張于喆 張銘慎 鄭騰飛

[摘要] 構建新型科技創(chuàng)新舉國體制，重構科技創(chuàng)新領域的治理機制，是攻克“卡脖子”等科技難關、實現世界科技強國建設目標的重要舉措。構建新型科技創(chuàng)新舉國體制，既要提升市場增進能力，以彈性的方式滿足不斷增長的創(chuàng)新發(fā)展需求，又要提升控制動員能力，以創(chuàng)新的方式獲得跨域解決方案，并實現效率的優(yōu)化和競爭能力的提升。圍繞建立組織更靈活、協(xié)調更順暢、管理更高效、決策更科學的體系架構這一主線，按照“建構—協(xié)調—管理—評估”流程式邏輯，對組織模式、協(xié)調模式、管理流程和評價標準做出適當改變，推動廣泛的網絡接入、普遍的資源共享、快速可測量的評估標準，實現效率的提升、成本的降低、安全性的增強，適應不斷快速變化的外在環(huán)境。

[關鍵詞] 科技創(chuàng)新 ?發(fā)展模式 ?新型舉國體制

[中圖分類號] F124.3 ? ?[文獻標識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2021）03-0036-12

[作者簡介] 張于喆，中國宏觀經濟研究院產業(yè)所高技術室主任、副研究員、博士，研究方向：宏觀經濟;張銘慎，中國宏觀經濟研究院經濟所企業(yè)與創(chuàng)業(yè)研究室副主任、副研究員、博士，研究方向：技術經濟;鄭騰飛，中國宏觀經濟研究院產業(yè)所助理研究員、博士，研究方向：宏觀經濟。

全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢，在科技創(chuàng)新領域占據制高點，是胸懷百年未有之大變局及中華民族偉大復興兩個大局，加快建成創(chuàng)新型國家和更好適應全球競爭格局變化的關鍵。以新型舉國體制攻克科技創(chuàng)新難關，探尋適合我國新發(fā)展階段的科技創(chuàng)新發(fā)展模式，在維持國家安全和推動科技自立自強方面肩負著重大歷史使命，有利于在變局中開新局、引領科技發(fā)展方向。

一、構建新型舉國體制是

全面加強科技創(chuàng)新部署的應有之義

面對新形勢、新要求和新任務，采取大膽行動選擇最適合自己的方式優(yōu)化配置科技創(chuàng)新資源，從根本上抓住科技創(chuàng)新這個“牛鼻子”，才能把創(chuàng)新發(fā)展主動權牢牢掌握在自己手里，為我國經濟社會的高質量發(fā)展提供有力科技保障。因此，全面加強科技創(chuàng)新部署，凝聚推動創(chuàng)新驅動發(fā)展的強大能量，在科技創(chuàng)新領域構建新型舉國體制，既是推動科技自立自強的內在要求，也是面對國際科技競爭的外在需要，是新時代開啟科技強國新征程的關鍵所在。

（一）科技創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境正在發(fā)生深刻變化

從內部發(fā)展進程看，經過40多年的快速發(fā)展，我們迎來了中華民族偉大復興的歷史機遇，然而調查研究也顯示，在信息、生物、航天航空、高端裝備和新能源汽車等戰(zhàn)略性新興行業(yè)領域，我國存在約600余項關鍵核心技術短板;其中，近400項核心技術短板對外完全依賴（國產化率小于20%），近200項對外嚴重依賴（國產化率20%～40%）。步入新發(fā)展階段，面對方向性、匹配性、適應性和協(xié)調性等方面的新挑戰(zhàn)，需要考慮走中國特色自主創(chuàng)新道路應該實行怎樣的科技創(chuàng)新治理模式。要通過組織模式、協(xié)調模式、管理流程和評價標準的改變，切實把發(fā)展建立在更加安全可靠的基礎上，實現加強國家安全、確保我國競爭力提升和長期可持續(xù)發(fā)展的協(xié)同推進。

從外部發(fā)展環(huán)境看，不僅新興領域的新技術創(chuàng)新發(fā)展有可能會引發(fā)“拉大不同國家的技術鴻溝，導致后發(fā)國家位置固化”等問題，而且我國將面臨發(fā)達國家技術封鎖和投資限制的更大阻力，大國協(xié)調有被大國競爭取代的危險。步入新發(fā)展階段，面對“世界變化了，我們怎么辦”的時代命題，必須考慮選擇怎樣的科技創(chuàng)新治理模式以應對這些基本約束條件，才能在科技創(chuàng)新領域實現跨越發(fā)展，實現更多“從0到1”的突破，才能在新一輪全球競爭中贏得戰(zhàn)略主動，為國家發(fā)展和保障國家安全提供可靠支撐。

（二）構建新型舉國體制是統(tǒng)籌科技創(chuàng)新資源的迫切需要

由于新型舉國體制突出強調組織資源融合與系統(tǒng)能力集成，應以新型舉國體制更有效地統(tǒng)籌集中各方面資源，更好地以彈性方式滿足科技創(chuàng)新發(fā)展需求。當然，我們也需要看到，在確保任務成功、能力提升的同時，更要注重通過競爭降低成本并確?？煽啃院涂沙掷m(xù)性，通過提供跨部門協(xié)作所需的技術解決方案，實現所需人員、技術和流程等資源的集成和功能的融合。具體而言，既要避免政策制定和要素使用的片面化、部門化、碎片化，又要重建科技創(chuàng)新發(fā)展生態(tài)中各方的信任，確保任何項目的推動都是自愿的和深思熟慮的，更要建立一套通用的最佳實踐和廣泛的工作共識，并將其推行至所有復雜的、受市場需求驅動的場景，從而加強政府與市場各方主體之間，在科技創(chuàng)新具體領域上的有效協(xié)調與合作。

