胡鳳玲　張力

人民代表大會制度，對今天的我們來說，不再是遙不可及的陌生詞匯。在它的精心設計之下，每個歲末年初，必將上演一次重大的政治盛會，那就是舉行全國人民代表大會會議。首都北京，來自全國34個省級行政區(qū)、56個名族、8個民主黨派以及工農兵商婦等各階層代表，匯聚一堂，集思廣益，回顧總結過去一年的工作點滴，統籌議定來年的大事要事。如今的人民代表大會制度，有條不紊地持續(xù)運轉。建立這樣穩(wěn)固且有效的國家政體組織，得益于強有力的中國共產黨的領導。

一、拯救中華民族的曲折歷程中，折射出人民代表大會制度的建立過程

在每個中國人的記憶里，1840年至1910年，是一段屈辱的歷史，清王朝經歷了兩次鴉片戰(zhàn)爭，戰(zhàn)敗甲午中日戰(zhàn)爭，先后簽訂了不平等的《南京條約》《馬關條約》《辛丑條約》，向日本割讓了寶島臺灣，開放了西南、東北、華北門戶，在茍延殘喘之中尋求洋務運動、戊戌變法以救國，在孱弱無力之時鎮(zhèn)壓太平天國和義和團以求穩(wěn)……清王朝內憂外患、百業(yè)蕭條、民生凋敝。

（一）清末時期：拋棄西方議會制度

這種國破家亡的危機感時刻縈繞在四萬萬同胞面前，康有為、嚴復、胡適、孫中山等深受西方文化浸染過的飽學之士，深感救亡圖存刻不容緩。對他們而言，西方議會制度是唯一可以尋求民眾認可、掣肘政治派系、拯救國家于危難的不二法門。盡管在建立一院制、兩院制還是確定選民資格上，他們激烈爭辯，但他們的共同點是，無一不推崇議會制。于是，在他們的奔走呼喊之下，清王朝設立了諮議局為立憲做準備，設立了國會為實施君主立憲制。但在當局腐敗無能、政治斗爭復雜、人民苦難深重的局面下，彰顯西方民主法治的議會制君主立憲制顯然并不合時宜。

1911年10月10日，辛亥革命的一聲槍響劃破夜空，清政府隨之土崩瓦解，以孫中山為統帥的總統制民主共和制應運而生。臨時參議院，作為正式國會召開前的立法機關進入了人們視野。1912年3月11日，南京臨時政府公布的《中華民國臨時約法》明確規(guī)定中華民國國會為立法機關。1913年4月8日，第一屆國會開幕。1914年1月1日，國會兩院被迫解散[1]。

（二）大革命時期：人民代表大會制度在探索中萌芽

以議會為顯著特點的西方政治制度與清王朝、中華民國的聯姻，雖然沒有綻放出永恒的花朵，但是卻將“民主和科學”的芬芳綿延了下來。此后，各種愛國救國的政黨組織快速發(fā)展了起來。1920年8月，中國共產黨在陳獨秀的帶領下成立了第一個早期組織[2]。

1921年7月，中國共產黨第一次全國代表大會召開，通過了黨的第一個綱領。綱領明確提出，中國共產黨承認蘇維埃管理制度，并要求把工人、農民和士兵組織起來。此一階段，俄國十月社會主義革命的勝利令人振奮，五四愛國運動進一步激發(fā)了全國上下千千萬萬人民群眾的革命斗志，馬克思主義、科學社會主義開始主導中國先進思想界，并逐漸被普通群眾熟知，獨立、富強、民主、文明的中華民族，就要傲然站立。

1924年至1927年，全國范圍內不同地方大革命高潮此起彼伏，中國進入大革命時期。中國共產黨領導開展了工農運動，在城市建立罷工工人代表大會和市民代表會議，在農村組建農民協會，嘗試探索政權建設。但是，隨著1927年7月大革命的失敗，中國共產黨的工作重點逐步由城市轉向了農村[3]，以農民為重要代表組成形式的工農兵代表大會制度的設立，這時已悄悄埋下了伏筆。

