〔收稿時(shí)間〕 2020-12-30

〔基金項(xiàng)目〕 司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“大數(shù)據(jù)在地方立法中的應(yīng)用研究”（編號(hào)： 19SFB3006）

〔作者簡(jiǎn)介〕 吳睿佳（1991—），男，甘肅張掖人，山東大學(xué)（威海）法學(xué)院博士研究生。

① 檢索時(shí)間為2020年8月11日。以上檢索結(jié)果不包括被筆者人工篩除的其他70部不具有立法評(píng)估制度建設(shè)意義的規(guī)范性文件。

② 作為與“量化評(píng)估”在修辭上更為工整對(duì)應(yīng)的概念表述，“質(zhì)化評(píng)估”或“質(zhì)性評(píng)估”在中國(guó)大陸法學(xué)領(lǐng)域的著述中較少被使用，而且以李連江

教授為代表的許多學(xué)者一直反對(duì)這種譯法，故本文全文使用了更為常見(jiàn)和妥當(dāng)?shù)摹岸ㄐ栽u(píng)估”作為概念表述。

〔摘要〕 立法量化評(píng)估，因其方法上的精確性和科學(xué)性，一直以來(lái)為學(xué)界和實(shí)務(wù)界所推崇。但當(dāng)前我國(guó)立法量化評(píng)估的理念與方法之間仍存在脫節(jié)的問(wèn)題，這具體表現(xiàn)為實(shí)踐中存在的一系列適用誤區(qū)。比如，評(píng)估實(shí)踐中既存在“去工具化”的傾向，又易混淆基本的算術(shù)法則應(yīng)用場(chǎng)景，加之常見(jiàn)的數(shù)據(jù)收集錯(cuò)誤，以及績(jī)效評(píng)估工具的不當(dāng)引入，為立法量化評(píng)估的適用帶來(lái)了許多障礙。對(duì)此，立法評(píng)估人員應(yīng)當(dāng)正確判斷立法量化評(píng)估規(guī)范適用的前提，避免立法量化評(píng)估方法的不當(dāng)適用。

〔關(guān)鍵詞〕 立法量化評(píng)估; 立法評(píng)估; 評(píng)估方法; 立法成本收益評(píng)估; 評(píng)估制度

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D901〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1008-2689（2021）03-0290-09

立法評(píng)估最早于20世紀(jì)60年代在美國(guó)興起，上世紀(jì)末在我國(guó)廣州、安徽等地開(kāi)始探索實(shí)踐。經(jīng)過(guò)多年以來(lái)的理論研究和實(shí)踐摸索，我國(guó)的立法評(píng)估制度已經(jīng)開(kāi)始逐步建立起來(lái)，富有中國(guó)特色的立法評(píng)估工作體系正在形成中。隨著制度實(shí)踐逐漸擴(kuò)展和深入，立法評(píng)估的理論研究也開(kāi)始進(jìn)入“深水區(qū)”。據(jù)“北大法寶”提供的檢索結(jié)果，目前各地方針對(duì)立法評(píng)估制度建設(shè)出臺(tái)的規(guī)范性文件已有39部，其中包含地方性法規(guī)3部、地方政府規(guī)章13部、地方規(guī)范性文件23部①。在各地紛紛開(kāi)展立法評(píng)估制度建設(shè)之后，以往立法評(píng)估理論研究未曾徹底厘清的一些具體問(wèn)題開(kāi)始涌現(xiàn)出來(lái)。尤其是在立法評(píng)估的具體方法上，目前立法評(píng)估的方法已經(jīng)成為制約地方立法評(píng)估工作質(zhì)量提升的主要瓶頸。而于此相對(duì)應(yīng)的，以往大量關(guān)于立法評(píng)估的著述當(dāng)中，“在立法評(píng)估的方法上，注重量化評(píng)估與定性評(píng)估的有機(jī)結(jié)合”這樣原則性的介紹，已經(jīng)無(wú)法回應(yīng)立法評(píng)估實(shí)踐對(duì)方法論的現(xiàn)實(shí)呼喚。“量化評(píng)估”如何破除適用誤區(qū)，在立法評(píng)估中更為規(guī)范地被適用，進(jìn)而與“定性評(píng)估”②實(shí)現(xiàn)“有機(jī)結(jié)合”，這是當(dāng)下立法評(píng)估理論研究亟需回應(yīng)的疑問(wèn)。本文試圖通過(guò)對(duì)當(dāng)前量化方法在立法評(píng)估中的應(yīng)用現(xiàn)狀進(jìn)行分析，厘清立法量化評(píng)估方法在當(dāng)下的一系列適用誤區(qū)，并概括總結(jié)立法量化評(píng)估方法規(guī)范適用的前提。

一、 立法量化評(píng)估理念與方法的脫節(jié)

立法量化評(píng)估的中心議題是量化方法在立法評(píng)估中的應(yīng)用，其中包含理念和方法兩個(gè)不同的層次。理念提供原則性的方向指引，而方法則事關(guān)立法評(píng)估方案的細(xì)節(jié)制定和具體執(zhí)行。理念指導(dǎo)方法，方法落實(shí)理念，二者便如頭腦與四肢的關(guān)系一般，需要緊密銜接。但就目前的理論研究和實(shí)踐情況來(lái)看，立法量化評(píng)估的理念與方法之間尚存在嚴(yán)重脫節(jié)的問(wèn)題。

自上世紀(jì)90年代起算，我國(guó)對(duì)于立法評(píng)估的系統(tǒng)研究已經(jīng)經(jīng)歷了20余年的歷史，成果不可謂不豐碩，理念不可謂不先進(jìn)。就立法量化評(píng)估而言，早在1999年，就有學(xué)者提出，立法質(zhì)量評(píng)估主要包括三個(gè)方面的指標(biāo)，即“合法性、和諧性、規(guī)范性的認(rèn)定，實(shí)施的社會(huì)成本和社會(huì)群體評(píng)價(jià)統(tǒng)計(jì)”[1]，而對(duì)于社會(huì)群體評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)計(jì)時(shí)對(duì)不同的社會(huì)群體賦予不同的測(cè)量權(quán)重。這應(yīng)當(dāng)被視為國(guó)內(nèi)較早提出立法量化評(píng)估應(yīng)用理念的理論著述。自此以后，20多年來(lái)關(guān)于立法評(píng)估方法的理論研究成果汗牛充棟，大量學(xué)者對(duì)立法量化評(píng)估持積極態(tài)度。汪勁、王保民、汪全勝等知名學(xué)者先后對(duì)量化方法在立法評(píng)估中的應(yīng)用做了構(gòu)想。后又經(jīng)過(guò)10余年的接力研究，在關(guān)于立法評(píng)估的理論爭(zhēng)議中，即使是對(duì)量化方法在立法評(píng)估中的應(yīng)用前景持有極大疑慮的一些學(xué)者，也承認(rèn)量化方法可以對(duì)確保立法評(píng)估的科學(xué)性起到一定程度上的輔助作用。

