李云新 王 丹

（中南財經(jīng)政法大學公共管理學院，湖北 武漢 430073）

一、問題的提出

消除貧困不僅是人類社會發(fā)展史上一個不可規(guī)避的難題，也是一個攸關人心向背的政治問題。[1]改革開放以來，黨和國家通過不斷優(yōu)化扶貧戰(zhàn)略以減少貧困人口和降低貧困發(fā)生率。國家扶貧開發(fā)通過不斷縮小幫扶單位，由區(qū)域扶貧、縣域扶貧最終轉向以戶為單位的扶貧，不斷走向精準化。[2]國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2018年末，我國貧困人口數(shù)量自2012年末起已累計減少8239萬，整體貧困發(fā)生率下降至1.7%。[3]從數(shù)字上看，我國絕對貧困人口已大幅下降，反貧困取得階段性勝利，但是扶貧資源配置低效、返貧現(xiàn)象嚴重等問題突出，扶貧工作整體呈現(xiàn)內卷化態(tài)勢。[4]雖然我國目前已建立起縣—鄉(xiāng)/鎮(zhèn)—村/社區(qū)三級瞄準機制，[5]但在扶貧實踐中仍然存在瞄準偏離等現(xiàn)象[6]，致使結果與預期目標相背離，亟待提供多樣化舉措確保扶貧工作的準確性和長效性。[7]扶貧工作也陷入反復的泥潭之中，出現(xiàn)“數(shù)字泡沫、[8]“表?！爆F(xiàn)象[9]等諸多困境。

互聯(lián)網(wǎng)等信息技術的發(fā)展為新時代扶貧實踐注入全新活力，為扶貧模式和機制優(yōu)化創(chuàng)新提供了契機與手段。大數(shù)據(jù)與精準扶貧二者之間較強的耦合性，[10]使得網(wǎng)絡扶貧成為現(xiàn)實，成為破解內卷化困境的有力武器。[11]大數(shù)據(jù)可以為精準識別、精準設計、精準判別、精準防范提供技術支撐，[12]有力緩解信息不對稱等問題，[13]助力實現(xiàn)脫真貧、真脫貧。農(nóng)產(chǎn)品電商可以把商品與市場有機聯(lián)系起來，推動資源向貧困戶聚集，打造較為完整的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，使貧困戶共享更多的附加經(jīng)濟效益，達到創(chuàng)收脫貧。[14]在官員扶貧政績考核中，網(wǎng)絡技術的運用可以對扶貧工作進行實時監(jiān)測，實現(xiàn)動態(tài)管理，既全面反應脫貧攻堅成效，又調動地方政府積極性。[15]然而在實踐探索中，技術治理中的數(shù)字管理并未真正觸及鄉(xiāng)土社會及其權力結構，處于懸浮狀態(tài)。[16]網(wǎng)絡扶貧亟需通過政策、技術、社會等多個層面應對技術治理帶來的挑戰(zhàn)。[17]

近年來，中央政府先后出臺多項政策部署網(wǎng)絡扶貧工作，各地也在中央政策指導下出臺了一系列探索性政策。網(wǎng)絡扶貧政策的持續(xù)出臺為互聯(lián)網(wǎng)技術在扶貧中的應用提供了宏觀指導、制度規(guī)范與行動指南，為提升扶貧的精準性和有效性提供了重要保障。網(wǎng)絡政策體系是否完善、政策制定是否科學、政策措施是否有效、政策工具選擇是否適配等問題關系到精準扶貧戰(zhàn)略和脫貧攻堅重大任務能否有效推進和順利完成，網(wǎng)絡扶貧政策在整個精準扶貧政策譜系中具有重要地位和獨特價值。從政策體系、政策著力點、政策工具等多個維度對網(wǎng)絡扶貧政策進行系統(tǒng)性考察和解讀既有理論的必要性，又有現(xiàn)實層面的緊迫性。本研究以中央層面政策和代表性省市政策為考察對象，試圖厘清網(wǎng)絡扶貧政策系統(tǒng)及其要素，探究政策特征并進行理論解讀，以期推進網(wǎng)絡扶貧政策的持續(xù)完善和政策實踐的創(chuàng)新發(fā)展。