（三）土地革命戰(zhàn)爭時期：人民代表大會制度的母體模式形成

1927年8月，南昌起義爆發(fā)，9月，秋收起義爆發(fā)，11月，中國第一個蘇維埃政權──廣東海陸豐蘇維埃建立[4]，緊接著，中國共產黨帶領農民在全國各地發(fā)動了武裝起義，并先后建立了蘇維埃政權革命根據地。1931年11月7日，第一次全國工農兵蘇維埃代表大會在中央革命根據地江西瑞金召開，通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，中華蘇維埃共和國正式成立[5]?！洞缶V》明確提出，中華蘇維埃共和國之最高政權為全國工農兵蘇維埃代表大會[6]。1933年中央蘇區(qū)政府頒布的《蘇維埃暫行選舉法》又規(guī)定，共和國公民可以直接產生鄉(xiāng)級工農兵代表，并逐級召開區(qū)、縣、省和全國工農兵蘇維埃代表大會，由代表大會選舉產生蘇維埃政府，各級工農兵蘇維埃代表大會討論和決定一切國家的地方的政治任務[7]。

（四）抗日戰(zhàn)爭時期：人民代表大會制度的構想初步形成

以全國工農兵蘇維埃代表大會制度為根本政治制度的蘇維埃政權制度體系，雖然凝結了廣泛的工農兵群眾基礎，展現了顯著的民主集中特性的制度優(yōu)勢，凸顯了普遍、平等、直接的選舉制度特點，彰顯出強大的政治動員能力和革命斗爭精神，但是在1937年抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)之際，中國共產黨意識到，僅以工農兵階級為主力的革命斗爭無從取勝，必須顧全大局、從民族利益出發(fā)，積極推動與中國國民黨的二次合作，聯合可以聯合的一切力量進行斗爭。最終，抗日民族統一戰(zhàn)線成立，中國工農階級、城市小資產階級、民族資產階級、投降派以外的各階級力量團結在了一起……這為建立更具廣泛代表性的人民代表大會制度奠定了堅實基礎。

1939年1月陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會召開，通過了《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領》。1941年11月第二屆參議會召開并通過了《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》[8]，規(guī)定陜甘寧邊區(qū)所轄縣、區(qū)、鄉(xiāng)建立各級參議會，邊區(qū)政府、法院均由參議會產生、對它負責、受它監(jiān)督，確定了共產黨員、非黨進步分子和中間分子各占三分之一的“三三制”為參議會的組織原則[9]。蘇維埃政權革命根據地的政權組織形式由蘇維埃制正式改為了參議會制，建立人民代表大會制度的構想初步形成。

實際上，1940年1月毛澤東同志發(fā)表《新民主主義論》時，就提到中國可以采取五級人民代表大會制度體系[10]。他認為：“沒有適當形式的政權機關，就不能代表國家。中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區(qū)人民代表大會直到鄉(xiāng)人民代表大會的系統，并由各級代表大會選舉政府?！?945年4月，毛澤東在《論聯合政府》中指出，新民主主義的政權組織，應該采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府[11]。

（五）解放戰(zhàn)爭時期：人民代表大會制度的過渡形式出現

1946年，中國共產黨帶領中國人民解放軍以及全國各階級人民開始了解放戰(zhàn)爭。為了適應解放全中國的形勢發(fā)展需要，1946年陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會第一次大會召開，通過了《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，確立邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)人民代表會議為權力機關。革命根據地的政權組織形式參議會制改為人民代表會議制，開始由參議會制過渡為人民代表會議制，各解放區(qū)相繼召開了三級人民代表會議[12]。

1948年8月，華北臨時人民代表大會在河北石家莊召開，選舉產生了華北人民政府委員會委員。華北臨時人民代表大會成為了新中國成立前唯一以“人民代表大會”命名的地方權力機構，被稱為“全國人民代表大會的前奏和雛形”[13]。至此，人民代表大會制度實現了由探索創(chuàng)建向相對成熟的偉大轉變。