二、構建新型科技創(chuàng)新

舉國體制需做好兩方面的協(xié)調

探尋適合我國新發(fā)展階段的科技創(chuàng)新發(fā)展模式，既要避免視角的窄化，更要避免路徑上的僵化。僅僅依靠市場抑或僅僅依靠政府部門，都是無法適應科技創(chuàng)新發(fā)展要求的，都無法有效生成新質生產力，必須調整發(fā)展模式、轉變工作方式，積極探索治理新機制。構建新型科技創(chuàng)新舉國體制，既要提升市場增進能力，又要提升控制動員能力。

（一）提升市場主體內生發(fā)展的市場增進能力，激發(fā)市場主體活力、增強融合發(fā)展的內生動力

一是政府部門要維持公平競爭的市場秩序并對破壞行為予以糾正。全面推進落實公平競爭審查制度，按照十九大報告“清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，支持民營企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場主體活力”的要求，圍繞保障各類市場主體的權利平等、機會平等、規(guī)則平等，進一步強化市場監(jiān)管，營造良好的公平競爭市場環(huán)境，保證市場主體特別是民營企業(yè)享有公平競爭的權利，不斷激發(fā)市場主體活力。同時，要加大對國家相關政策措施的傳達和解讀，加強政策傳導對接，改變企業(yè)信息接收渠道閉塞的現象，有效發(fā)揮政策的引導作用，指導企業(yè)用足、用活、用好相關政策，最終促進企業(yè)將國家相關政策措施落到實處。

二是加強開放合作、創(chuàng)新治理，有效形成大中小民營企業(yè)融通發(fā)展的新生態(tài)。實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略將會重構政府、市場、社會三者之間的關系模式，需要重塑發(fā)展理念和調整發(fā)展實踐，以新視野、新觀念、新思維提升企業(yè)競爭力。為此，既要創(chuàng)新技術研發(fā)組織模式，構建以技術積累與創(chuàng)新為主、以中小企業(yè)為內核的更加開放的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，又要充分發(fā)揮龍頭骨干企業(yè)的帶頭作用，積極實施產業(yè)鏈協(xié)同創(chuàng)新計劃，推動產業(yè)高質量發(fā)展。也就是說，要圍繞創(chuàng)新發(fā)展過程中的業(yè)務流程重塑、組織結構優(yōu)化、商業(yè)模式變革，以市場化方式組織整合并輔以政府政策支持，構建包括供應商、合同制造商、經銷商、物流商和行業(yè)專家等行業(yè)內外部合作伙伴在內的、基于技術能力的產業(yè)合作創(chuàng)新平臺。同時，針對產業(yè)鏈高效、高質協(xié)同的發(fā)展要求，將平臺能力轉化為合作伙伴效益的增加，推動大中小企業(yè)基于產業(yè)鏈、供應鏈、資金鏈、創(chuàng)新鏈實現融通發(fā)展，形成互補協(xié)同的產業(yè)融合發(fā)展體系，有效提升重點領域的價值鏈位勢。

（二）提升實現國家發(fā)展戰(zhàn)略目標的控制動員能力，有效形成部門的協(xié)同合力、政府與非政府部門的合作生態(tài)，提升動員效率，擴大動員潛力

一是政府部門要通過加強制度創(chuàng)設和機制設計，構建部門協(xié)同合力促進創(chuàng)新驅動發(fā)展的新格局。大數據時代下的創(chuàng)新驅動發(fā)展不僅需要部門間的分工，更需要部門間的合作，更具開放性、包容性和彈性的組織架構往往決定了最終績效。因而，既要聚焦創(chuàng)新驅動發(fā)展中不同領域的主要問題，在推動各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹執(zhí)行《國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》的基礎上，適時啟動《中華人民共和國創(chuàng)新驅動發(fā)展促進法》的立法起草，通過嚴格的法律責任推動創(chuàng)新驅動發(fā)展，積極應對國家安全挑戰(zhàn)，實現以法律形式保障和促進重點領域的創(chuàng)新驅動發(fā)展。還要在謀求助推創(chuàng)新驅動發(fā)展的過程中，按照既相互分離又相互制約的要求明晰部門的職責界限，科學構建相關部門助推創(chuàng)新驅動發(fā)展的評價體系和評價機制，打通部門數據共享、工作互補的通道并明確規(guī)定各部門應盡應享的責權利。同時，為確保各部門具備主動分享信息和協(xié)調政策的內在動力，避免權力和責任過度集中在高層，必須以解決具體問題為導向，并配以適合的、有效的激勵機制、問責機制，以鼓勵創(chuàng)新相關部門的短期合作和目標、行為的長期改變，特別是要為不合作而承擔責任。此外，政府相關部門應該密切關注外部環(huán)境形勢變化，跟蹤分析美國等國家關稅政策和技術封鎖動態(tài)，并及時對涉及新興領域、關鍵材料、核心技術、高端設備、特種裝備等領域的相關企業(yè)進行宣貫，以便市場主體做好應對措施。

二是政府部門要提供良好的基礎公共物品和相關政策工具，集中力量辦大事促發(fā)展，克服創(chuàng)新驅動發(fā)展過程中的市場失靈。在推動創(chuàng)新發(fā)展中，要加強社會力量組織動員，動員各方力量，采取協(xié)作、多部門和跨學科的方法，依法有序參與創(chuàng)新驅動發(fā)展工作，提高效率和行動的有效性。應加強戰(zhàn)略引導，促進任務落實，做好與學術界、產業(yè)界的協(xié)調工作，積極參與國際交流與合作，進一步加大經費投入、基礎設施建設、人才培養(yǎng)，鼓勵和扶持國防相關領域的標準規(guī)范制定和核心技術突破，推動技術的自主創(chuàng)新能力建設與產業(yè)的自主可控發(fā)展，實現從以要素驅動、投資規(guī)模驅動發(fā)展為主轉向以創(chuàng)新驅動發(fā)展為主。同時，為重點解決“卡脖子”領域的自主創(chuàng)新重大戰(zhàn)略需求，按照習近平總書記所要求的“四個面向”①科技發(fā)展方針，針對共性強、投入大的特定領域，加快建設和發(fā)展一批專業(yè)性科技研發(fā)平臺和科技基礎條件保障能力平臺，在項目設置、政策支持、組織管理、資源配置等方面引導和支持企業(yè)參與科技攻關，形成關鍵核心技術的攻堅體制和科技成果轉移轉化的工作機制，更好促進創(chuàng)新驅動發(fā)展。此外，還要不斷加大對市場主體，特別是企業(yè)創(chuàng)新投入的政策支持和資金扶持力度，降低市場主體科技創(chuàng)新成本，從支持各類企業(yè)承擔重大科研項目、鼓勵科研機構加強與企業(yè)合作、加大科技創(chuàng)新財政補貼力度等方面著手，為企業(yè)解決創(chuàng)新發(fā)展過程中實實在在的問題。