雖然“量化方法能夠應(yīng)用于立法評(píng)估”這一前提性命題已經(jīng)基本形成了學(xué)術(shù)共識(shí)，但具體的應(yīng)用效果卻引發(fā)了學(xué)界的一系列質(zhì)疑。近年來(lái)雖有學(xué)者聲稱(chēng)“數(shù)量化方法是目前進(jìn)行立法評(píng)估時(shí)最常使用的信息分析方法”[2]109，但也有學(xué)者緊隨其后提出批評(píng)，認(rèn)為“立法后評(píng)估依然囿于自身的文化傳統(tǒng)和封閉的概念體系，重價(jià)值判斷而輕技術(shù)測(cè)量”[3]。事實(shí)上，早在2012年，席濤教授[4]便批評(píng)“（立法評(píng)估中）評(píng)估主體主要運(yùn)用的是定性分析方法，很少運(yùn)用定量分析方法，導(dǎo)致評(píng)估報(bào)告的數(shù)據(jù)較少、陳述較多、主觀性較大”。時(shí)隔6年，王保民教授等[5]仍指出“（立法評(píng)估中）主觀性評(píng)估成分較多，過(guò)度重視定性分析，忽視或未能充分利用好定量分析，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果不夠具體和客觀，缺乏說(shuō)服力”。學(xué)界以上一系列批評(píng)意見(jiàn)都建立在對(duì)于國(guó)務(wù)院各部門(mén)和廣東、云南、福建、上海、山東等地發(fā)布的立法評(píng)估方案、立法評(píng)估報(bào)告等官方資料上，不能說(shuō)是捕風(fēng)捉影之論。但縱觀國(guó)務(wù)院各部委和各省市公開(kāi)發(fā)布的立法評(píng)估資料，又顯然不能說(shuō)立法評(píng)估主體對(duì)量化評(píng)估不夠重視筆者自“北大法寶”等途徑收集了65份我國(guó)2005年以來(lái)的立法評(píng)估方案和立法評(píng)估報(bào)告，雖然量化評(píng)估方法的使用方式和程度有所差異，但并未發(fā)現(xiàn)其中有完全不使用量化評(píng)估方法的。篇幅所限，此處不再詳細(xì)列舉。。事實(shí)上，根據(jù)時(shí)任國(guó)務(wù)院法制辦公室副主任袁曙宏博士主編的《立法后評(píng)估工作指南》提供的官方數(shù)據(jù)和結(jié)論，“從我國(guó)立法后評(píng)估實(shí)踐來(lái)看，一般都普遍運(yùn)用了定量調(diào)查的方法”[6]92。這就形成了一種值得注意的現(xiàn)象：一方面學(xué)界廣泛地批評(píng)立法評(píng)估實(shí)踐中輕視量化評(píng)估方法的應(yīng)用，另一方面不同層級(jí)的評(píng)估主體在立法評(píng)估實(shí)踐中又都確實(shí)普遍使用了量化評(píng)估的方法。

這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，在很大程度上是由于立法量化評(píng)估的方法論研究相比于理念伸倡而言過(guò)于落后所導(dǎo)致的，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為主要癥結(jié)在于評(píng)估主體消極敷衍乃至開(kāi)展“運(yùn)動(dòng)式”評(píng)估——由于法定評(píng)估主體的專(zhuān)業(yè)性限制和立法評(píng)估對(duì)內(nèi)部性的消解要求，委托第三方評(píng)估已經(jīng)成為實(shí)踐主流，而其中不少受委托的第三方人員本身就是從事法學(xué)研究的學(xué)者，在這種背景下，將立法量化評(píng)估的應(yīng)用低效歸結(jié)于法定評(píng)估主體的能力和態(tài)度存在問(wèn)題，顯然是有失偏頗的?？偠灾?，頭腦可以不借助四肢而獨(dú)立思考，但卻無(wú)法脫離四肢獨(dú)立奔跑。如果方法過(guò)于簡(jiǎn)陋，甚至大量出現(xiàn)誤用、濫用的情況，那么學(xué)者針對(duì)立法量化評(píng)估所建構(gòu)起來(lái)的理念，落實(shí)于立法評(píng)估實(shí)踐中勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)“半身不遂”，乃至“癱瘓”的問(wèn)題。因此，本文試圖闡明長(zhǎng)期以來(lái)量化方法未能順暢應(yīng)用于立法評(píng)估的“病因”，并對(duì)量化方法在立法評(píng)估中的適用必要性進(jìn)行反思。

二、 立法量化評(píng)估方法的適用誤區(qū)

立法量化評(píng)估方法的適用誤區(qū)在以往立法評(píng)估實(shí)踐中的存在由來(lái)已久。既往也有學(xué)術(shù)著述對(duì)一些立法量化評(píng)估方法適用中存在的問(wèn)題進(jìn)行了檢討批評(píng)，但總的來(lái)看，這些批評(píng)尚存在三個(gè)方面的不足：一是反復(fù)糾結(jié)于“正義”“公平”等價(jià)值概念能否被量化評(píng)估的問(wèn)題，結(jié)果忽視了對(duì)價(jià)值概念進(jìn)行量化評(píng)估的必要性問(wèn)題;二是大多將量化評(píng)估在立法評(píng)估中應(yīng)用效果的不盡人意，歸結(jié)于“立法評(píng)估制度規(guī)范還不夠健全”等過(guò)于宏觀的因素，或者是評(píng)估方案制定不完善、評(píng)估數(shù)據(jù)收集不科學(xué)、評(píng)估人員態(tài)度不端正等執(zhí)行層面存在的問(wèn)題，而忽略量化評(píng)估方法本身的固有缺陷和數(shù)理規(guī)律;三是以個(gè)別西方國(guó)家的既有經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)我國(guó)立法評(píng)估工作，沒(méi)有考慮到制度差異對(duì)立法評(píng)估的深刻影響。上述不足，使得許多原本針對(duì)立法量化評(píng)估的批評(píng)意見(jiàn)，反而與實(shí)踐中的錯(cuò)誤做法一同落入了適用誤區(qū)。在此，有必要對(duì)這些誤區(qū)進(jìn)行系統(tǒng)的梳理和厘清。

（一） 存在“去工具化”的傾向

近十幾年來(lái)，由于受西方社會(huì)科學(xué)研究中出現(xiàn)的“定量霸權(quán)主義”[7]積習(xí)之影響，我國(guó)社會(huì)科學(xué)理論研究也出現(xiàn)了量化方法應(yīng)用的“去工具化”[8]傾向，即量化方法不再作為工具服務(wù)于研究目的，使用量化方法本身卻成為了研究目的之一。“盲目使用量化方法像在路燈下找鑰匙，不是因?yàn)殍€匙是在路燈下丟的，而是因?yàn)橹挥新窡粝虏拍芸吹靡?jiàn)?！盵9]這一振聾發(fā)聵的批評(píng)，雖然主要是針對(duì)近十幾年來(lái)我國(guó)社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域中量化方法的應(yīng)用失范問(wèn)題，但同樣應(yīng)當(dāng)引起我們對(duì)立法量化評(píng)估應(yīng)用的反思：在立法評(píng)估中引入量化評(píng)估方法的目的是什么？