（六）新中國成立后：人民代表大會制度正式誕生

1949 年9 月，在中國共產黨的領導下召開了中國人民政治協商會議第一屆全體會議，制定了《中國人民政治協商會議共同綱領》，正式確定“中華人民共和國的國家政權屬于人民。人民行使國家權力的機關為各級人民代表大會和各級人民政府”。1952年，中國共產黨向政協一屆全委會第四十三次常委會提出了實行普選、召開全國和地方各級人民代表大會的建議。1953年下半年開始，全國上下舉行了空前大規(guī)模普選，鄉(xiāng)、縣、省逐級召開人民代表大會會議。1954年9月15日第一屆全國人民代表大會第一次會議召開，通過了由中國共產黨領導制定的第一部《憲法》和《地方組織法》，依法正式確立了人民代表大會制度。這次會議標志著新中國國家政治體制過渡期的結束，人民代表大會制度從中央到地方全面系統地得以確立[14]。從此，中國進入了歷史新紀元，每年的9月15日便成為人民代表大會制度正式建立的紀念日。

實際上，大革命與土地革命戰(zhàn)爭時期的國民黨在自身政權建設上也進行了多種探索。1925年7月1日“國民政府”成立，1934年成立“立法院”，1938年設立“國民參政會”，召開“治憲國民大會”和“行憲國民大會”，但其假借民意維護一黨專政之意圖，很快都破產了。

人民代表大會的建成歷史告訴我們，只有建立堅實的政治領導機構，不斷完善國家政權組織結構，緊密團結億萬中華兒女，密切聯系全國各階級人民群眾，始終以實現廣大人民群眾的利益為根本宗旨，始終以實事求是的態(tài)度為國求存發(fā)展，國家就有希望，民族就有希望，每個中國人就有希望。中國共產黨就是這個希望的點燃者，也是希望的實現者。在她的帶領下，中國人民浴血奮戰(zhàn)、不懈奮斗，戰(zhàn)勝了外來侵略者日本，征服了內訌腐敗的中國國民黨，破除了殘存的封建土地制度，建立了人民民主專政政權，并開啟了新中國經濟、文化、社會發(fā)展從無到有的中國神話。

二、中國政治經濟建設的曲折歷程中，折射出人民代表大會制度的發(fā)展過程

新中國成立后，人民代表大會制度在一段時期內呈現出發(fā)展—停滯—恢復—發(fā)展的成長軌跡。這源于這一根本政治制度的獨創(chuàng)性與頑強生命力，不僅在中國歷史上，乃至世界范圍內，都沒有直接的成功經驗可以借鑒與復制，它的發(fā)展，與中國共產黨領導下的政治經濟路線方針息息相關。

（一）人民代表大會制度的建設期

1954年9月到1957年上半年，這三年，中國共產黨在全國范圍內組織完成了對于農業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)進行的社會主義改造，確立了社會主義經濟體制，制定了第一個國民經濟和社會發(fā)展五年計劃。這三年，全國人大及其常委會通過了80多個法律、法令和有關法律問題的決定，審查批準了“一五計劃”和年度經濟計劃、預算，決定了綜合治理黃河的方案，每年組織全國、省級人大代表進行兩次視察，開展了代表檢查工作的活動以及批評與自我批評的活動[15]。這三年，隨著中國經濟的艱難起步，人民代表大會制度開創(chuàng)了高效運轉的最好歷史時期。

（二）人民代表大會制度的停滯期

事物的發(fā)展，總是波浪式前進，螺旋式上升的。人民代表大會制度的發(fā)展，擺脫不了中國政治經濟發(fā)展大局的變幻。1957年在整風運動中，為了堅持中國共產黨對社會主義事業(yè)的領導，鞏固新生的社會主義制度，中國共產黨領導群眾在全國范圍內進行了反右派斗爭。此后，人民公社化運動開始，農村基層政權實行政社合一體制，但這一系列重大事項沒有經全國人大討論?！白蟆钡乃枷肴找鎳乐?，民主集中制遭到損害，國家政治、經濟、社會生活出現不正常的情況，人民代表大會制度難以正常運行。比如，二屆全國人大第三次會議推遲了三次，與第二次會議間隔長達23個月，年度計劃、預算等沒有籌備提請人大審議，立法工作基本停頓，監(jiān)督工作流于形式，憲法規(guī)定的人大職權無法充分行使。特別是，1966年“文化大革命”爆發(fā)之后，人民代表大會制度遭到嚴重破壞，全國人大及其常委會在長達8年多的時間里，沒有舉行過一次會議，地方人大及其常委會、人民政府被集行政、司法、黨務等于一身的“臨時權力機構”革命委員會所取代，公、檢、法機關被砸爛，造成了全國性的大動亂，人民代表大會制度名存實亡[16]。