總體而言，構建新型科技創(chuàng)新舉國體制既突出了我們仍然需要也更有能力發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢，又為我們提供了“分布式控制”這種全新的視角，通過加強頂層的協(xié)調控制更好地管理有限的資源。同時，基于“專業(yè)的人干專業(yè)的事”這一原則，通過保證相關利益主體的多功能性和分布性以及控制權下放，提升在高風險戰(zhàn)略環(huán)境中的應變能力、靈活性和可承受性。因此，要通過組織模式、協(xié)調模式、管理流程和評價標準的改變，形成新的解決方案。具體包括三個方面：一是努力克服相關部門力量分散、利益沖突等方面的問題，圍繞科技創(chuàng)新領域的目標、任務和措施，集中優(yōu)勢兵力打好攻堅戰(zhàn);二是有效應對內外部沖擊，加強各部門之間的協(xié)調，形成互補有效的組織體系，提升效果的合意性;三是要有效預測用戶需求、變化和提升動員行為主體的能力，增強融合發(fā)展的自主性;四是確定國家利益和防范化解重大風險，需要明確國家戰(zhàn)略性優(yōu)先事項和變革方向，集中資源突破發(fā)展瓶頸。

三、構建新型科技創(chuàng)新舉國體制的戰(zhàn)略思路

構建新型科技創(chuàng)新舉國體制承載著新質生產力有效生成、綜合國力和國際競爭力有效提升的任務，目的是促進科技發(fā)現、維護國家安全、提升國家競爭力，需要體現組織柔性化、力量多元化、管理規(guī)范化，對效果、效率、方式、手段加以權衡。為此，應仔細考慮組織模式、協(xié)調模式、管理流程和評價標準，以推動廣泛的網絡接入、普遍的資源共享，制定快速可測的評估標準，實現效率的提升、成本的降低、安全性的增強。因而，全面加強科技創(chuàng)新部署、完善科技創(chuàng)新發(fā)展模式，關鍵是要加速新型舉國體制在創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略中的落地生根，把“建構高彈性組織—加強一致性協(xié)調—促進合規(guī)性管理—開展經濟性評價”作為邏輯主線、實施路徑和主攻方向。一是為更好地開展合作并構建復雜條件下的高彈性結構，如何確保社會各方對新型舉國體制的理解和信任并強化組織適應能力;二是采取協(xié)調一致的整體性措施需要機構間的協(xié)調，如何確保相關舉措的一致性和可預測性;三是如何保障相關信息的透明可靠和流程的合規(guī);四是如何進行合理的風險、收益、成本的評估與管理，應明確哪些風險是可以接受的，哪些風險可能帶來不可接受的損害或者損害的預期成本大于預期收益，哪些方法能夠帶來最大凈收益。只有當社會文化認同、組織協(xié)調高效、環(huán)境安全可靠和經濟可持續(xù)性得到全面加強和有機協(xié)同，新型舉國體制才有可能在科技創(chuàng)新領域真正扎根。

（一）建構高彈性組織

構建新型科技創(chuàng)新舉國體制的關鍵，在于贏得人們對新型舉國體制的理解和信任。發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢并強化組織適應能力，實現要素的有機融合并讓合作各方有利可圖，是大力實施我國創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的重要前提和保障。其中，社會文化環(huán)境和不同社會主體的科學認識和成熟態(tài)度是構建新型舉國體制的“根基”，是提升社會動員水平、完善組織和協(xié)作方式的“土壤”。共識具有預期引導和投資引導的作用，在某種程度上會產生“自我實現”的效果。當政府、企業(yè)、大學及科研機構普遍對未來持有一種傾向性觀點時，就自然會朝著這個方向投入更多各種資源。

1. 營造有利于新型舉國體制落地和公私伙伴關系發(fā)展的環(huán)境，通過促進政府、行業(yè)和學術界在科技創(chuàng)新領域的協(xié)作，增加合作伙伴數量，聯合創(chuàng)建協(xié)作標準和最佳實踐，為新型舉國體制注入源源不斷的活力

創(chuàng)新驅動發(fā)展采取新型舉國體制的組織架構應具備足夠的包容性和適應能力。不同的相關利益主體需要對新型舉國體制的能與不能有共同的理解，需要對未來的發(fā)展環(huán)境和自身可以為建構高彈性組織提供的能力有共同的認知，要充分發(fā)揮協(xié)同合作的作用和集體合力的效果，通過高彈性組織的建構，提供更加一體化的能力以達到預期目標。從這個意義上講，我們在推進創(chuàng)新驅動發(fā)展的同時，要承認和主動適應創(chuàng)新驅動發(fā)展過程的技術不確定性、制度不完善性等特征，努力構建一個能夠適應技術不斷發(fā)展、制度不斷完善的高彈性組織。

2. 重點任務、重大項目是構建新型舉國體制的重要載體，是整合共享和高效利用行業(yè)內各類資源、打造“政產學研資”高效協(xié)作生態(tài)的重要平臺，是提供系統(tǒng)性解決方案、深化體制機制改革的重要力量