正如磨刀是為了切肉一樣，作為工具和方法，立法量化評(píng)估的適用必然需要服從于一定的立法評(píng)估目的。而且這里的立法評(píng)估目的不能止于“完善立法”“提高立法質(zhì)量”這樣的籠統(tǒng)描述，必須具體到法律法規(guī)的“立、改、釋、廢”決策上來(lái)——不以影響立法決策為目的指向的立法評(píng)估極易淪為形式主義的產(chǎn)物。因此，正常的邏輯應(yīng)當(dāng)是先明確立法評(píng)估的目的是什么，然后才能確定進(jìn)行立法評(píng)估的具體方法，而不是本末倒置——先預(yù)設(shè)好了立法評(píng)估的具體方法，再去思索這樣的方法能夠?qū)崿F(xiàn)怎樣的立法評(píng)估目的。但遺憾的是，目前各地出臺(tái)的地方立法評(píng)估辦法中，一般都對(duì)立法評(píng)估的方法進(jìn)行了簡(jiǎn)陋的預(yù)設(shè)規(guī)定，許多學(xué)者也倡言在評(píng)估辦法中對(duì)評(píng)估方法進(jìn)行更為具體和嚴(yán)格的預(yù)設(shè)規(guī)定，導(dǎo)致“以定性為主、定量為輔”或“應(yīng)當(dāng)采用量化評(píng)估的方法”這樣的規(guī)定屢見(jiàn)不鮮。評(píng)估辦法不同于針對(duì)某一件法規(guī)的具體評(píng)估方案，屬于一般性的規(guī)定，對(duì)效力范圍內(nèi)的所有立法評(píng)估活動(dòng)有普遍約束力。但何種方法為主、何種方法為輔，乃至實(shí)際需不需要某一種評(píng)估方法，都應(yīng)以立法評(píng)估目的為判斷依據(jù)，并綜合實(shí)際評(píng)估需求做決定，評(píng)估辦法實(shí)不宜采用“一刀切”的思路，規(guī)定得過(guò)于明確、詳細(xì)。

事實(shí)上，立法評(píng)估在西方國(guó)家誕生之初，即帶有鮮明的實(shí)用主義特征和明確的評(píng)估目的指向。20世紀(jì)中葉，主要資本主義國(guó)家為了克服二戰(zhàn)之后各國(guó)政府普遍面臨的財(cái)政危機(jī)以及公眾信任危機(jī)，不得不對(duì)法案的出臺(tái)采取更為審慎的態(tài)度，于是立法評(píng)估才在這一背景下應(yīng)運(yùn)而生[10]6。而前貴州省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)孫潮教授[11]在上世紀(jì)90年代即撰文闡明：美國(guó)許多州議會(huì)規(guī)定的立法評(píng)估啟動(dòng)前提是“所立之法的實(shí)施將直接導(dǎo)致州財(cái)政支出或者收入”。因此，在納稅人主體意識(shí)逐漸覺(jué)醒的社會(huì)背景下，平息公眾對(duì)于財(cái)政運(yùn)行效率的質(zhì)疑，是西方國(guó)家開(kāi)展立法評(píng)估的主要目的，這也是西方國(guó)家立法評(píng)估方法從一開(kāi)始就具有濃厚量化色彩的主要影響因素——對(duì)財(cái)政運(yùn)行效率進(jìn)行定性評(píng)價(jià)顯然無(wú)法回應(yīng)公眾的質(zhì)疑。相比之下，由于我國(guó)在立法領(lǐng)域既如黃仁宇教授所說(shuō)缺乏“數(shù)目字管理”的歷史傳統(tǒng)，又不完全符合西方“國(guó)家-社會(huì)”二元對(duì)立的政治結(jié)構(gòu)，公眾對(duì)于立法導(dǎo)致的財(cái)政效率變化興趣寥寥，關(guān)注點(diǎn)主要在于立法配置的具體權(quán)利義務(wù)是否公平允當(dāng)?shù)葍r(jià)值判斷問(wèn)題上。故而我國(guó)的立法評(píng)估在符合通說(shuō)共識(shí)的前提下，具體的目的指向與英美等國(guó)仍存在結(jié)構(gòu)性的差異。

（二） 混淆不同基本運(yùn)算法則的應(yīng)用場(chǎng)景

量化方法的應(yīng)用必須建立在正確理解和使用運(yùn)算法則的基礎(chǔ)之上。而立法量化評(píng)估的方法論研究中，最為薄弱的環(huán)節(jié)就是如何通過(guò)一定的運(yùn)算法則來(lái)合理解釋評(píng)估指標(biāo)數(shù)據(jù)和評(píng)估結(jié)論之間的客觀因果關(guān)系。目前立法評(píng)估的方法論研究中，這方面的研究成果鳳毛麟角，導(dǎo)致立法量化評(píng)估在實(shí)踐摸索中不自覺(jué)地形成了很多數(shù)理層面上的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和做法?；煜安紶柎鷶?shù)”與“線性代數(shù)”兩種基本運(yùn)算法則的應(yīng)用場(chǎng)景，即是其中最為普遍的現(xiàn)象。

一般來(lái)說(shuō)，在社會(huì)科學(xué)的研究中，有兩種常用的數(shù)理法則用于合理闡釋因果關(guān)系，一種是“量化相關(guān)”，另一種是“邏輯因果”。兩種數(shù)理法則都在立法量化評(píng)估中有著廣泛應(yīng)用的空間，但在基本的運(yùn)算原理上有著本質(zhì)的區(qū)別?！傲炕嚓P(guān)”的闡釋將因果問(wèn)題轉(zhuǎn)化為數(shù)量問(wèn)題，遵循的是“線性代數(shù)”的運(yùn)算法則;“邏輯因果”的闡釋將因果問(wèn)題轉(zhuǎn)化為充分必要性的問(wèn)題，遵循的是“布爾代數(shù)”的運(yùn)算法則[12]。不同于以線性關(guān)系為研究對(duì)象的“線性代數(shù)”，“布爾代數(shù)”是邏輯思維數(shù)學(xué)化的體現(xiàn)，只有“1”和“0”兩個(gè)賦值選項(xiàng)，且只有三種運(yùn)算方法：“邏輯加”、“邏輯乘”和“邏輯非”。因此，在解釋某種因素與特定社會(huì)現(xiàn)象的因果關(guān)系時(shí)，“布爾代數(shù)”只能用以分析因果關(guān)系的類(lèi)型問(wèn)題，也就是確定哪些因素對(duì)結(jié)果有影響、哪些因素沒(méi)有，而不能用以分析因果關(guān)系的程度問(wèn)題。

回到立法量化評(píng)估這一話題上來(lái)，在當(dāng)前的立法量化評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)上，有包括“合法性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)以及技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)”的“五指標(biāo)說(shuō)”[13]17-18和包括“合法性標(biāo)準(zhǔn)、適應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)、操作性標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效性標(biāo)準(zhǔn)、特色性標(biāo)準(zhǔn)以及參與性標(biāo)準(zhǔn)”的“六指標(biāo)說(shuō)”[14]21-22兩種主流學(xué)說(shuō)。雖然兩種學(xué)說(shuō)又有衍生出的個(gè)別學(xué)說(shuō)對(duì)一些指標(biāo)進(jìn)行了表述概念上的替換，但大體上只有這兩種學(xué)說(shuō)在立法量化評(píng)估中應(yīng)用較廣。而通過(guò)審視這兩種學(xué)說(shuō)構(gòu)建的指標(biāo)體系，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中有些只能以“布爾代數(shù)”作為運(yùn)算法則進(jìn)行定量評(píng)估（前提是確實(shí)有這個(gè)必要），而不能以“線性代數(shù)”作為運(yùn)算法則進(jìn)行定量評(píng)估。比如，無(wú)論是“五指標(biāo)說(shuō)”還是“六指標(biāo)說(shuō)”，都以“合法性標(biāo)準(zhǔn)”為第一評(píng)價(jià)指標(biāo)，而“合法性”本身只具有“邏輯因果”意義，也就是要么“非法”要么“合法”，不必討論 “合法”的“程度”問(wèn)題——“基本合法”、“部分合法”或者“90%合法”的評(píng)估結(jié)論缺乏量化的必要。當(dāng)然，也可以說(shuō)一部法規(guī)當(dāng)中有一部分條款合法、一部分條款不合法，但只要有不合法的條款，整部法規(guī)就應(yīng)當(dāng)在合法性評(píng)價(jià)上落入否定性評(píng)價(jià)的區(qū)間當(dāng)中，再認(rèn)真細(xì)數(shù)其中不合法的條款占比，甚至是不合法的“字?jǐn)?shù)”占比，并無(wú)實(shí)際意義。因此，對(duì)于“合法性標(biāo)準(zhǔn)”這樣的評(píng)估指標(biāo)，是不適宜用“線性代數(shù)”運(yùn)算法則進(jìn)行程度評(píng)估的。

