武小龍，鮑 敏

（南京航空航天大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 211106）

一、問題提出：“人口—土地”城鎮(zhèn)化發(fā)展的失衡

目前，鄉(xiāng)村振興是新時(shí)代中國(guó)農(nóng)村區(qū)域發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)，本質(zhì)是要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理有效以及人口市民化的根本目的，而當(dāng)下土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化不平衡、不充分的發(fā)展導(dǎo)致鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化僅僅是一種“名義上”的城鎮(zhèn)化，是一種忽略了“村民本位”的不完全的鄉(xiāng)村振興。自2001年以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化率已從37.3%增長(zhǎng)到2018年底的59.58%，18年間增長(zhǎng)了20%之多，平均每年增長(zhǎng)1.24%，每年將近2 000萬(wàn)農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)。從官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程似乎較為可觀，但在流入城鎮(zhèn)的人口結(jié)構(gòu)上（如圖1所示），其中真正自然轉(zhuǎn)移流入城鎮(zhèn)的勞動(dòng)力（新增農(nóng)民工）只占15%—20%，農(nóng)民工“存活率”僅為25%—50%，并且呈逐年下降趨勢(shì)。在國(guó)家層面，早在十八屆三中全會(huì)就已明確將城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)涵定義為“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上明確指出，城鎮(zhèn)化不是土地城鎮(zhèn)化，而是人口城鎮(zhèn)化。2017年，十九大報(bào)告中鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署，又進(jìn)一步表明了解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題的重要性。由此，不禁深思的是：人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)關(guān)系究竟是怎樣的？二者之間的共生發(fā)展程度以及波動(dòng)發(fā)展效應(yīng)呈現(xiàn)什么樣的分布？如何消解土地城鎮(zhèn)化的冒進(jìn)，并立足實(shí)踐設(shè)計(jì)“人口—土地”共生平衡發(fā)展的治理機(jī)制？這些構(gòu)成本研究的核心動(dòng)機(jī)。

圖1流入城鎮(zhèn)的人口結(jié)構(gòu)

綜合來(lái)看，現(xiàn)有研究重點(diǎn)集中于四大層面：一是，“人口—土地”城鎮(zhèn)化的關(guān)系研究。有研究認(rèn)為伴隨著勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移以及公共服務(wù)（住房、醫(yī)療、教育、娛樂等）需求的增加，會(huì)極大促進(jìn)城鎮(zhèn)土地利用、開發(fā)與擴(kuò)張［1］；也有研究判定人口和土地城鎮(zhèn)化是一種相互依賴與促進(jìn)的內(nèi)在關(guān)系［2］。二是，“人口—土地”城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)度測(cè)算研究。大多實(shí)證研究表明我國(guó)的土地城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)冒進(jìn)式態(tài)勢(shì)［3］，二者處于非協(xié)調(diào)的狀態(tài)［4］，比如，王云霞從城鎮(zhèn)人口構(gòu)成、土地規(guī)模與利用結(jié)構(gòu)、土地投入等維度對(duì)二者的協(xié)調(diào)度進(jìn)行了實(shí)證評(píng)價(jià)［5］；陳鳳桂則從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活水平等維度，對(duì)“人口—土地”城鎮(zhèn)化的非均衡水平展開了截面測(cè)算與空間檢驗(yàn)［6］。三是，“人口—土地”城鎮(zhèn)化平衡發(fā)展的影響因素研究。許芬認(rèn)為城鄉(xiāng)間要素（土地、勞動(dòng)、資本等）的不平等交換是人口城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后的根源［7］；孫建飛、袁奕指出財(cái)政分權(quán)是地方政府推進(jìn)土地融資和城市空間擴(kuò)張的內(nèi)在邏輯［8］；周黎安則從經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的視角，分析了“人口—土地”城鎮(zhèn)化非協(xié)調(diào)背后的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯［9］；劉彥隨等人則進(jìn)一步通過636個(gè)城市面板數(shù)據(jù)，進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，指出“人口—土地”城鎮(zhèn)化的耦合發(fā)展程度受到政府決策行為、地理區(qū)位條件和地區(qū)內(nèi)部差距等關(guān)鍵要素的影響［10］。四是，“人口—土地”城鎮(zhèn)化的治理機(jī)制研究。劉歡等人認(rèn)為“人口和土地”要素的合理配置才能為區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供可持續(xù)性動(dòng)力［11］；陳春指出健康的城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)是“人口—經(jīng)濟(jì)—土地—社會(huì)”城鎮(zhèn)化共同協(xié)調(diào)發(fā)展作用的結(jié)果［12］；還有眾多研究指出，解決“人口—土地”城鎮(zhèn)化的非均衡發(fā)展，需要有序推進(jìn)戶籍制度和二元土地制度的改革、嚴(yán)格控制城市粗放擴(kuò)張［13］，并且在GDP考核和財(cái)稅政策上需要進(jìn)一步完善管理［14］。