要注重調動私人部門和公共部門的各類資源，在整個合作過程中形成包括中小企業(yè)在內的“卓越生態(tài)系統(tǒng)”，最終提供能夠適應需求變化且運行有效、可負擔、彈性和可控的組織架構。在項目管理方面，要探索嘗試項目經理與項目團隊制度。其中，項目經理作為落實項目管理制度的核心關鍵人物，應被賦予充分的自由裁量權，而非機械地照搬上級指示?？筛鶕椖啃枨?、能力和特點的不同，“量身定制”適合的路徑和風險管理策略，需要提升經理的工程技術水平和解決問題能力，進而能夠在包括項目選題、團隊組織、研發(fā)計劃、項目實施、經費分配、知識產權運用等方面負責項目的全過程管理并采取適宜的措施。

3. 做好智力準備將是一項持久要求，其本質是人的選擇和培養(yǎng)

鑒于智力優(yōu)勢將成為未來大國競爭的優(yōu)勢體現，為應對未來的發(fā)展訴求并確保國家安全目標，需要建立在組織所提供的大量訓練、教育，以及個人長期持續(xù)不斷自學的基礎上，通過人與人工智能共同發(fā)展，使個人智力優(yōu)勢日益得到鞏固。這意味著我們現在需要為未來的角色準備相應的人才，打造一支懂項目、懂技術、懂管理的專業(yè)化人才隊伍，一批擅長解決日益復雜、至關重要的利益相關方關系問題并能開拓新合作領域的項目領導者。一方面，要尊重科學研究和管理人才成長規(guī)律，加快新型項目管理人才培養(yǎng)體系的建立，并通過具體項目激勵年輕人成長;同時，通過賦予項目經理技術路線決策權、項目經費調劑權、創(chuàng)新團隊組建權，使其成為減少官僚作風、遵循企業(yè)模式、利用商業(yè)技術的領航人，并成為提供系統(tǒng)性解決方案、深化體制機制改革的領導者。另一方面，要聚焦特定領域和專業(yè)，采取短期與長期學習相結合、正式的線上學習與精心打造的自學中心相配套等持續(xù)學習的方法，構建有利于吸引體制內外優(yōu)秀項目管理人才的制度，加大全球化項目經理的供給。而且，還需要重新規(guī)劃培養(yǎng)項目管理人才的管道，積極調整項目人員管理制度，通過打造一條更加靈活的職業(yè)發(fā)展道路，鼓勵項目管理人才在政府部門、學術界和產業(yè)界之間實現身份轉換，以適應21世紀的人才需求。

此外，對于項目管理者而言，可以考慮運用大數據、人工智能、區(qū)塊鏈、物聯網等技術，在信息挖掘、能力評估、合作開展、風險監(jiān)測、智能預警等環(huán)節(jié)實現自動化、智能化。同時，需要根據重點任務、重大項目的規(guī)模、復雜性、緊迫性等方面的特點以及其他相關因素，制定具體的細化目標、工作安排、推進計劃、保障程序和文檔要求等，確保識別和降低項目運行中的技術與安全風險，指導相關利益主體開展相應工作，以使項目管理系統(tǒng)有效、靈活和具有能力。

4. 最大限度地保證相關利益主體參與，吸引優(yōu)秀人才，建立私人部門和公共部門的更加緊密合作，有效合理分配義務，充分發(fā)揮協(xié)同效應，實現投入效果的價值最大化

政府部門應該圍繞重點任務、重大項目，構建能快速滿足瓶頸、痛點、難點需求的支撐平臺體系，破除部門墻、資源墻，推動跨部門的資源互通、融合，推動資源配置利用的可視化和全過程的透明管理。具體而言，就是要通過創(chuàng)立一個集聚研究、創(chuàng)新和專業(yè)知識的“燈塔型”中心，借此吸引最優(yōu)秀的人才并全線打通業(yè)務流程、決策體系，創(chuàng)建從研究到創(chuàng)新的一整套價值鏈的卓越生態(tài)系統(tǒng)，在解決瓶頸、痛點、難點的基礎上同時實現風險的可控、效率的提升、成本的節(jié)約。例如，DARPA正式推出“聚網”（Polyplexus）新型社交媒體平臺，利用其實時交互能力，不同學科、不同行業(yè)的研究人員、從業(yè)人員、退休人員及資助方注冊成為平臺用戶，交流分享其專業(yè)知識，加速研討形成前沿科技領域新思想、新假設、新概念，快速將新創(chuàng)意轉變?yōu)楦邇r值解決方案，加速協(xié)同創(chuàng)新科技研發(fā)進程。

（二）加強一致性協(xié)調

面對外部環(huán)境的快速復雜變化，要注重協(xié)同，采取協(xié)調一致的整體性措施，進而有效利用不同主體的專業(yè)能力并作為一個單一系統(tǒng)體現，以生成更具一致性、創(chuàng)新靈活、精確可靠且經濟可承擔的組織合力，提高對復雜環(huán)境的應對能力。所謂形成一致性協(xié)調，就是要具有在任務、項目中無縫集成、有效指揮和協(xié)調利益相關方的能力，平衡行政指令和市場專業(yè)，有效促進科技創(chuàng)新資源的整合，逐步形成設施共建共用共享、資源要素相互順暢流動、綜合效益評價較高的發(fā)展格局（表1）。

為此，應該采取“國家整體方針”，為跨部門（或橫向或縱向）的信息獲取和政策協(xié)同設立必要的總體框架，提供必要的工具和基礎設施，最終目標是讓不同部門保持著緊密暢通的交流與合作，讓所有利益相關方的決策者可以看到相同的資源支撐通用圖，以便不同部門在時間和空間上都能提高相互交流的效率和準確性。具體而言：一方面，必須基于共同的關注點和統(tǒng)一的信息，以精確和一致的方式進行溝通，確保各部門及相關利益主體間的數據兼容、信息互通，旨在解決信任問題，使科技創(chuàng)新領域的技術、人才、資金、信息等要素，形成多向擴散、交流融合的新態(tài)勢;另一方面，必須克服部門間“筒倉效應”的法律和技術障礙，以確保各部門及相關利益主體間的協(xié)同工作，從而避免由于部門之間和部門與其他相關利益主體之間的行動不一致而造成無謂的碎片化，確保有關政策的一致性和可預測性。