反觀目前理論和實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的立法量化評(píng)估方案，一種常見(jiàn)的錯(cuò)誤就是對(duì)本該運(yùn)用“布爾代數(shù)”運(yùn)算法則進(jìn)行評(píng)估的指標(biāo)，運(yùn)用“線性代數(shù)”運(yùn)算法則進(jìn)行賦分評(píng)估甚至加總賦分評(píng)估。如俞榮根教授提出的立法前評(píng)估指標(biāo)體系，被許多地區(qū)的立法評(píng)估方案所借鑒，即“立法前評(píng)估指標(biāo)體系由立法必要性與可行性（25分）、合法性（25分）、影響性（30分）、效益和成本分析（20分）4個(gè)一級(jí)指標(biāo)組成，涵蓋18個(gè)二級(jí)指標(biāo)”[15]。這其中，不僅“合法性”被賦予了“25分”的具體分值，而且還有細(xì)分的二級(jí)指標(biāo)。事實(shí)上，就立法前評(píng)估而言，一旦立法草案被確定有“不合法”的內(nèi)容，就應(yīng)當(dāng)“一票否決”，立即進(jìn)行草案修訂，不可能進(jìn)入下一步的正式立法程序。因此，這里的“25分”賦值，是不符合“布爾代數(shù)”的運(yùn)算法則的，而細(xì)分的二級(jí)指標(biāo)即使可以轉(zhuǎn)化為某個(gè)數(shù)值，由于缺乏數(shù)理原理的支撐，其相加之和也不可能真正表示一部法規(guī)的“合法性”，只能是一種“偽量化評(píng)估”。同樣的道理，“立法必要性標(biāo)準(zhǔn)”也只有“是否必要”的問(wèn)題，日?？谡Z(yǔ)表達(dá)中并不合邏輯的“必要性有多大”是個(gè)“偽量化”指標(biāo)，無(wú)法轉(zhuǎn)譯為數(shù)學(xué)語(yǔ)言進(jìn)行量化分析，只能按照“布爾代數(shù)”的運(yùn)算法則進(jìn)行“0-1”的邏輯判斷。有學(xué)者對(duì)此提出意見(jiàn)，認(rèn)為“由于是缺乏裁量空間的二選一封閉模式，會(huì)導(dǎo)致此項(xiàng)得全分或者不得分的結(jié)果，評(píng)估的客觀性和真實(shí)性將受到很大影響”[16]。但其實(shí)“二選一”的邏輯選項(xiàng)本身并不至于影響指標(biāo)評(píng)價(jià)的“客觀性”“真實(shí)性”，反倒是強(qiáng)行對(duì)此類(lèi)指標(biāo)按照線性代數(shù)的運(yùn)算法則進(jìn)行二級(jí)指標(biāo)的賦分加總，既不科學(xué)，也無(wú)意義。

（三） 多見(jiàn)明顯的數(shù)據(jù)收集錯(cuò)誤

在數(shù)據(jù)分析領(lǐng)域有一個(gè)非常經(jīng)典的重要原則：“垃圾進(jìn)，垃圾出（Garbage in， Garbage out）。”其主要是指，在數(shù)據(jù)分析的過(guò)程中，如果前期收集的數(shù)據(jù)是不合格的，分析的結(jié)論就必然是不合格的。而在當(dāng)前立法量化評(píng)估中，所需要的數(shù)據(jù)信息質(zhì)量往往得不到充分的保障，進(jìn)而影響評(píng)估結(jié)論的客觀性和科學(xué)性。典型且廣泛存在的兩種數(shù)據(jù)收集錯(cuò)誤是“數(shù)據(jù)挑選”和“泛因果化”。

“數(shù)據(jù)挑選”是指：數(shù)據(jù)收集主體受個(gè)人偏見(jiàn)、既得利益、收集便利等各種因素的影響，有意或無(wú)意地不執(zhí)行或部分不執(zhí)行嚴(yán)格的數(shù)據(jù)收集規(guī)范，造成所收集數(shù)據(jù)的信度（reliability）或效度（validity）低下?！胺阂蚬笔侵福簲?shù)據(jù)收集主體在缺乏必要的定性研究基礎(chǔ)的情況下，盲目地確定要收集的數(shù)據(jù)信息種類(lèi)，結(jié)果導(dǎo)致一些原本與評(píng)估結(jié)論沒(méi)有充分因果關(guān)系的數(shù)據(jù)信息也被納入到收集和分析過(guò)程中來(lái)，并作為分析結(jié)論的支撐論據(jù)。目前來(lái)看，這兩種數(shù)據(jù)收集錯(cuò)誤集中體現(xiàn)在立法評(píng)估實(shí)施主體組織的問(wèn)卷調(diào)查中。

在現(xiàn)階段，立法評(píng)估實(shí)施主體借助的主要量化評(píng)估工具是問(wèn)卷調(diào)查和統(tǒng)計(jì)調(diào)查兩種方式。就問(wèn)卷調(diào)查而言，立法評(píng)估實(shí)施主體往往不具備規(guī)范的操作意識(shí)和調(diào)查技能，導(dǎo)致數(shù)據(jù)收集過(guò)于粗糙隨意。舉例來(lái)說(shuō)，某省農(nóng)業(yè)委員會(huì)關(guān)于《畜禽標(biāo)識(shí)和養(yǎng)殖檔案管理辦法》的立法后評(píng)估調(diào)查問(wèn)卷，在收集過(guò)程中要求下屬各市（州）“指定轄區(qū)內(nèi)1個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行填寫(xiě)”，且其中四個(gè)明文規(guī)定的市（州）“須指定已設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督分所的縣（市、區(qū)）填寫(xiě)”。須知，隨機(jī)抽樣不等于隨意抽樣，這種上級(jí)單位“指定”的調(diào)研樣本，往往更容易存在“數(shù)據(jù)挑選”和“泛因果化”的問(wèn)題，進(jìn)而在問(wèn)卷收集的數(shù)據(jù)質(zhì)量上大大折扣。