二、網(wǎng)絡扶貧政策的體系

本研究除了選取中央層面的政策文本外，還選取了最早開展網(wǎng)絡扶貧試點工作的重慶市和甘肅省的政策文本，以確保政策文本選擇的代表性。本研究通過各級政府網(wǎng)站、北大法寶等途徑以“網(wǎng)絡扶貧”和“電商扶貧”等為關鍵詞進行檢索，共獲取中央層面相關文件40份，地方層面文件50份，剔除與網(wǎng)絡扶貧相關性較小和重復文本后，最終選取了22份代表性政策文本（見表1）。

表1 中央與代表性省份網(wǎng)絡扶貧相關政策文本

（一）網(wǎng)絡扶貧政策的層級分布

從縱向的層級結構看，網(wǎng)絡扶貧政策覆蓋了中央、省、市、縣等多個行政層級。網(wǎng)絡扶貧政策的有效實施與政策目標的最大程度實現(xiàn)，有賴于各層級政策的上下聯(lián)動和有機銜接。

中央層面政策具有頂層設計、業(yè)務指導和行動指南等多重功能。《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出加大“互聯(lián)網(wǎng)+扶貧”力度，對后續(xù)一系列網(wǎng)絡扶貧政策的出臺具有統(tǒng)領性作用?！秶鴦赵宏P于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃的通知》和《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》中電商扶貧、網(wǎng)絡通訊設施建設等網(wǎng)絡扶貧的相關表述，明晰了網(wǎng)絡扶貧在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中的重要地位，同時對網(wǎng)絡扶貧政策具有引領、指導作用。中央網(wǎng)信辦、國家發(fā)展改革委、國務院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)的《網(wǎng)絡扶貧行動計劃》從指導思想、基本原則、總體目標、五大工程等方面為開展網(wǎng)絡扶貧指明方向，在網(wǎng)絡扶貧政策體系中具有頂層設計的重要功能，是分領域、分地區(qū)政策制定與實施的綱領性文件。中央網(wǎng)信辦、國務院扶貧辦等多個中央部門還發(fā)布了一系列網(wǎng)絡扶貧政策，為各地區(qū)開展網(wǎng)絡扶貧提供了具體的、具有可操作性的業(yè)務指導，并對各地區(qū)網(wǎng)絡扶貧政策的執(zhí)行和落實進行督促。

省級行政區(qū)在中央網(wǎng)絡扶貧行動部門協(xié)調小組統(tǒng)籌指導下對本地區(qū)政策制定和實施負總責。省級層面政策兼具頂層設計落實、中觀指導和行動指南的功能，在網(wǎng)絡扶貧政策體系扮演著承上啟下的關鍵角色。例如，《甘肅省網(wǎng)絡扶貧行動的實施方案》和《重慶市關于印發(fā)網(wǎng)絡扶貧行動計劃實施方案的通知》既是對中央層面《網(wǎng)絡扶貧行動計劃》的貫徹落實，又是對各自省域網(wǎng)絡扶貧政策的業(yè)務指導和綱領性行動指南。

市、縣負責網(wǎng)絡扶貧政策的具體落地實施。市、縣政策具有鮮明的操作性特征，發(fā)揮著政策最終落地實施的關鍵作用。例如，《城口縣網(wǎng)絡扶貧試點工作行動計劃（2018—2019年）》、《奉節(jié)縣網(wǎng)絡扶貧行動計劃實施方案》等政策在中央和省級政策指導下，結合實際情況對網(wǎng)絡扶貧行動進行細化，提出非常具體的、操作性的政策目標與措施、實施機制、保障機制等內容。很多地方還出臺了關于電子商務、網(wǎng)絡項目等專項政策的操作性實施方案。