提高協(xié)同聯合性，減少不確定性并提升能力狀態(tài)以支持任務、項目的實施。面對可能的協(xié)調困局，政府部門應扮演好“協(xié)調管理”的角色，創(chuàng)造良好的協(xié)調合作實踐。

1. 開展結構化對話，在需求和供給、研究和應用之間建立更緊密的聯系

利益相關方的積極參與可以起到補充專業(yè)人員、有效降低成本、加速資源調配和協(xié)同、提升工作效能等方面的作用，有助于提升創(chuàng)新驅動發(fā)展的整體保障能力。因而，可以通過開展情景分析研討會，把科技界、政府、企業(yè)、非營利集團和其他公共利益群體等利益相關者集中在一起相互交流，營造協(xié)調合作的文化氛圍。為了建立更具競爭力、敏捷性和創(chuàng)新性的聯合團隊，需要通過開創(chuàng)新型公私伙伴關系，以正式或非正式的“聯盟”等方式在政府和私營部門之間建立信任、增強各方的知識積累，以有效緩解當前日益緊張的公私關系，避免更多是囚徒困境模式下的運作，而非生產性合作關系。同時，還要通過廣泛的信息交流和更加規(guī)范化、互惠的信息交換，以建立對技術、術語甚至文化的共同理解，帶動大中小企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)開展相關技術創(chuàng)新、融合發(fā)展工作并解決問題，最大限度提升協(xié)商合作效力以推動試驗和創(chuàng)新。此外，政府部門乃至行業(yè)龍頭企業(yè)要向私營企業(yè)提供相關技術專長的支持，要讓私營企業(yè)、科研院所和高校能夠在關鍵政策問題方面提供有價值的意見和建議，這對增強政府部門對市場主體的回應能力、共同應對創(chuàng)新驅動發(fā)展的挑戰(zhàn)、推動相關領域探索合作模式以加強合作和增強韌性、為促進形成穩(wěn)定和可持續(xù)的創(chuàng)新驅動發(fā)展環(huán)境提供支持都至關重要。

2. 重視協(xié)調合作載體的建設，確保所有利益相關者所應當具備的訪問和操作權

從戰(zhàn)略高度關注融匯多元主體專長和資源的一致性協(xié)調，從資源集成、資源挖掘、價值發(fā)現、支撐決策等多維角度考慮，建立專門針對項目的政府需求集成平臺，提供聯合訪問平臺、聯合工具、聯合分析和聯合通用服務等功能，支持項目參與各方降低交易成本、提升多部門執(zhí)行項目任務的互操作性，形成創(chuàng)新資源互通、互動、互用的機制，其目的是確保增強部門間的協(xié)作，使行政程序得以標準化和簡化，并在必要時加快相關資源的集成共享和協(xié)同應用。

進入數字化時代，創(chuàng)新資源之間的連接進一步增強，從戰(zhàn)術角度，要建立一個對各種要素能夠進行全面跟蹤的工具，助推中央政府、軍方、地方政府、高校、科研院所、企業(yè)等各方在科技創(chuàng)新領域可以實現信息共享、技能共享等方面的合作。為此，可建立我國科技創(chuàng)新相關領域的要素供給面板，即不僅要在總體層面調動社會各方的智慧與知識盈余，解決要素供給和重點任務、重大項目需求的匹配，而且要通過將來自特定、具體需求的數據與資金、人才、技術等要素供給相結合的方式，為決策者提供一個通用認知圖，并獲得一種體系化的視角。同時，也可以讓具體執(zhí)行者對關鍵要素的可用性問題做出響應，提升要素保障方面的可預測性，最終更快、更準確地保障融合績效實現。此外，必須考慮要素供給面板如何落地，要采取敏捷靈活的治理方式，解決一個基本的職能問題：要素的知悉、提供、集成和使用，一旦部署不好，整個系統(tǒng)可能就無法獲得必要信息，新型科技創(chuàng)新舉國體制的推進也就成了無源之水。

具體而言，要素供給面板系統(tǒng)利用物聯網、區(qū)塊鏈、人工智能等計算機網絡技術，為重點任務、重大項目提供包括搜索要素、聯系相關要素提供者等方面的系列服務，引導重點任務、重大項目按需合理配置資源，全面計劃、組織、協(xié)調與控制重點任務、重大項目中的信息流、物流、資金流、商流、信用流等供應鏈生態(tài)，實現主體間的協(xié)同與共享。要素供給面板的價值，在于能夠聚合和分發(fā)相關、準確、易于獲取的要素數據轉化為可靠的決策。要通過流程和系統(tǒng)的改進以及自助、可視化工具的提供，不斷地將更多資源、要素和能力從靜態(tài)來源轉移到這個動態(tài)的要素供給面板，并提高要素狀態(tài)和項目需求的可視性，降低成本，幫助決策者管理“建立和保持新質生產力”所需的資源，使其能夠對項目情況進行實時跟蹤，提升資源分配效率以及在項目進展中計劃、同步和集成要素的能力。要素供給面板可以利用人工智能和機器學習為重點任務、重大項目提出優(yōu)先級排序等方面的建議，為決策者提供更詳細的信息、獲取更真實的態(tài)勢感知并做出更明智的決策。

（三）促進合規(guī)性管理

在將來自不同群體集聚在一起并形成合力的過程中，合規(guī)性管理是平衡規(guī)范運行與便捷高效的關鍵之舉。特別是，隨著新行為主體集群和新創(chuàng)新互動模式正在興起，如何吸收和利用體系邊緣產生的知識，如何維持重點任務與重大項目決策者迅速有效決策的能力，是構建新型科技創(chuàng)新舉國體制需要解決的兩大挑戰(zhàn)。這就要求我們必須重新認識在任務、發(fā)布、執(zhí)行、評估這個管理周期中信息優(yōu)勢（Information Dominance）的價值和可實現性，一方面要確保信息的準確性、及時性，保證信息系統(tǒng)的有效性，另一方面要盡可能細致地刻畫治理的各種細節(jié)，保證流程的合規(guī)性。在運用信息系統(tǒng)保證嚴格落實管理程序的同時，將管理程序融入信息系統(tǒng)，實現信息系統(tǒng)與管理程序的融合，如此，才有助于提升管理決策能力和綜合業(yè)務執(zhí)行能力，避免管理的隨意性，確保需求供給的匹配性、合理性、可靠性和可擴展性，進而提升新型科技創(chuàng)新舉國體制對未來的把控力。