概言之，當(dāng)下關(guān)于“人口—土地”城鎮(zhèn)化關(guān)系的研究雖然已形成了較豐碩的理論成果，但依然存在些許不足：一方面，大多研究更多集中于對(duì)“人口—土地”城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展水平的現(xiàn)實(shí)評(píng)價(jià)進(jìn)行分析，而對(duì)二者發(fā)展的波動(dòng)效應(yīng)檢驗(yàn)有所欠缺；另一方面，在評(píng)價(jià)體系上，更多立足于人口構(gòu)成、土地規(guī)模與投入等維度進(jìn)行測(cè)算分析，而對(duì)人口發(fā)展質(zhì)量的評(píng)估有所忽略。因此，本研究擬以江蘇省13個(gè)地級(jí)市為測(cè)算樣本，主要從“人口結(jié)構(gòu)水平、人口素質(zhì)水平、生活質(zhì)量水平、土地規(guī)模水平、土地投入產(chǎn)出水平”五個(gè)維度出發(fā)，構(gòu)建適合新時(shí)期“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生發(fā)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，旨在從理論與實(shí)證層面對(duì)江蘇省13個(gè)地級(jí)市的“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生度和空間差異，以及2006—2017年江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化發(fā)展的波動(dòng)趨勢(shì)展開翔實(shí)的檢驗(yàn)剖析，以期為江蘇省三農(nóng)問題、新型城鎮(zhèn)化和三大區(qū)域平衡發(fā)展的戰(zhàn)略部署提供一定的理論支持。

二、江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要階段

1.1995—2000年：人口城鎮(zhèn)化超前

20世紀(jì)80年代以后，我國(guó)逐漸廢除了嚴(yán)格限制人口自由流動(dòng)的相關(guān)管制規(guī)定，允許居民在城鄉(xiāng)間自由遷移。同一時(shí)期，沿海城鎮(zhèn)地區(qū)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展，以勞動(dòng)力需求為導(dǎo)向，大量剩余勞動(dòng)力通過就地或異地城鎮(zhèn)化的方式迅速向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)常住人口出現(xiàn)了爆炸性增長(zhǎng)。不過，這一時(shí)期土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展則稍顯滯后，主要因?yàn)榇穗A段發(fā)展的重點(diǎn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而大、中城市有限的財(cái)政收入，在推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上較為緩慢，城市建成區(qū)增速總體上滯后于人口城鎮(zhèn)化增速。從江蘇省1993—2017年人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)變化圖來(lái)看①說(shuō)明：土地城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)率，是城鎮(zhèn)建成區(qū)面積的增加；人口城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)率，是城市常住人口的增加。（如圖2所示），土地城鎮(zhèn)化在1995—2000年區(qū)間內(nèi)增長(zhǎng)速率總體上呈波動(dòng)下降趨勢(shì)，而這一時(shí)間段江蘇省人口城鎮(zhèn)化增速始終呈現(xiàn)穩(wěn)步上升狀態(tài)，并在2000年達(dá)到增長(zhǎng)率峰值21%，增長(zhǎng)速度顯著快于土地城鎮(zhèn)化。

圖2 1993-2017年江蘇省人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)率變化趨勢(shì)