（二）網(wǎng)絡扶貧政策的部門分布

網(wǎng)絡扶貧橫跨產(chǎn)業(yè)、基建、教育、醫(yī)療、金融等諸多領域，涉及政府、事業(yè)單位、企業(yè)、社會組織、志愿團體、自治組織、城鄉(xiāng)居民等多類主體，是個復雜的社會系統(tǒng)工程。網(wǎng)絡扶貧的復雜性決定了其政策制定主體必然涉及多個黨政部門、事業(yè)單位、銀行等機構，不同層級的部門和機構形成“條條”之間的橫向關系。由于中央層面政策體系比較完整且均能夠通過互聯(lián)網(wǎng)檢索獲得文本信息，本研究以中央層面政策文本為考察對象來分析網(wǎng)絡扶貧政策的橫向分布。

網(wǎng)絡扶貧政策發(fā)文的部門和機構呈現(xiàn)出多元化特征。網(wǎng)絡扶貧政策制定主體涉及20余個中央部門，這其中不僅包括中組部、國家發(fā)展改革委、工業(yè)與信息化部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部、商務部、人力資源與社會保障部、教育部、科技部、民政部、國家民委、交通運輸部、國家市場監(jiān)督管理總局、中國人民銀行、國家旅游局、衛(wèi)健委、國家郵政局等黨政職能部門和國家局，而且包括中央網(wǎng)信辦、國務院扶貧辦等黨中央和國務院議事協(xié)調機構，還包括中國農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行、中華全國供銷總社、全國婦聯(lián)等其他中央部門。

網(wǎng)絡扶貧政策出臺呈現(xiàn)出部門協(xié)同性?！毒W(wǎng)絡扶貧行動計劃》中明確指出要加強網(wǎng)絡扶貧工作的組織領導，成立部門協(xié)調小組并定期召開部級協(xié)調工作會議。中央部門發(fā)布的政策多采用聯(lián)合發(fā)文的形式，并在政策文本中明確各部門的職責分工。各部門之間的協(xié)作旨在合理整合和有效配置政策資源，以實現(xiàn)政策效應最大化。通過政策發(fā)文主體及其頻次，我們可以識別出網(wǎng)絡扶貧政策關鍵行動者：中央網(wǎng)信辦、國家發(fā)展改革委和國務院扶貧辦。中央網(wǎng)信辦在網(wǎng)絡扶貧行動中發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調、工作部署、組織推動和督促落實的重要作用。國家發(fā)展改革委主要負責網(wǎng)絡扶貧中長期規(guī)劃的制定以及各項改革創(chuàng)新措施的出臺與實施。國務院扶貧辦作為議事協(xié)調機構，則具體負責統(tǒng)籌安排網(wǎng)絡扶貧工作，細分工作領域和重點任務。

三、網(wǎng)絡扶貧政策的著力點

《網(wǎng)絡扶貧行動計劃》明確提出實施“網(wǎng)絡覆蓋工程、農(nóng)村電商工程、網(wǎng)絡扶智工程、信息服務工程、網(wǎng)絡公益工程”五大工程，從網(wǎng)絡設施、移動終端、信息內容、電商平臺、公共服務等方面進行了系統(tǒng)部署、綜合施策。各地在中央政策指導下結合本地實際情況進行細化和創(chuàng)新，但重點任務主要圍繞“五大工程”展開（見表2）。網(wǎng)絡扶貧政策的著力點從中央到地方均聚焦于網(wǎng)絡覆蓋、網(wǎng)絡扶智、農(nóng)村電商、信息服務、網(wǎng)絡公益等五個方面。

表2 網(wǎng)絡扶貧政策著力點

（一）網(wǎng)絡覆蓋

網(wǎng)絡覆蓋的目標是實現(xiàn)網(wǎng)絡設施供給的城鄉(xiāng)和區(qū)域均等化，顯著縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域“數(shù)字鴻溝”，確保民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、革命老區(qū)和貧困地區(qū)用得上、用得起、用得好網(wǎng)絡服務。網(wǎng)絡