1. 確保信息的準確性、及時性

加強信息的收集、加工、公開和解釋，盡可能讓事實說話、讓數據說話，有效利用相關數據并對自身系統(tǒng)進行精簡和現代化，避免因人在回路和個人涉入感（Outcome-Relevant Involvement）導致的信息有效性和可信度差而引發(fā)決策的失誤，提升決策的精準性。要將信息管理及相關技術工具作為戰(zhàn)略優(yōu)選項，實現對準確可用信息的分析開發(fā)，形成更精準響應環(huán)境要求的信息優(yōu)勢和決策合力，加快項目進度，壓縮項目成本，項目成果提效。也就是說，要構建權責清晰、協(xié)同推進的工作機制，通過明確相關部門角色定位、權利義務，高效獲取、分析并處理信息，建立信息優(yōu)勢，為決策和行動指明方向;即，要讓正確信息傳輸給需要的人員，支持實時決策和行動。

建立通用術語，使各機構有共同的基礎來確定與新型舉國體制和科技創(chuàng)新有關的計劃和活動，逐步做到通過元數據控制實現信息在特定范圍內“可見、可檢、可理解”的目標。同時，需要加強部門間的反饋，通過不斷完善數據收集、流通、管理方式和分析工具，不斷規(guī)范信息交互、資源共享、用戶對接等方面的標準，以技術手段、機制建設解決未來數據采集、管理、流通、應用等環(huán)節(jié)的工作要求，要讓相關部門和決策者所掌握的信息真正的廣范圍、少雜音、有營養(yǎng)，強化信息和流程的功能性、及時性、可靠性，能夠實事求是地反映客觀現實。即，合規(guī)性管理的未來主要努力方向就是要通過技術手段解決規(guī)律性問題，利用機制建設解決模式、思路和溝通等差別性問題，使得信息可以在條條塊塊之間暢通流轉，實現高端決策部署與實際行政管理之間的有序透明、暢通無阻。例如，通過明確標準規(guī)定，探索“技術基準”，增加體系結構之間的通用性，有望提升數據共享交換、開發(fā)利用水平，使系統(tǒng)架構、接口和數據模型的維護更加高效;成本風險降低，最大限度釋放數據多維度、反應快、源源不斷等優(yōu)勢。又如，充分發(fā)揮新一代信息技術的優(yōu)勢，既要充分發(fā)揮計算機網絡平臺和移動網絡終端的信息收集功能，通過相應的門戶網站、信息管理體系、信息處理機制、監(jiān)督管理模式和移動信息終端來滿足社會各領域用戶需求;又要根據政府各部門職能劃分和內部組織的結構特點，運用新技術、新方法和新理念打造一體化、信息化的政治組織管理架構，提升行政效率，優(yōu)化服務模式。

2. 通過政府部門、私營企業(yè)、學術界和合作伙伴的對話與交流，倡導一套流程準則

按照“激勵相容”原則進行機制設計，探索解決新問題的方法。對于已經形成思維慣性的各個部門而言，如何在短時間內能形成適應彈性、協(xié)調的合規(guī)性流程、規(guī)范化管理，實現資源共用、效益共享，是一個迫切需要解決的問題。

為此，政府部門需要加強機制建設，綜合考慮聯合攻關、分工協(xié)作，通過對話方式向公眾闡明合規(guī)性管理的要義和愿景，建立集體行為及行動過程中相關利益主體角色職責、協(xié)作行為和工作方法的一致性共識，保證決策和實施過程中具有明確的方法指南、資源計劃和流程程序。同時，對于跨機構流程實施中的冗余或低效，要加強改進實踐管理和工作方法，逐步提升有關部門或人員的能力，推動資源的重新高效配置。也就是說，為了保證流程的合規(guī)性，既要將在項目管理、制度創(chuàng)新、應用實踐等諸多領域的客觀經驗、工具方法歸納升華形成能夠傳承的機制，通過在管理方面、制度層面上的積極引導，解決工作步驟進行中理念模式、優(yōu)先排序和溝通交流等方面的差別性問題;又要允許在新型舉國體制實施早期，通過相關利益主體間的反饋、溝通和教育策略等變更管理實踐，防止早期尚不完善的工作經驗被制度化，限制新型舉國體制實踐的長久成功。同時，還要明確規(guī)則期待與實際行為之間的差距，并明確激勵措施推進合規(guī)性流程的實施落地，以及不遵守的潛在后果列表。此外，對于具體項目而言，為了提高預期效果的精度，項目管理者應該通過透明的方法論和可審計的數據來源、設計流程和文檔等，確保相關利益主體能正確理解項目的組織進程和運作方法，更好地實時共享特定情況下相關利益群體能力的知識以及協(xié)同攻關能力。

（四）開展經濟性評價

管理學家哈林頓·H.詹姆（Harrington，H. James）認為，在管理活動中“評價是關鍵問題，如果不能對其進行評價，就不能對其進行有效控制。很自然的，假如不能控制它，則不能管理它。結論是：如果不能對其管理，則無法將其改進”。因而，決策者必須清晰地了解，未來科技創(chuàng)新的各個領域需要什么，要采取“非對稱”趕超戰(zhàn)略，發(fā)揮自己的優(yōu)勢，就必須要重新確定創(chuàng)新驅動發(fā)展的優(yōu)先級以應對這一艱巨任務。同時，鑒于資源的有限性，應認識到所有活動均涉及折中，即，需要全面掌握當前存量資源的現實情況，結合重點任務、重大項目資源利用情況，加強對項目輕重緩急的評估和風險管理，以便對各類資源要素進行統(tǒng)一籌劃協(xié)調，明確配置次序、配置規(guī)模、配置結構，使有限的資源能夠發(fā)揮最大的經濟社會效益。此外，要確保社會各方對新型舉國體制的理解和信任，并獲得廣泛和持續(xù)的政治支持。其中的一個關鍵問題在于，針對重點任務、重大項目的治理能力是否能有效應對各方對績效的客觀評價，這不僅涉及有效性，還涉及參與性、公正性和程序正當性。