再比如，《XX省水土保持條例》立法后評(píng)估量化指標(biāo)體系中將“公眾是否對(duì)《條例》有較高的知曉度”作為量化評(píng)價(jià)指標(biāo)之一。但實(shí)際上，一方面公眾對(duì)該《條例》的知曉度很大程度上是由該《條例》的宣傳力度決定的，而這與該《條例》本身的立法水平并無(wú)因果關(guān)系;另一方面，即使公眾對(duì)該《條例》的知曉度高，也并不意味著公眾對(duì)該《條例》的執(zhí)行意愿和實(shí)際遵循率也很高。這樣的指標(biāo)數(shù)據(jù)信息納入立法后評(píng)估，作為立法水平的評(píng)價(jià)依據(jù)，實(shí)際上就屬于“泛因果化”的錯(cuò)誤。

又如，某自治區(qū)在開(kāi)展《基本草原保護(hù)條例》立法后評(píng)估時(shí)，制作了四種調(diào)查問(wèn)卷，要求下屬“各盟市政府法制辦、草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織本級(jí)及所轄旗縣”填報(bào)調(diào)查問(wèn)卷，但僅要求“每個(gè)問(wèn)卷至少填寫(xiě)2份”。拋開(kāi)抽樣問(wèn)題不談，如此之小的樣本量本身就難以保證立法評(píng)估的質(zhì)量，填報(bào)的數(shù)據(jù)指標(biāo)與評(píng)估結(jié)論之間建立起來(lái)的因果關(guān)系很難經(jīng)受得起科學(xué)的檢驗(yàn)。

（四） 不當(dāng)引入績(jī)效評(píng)估工具

一直以來(lái)，不少學(xué)者和立法實(shí)務(wù)工作者從績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域中獲得了啟發(fā)，進(jìn)而試圖在立法評(píng)估中引入一些績(jī)效評(píng)估常用的量化評(píng)估工具，如平衡計(jì)分卡（Balanced Score Card） 和全面績(jī)效計(jì)分卡（Total Performance Scorecard）等。對(duì)此，需要指出的是，雖然立法評(píng)估在量化評(píng)估方法上與績(jī)效評(píng)估（尤其是公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估）存在高度的相似性，而且立法評(píng)估最開(kāi)始在西方國(guó)家的發(fā)端，也與美國(guó)肯尼迪政府和約翰遜政府執(zhí)政期間興起的PPB（Planning-Programming-Budgeting）績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，但我們始終應(yīng)當(dāng)注意，立法評(píng)估和績(jī)效評(píng)估在實(shí)質(zhì)上的巨大差別，以及由此導(dǎo)致的方法論差異。

績(jī)效評(píng)估的核心注意力集中在組織運(yùn)轉(zhuǎn)效率上，所有評(píng)估方法的運(yùn)用最終的目的都指向“改造組織、部門(mén)及其人員并使其更有效率”，這是其與立法評(píng)估最本質(zhì)的區(qū)別。20世紀(jì)70年代末期以來(lái)，在美國(guó)、英國(guó)等個(gè)別西方國(guó)家率先發(fā)起的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”（New Public Management）為公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估提供了主要的理論支撐。新公共管理運(yùn)動(dòng)的核心要義是借助經(jīng)濟(jì)學(xué)和企業(yè)管理理論對(duì)公共部門(mén)的社會(huì)服務(wù)供給機(jī)制進(jìn)行改造。20世紀(jì)晚期在英國(guó)和美國(guó)分別興起的“雷納評(píng)審”和“企業(yè)化政府再造”均屬于“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的實(shí)踐產(chǎn)物。

立法評(píng)估的核心注意力集中在法律法規(guī)“立、改、釋、廢”的正當(dāng)性闡釋上，其興起，與“新公共管理運(yùn)動(dòng)”屬于同時(shí)代，因此不可避免地受到其“效益中心主義”的影響，甚至在一定程度上可以說(shuō)，正是由于“新公共管理運(yùn)動(dòng)”對(duì)“成本-收益”這一范式的強(qiáng)調(diào)，才促成了立法評(píng)估最開(kāi)始的落地實(shí)踐。20世紀(jì)60年代，美國(guó)國(guó)會(huì)率先通過(guò)立法，規(guī)定：“行政部門(mén)提交的法律草案，須同時(shí)提出立法論證報(bào)告，且經(jīng)過(guò)成本收益比較程序并由聯(lián)邦預(yù)算局審核，方可提交國(guó)會(huì)通過(guò)?！盵17]841974年美國(guó)福特政府簽發(fā)了11821號(hào)總統(tǒng)行政命令《通貨膨脹影響說(shuō)明》（Inflation Impact Statement），經(jīng)濟(jì)學(xué)家們基于這一法令建構(gòu)了“成本-收益”評(píng)估理論，要求立法機(jī)關(guān)對(duì)重要法規(guī)提案提供配套的“成本-收益”評(píng)估報(bào)告[18]。1976年，美國(guó)科羅拉多州通過(guò)首部“日落法”，隨后立法評(píng)估活動(dòng)開(kāi)始逐步擴(kuò)展到全球各國(guó)。

經(jīng)過(guò)近半個(gè)世紀(jì)的演變，如今的立法評(píng)估和績(jī)效評(píng)估早已是兩個(gè)不同的范疇。由于以?shī)W斯丁、哈特、凱爾森等為代表的實(shí)證分析主義法學(xué)家，旗幟鮮明地提出立法及其實(shí)施效果應(yīng)通過(guò)“社會(huì)實(shí)效”來(lái)進(jìn)行評(píng)估，而學(xué)者和立法評(píng)估工作者們也很快就意識(shí)到法的“社會(huì)實(shí)效”不僅通過(guò)經(jīng)濟(jì)效益或財(cái)政效率表現(xiàn)出來(lái)，比如美國(guó)國(guó)家公共行政學(xué)院院士斯蒂芬·卡爾曼教授就指出，由于道德要素在立法成本收益評(píng)估中無(wú)法體現(xiàn)，有可能加劇某些不道德的公共決策的出臺(tái)，“迫害那些清白但沉默的異議者”[19]。因此立法評(píng)估實(shí)務(wù)開(kāi)始越來(lái)越關(guān)注立法活動(dòng)所導(dǎo)致的權(quán)利義務(wù)變動(dòng)使何種主體受益、何種主體受損，以及受益或受損的影響程度與范圍是否可以為社會(huì)所接受。如今，脫胎于公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的立法成本收益評(píng)估，也只能算是立法評(píng)估的一個(gè)非絕對(duì)必要的組成部分，或是同“成本有效性分析方法”“風(fēng)險(xiǎn)分析方法”“敏感性分析方法”等一同成為立法評(píng)估的一種具體可選方法。如美國(guó)行政管理與預(yù)算辦公室（Office of Management and Budget）也承認(rèn)其所做的“成本-收益”評(píng)估，其結(jié)果至多成為公共決策機(jī)關(guān)的一種參考性因素，而非決定性因素[20]。不僅如此，許多國(guó)家也已逐漸認(rèn)識(shí)到“成本-收益”評(píng)估制度存在一定的適用范圍，特別是在一些特定的立法決策中，并不適用[21]。

因此，把立法評(píng)估和立法成本收益評(píng)估乃至公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估完全等同起來(lái)，或是認(rèn)為立法評(píng)估必須包含立法成本收益評(píng)估，進(jìn)而必須采用量化評(píng)估的方法來(lái)體現(xiàn)“成本”“收益”或是“績(jī)效”的觀點(diǎn)，并不符合我國(guó)立法評(píng)估的發(fā)展現(xiàn)狀和現(xiàn)實(shí)需求。也正是基于這一原因，一些學(xué)者所主張引入的量化績(jī)效評(píng)估工具，包括對(duì)法律法規(guī)實(shí)施部門(mén)及其人員的打分、排名和獎(jiǎng)懲等，事實(shí)上不僅在具體操作上很難適用于我國(guó)的立法評(píng)估，也缺少立法評(píng)估原理的支撐。