（三）人民代表大會制度的恢復期

中國共產黨中央政治局開始著手挽救被踐踏的國家政治制度。1970年籌備召開第四屆全國人大會議，直至1975年1月第四屆全國人大一次會議正式召開。這次會議的代表是民主協商產生的，而非選舉產生，具有一定的局限性，但它更為重要的意義是，通過了1975憲法，選舉產生了以周恩來、鄧小平同志為核心的國務院領導機構，周恩來同志作了政府工作報告，重申了我國發(fā)展國民經濟的兩步設想，社會主義政治經濟建設開始進入恢復期。這次重要會議也表明了人民代表大會制度盡管受到了嚴重損害，但它的根基仍然猶在。

（四）人民代表大會制度的鞏固期

1978年中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議召開，會議作出把黨和國家的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的重大決策，把發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制確定為黨和國家的基本工作方針，確立了社會主義市場經濟體制改革目標。會議明確要求，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究[17]。中國共產黨的這些正確決策，無疑有力保障了憲法及其規(guī)定的一系列政治、經濟、社會制度運行。人民代表大會制度開啟了法治高速運行軌道，全國人大在短時間內制定通過了刑法、刑訴、中外合資經營企業(yè)法等7部法律，各級人大也都恢復了政治活動，國內經濟市場逐漸活躍，中國法制建設長足發(fā)展，人民代表大會制度在人民心目中的威望逐步提高，在國家生活中的重要作用日趨明顯。

（五）人民代表大會制度的穩(wěn)步發(fā)展期

在中共中央政治局指導下，1982年12月五屆全國人大五次會議召開，通過了新修訂后的八二憲法。這部憲法對我國新時期的根本任務和政治經濟文化制度作出了一系列重要規(guī)定，特別是人民代表大會制度方面作出了一些新的重要規(guī)定[18]。依據八二憲法，全國人大及其常委會相繼制定修改了選舉法、地方組織法、代表法等相關法律。這些法律改進和完善了選舉制度，擴大了直選范圍;適當擴大了常委會職權范圍，加強了常委會組織建設，增設了專門委員會;健全了地方人大常委會組織機構，擴大了地方立法權制定主體。人民代表大會制度完成了基礎建設，逐步進入了制度化、規(guī)范化、程序化軌道。

1987年10月，中國共產黨十三次代表大會提出黨政分開，改變黨的領導方式，進一步促進了人民代表大會制度的發(fā)展[19]。1997年9月，中國共產黨十五次代表大會提出了依法治國、建設社會主義法治國家基本方略，人民代表大會制度成為社會主義民主法制建設的重要組成部分。2002年11月，中國共產黨十六次代表大會強調，發(fā)展社會主義民主政治，最根本是把堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一起來。2007年10月，中國共產黨十七次代表大會提出，要擴大社會主義民主，建設社會主義法治國家，支持人民代表大會依法履行職能。

人民代表大會制度的發(fā)展歷程告訴我們，堅強領導力的政黨組織、明晰的政治經濟發(fā)展思路、深刻的自我革命能力、務實創(chuàng)新的精神是中國發(fā)展的根本動能。而這些，都歸根于中國共產黨無比堅強的領導力，這種領導力又外化于無可比擬的組織優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，人民代表大會制度順暢地將黨的意志轉化為法律和人民群眾的共同意志，就是對中國共產黨堅強領導力的生動展示。

三、偉大“中國夢”實現過程中，折射出人民代表大會制度的完善過程

中國共產黨十八次代表大會召開之后，全國各級人大及其常委會認真履行憲法和法律賦予的職責，積極探索，勇于實踐，各方面工作取得了較大進展。隨著“中國夢”這一概念的提出，中國人民在中國共產黨的領導下，進入了逐夢征途中，人民代表大會制度在高效運轉中不斷完善。