為此，需要采取務實的方法來定義任務，并開發(fā)用于執(zhí)行評估的基準工具。評估重點任務、重大項目所需的資源和優(yōu)先級，需要制定一個長期的公共議程，建立統(tǒng)一的方法識別、監(jiān)督支持任務、項目需求所需的資源配置、行動能力是否滿足優(yōu)先事項，以確保任務活動與優(yōu)先事項保持一致，實現“可定義、可量化、可操作、可考核、可追究”的評價體系，提升重點任務、重大項目的治理能力和水平。

1. 針對重點任務、重大項目的資源和優(yōu)先級給予評價

從優(yōu)先級來看，要從戰(zhàn)略重要性、潛在價值大小和可行性三個維度進行優(yōu)先級排序，明確項目研究是否必要且技術是否可行以及對戰(zhàn)略穩(wěn)定性有何影響。從每一個重要項目從創(chuàng)新概念產生到投入使用的全生命周期看，政府部門都必須回答一個關鍵問題，即“拐點”在哪里？在哪個關鍵點，應該放棄控制動員模式，而將資源用于提升市場增進能力，以確保取得實際效能與競爭能力？“拐點”的正確抉擇，需要權衡實現國家發(fā)展戰(zhàn)略目標的控制動員能力和市場主體內生發(fā)展的市場增進能力，以確保政策目標與資源投入保持協(xié)同，使各方能夠通過重點項目獲益。

從資源評價來看，要明確任務需求、資金請求，在充分兼顧效率與公平原則下，基于業(yè)績和數據評估相關各方的能力和市場競爭狀況，以及現有資源和能力差距，建立全方位的項目能力評估框架并靈活選擇競爭策略。要通過對我國未來15～30年的戰(zhàn)略環(huán)境和科技創(chuàng)新需求分析，明確未來新質生產力的能力需求，以及新興技術和顛覆性技術等重點領域的能力要求和關注重點，尋求通過構建新型舉國體制，提升在相關領域的能力。對于一些重大項目，在社會層面維持各方的資源支持以及利益犧牲的意愿，將是這些重大項目取勝的關鍵因素。

從合作角度看，為重要科技領域的領跑者培育必要的生態(tài)系統(tǒng)。所有利益相關者必須基于生態(tài)系統(tǒng)的視角加強市場驅動型合作，采取整體的角度、系統(tǒng)的方法，通過引入更適應快速變化環(huán)境的文化，確保創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的重大部署落在實處。同時，推動各方能夠靈活地適應不斷演變的環(huán)境變化和動態(tài)的、靈活的創(chuàng)新發(fā)展要求，實現從基于任務的合作轉變?yōu)榛诮Y果的合作，即由“完成任務”轉變?yōu)椤敖鉀Q問題”，由關心相關問題得到解決轉變?yōu)殛P注問題解決所采用的具體方法。因而，要對政府部門在推動定期人力交流與合作的創(chuàng)新網絡和最佳實踐、法律框架實施和具體舉措以及加強多個獨立組織之間的連通性和更廣泛合作等方面所發(fā)揮的作用給予專業(yè)評估，最大限度提高創(chuàng)新驅動發(fā)展的整體能力、系統(tǒng)可用性和任務適應性。

2. 對重點任務、重大項目績效給予有效評價，以確保讓公共資源創(chuàng)造更顯著的經濟效益與社會效益，最終形成對項目管理行為的反饋和改進，實現項目管理水平的有效提升

為了避免責任的碎片化，提升相關利益主體的能力，推動新型舉國體制有效發(fā)展，需要采用專家評估和基礎數據監(jiān)測相結合的方式，建立科學、合理、全面、分級、量化的評估指標體系。通過對能力的評估、項目的評價，既有助于增強信任并確?？陀^性，又有助于政府部門開展后續(xù)工作。

首先，為決策者提供宏觀管理與指導依據。堅持“公平、公正、公開”的原則，按照重點任務、重大項目的不同領域，堅持“定性評估與定量評估相結合，關鍵節(jié)點評估為主”的原則，使決策者能夠深入了解重點任務、重大項目的運行狀況、風險隱患，推動重點任務、重大項目的管理重心實現由發(fā)起設立向高效運轉的變遷，推動新型舉國體制的管理體系和能力現代化。為此，可借鑒日本最大國立研究機構日本產業(yè)技術綜合研究所（National Institute of Advanced Industrial Science and Technology，簡稱AIST）的評估方法，對包括路線圖、主要效果和內部管理等主要方面進行評估。其中，路線圖評估主要對研究所路線圖的具體推進計劃、重點關鍵技術、社會經濟影響等內容進行可行性判斷和效果評估;主要效果評估重點評價衡量按照路線圖推進所取得的階段性進展;內部管理評估主要評價保障路線圖順利實施的管理能力，對可能存在的管理風險進行警示。

其次，對公共資源運用和管理的科學性、實效性進行評估，實現對項目管理人“客觀公正、有獎有罰、擇優(yōu)支持”的動態(tài)管理評估。明確哪些風險是可以接受的，哪些風險可能帶來不可接受的損害或者損害的預期成本大于預期收益，哪些方法能夠帶來最大凈收益的基礎上，定期或不定期組織“遵循科學標準、注重程序規(guī)范”的實效評估，對風險、收益、成本進行合理的評估與管理，推動“以評促改”和“以評促發(fā)展”，及時防患于未然，以確保重點任務、重大項目始終按預期運行，并確保公共資源運用質效和政府部門工作成效。同時，組建具有專業(yè)能力的方案評估委員會，對不同方案進行計算和比較，在保證能力分析的公開性和一致性的基礎上，有效篩選可行、高價值的方案。此外，在技術層面，還可以采用區(qū)塊鏈技術提高評估透明度。