三、 立法量化評(píng)估方法規(guī)范適用的前提

以上立法量化評(píng)估實(shí)踐中一系列誤區(qū)的成因，既有操作不規(guī)范的因素，也有部門(mén)不正當(dāng)利益的影響。從方法論的層面上來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)立法量化評(píng)估方法的規(guī)范適用，首先需要正確判斷其適用前提。在評(píng)估方法的適用前提不滿足的情況下，無(wú)論評(píng)估人員如何準(zhǔn)確規(guī)范地把握評(píng)估方法的操作流程，都將不可避免地導(dǎo)致評(píng)估結(jié)論的誤差或立法評(píng)估資源的浪費(fèi)。一般來(lái)說(shuō)，立法量化評(píng)估方法的規(guī)范適用必須考慮以下三個(gè)前提問(wèn)題。只有在以下三個(gè)前提問(wèn)題均能得到肯定性答案的情況下，立法量化評(píng)估方法的規(guī)范適用才是可能的。

（一） 立法量化評(píng)估方法的適用是否合評(píng)估目的

從統(tǒng)計(jì)學(xué)的角度來(lái)講，邏輯相關(guān)不等于目的相關(guān)。無(wú)論是量化評(píng)估還是定性評(píng)估，即使從方法上講，評(píng)估信息與評(píng)估結(jié)論之間有邏輯關(guān)系，也不代表評(píng)估結(jié)論是有用的。正如前文所述，立法評(píng)估的主要目的在于為法律法規(guī)的“立、改、釋、廢”決策提供參考依據(jù)。如果一次立法評(píng)估，耗費(fèi)了大量的人力、財(cái)力、時(shí)間，得出的評(píng)估結(jié)論對(duì)于法律法規(guī)的“立、改、釋、廢”決策沒(méi)有足夠的幫助，那么這次立法評(píng)估縱然在方法上超前、完備、精密，也只能是一次失敗的立法評(píng)估。因此，立法量化評(píng)估方法的適用，一個(gè)首要的前提就是其是否合評(píng)估目的。

首先，評(píng)估目的服從于立法目的。舉例來(lái)說(shuō)，許多立法前評(píng)估報(bào)告中，都設(shè)計(jì)了公眾意見(jiàn)問(wèn)卷調(diào)查以及相應(yīng)的量化數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。但須知，立法前評(píng)估開(kāi)展時(shí)，所評(píng)估之法律法規(guī)按照立法程序應(yīng)當(dāng)尚未被列入立法規(guī)劃，自然也不可能在立法前評(píng)估時(shí)就形成立法草案。那么在立法前評(píng)估階段，所有對(duì)公眾的問(wèn)卷調(diào)查都是在公眾未見(jiàn)到立法草案主要內(nèi)容的情況下進(jìn)行的。在此邏輯前提下，一些立法前評(píng)估報(bào)告以公眾意見(jiàn)問(wèn)卷調(diào)查的量化統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)說(shuō)明多大比例的公眾對(duì)立法持贊成或否定態(tài)度，實(shí)際上是不合評(píng)估目的的。在公眾并不充分了解立法目的和草案主要內(nèi)容的情況下，其對(duì)于立法的態(tài)度極有可能是盲目、隨意的，不能被理解為一個(gè)公民理性、真實(shí)的意思表示。因此，無(wú)論支持與否的公眾比例有多高，都不應(yīng)當(dāng)作為某一法律法規(guī)正式被納入或不被納入立法規(guī)劃的依據(jù)。對(duì)應(yīng)的量化統(tǒng)計(jì)結(jié)果，自然也就是非必要的。

其次，立法評(píng)估的目的是使立法活動(dòng)實(shí)現(xiàn)邏輯可比，而非量化可比。換言之，立法評(píng)估的目的，是使立法動(dòng)議、立法草案、立法修正案、立法廢止決定等相比于先前立法狀態(tài)而言有一個(gè)“做不做”或者“好不好”的邏輯比較結(jié)論，而不是看立法動(dòng)議、立法草案、立法修正案、立法廢止決定等相比于其他同類(lèi)立法活動(dòng)能否達(dá)到一個(gè)類(lèi)似于“及格線”的狀態(tài)或者是對(duì)其進(jìn)行“賦分排名”。舉例來(lái)說(shuō)，一些立法評(píng)估報(bào)告采用了許多學(xué)者主張的“百分制”形式，按照一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)分別賦分，最后得出一個(gè)加總的評(píng)估總分。但這樣的評(píng)估總分的得出，實(shí)際上是不符合立法評(píng)估目的的。一方面，由于并沒(méi)有任何一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)或者權(quán)威研究機(jī)構(gòu)能夠?qū)τ诹⒎ㄔu(píng)估給出一個(gè)賦分評(píng)價(jià)的“及格線”，也就無(wú)法以立法評(píng)估的總分為依據(jù)形成一套立法決策的規(guī)則，那么立法評(píng)估的總分是多少，立法決策的做出仍然是以定性判斷為依據(jù)的，這個(gè)總分并無(wú)實(shí)際意義;另一方面，由于現(xiàn)在并沒(méi)有一套公允公認(rèn)的立法評(píng)估賦分標(biāo)準(zhǔn)，“不同類(lèi)型的地方性立法，其立法后評(píng)估的評(píng)估指標(biāo)是有所差異的”[22]，各立法評(píng)估實(shí)施主體在這方面基本上是各行其是，既然尺度不同，就沒(méi)有任何橫向可比的意義——即使各地按照自行制定的量化評(píng)估方案得出了總分結(jié)果，山東某地的《養(yǎng)犬條例》立法評(píng)估得分70，江蘇某地的《養(yǎng)犬條例》立法評(píng)估得分80，又能對(duì)各自立法評(píng)估后的立法決策提供什么樣的幫助呢？

總而言之，量化評(píng)估方法的適用，需要結(jié)合立法評(píng)估的具體目的來(lái)決定。量化評(píng)估方法對(duì)公共資源的消耗是顯著的，故而有限的立法資源更應(yīng)當(dāng)“好鋼用在刀刃上”，不必刻意追求量化評(píng)估方法的適用。

（二） 在特定指標(biāo)的評(píng)估上量化方法是否優(yōu)于定性方法

雖然有學(xué)者斷言：“法律法規(guī)的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性決定了必須強(qiáng)化對(duì)數(shù)量化評(píng)估方法的應(yīng)用”[2]117，但“科學(xué)”“嚴(yán)謹(jǐn)”并不等于“數(shù)量化”。許多立法評(píng)估的研究者和操作者存在一種思維定勢(shì)，認(rèn)為量化方法在準(zhǔn)確性上一定優(yōu)于定性方法。這實(shí)際上是社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中“定量霸權(quán)主義”的一種表現(xiàn)。誠(chéng)然，數(shù)字語(yǔ)言的迅猛發(fā)展，使得許多千百年來(lái)懸而未決的哲學(xué)化問(wèn)題得以通過(guò)科學(xué)化的理路重塑、考察乃至解決。但數(shù)學(xué)語(yǔ)言對(duì)社會(huì)規(guī)律的表示，是通過(guò)近似和擬合來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因此許多看上去直觀、簡(jiǎn)約、可計(jì)量的數(shù)據(jù)信息，并不天然等同于準(zhǔn)確。尤其是社會(huì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，由于學(xué)術(shù)倫理和調(diào)研條件的限制，只能采用抽樣的方式替代整體的實(shí)驗(yàn)，說(shuō)到底只是“窺斑見(jiàn)豹”的權(quán)宜之計(jì)。對(duì)此，應(yīng)星教授指出，西方現(xiàn)代社會(huì)的“均質(zhì)性”是西方社會(huì)科學(xué)研究以量化方法為主的根源，而中國(guó)社會(huì)是高度“反均質(zhì)性”的， 因此更適于采用定性方法[23]。這一觀點(diǎn)雖然只是一家之言，但社會(huì)性質(zhì)差異所帶來(lái)的指標(biāo)度量區(qū)別也確實(shí)值得我們注意。