2.2001—2009年：人口城鎮(zhèn)化滯后

土地城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)在2001—2009年波動(dòng)起伏較為明顯，并在2009年達(dá)到一個(gè)增長(zhǎng)峰值，總體上略高于人口城鎮(zhèn)化發(fā)展。一方面，主要是因?yàn)閺?0年代末開始，我國(guó)在承接國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時(shí)亦促成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型優(yōu)化，以重工業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)開始崛起，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)勞動(dòng)力數(shù)量的依賴度也因此有所降低；另一方面，國(guó)家大力發(fā)展新農(nóng)村建設(shè)，改變了城鄉(xiāng)分布格局，農(nóng)村的吸引力逐漸增強(qiáng)，鄉(xiāng)村甚至出現(xiàn)一定程度的逆城市化現(xiàn)象，人口城鎮(zhèn)化增速也因此放緩。其中，對(duì)于2009年土地城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)速率達(dá)到25%，可以這樣解釋，2008年全球金融危機(jī)過后，國(guó)家迅速實(shí)行了4萬(wàn)億投資計(jì)劃以及一系列擴(kuò)大內(nèi)需的刺激措施，大力建設(shè)保障性安居工程、鐵路機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施。官方數(shù)據(jù)也表明，2009年底，江蘇省順利完成3 000億的政府經(jīng)濟(jì)投資，并帶動(dòng)全社會(huì)各行業(yè)投資近1.2萬(wàn)億元，因此城市建成區(qū)面積在這一時(shí)期達(dá)到頂峰。

3.2010—2017年：“人口—土地”城鎮(zhèn)化趨于平衡

2010年以后，人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展都逐步趨于穩(wěn)定，且年增長(zhǎng)率基本控制在5%以內(nèi)，大體上呈現(xiàn)平行發(fā)展趨勢(shì)。土地城鎮(zhèn)化發(fā)展速率較前兩階段明顯放緩，這主要是因?yàn)?010年以來(lái)學(xué)界及地方各級(jí)政府都認(rèn)識(shí)到“土地—財(cái)政”推動(dòng)城鎮(zhèn)化低質(zhì)擴(kuò)張的模式難以為繼，土地城鎮(zhèn)化在持續(xù)高速推進(jìn)后多次受到了國(guó)家政策的管控約束，調(diào)控政策在傳統(tǒng)的“限購(gòu)、限價(jià)、限貸”上，新增了“限售、限商”內(nèi)容，全國(guó)樓市全面開啟“五限時(shí)代”，因此城市土地受到邊界、強(qiáng)度、總量等多方面管控，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積僅發(fā)生了小范圍擴(kuò)張。那么人口城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)比為何也基本持平呢？通過相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，隨著江蘇省產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型步伐加快，蘇、錫、常等城市因勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)升級(jí)導(dǎo)致紅利逐步消失，吸引人口的能力也逐漸減弱，一些勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)正逐步向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)了流動(dòng)人口回流增多、省際流入人口下降、本地轉(zhuǎn)移人口增加的“新常態(tài)”。另外戶籍制度與城市房?jī)r(jià)也在一定程度上阻礙了人口城鎮(zhèn)化步伐，根據(jù)2018年江蘇省各城市常住人口統(tǒng)計(jì)表（見表1），可以看出除南京外，其他城市常住人口都增長(zhǎng)甚微，蘇州、無(wú)錫吸引人才乏力，鹽城和泰州甚至出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)情況。

表1 2018年江蘇省各地級(jí)市常住人口及增加比例

三、江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生性測(cè)度與波動(dòng)效應(yīng)分析

1.江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

如何全面準(zhǔn)確界定人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵是構(gòu)建綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的關(guān)鍵。在前文理論研究基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為人口城鎮(zhèn)化的核心指標(biāo)主要包括：城鎮(zhèn)人口比重不斷提高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、居民生活水平的提高。土地城鎮(zhèn)化是農(nóng)地權(quán)屬轉(zhuǎn)換、用途轉(zhuǎn)化和形態(tài)轉(zhuǎn)變的過程，因此，土地城鎮(zhèn)化不僅僅指建成區(qū)面積的擴(kuò)大，而應(yīng)該包括土地投入水平的提高與土地產(chǎn)出的增加。綜上，本研究遵循指標(biāo)體系建立的科學(xué)性、層次性和真實(shí)性的原則，結(jié)合數(shù)據(jù)的可獲得性以及與波動(dòng)效應(yīng)分析的關(guān)聯(lián)性，根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》《江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2012—2030）》、“十三五”規(guī)劃以及《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》的相關(guān)內(nèi)容，最終從“人口結(jié)構(gòu)水平、人口素質(zhì)水平、生活質(zhì)量水平、土地規(guī)模水平、土地投入產(chǎn)出水平”五個(gè)維度出發(fā)，構(gòu)建了包括17個(gè)三級(jí)指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系，具體指標(biāo)選擇和指標(biāo)解釋見表2。