（五）保障措施

為了有效實現新型舉國體制的潛力，依賴于以下關鍵方面的基礎和能力。

1. 進一步提升政策制定者和執(zhí)行者的任務統(tǒng)籌能力

構建新型舉國體制，可能會增加對新技能的需求。比如，在工作中，政策制定者和執(zhí)行者可能會因組織結構、發(fā)展模式、工作方法等方面的復雜化給管理上帶來的挑戰(zhàn)而導致能力不匹配。特別是，高風險技術和決策者不熟悉的技術可能會增加決策者做出有偏頗的決策風險。因而，能力建設和學習需求對社會經濟和政治體系的各個組成部分都至關重要，政策制定者必須將學習和能力建設納入其發(fā)展日程，并首先加強其自身的能力建設。特別是，當前我國缺乏訓練有素、行為規(guī)范的項目經理人，無法快速有效地規(guī)?；M織各方創(chuàng)新資源進行關鍵新興技術的研發(fā)，并迅速推動相關技術的驗證、部署和廣泛應用。因此，需要重點加強政策制定者和執(zhí)行者的實踐性培訓教育，提升對風險負責的行政能力和履職文化，加速從職務本位向任務本位的過渡。具體而言，就是要有意識地培養(yǎng)、教育、訓練政策制定者從動態(tài)角度進行思考的能力以及政策執(zhí)行者根據情景相機而變的動態(tài)調整能力，以適應當下和未來的創(chuàng)新驅動發(fā)展要求并加強對新型舉國體制的價值認同。例如，可以采取類似“真人沙箱”演習的模式，在充分考慮到人的特有屬性的基礎上，通過采取基于流程模擬的測試學習方式，對不同角色人員提供一個閉環(huán)學習方案并考察展現相關人員的實際能力效果。

此外，需要加大對政府部門具體執(zhí)行人員、中層管理人員、高級管理人員的動態(tài)系統(tǒng)培訓，確保通過基于交互式場景的實踐練習和案例教學，有效提供創(chuàng)新驅動發(fā)展中進行操作、管理和決策等方面所需的知識技能和決策管理能力并破除原有思維約束，以培養(yǎng)能夠勝任有關任務的項目執(zhí)行人員、管理人員和領導人。在各種實踐與教育活動中，首先應通過為決策者和執(zhí)行者提供更多在領先商業(yè)部門的培訓機會和職業(yè)晉升發(fā)展路徑，以便盡可能提升組織管理水平，使現有人員按時間節(jié)點完成“概念開發(fā)—推演—樣機制造—檢驗—部署—廣泛應用”周期。其次應通過招募私營科技部門的人力資源，同時鼓勵在項目管理中保持企業(yè)化風格，以便盡可能引入商業(yè)部門在技術研發(fā)與項目管理方面的最佳實踐。

2. 在技術、規(guī)范和標準制定方面進行廣泛、持續(xù)的外交接觸和合作

伴隨著世界經濟格局的持續(xù)演變，原來從規(guī)則中受益的國家所獲利益可能降低甚至有可能變?yōu)槔媸軗p者，而且國內民眾對待國際合作的心態(tài)也可能發(fā)生重大調整。典型事例便是2019年歐盟認為中國既是合作伙伴，又是“經濟競爭對手”，以及“制度性對手”。應當認識到，在大國競爭背景下，維持和增強中國在科學、技術和經濟方面現有地位并捍衛(wèi)自身利益，需要在面對外部更高期待和更大擔憂時，構建更加開放的參與全球治理的新機制。

為此，應堅持“開放包容”和“互利共贏”的原則，以全球性視野與前瞻性戰(zhàn)略思維（Strategic Thinking）進一步加強同歐美日等發(fā)達經濟體、“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）的政治精英、普通民眾、企業(yè)等多元主體的宣介和廣泛持續(xù)的外交接觸，盡力與海外相關利益群體密切溝通、建立信任，尋求更緊密合作和存異妥協(xié)，加速形成系統(tǒng)的應對措施。同時，面對各種障礙，應適應全球化下競爭凸顯的需求，以“一帶一路”為契機，根據各國發(fā)展水平、意識形態(tài)、經濟政策、核心利益不同，探索在各個領域的多樣化的新型合作和競爭關系，采取有分寸的措施，謹慎地平衡合作和競爭，努力構建更為有效的國際治理體系，以期增加合作成功機會、防范沖突風險。一方面，繼續(xù)在技術轉讓、投資規(guī)則、信息共享、安全規(guī)范和標準制定等微觀層面開展深度合作，以基于規(guī)則的方式彰顯我國“負責任大國”的形象;另一方面，積極參與國際上關于政治經濟、法律框架、價值創(chuàng)造、治理體系等宏觀層面的討論，通過加強國際協(xié)調合作探索新的可持續(xù)合作空間，學習借鑒分享相關國家的有益經驗并推動構建人類命運共同體。同時，為擴大我國在國際合作中的權利、政策空間，努力將反映我國特殊利益的內容融入國際合作框架。一般而言，對原則上正確但以現實國情無法達成的原則以及違背我國根本利益、削弱我國國際競爭力的原則，可以參照國際慣例，通過引入例外條款、過渡期條款及不符措施，將本國較為敏感的領域（如涉及國家安全及重要戰(zhàn)略部門）從協(xié)定適用范圍中排除，或以條約方式對“環(huán)境”“衛(wèi)生”“安全”等加以明確要求，以適度、透明、一致的政府監(jiān)管向國際社會傳遞我國政府的立場和訴求。此外，在重點任務、重大項目上也可以加強同發(fā)達國家相關研究機構的合作。

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