由于“實(shí)證主義缺乏對(duì)社會(huì)行動(dòng)和社會(huì)價(jià)值之間根深蒂固的聯(lián)系的恰當(dāng)理解”[24]13，事實(shí)上，拋開(kāi)社會(huì)性質(zhì)上的巨大差異不談，定量方法在西方現(xiàn)代社會(huì)也不是萬(wàn)能良藥。1985年，可口可樂(lè)公司依據(jù)對(duì)將近20萬(wàn)消費(fèi)者的盲測(cè)結(jié)果，自信地更改了99年未曾改變的配方，結(jié)果實(shí)際市場(chǎng)反應(yīng)卻與調(diào)研結(jié)果截然相反，損失慘重。1936年美國(guó)總統(tǒng)大選，美國(guó)權(quán)威調(diào)研雜志《文學(xué)摘要》向全國(guó)郵寄出了1 000萬(wàn)份調(diào)研問(wèn)卷，并依據(jù)其調(diào)研結(jié)論斷言共和黨候選人蘭登將會(huì)當(dāng)選，結(jié)果民主黨候選人羅斯福高票連任，《文學(xué)摘要》雜志社信譽(yù)掃地，被迫?？?。以上兩個(gè)典型例子，收集數(shù)據(jù)不可不謂之“大”，投入資源不可不謂之“少”，但卻成為社會(huì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)的兩個(gè)經(jīng)典敗筆。以此為鑒，實(shí)應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)一些學(xué)者對(duì)“大數(shù)據(jù)”輔助立法的過(guò)于樂(lè)觀進(jìn)行慎重省思。

既然量化評(píng)估方法也在評(píng)估結(jié)論的準(zhǔn)確性上存在缺陷和風(fēng)險(xiǎn)，自然也并不必然優(yōu)于定性評(píng)估方法。事實(shí)上，當(dāng)量化評(píng)估方法將樣本屬性轉(zhuǎn)化為直觀可見(jiàn)的數(shù)據(jù)時(shí)，并不能同時(shí)提供這些樣本屬性何以如此的原因或運(yùn)行機(jī)制。比如，一次立法量化評(píng)估調(diào)查收集的數(shù)據(jù)表明，某市85%的受訪者認(rèn)為某立法條款合理配置了權(quán)利義務(wù)，而其他15%的受訪者并不這樣認(rèn)為?！?5%”和“15%”只是群體性特征，大多數(shù)人的認(rèn)同并不能代表該立法條款不存在改善的空間，因?yàn)閺牧⒎ㄔu(píng)估的目的出發(fā)，這“15%”的不同意見(jiàn)才往往是影響立法“立、改、釋、廢”的重要參考信息。而要想知道這“15%”背后更深層次的因果和機(jī)制信息，要么需要針對(duì)性地設(shè)計(jì)和開(kāi)展更為精密的補(bǔ)充量化調(diào)查，要么還是需要借助定性方法進(jìn)行評(píng)估。

那么在哪些指標(biāo)的評(píng)估上量化評(píng)估方法優(yōu)于定性評(píng)估方法呢？一般來(lái)說(shuō)，定性方法的短處是無(wú)法準(zhǔn)確判斷到底是哪些因素在影響結(jié)果以及對(duì)應(yīng)的影響程度如何，同時(shí)也無(wú)法保證樣本調(diào)查的隨機(jī)性。因此，在立法評(píng)估主體需要準(zhǔn)確判斷影響立法出臺(tái)或?qū)嵤┑闹饕蛩丶捌溆绊懗潭葧r(shí)，以及需要對(duì)內(nèi)部評(píng)估結(jié)論固有的“近視”問(wèn)題進(jìn)行補(bǔ)充矯正時(shí)，量化評(píng)估就有了方法上的比較優(yōu)勢(shì)。舉例來(lái)說(shuō)，對(duì)于輿論對(duì)法律法規(guī)出臺(tái)或?qū)嵤┑姆从?、法律法?guī)出臺(tái)或?qū)嵤?duì)各種宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的可能影響、法律法規(guī)出臺(tái)或?qū)嵤┧璧呢?cái)政經(jīng)費(fèi)支持等指標(biāo)的測(cè)算，在準(zhǔn)確性上量化評(píng)估要優(yōu)于定性評(píng)估。而對(duì)于法律法規(guī)出臺(tái)或?qū)嵤?duì)利害相關(guān)人的權(quán)利義務(wù)影響、潛在信訪對(duì)象對(duì)法律法規(guī)內(nèi)容的可能異議、部門(mén)利益和職權(quán)配置對(duì)法律法規(guī)實(shí)施的影響、所評(píng)估法律法規(guī)與法律體系的融貫銜接程度等指標(biāo)的評(píng)估，在準(zhǔn)確性上定性評(píng)估就要優(yōu)于量化評(píng)估。

（三） 立法量化評(píng)估的信息獲取和轉(zhuǎn)譯是否可行

相比于立法評(píng)估而言，教育評(píng)估、投資項(xiàng)目評(píng)估、人事評(píng)估等領(lǐng)域應(yīng)用量化方法的歷史要更為悠久，理論和經(jīng)驗(yàn)也更為成熟和豐富。但即使是在這些領(lǐng)域當(dāng)中，從事評(píng)估工作的理論專(zhuān)家和一線工作者也不得不承認(rèn)，評(píng)估指標(biāo)數(shù)據(jù)的獲取和轉(zhuǎn)譯是評(píng)估工作的重難點(diǎn)，也往往是導(dǎo)致整個(gè)評(píng)估工作歸于失敗的“阿喀琉斯之踵”。為此，經(jīng)濟(jì)評(píng)估領(lǐng)域經(jīng)過(guò)多年的探索，創(chuàng)制了一系列的量化模型和統(tǒng)計(jì)方法用以降低評(píng)估指標(biāo)數(shù)據(jù)的獲取和轉(zhuǎn)譯的成本以及誤差。相比之下，立法評(píng)估領(lǐng)域，尤其是我國(guó)的立法評(píng)估領(lǐng)域，在評(píng)估指標(biāo)數(shù)據(jù)的獲取和轉(zhuǎn)譯上還處于方法的“開(kāi)荒”階段。在此背景之下，適用立法量化評(píng)估方法不得不充分考慮在評(píng)估基礎(chǔ)、評(píng)估成本、評(píng)估倫理等一系列決策約束條件下，評(píng)估指標(biāo)數(shù)據(jù)的獲取和轉(zhuǎn)譯是否具有可行性。