覆蓋不僅僅指網(wǎng)絡基礎設施的覆蓋，還包括軟件層面的移動終端開發(fā)和應用、應用程序開發(fā)、民族語音視頻技術開發(fā)等多個方面。政策措施主要包括以下幾個方面：一是通過加大財政資金傾斜、地方配套政策落實、吸納社會資本進入等措施來強化網(wǎng)絡基礎設施建設；二是通過市場準入松綁、通信資費優(yōu)惠等措施提升貧困群體的信息產(chǎn)品消費水平，降低貧困戶家庭負擔；三是通過各種激勵措施鼓勵支持網(wǎng)信企業(yè)開發(fā)新的移動終端設備，研發(fā)打造信息發(fā)布、行業(yè)應用、信息服務一體化的移動APP綜合信息平臺，以滿足貧困群體的多元化、分散化的使用需求，顯著提升網(wǎng)絡覆蓋水平和信息產(chǎn)品質量；四是通過政策引導網(wǎng)信企業(yè)、科研機構、高等學校等創(chuàng)新主體的合作研發(fā)與產(chǎn)學研一體化，研發(fā)高水平民族語言互譯系統(tǒng)，以最大限度減少溝通障礙和降低溝通成本。

（二）農(nóng)村電商

農(nóng)村電商是推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)開展和農(nóng)民增收的重要途徑。電商精準扶貧被中央和各級地方政府納入脫貧攻堅總體規(guī)劃之中，農(nóng)村電商也是最早進入專項政策領域的網(wǎng)絡扶貧政策。商務部等19部門在2015年就發(fā)布了《關于促進電商精準扶貧的指導意見》，早于作為網(wǎng)絡扶貧政策頂層規(guī)劃的《網(wǎng)絡扶貧行動計劃》，這也凸顯了農(nóng)村電商在網(wǎng)絡扶貧乃至整個精準扶貧政策譜系中的重要地位。農(nóng)村電商的政策著力點主要在于以下方面：一是通過政策重點資源向國家級貧困縣傾斜，支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和積極探索“一村一品”品牌戰(zhàn)略；二是通過“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”最大限度整合和開發(fā)已有資源，形成功能齊全、高效運轉的電子商務綜合平臺；三是構建電子商務服務體系，引導和支持電子商務網(wǎng)點吸納貧困人口就業(yè)，帶動貧困家庭增收脫貧；四是鼓勵支持網(wǎng)信企業(yè)、物流企業(yè)、展會企業(yè)等主體通過新技術應用開發(fā)網(wǎng)絡博覽會虛擬平臺，為貧困地區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡展銷、“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”發(fā)展、特色資源與產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡公益宣傳等提供優(yōu)質載體；五是針對貧困地區(qū)農(nóng)戶分散經(jīng)營、貸款難度大額度小、金融服務可及性差、金融產(chǎn)品供需匹配性差等問題，政策要求發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)金融普惠性、廣泛性、創(chuàng)新性等優(yōu)勢，通過互聯(lián)網(wǎng)普惠金融聯(lián)盟引領示范提升金融服務精準度，為貧困群體提供融資與理財需求。

（三）網(wǎng)絡扶智

教育是阻隔代際貧困傳遞的重要機制，也是精準扶貧效果可持續(xù)性的保障機制。教育資源分布不均、貧困地區(qū)師資力量薄弱、教育質量難保障等問題，難以通過傳統(tǒng)教育扶貧方式解決?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術的應用為教育扶貧模式變革和教育質量提升提供了契機。網(wǎng)絡扶智依托新技術優(yōu)勢可以在很大程度上填補“教育鴻溝”，使得優(yōu)質教育資源覆蓋到貧困地區(qū)和貧困群體，實現(xiàn)教育資源配置的帕累托改進，進而提升貧困群體脫貧的自生能力和可持續(xù)發(fā)展能力。網(wǎng)絡扶智的政策措施主要包括：一是通過優(yōu)質教育資源共享線上平臺和遠程教育平臺，實現(xiàn)貧困地區(qū)中小學生對城市教育資源的共享，顯著提升教育質量；二是通過多種形式對貧困地區(qū)基層干部、致富帶頭人、貧困戶等群體開展網(wǎng)絡應用技能培訓和業(yè)務技能培訓，提升干部群眾使用互聯(lián)網(wǎng)技術的知識水平和應用能力，為網(wǎng)絡扶智開展提供重要保障；三是通過互聯(lián)網(wǎng)綜合信息平臺開展多種形式的技能培訓、信息發(fā)布、資源共享、金融支持等活動，鼓勵和支持大學生和當?shù)厍嗄觊_展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，引領貧困戶通過“互聯(lián)網(wǎng)+”賦能增識，帶動就業(yè)增收，實現(xiàn)扶貧與扶智的有機結合。

