服務(wù)水平的提升。

我們認(rèn)為，現(xiàn)階段對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制而言，還處于“再行政化”階段。除體制外，國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局也從機(jī)制層面強(qiáng)化其管理職能。一方面，在體制層面，正在推進(jìn)的《機(jī)關(guān)事務(wù)保障法》通過(guò)立法的途徑明確劃分機(jī)關(guān)事務(wù)部門(mén)與其他相關(guān)部門(mén)的職責(zé)界限，合理界定機(jī)關(guān)事務(wù)部門(mén)與發(fā)展改革、財(cái)政、建設(shè)、國(guó)土等部門(mén)的職能邊界，避免越位、錯(cuò)位、缺位等問(wèn)題出現(xiàn)。另一方面，國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局正在通過(guò)機(jī)制建設(shè)，即政府管理方式、流程和技術(shù)設(shè)計(jì)等方面整合和擴(kuò)大機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能。例如，機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)：2018年，國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)向各省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)與標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的通知》。(17)國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，全國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)網(wǎng)http://www.ggj.gov.cn/xwzx/ggjxw/201803/t20180330_22852.htm，2018-8-30.機(jī)關(guān)事務(wù)信息化建設(shè)：2020年7月，國(guó)管局與京東集團(tuán)簽署《機(jī)關(guān)運(yùn)行保障數(shù)字化建設(shè)合作框架協(xié)議》，從機(jī)關(guān)運(yùn)行保障數(shù)字化頂層設(shè)計(jì)、平臺(tái)建設(shè)、智慧升級(jí)等方面，積極推動(dòng)機(jī)關(guān)事務(wù)治理理念創(chuàng)新、技術(shù)變革、模式重塑、效能提升。機(jī)制在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域里指的是在體制各個(gè)部分存在的前提下，協(xié)調(diào)各個(gè)部分之間的關(guān)系以更好地發(fā)揮作用的具體運(yùn)行方式。也就是說(shuō)，體制必須通過(guò)一定的機(jī)制才能有效運(yùn)行和更好地發(fā)揮作用。無(wú)論是標(biāo)準(zhǔn)化還是信息化建設(shè)，都是強(qiáng)化機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理職能的手段和方法。然而，不得不承認(rèn)的是，對(duì)于政府各部門(mén)而言，推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)的規(guī)范管理，尤其是對(duì)資產(chǎn)購(gòu)置、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和流程的規(guī)范會(huì)觸動(dòng)其部門(mén)利益，機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制的進(jìn)一步優(yōu)化雖是撬動(dòng)下一步行政體制改革的杠桿，但其艱難性也是不言而喻的。