扎實(shí)的定性基礎(chǔ)是評(píng)估指標(biāo)數(shù)據(jù)獲取和轉(zhuǎn)譯的方法前提，但卻常常得不到立法評(píng)估人員的足夠重視。統(tǒng)計(jì)分析是否可靠，取決于量化研究是否可靠，而量化研究的基礎(chǔ)實(shí)際上是定性研究提供的。量化方法的邏輯起點(diǎn)是測(cè)量對(duì)象相關(guān)屬性的概念化和指標(biāo)化，否則測(cè)量對(duì)象的相關(guān)屬性就無(wú)法通過(guò)數(shù)學(xué)語(yǔ)言和邏輯語(yǔ)言轉(zhuǎn)譯為“自變量”或“因變量”，而這一工作必然要依靠扎實(shí)的定性研究基礎(chǔ)來(lái)完成。比如，作為立法量化評(píng)估的基礎(chǔ)，對(duì)基本評(píng)估指標(biāo)的定類(lèi)測(cè)量（categorical measurement）實(shí)際上是通過(guò)定性研究完成的。定類(lèi)測(cè)量決定了各種指標(biāo)之間所體現(xiàn)的邏輯關(guān)系是包含還是互斥，而如果采用層次化的指標(biāo)體系，定類(lèi)測(cè)量還決定了一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)之間的邏輯關(guān)系。須知，繁瑣不等于精細(xì)。缺乏扎實(shí)定性研究基礎(chǔ)，制定出的評(píng)估指標(biāo)體系就容易出現(xiàn)指標(biāo)間邏輯關(guān)系的不周延，評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性也就難以保證。而且從指標(biāo)可測(cè)量性的角度考慮，一些學(xué)者提出的“可以構(gòu)建正義性標(biāo)準(zhǔn)等前沿標(biāo)準(zhǔn)”[25]，要在方法上得以實(shí)現(xiàn)，也必須建立在對(duì)“正義性”等概念的公允理解之上，而如果沒(méi)有扎實(shí)的定性研究基礎(chǔ)，這些“前沿標(biāo)準(zhǔn)”的量化也是不可想象的。

評(píng)估成本是另一個(gè)制約立法量化評(píng)估可行性的關(guān)鍵要素。眾所周知，量化評(píng)估相比于定性評(píng)估，評(píng)估指標(biāo)數(shù)據(jù)的獲取和轉(zhuǎn)譯需要消耗大量的公共資源?；匾曃覈?guó)，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的節(jié)奏日益加快，各類(lèi)不同層級(jí)的立法數(shù)量也與日俱增。僅就地方立法，2019年10月至11月就新增167部[26]。目前來(lái)看，且不論立法評(píng)估在全國(guó)的覆蓋范圍尚未達(dá)到許多中西部地區(qū)，即使是在江浙滬粵這些在立法評(píng)估實(shí)踐方面走在全國(guó)前列的省份，各級(jí)立法評(píng)估實(shí)施主體年均評(píng)估法規(guī)、規(guī)章也基本止于一兩件的數(shù)量。這個(gè)評(píng)估量，基本上只能勉強(qiáng)與其每年新出臺(tái)地方性法規(guī)和規(guī)章的數(shù)量相匹配，再要考慮到過(guò)往的需評(píng)估法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)要求配合評(píng)估的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章，立法評(píng)估實(shí)施主體無(wú)論是在人力、財(cái)力還是在評(píng)估時(shí)間上，都不可能被允許消耗太多評(píng)估成本。以上海為例，《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀建筑保護(hù)條例》的立法評(píng)估長(zhǎng)達(dá)8個(gè)多月，評(píng)估小組召開(kāi)了20多場(chǎng)座談會(huì)，收集了883份調(diào)查問(wèn)卷[27]。這樣的評(píng)估成本規(guī)模，不要說(shuō)大部分經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)無(wú)法承受，即使是上海市，也不可能形成慣例，每一次立法評(píng)估都參照?qǐng)?zhí)行。

此外，立法量化評(píng)估的可行性還需要考慮立法評(píng)估倫理。有學(xué)者提議，“利用大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)可以獲取持續(xù)的、周期性的評(píng)估數(shù)據(jù)，以無(wú)限接近法規(guī)范文件實(shí)施后的社會(huì)真實(shí)狀態(tài)。”[28]現(xiàn)階段的技術(shù)條件能否實(shí)現(xiàn)這一效果，本文不做討論。但要通過(guò)大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)破除立法量化評(píng)估指標(biāo)數(shù)據(jù)的獲取和轉(zhuǎn)譯障礙，首要的問(wèn)題不是技術(shù)上是否具備可行性或者成本能否接受，而是立法評(píng)估倫理能否允許這樣的方法運(yùn)用。私人信息能否在未經(jīng)當(dāng)事人允許的情況下被用于立法評(píng)估？立法評(píng)估實(shí)施主體是否擁有通過(guò)大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)開(kāi)展立法評(píng)估的權(quán)限？大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)收集的公民信息，以及得出的分析結(jié)論能否被用于立法評(píng)估以外的用途？這一系列問(wèn)題牽涉大量法治倫理問(wèn)題，絕不應(yīng)草率行止。

四、 結(jié) 論

基于當(dāng)前立法量化評(píng)估理念與方法脫節(jié)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，本文總結(jié)了當(dāng)前立法量化評(píng)估方法的一系列適用誤區(qū)，并對(duì)如何判斷立法量化評(píng)估方法規(guī)范適用的前提提出了自己的觀點(diǎn)，以期對(duì)現(xiàn)階段立法量化評(píng)估方法的規(guī)范適用有所裨益。需要指出的是，立法評(píng)估的方法論研究，是一個(gè)復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，其中包含了大量相互關(guān)涉卻又未能徹底厘清的子問(wèn)題。我們“將面對(duì)的是認(rèn)識(shí)論、證據(jù)規(guī)則、信息科學(xué)、研究設(shè)計(jì)、精確測(cè)量、統(tǒng)計(jì)學(xué)及溝通交流等各種復(fù)雜領(lǐng)域”[29]21，而立法量化評(píng)估方法的規(guī)范適用問(wèn)題只是其中滄海一粟。而這些方法論上的大量遺留問(wèn)題，不應(yīng)留待立法評(píng)估實(shí)務(wù)人員去自行探索和解決，而應(yīng)成為立法學(xué)者的一個(gè)重要研究任務(wù)。

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Research on the Normative Application of Legislative Quantitative Evaluation Method

WU Rui-jia

（School of Law， Shandong University， Weihai 264209， China）

Abstract： Featured by scientific analysis and methodological precision， quantitative legislative evaluation has been widely endorsed by legal researchers and professionals at home and abroad. However， existing implementation of quantifying legislative evaluation in China suggests that various gaps exist between its conceptualization and operationalization， manifested in numerous errors in the process of legislative evaluation. For example， the tendency of “de-instrumentalization” and the confusion of basic arithmetic application scenarios， common data collection errors and improper introduction of performance assessment tools in the practice of assessment have brought many obstacles to the application of legislative quantitative assessment. In this regard， the legislative evaluators should correctly judge the premise of the application of the legislative quantitative evaluation norm and avoid the improper application of the legislative quantitative evaluation method.

Key words： quantitative legislative evaluation; legislative evaluation; evaluation methods; cost-benefit analysis; evaluation system