（四）信息服務

信息服務是網(wǎng)絡扶貧行動的重要支撐，不僅關系到貧困地區(qū)公共服務供給的精準性，還可以提升公共服務的可及性。信息服務工程的政策措施涵蓋構建扶貧開發(fā)大數(shù)據(jù)平臺、一縣一平臺、一鄉(xiāng)一節(jié)點、一村一帶頭人、一戶一終端、一戶一檔案、一支網(wǎng)絡扶貧隊伍、構建民生保障網(wǎng)絡系統(tǒng)等八項重要任務。全國統(tǒng)一的扶貧開發(fā)大數(shù)據(jù)平臺和信息系統(tǒng)可以有效化解傳統(tǒng)扶貧方式存在的扶貧信息透明度不高、扶貧開發(fā)資金項目監(jiān)管體系不完善、信息共享和業(yè)務協(xié)作機制不健全以及碎片化現(xiàn)象等突出問題[18]。一體化數(shù)據(jù)信息平臺，不僅可以提升扶貧對象識別、幫扶和脫貧的精準化，而且可以實現(xiàn)不同層級、不同部門、不同行業(yè)之間的數(shù)據(jù)共享與資源聚合，還可以助力扶貧開發(fā)決策的科學化、政策、資金、項目管理的動態(tài)化和高效化。縣平臺發(fā)揮著向縣域推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”、整合各類服務資源、構建綜合服務體系的重要作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)節(jié)點承擔著承接縣級政務系統(tǒng)和支撐民生政策落地的雙重使命。村帶頭人在信息服務網(wǎng)絡中發(fā)揮著引領示范、政策宣傳、信息服務、產(chǎn)業(yè)幫扶等作用。戶終端發(fā)揮著打通公共服務供給“最后一厘米”的重要作用，為貧困居民獲得精準定制信息服務保駕護航。戶檔案是全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)的微觀數(shù)據(jù)單元，其動態(tài)更新與跟蹤監(jiān)測對精準脫貧科學決策至關重要。多層級、廣覆蓋、高素質的網(wǎng)絡扶貧隊伍是政策落實的關鍵。民生保障網(wǎng)絡系統(tǒng)是推動民生服務向基層延伸覆蓋的重要載體，發(fā)揮著拓展生產(chǎn)生活服務功能、探索民生服務供給新模式、強化信息服務能力等多方面的重要作用。

（五）網(wǎng)絡公益

互聯(lián)網(wǎng)技術為公益慈善、扶貧濟困提供了更為便捷、高效、多樣化、智能化的渠道。網(wǎng)絡公益成為解決社會問題、拓展公益空間、推動社會創(chuàng)新的重要途徑。網(wǎng)絡公益為動員社會力量參與扶貧攻堅、構筑多元共治的網(wǎng)絡大扶貧格局提供了契機和通道。網(wǎng)絡扶貧行動中心，網(wǎng)絡公益的政策重點主要包括：一是依托中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展基金會等社會組織，通過移動客戶端、視頻網(wǎng)站等媒介開展網(wǎng)絡公益宣傳、活動、項目，激勵廣大網(wǎng)民開展消費扶貧等公益活動，與貧困形成“N+1”幫扶關系；二是通過開設網(wǎng)絡公益專欄、傳播推廣踐行者故事、網(wǎng)絡公益動員、志愿服務項目設計等方式，營造全網(wǎng)公益、全民公益的氛圍，推動網(wǎng)民成為網(wǎng)絡扶貧的自覺參與者；三是通過大型互聯(lián)網(wǎng)公司與貧困縣形成結對幫扶、社會組織與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等主體形成網(wǎng)絡公益扶貧聯(lián)盟、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)推動廣泛參與扶貧項目等措施，引導和鼓勵企業(yè)履行社會責任，實施結對幫扶計劃；四是依托中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展基金會等社會組織，通過構建公益幫扶平臺、開展網(wǎng)絡公益項目等活動打造網(wǎng)絡公益扶貧的品牌項目，并依托騰訊公益等大型網(wǎng)絡勸募平臺來暢通公益參與渠道，實現(xiàn)貧困群體和網(wǎng)絡公益人士的有效對接。