表2“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生發(fā)展水平綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2.江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生性測(cè)度分析

以江蘇省13個(gè)地級(jí)市作為評(píng)價(jià)對(duì)象，本文此處的所有原始數(shù)據(jù)都是通過《2018年江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒》整理和計(jì)算而成。由于原始數(shù)據(jù)數(shù)值單位的不同，首先需要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，即將數(shù)值標(biāo)準(zhǔn)化為Z分?jǐn)?shù)，再使用SPSS22.0對(duì)上述指標(biāo)值進(jìn)行測(cè)算分析，計(jì)算結(jié)果見表3。

從表3可以看出：代表計(jì)算公式的三個(gè)主成分的特征值分別為10.327、2.825、1.435，三個(gè)公因子的特征值均大于1，且累計(jì)方差貢獻(xiàn)率超過85%，計(jì)算結(jié)果有效，故提取三個(gè)主成分。

從旋轉(zhuǎn)成分矩陣（見表4）進(jìn)一步分析得知，第一公因子代表C1、C2、C3、C8、C9、C10、C17這7個(gè)指標(biāo)，第二公因子則代表C4、C5、C6、C7、C11、C12、C15、C16這8個(gè)指標(biāo)，第三公因子主要反映了C13、C14指標(biāo)的基本信息，結(jié)合表4得分系數(shù)矩陣，可得到三個(gè)公因子的計(jì)算公式：

采用旋轉(zhuǎn)后的公因子方差貢獻(xiàn)率作為權(quán)重，分別為41.16%、30.89%、13.755%，由此得到江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生發(fā)展水平的綜合計(jì)算公式：

表3方差分解主成分提取分析表

表4旋轉(zhuǎn)成分得分系數(shù)矩陣

綜合（1）—（4）的計(jì)算公式，最終即可獲得2017年江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生發(fā)展水平的具體分值，通過排序，具體計(jì)算結(jié)果見表5：

表5 2017年江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生發(fā)展水平計(jì)算結(jié)果

綜合評(píng)價(jià)分析結(jié)果雖然一定程度上反映了江蘇省13個(gè)地級(jí)市的“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生發(fā)展水平及城市之間發(fā)展差距，但各地級(jí)市之間也同樣存在著許多共通之處，而這些共性在經(jīng)過綜合得分排名之后被模糊了。因此，為進(jìn)一步更加全面地對(duì)江蘇省13個(gè)地級(jí)市的城鎮(zhèn)化水平進(jìn)行分析，筆者以Ward法對(duì)之進(jìn)行Q型系統(tǒng)聚類分析，得到的結(jié)果如圖3所示：