（一）“中國夢”設想之時：堅定人民代表大會制度

2012年11月8日，中國共產黨第十八次代表大會召開，會議明確，要更加堅定中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系和以人民代表大會制度為根本政治制度的中國特色社會主義制度。同時，黨的十八大報告確定到中國共產黨成立100年時全面建成小康社會、到新中國成立100年時建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家的目標。此一時，雖未提及“中國夢”一詞，但十八大報告全篇貫穿了實現社會主義現代化國家和中華民族偉大復興這一“靈魂”。

（二）“中國夢”形成之時：推進人民代表大會制度

2012年11月29日，習近平總書記率中央政治局常委和中央書記處的同志參觀《復興之路》展覽講話時，首次提出“中國夢”[20]。他深情地講道：“每個人都有理想和追求，都有自己的夢想。現在，大家都在討論中國夢，我以為，實現中華民族偉大復興，就是中華民族近代以來最偉大的夢想。”在2013年3月17日舉行的第十二屆全國人民代表大會第一次會議上，習近平發(fā)表講話進一步闡述了“中國夢”的具體內涵?！爸袊鴫簟背蔀榱藢崿F國家富強、民族振興、人民幸福的指路燈塔，成為了中華民族近代以來最偉大的夢想。這個“中國夢”自然也包括實現社會主義民主法治，不斷完善與發(fā)展人民代表大會制度。

在習近平同志為核心的黨中央團結帶領下，全國各族人民堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，始終堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，持續(xù)推動人大工作不斷前行與發(fā)展，人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新取得了豐碩成果。

人民代表大會制度理論成果方面，中國共產黨對國家根本政治制度的規(guī)律性認識達到了一個新的高度。習近平總書記就堅持和完善人民代表大會制度、發(fā)展社會主義民主政治發(fā)表一系列重要論述，科學闡述了國家根本政治制度的歷史必然、特點優(yōu)勢、實踐要求，進一步完善了中國特色社會主義制度建設的理論基礎[21]。這一重要思想，成為新時代堅持和完善人民代表大會制度的根本遵循。

人民代表大會制度建設方面，黨中央作出一系列具體的安排部署。全國人大及其常委會依法修改了《憲法》《地方組織法》《選舉法》《立法法》《監(jiān)督法》《代表法》。同時，從2015年開始，習近平總書記每年主持召開的中央政治局常委會會議，都要聽取全國人大常委會黨組的工作報告，并將之固化為重大事項請示報告制度。黨的十八大之后，黨中央先后出臺的20多件有關人大工作的指導性文件，進一步保證了人民代表大會制度始終在黨中央領導下有序運行、健康發(fā)展。

（三）“中國夢”推進之時：堅持與完善人民代表大會制度

2017年10月18日中國共產黨十九次代表大會召開。黨的十九大報告指出：“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善?！边@表明，中國共產黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，三者統一于我國社會主義民主政治偉大實踐。其中，最根本的是堅持中國共產黨的領導。

2019年10月，黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，深入解讀了中國國家制度和國家治理體系上應該“堅持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么”，系統繪就了中國共產黨治國理政的制度圖譜，明確提出“堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度”。

2021年，恰逢中國共產黨建黨100周年，黨的十九屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》），對推進社會主義政治建設再次作出重要部署?！督ㄗh》提出“堅持和完善人民代表大會制度，加強人大對‘一府一委兩院的監(jiān)督，保障人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經濟文化事業(yè)、管理社會事務”，對“如何堅持和完善人民代表大會制度”作出了更加具有指導性的規(guī)定。

此時，中國已經全面建成小康社會，邁入了實現中華民族偉大復興中國夢的關鍵一步。能否很好地堅持和完善人民代表大會制度，關乎著中國政治的根基是否牢靠，關乎中國經濟、社會、文化等各方面能否全面健康發(fā)展，關乎中國人民的福祉能否兌現，關乎中華民族偉大復興中國夢能否實現……而所有這些的關鍵，都在于是否有一個強有力的政權組織，凝聚億萬人民為實現“中國夢”而努力奮斗。在中國，這個政權組織就叫——中國共產黨。

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（作者單位：甘肅省平涼市人大常委會研究室）