四、網(wǎng)絡扶貧政策的工具選擇

政策工具可以分為供給型、需求型、環(huán)境型。[19]供給型政策工具主要表現(xiàn)為對網(wǎng)絡扶貧的推動力，即政府通過資金、人才、科技、公共服務、基礎設施等手段直接為網(wǎng)絡扶貧提供物質基礎，具體包括資金投入、人才培養(yǎng)、科技信息支持、公共服務和基礎設施建設等方面。需求型政策工具表現(xiàn)為對網(wǎng)絡扶貧的拉動力，是政府借助采購、公共產(chǎn)品和服務外包等方式拓寬扶貧路徑和渠道，吸納更多資源，拉動貧困地區(qū)實現(xiàn)精準脫貧。環(huán)境型政策工具表現(xiàn)為對網(wǎng)絡扶貧的影響力，是政府通過制定目標規(guī)劃、提供金融支持和稅收優(yōu)惠及引導性措施等政策工具影響網(wǎng)絡扶貧環(huán)境，為實現(xiàn)精準扶貧、精準脫貧提供良好條件。

從表3可以看出，網(wǎng)絡扶貧的供給型政策和環(huán)境型政策的工具箱比較豐富，而需求型政策的工具箱則僅有政府采購和服務外包兩種工具?；谡呶谋镜膬热莘治龊托畔⑻崛砜矗┙o型政策工具和環(huán)境型政策工具的使用頻率亦遠遠超過需求型政策工具。

表3 網(wǎng)絡扶貧政策工具分類及內涵

供給型政策在網(wǎng)絡扶貧行動中的優(yōu)先和頻繁使用主要受到三個方面因素的影響。首先，貧困地區(qū)網(wǎng)絡基礎設施建設滯后，資源要素比較稀缺，政府通過基礎設施建設、大規(guī)模資金投入、人才輸入與培養(yǎng)、服務體系完善、創(chuàng)新要素投入等措施可以直接在很大程度上突破網(wǎng)絡扶貧行動的基礎瓶頸，為網(wǎng)絡扶貧順利開展提供直接推動力。其次，由于脫貧攻堅時間緊、任務重，尤其是三區(qū)三州等深度貧困地區(qū)尤為緊迫繁重，供給型政策工具與其他兩類工具相比具有見效快的優(yōu)勢而得到各級政府青睞。再次，雖然經(jīng)濟領域全面深化改革的目標是讓市場在資源配置中起決定性作用，但制度慣性，政府依然在資源配置中具有主導性影響，貧困落后地區(qū)尤為如此。并且，供給型政策工具在網(wǎng)絡扶貧行動產(chǎn)生了強力、快速效果后，會增強政府對其的依賴性。

環(huán)境型政策工具的重點使用是營造良好網(wǎng)絡扶貧環(huán)境的需要。規(guī)劃工具的使用可以為網(wǎng)絡扶貧政策實施提供方向指引、統(tǒng)籌指導。目標工具的使用可以為網(wǎng)絡扶貧政策的目標任務分工、時序步驟分解提供行動規(guī)范，確保網(wǎng)絡扶貧行動的規(guī)范有序。金融、稅收等優(yōu)惠政策的出臺與實施可以為網(wǎng)絡扶貧創(chuàng)造良好的市場和產(chǎn)業(yè)環(huán)境，為市場主體參與網(wǎng)絡扶貧提供激勵與保障，推動互聯(lián)網(wǎng)關聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與脫貧攻堅的良性互動。引導性措施的廣泛使用為多元主體參與網(wǎng)絡扶貧行動、構建大扶貧格局提供行動激勵與制度保障。

需求型政策工具強調通過公私合作和服務外包等方式吸納民間資本參與網(wǎng)絡扶貧，以擴大資金規(guī)模和提高資源使用效率。需求型政策工具使用頻率較低主要受到三方面因素影響。一是政府職能轉變與簡政放權仍處于起步和探索階段，這在貧困地區(qū)尤為明顯。政府職能市場化、社會化的相關制度安排尚不完善，實踐經(jīng)驗與探索創(chuàng)新仍然比較欠缺，這在很大程度上限制了網(wǎng)絡扶貧的資源動員與整合效果，同時不利于網(wǎng)絡扶貧模式的實踐創(chuàng)新。二是貧困地區(qū)社會力量尚處于發(fā)育階段，社會組織承接政府購買服務的規(guī)模和能力都比較有限，這在很大程度上限制了需求型工具的使用效果。三是需求型政策工具見效較慢，且政策效果受到政策鏈條增長、主體協(xié)同困難、業(yè)務流程復雜等多種因素限制。

五、總結與建議

互聯(lián)網(wǎng)技術已經(jīng)成為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的技術引擎。網(wǎng)絡扶貧作為精準扶貧政策譜系中的重要機制，在傳統(tǒng)扶貧模式革新、扶貧對象精準識別、扶貧資源優(yōu)化配置、扶貧績效提升等方面發(fā)揮著關鍵作用。網(wǎng)絡扶貧行動沿著政策和實踐兩條路徑在探索中前行，已經(jīng)取得積極成效。當前，我國已經(jīng)初步建構起比較完整的網(wǎng)絡扶貧政策體系，總體上呈現(xiàn)出縱向層級間上下聯(lián)動、部門間橫向協(xié)同的特征。網(wǎng)絡扶貧政策的著力點圍繞網(wǎng)絡覆蓋、農(nóng)村電商、網(wǎng)絡扶智、信息服務和網(wǎng)絡公益等五大工程，涵蓋基礎設施、公共服務、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育、公益等多個領域，涉及政府、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、社會組織、志愿團體、貧困群體等多元主體，包含政府、市場、社會三種資源配置機制，蘊含制度創(chuàng)新、社會創(chuàng)新、技術創(chuàng)新等多維度創(chuàng)新探索。網(wǎng)絡扶貧的政策工具涵蓋供給型、環(huán)境型、需求型等多種類型，工具箱豐富多元。

然而，網(wǎng)絡扶貧無論是在政策層面還是實踐層面都處于探索階段，網(wǎng)絡扶貧政策仍然存在著政策實踐與政策文本銜接不足、政策落實形式化、政策目標與政策工具不匹配、政策工具選擇與組合不夠合理等問題。為進一步推動政策體系優(yōu)化、實現(xiàn)網(wǎng)絡扶貧行動在政策和實踐兩個層面縱深發(fā)展，本研究認為應從以下幾個方面著手。

第一，強化縱向層級政策間聯(lián)動和橫向部門間政策協(xié)同。各級地方政府在中央頂層設計的宏觀指導下進行探索性創(chuàng)新，制定符合本地特色和實際狀況的政策而不能僅僅照搬中央和上級的政策文本。中央政策依據(jù)地方實踐中的新情況、新問題、新模式等來及時修訂與調整。網(wǎng)絡扶貧政策只有很好地將科學的頂層設計和作為地方性知識的時空信息有效結合起來，才能真正得到有效落實。橫向部門間在中央層面的政策制定方面已經(jīng)建立很好地協(xié)同機制，但是在網(wǎng)絡扶貧行動落實中，各部門之間的協(xié)同仍在探索中前行。各級地方政府部門在政策執(zhí)行中的協(xié)同困境更加明顯，尚未建立常態(tài)化、高效的協(xié)同組織與實施機制。這需要地方政府在強化網(wǎng)絡扶貧領域的注意力和權威分配，建立常態(tài)化和臨時性相結合的高效協(xié)同機制。

第二，政策執(zhí)行中增強政府、市場和社會三種資源配置機制的有機銜接與多元政策主體的協(xié)同配合。三種資源配置機制各有其優(yōu)勢和劣勢。網(wǎng)絡扶貧行動中要揚長避短，合理確定各自的效用邊界與適用領域，形成各種機制之間既有清晰邊界又能有機銜接的局面，以最大限度地實現(xiàn)扶貧資源的優(yōu)化配置。網(wǎng)絡扶貧行動中政府、社會組織、企業(yè)、貧困人員之間存在著非線性相互作用，需要各方相互配合和通力合作。[20]政策舉措應該不僅僅激勵多元主體參與網(wǎng)絡扶貧，更應該為多元主體間有效協(xié)同搭建框架、制定規(guī)范和暢通渠道。網(wǎng)絡扶貧行動中多元主體應在既有合作和幫扶框架下，進一步在實踐中深度探索創(chuàng)新，健全協(xié)同合作體制機制，拓展協(xié)同合作領域，豐富協(xié)同合作方式，創(chuàng)新協(xié)同合作機制，提升協(xié)同合作成效。

第三，政策理念要突出對貧困群體主體地位的高度重視。以各級政府為主導力量的傳統(tǒng)扶貧模式，往往忽視貧困群體的主體地位，不僅強化了貧困群體的“等、靠、要”思想，甚至還嚴重影響貧困群體積極性而導致涌現(xiàn)“爭貧現(xiàn)象”。[21]網(wǎng)絡扶貧政策應以技術賦能為導向增強貧困群體的自生發(fā)展能力。網(wǎng)絡扶智不僅要重視網(wǎng)絡技能培訓增強貧困群體參與農(nóng)村電子商務等新型產(chǎn)業(yè)形態(tài)的能力，還應重視通過提升中小學教育質量水平來增強貧困群體的可持續(xù)發(fā)展能力，更要重視通過網(wǎng)絡平臺開展典型示范、精神文化幫扶活動等來緩解精神貧困和營造良好氛圍，從人力資源開發(fā)、正面典型激勵、脫貧志氣激發(fā)等多個維度激發(fā)貧困群體自生可持續(xù)發(fā)展能力。

第四，政策創(chuàng)新要突出制度創(chuàng)新與技術創(chuàng)新的同步推進。制度創(chuàng)新與技術創(chuàng)新是網(wǎng)絡扶貧行動的雙輪驅動機制，兩者的同步推進與融合創(chuàng)新對于政策有效實施至關重要。網(wǎng)絡扶貧行動中的體制機制創(chuàng)新能為技術創(chuàng)新提供規(guī)則體系與合法性保障，技術創(chuàng)新則能為制度層面的體制機制創(chuàng)新提供契機、驅動力和技術支持。網(wǎng)絡扶貧行動不僅應重視技術創(chuàng)新本身帶來的扶貧效率提升，還應更加重視為新技術應用尋求制度層面的文化認知性要素、規(guī)范性要素和規(guī)制性要素的多維度深層次保障。網(wǎng)絡扶貧行動中技術創(chuàng)新則能通過影響主體的意向性、組織的有效性、效率的適應性、制度缺陷的顯性化等方面來倒逼體制機制變革。

第五，政策工具要實現(xiàn)合理選擇和組合優(yōu)化以最大程度提升網(wǎng)絡扶貧績效。政策工具選擇應以政策目標為導向，合理區(qū)分政策長期目標和短期目標，調和網(wǎng)絡扶貧政策目標與其他政策目標，并根據(jù)現(xiàn)實情境與政策工具的耦合性進行合理匹配。網(wǎng)絡扶貧政策工具選擇要在系統(tǒng)性原則下進行科學評估，提升對不同發(fā)展階段的動態(tài)適應性，并在尊重區(qū)域發(fā)展差異的基礎上進行理性判斷、調節(jié)和使用。政策工具系統(tǒng)的優(yōu)化組合應提升各種類型工具的協(xié)同性與均衡性，通過拓展政策工具選項、提升使用頻次等措施加大對需求型政策工具的使用，同時優(yōu)化供給型工具和環(huán)境型工具的內部結構。政策工具效應的最大程度發(fā)揮則高度有賴于其應用的精準性和高效性以及工具執(zhí)行的強力落實。