圖3 Q型系統(tǒng)聚類分析樹狀圖

根據(jù)聚類分析樹狀圖，可以初步將江蘇省13市劃分為3個(gè)區(qū)域等級(jí)，結(jié)果見表6：

表6江蘇省13市“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生發(fā)展水平聚類結(jié)果

綜合表5的排序以及圖3的聚類分析結(jié)果，可以初步得到結(jié)論：江蘇省內(nèi)13個(gè)地級(jí)市“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生指數(shù)差異水平較大，說(shuō)明“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生發(fā)展水平并不平衡，評(píng)價(jià)結(jié)果大致呈現(xiàn)由南到北的階梯性下降趨勢(shì)，這和蘇南、蘇中、蘇北三大區(qū)域的地理分布基本吻合。同時(shí)，根據(jù)《江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2012—2030）》可知，江蘇省旨在打造“三圈一極”的發(fā)展模式，以促進(jìn)江蘇城鄉(xiāng)區(qū)域共生互惠發(fā)展，“三圈一極”分別指“南京都市圈、蘇錫常都市圈、徐州都市圈以及淮安增長(zhǎng)極”，從聚類分析結(jié)果來(lái)看，南京、蘇州、無(wú)錫、常州、徐州等地級(jí)市的“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生水平相對(duì)較高，這也表明了以三大都市圈為城鎮(zhèn)化發(fā)展核心的正確方案，而淮安、宿遷等蘇北城市的“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生度較低，說(shuō)明進(jìn)一步將淮安培育成為特色增長(zhǎng)極，對(duì)于推進(jìn)蘇北城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，促進(jìn)中心城市的跨越發(fā)展與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有著重要意義。

3.江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生水平的波動(dòng)效應(yīng)分析

為進(jìn)一步把握江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化發(fā)展的變化趨勢(shì)，我們進(jìn)一步選取了2006—2017年共12年的指標(biāo)數(shù)據(jù)分析江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化的波動(dòng)效應(yīng)。按因子分析步驟，首先對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，計(jì)算過程均在SPSS22.0上完成，結(jié)合方差分解主成分分析表和成分得分系數(shù)矩陣可得到最終的計(jì)算公式①此處分析過程同上，故略去。：

綜合計(jì)算公式：

由（5）—（8）的計(jì)算公式，最終可以得到2006—2017年江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生發(fā)展水平的具體分值（見表7）：

表7 2006-2017年江蘇省“人口-土地”城鎮(zhèn)化共生發(fā)展水平計(jì)算結(jié)果

從表7可直觀地看出：在2006年，江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生發(fā)展水平的綜合得分為-0.83，而到了2016年，其綜合得分變?yōu)榱?.03。對(duì)此，可初步總結(jié)為：2006年以來(lái)，江蘇省的“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生指數(shù)大體上呈現(xiàn)一種平緩上升的趨勢(shì)，逐步向優(yōu)質(zhì)共生發(fā)展，這也體現(xiàn)了江蘇省近十年來(lái)城鎮(zhèn)化的發(fā)展并非只追求表面上的土地城鎮(zhèn)化，而是注重“內(nèi)外一體”的“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生發(fā)展，并且取得了一定的成果。

4.評(píng)價(jià)結(jié)果分析

綜上，研究發(fā)現(xiàn)，自2006年以來(lái)，江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生水平逐年平緩提高；但江蘇省13市的“人口—土地”城鎮(zhèn)化區(qū)域間的共生發(fā)展水平卻依然是不平衡的，呈現(xiàn)從南向北的階梯性遞減趨勢(shì)，并且蘇北地區(qū)較不均衡。

第一，南京、蘇州兩個(gè)地級(jí)市的“人口—土地”共生水平較高。一方面，南京是江蘇省的行政中心，不僅土地集約利用效果較好，城鎮(zhèn)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)能夠不斷優(yōu)化，并且公共設(shè)施用地、綠化與市民廣場(chǎng)用地、交通設(shè)施用地等比例也在不斷增加。在人口城鎮(zhèn)化上，城市常住人口規(guī)模有序增長(zhǎng)，2018年城鎮(zhèn)常住人口達(dá)678萬(wàn)人，占比82.29%，高出全省平均水平13.49個(gè)百分點(diǎn)；同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也提供了有力的支持，供給側(cè)公共產(chǎn)品的供應(yīng)也能滿足居民的普遍需求。另一方面，蘇州近年來(lái)多次進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整，形成了以蘇州主城區(qū)為核心，4個(gè)縣級(jí)市為節(jié)點(diǎn)，50個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)布局體系，“1450”城鎮(zhèn)發(fā)展體系強(qiáng)調(diào)以城市和城鎮(zhèn)為雙基點(diǎn)，推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)化與就地城鎮(zhèn)化并舉的城鄉(xiāng)共生發(fā)展決策。比如，“三集中、三置換、三大合作”等政策的有效推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了土地資源的高效集約；《蘇州市新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃（2014—2020）》政策的創(chuàng)新，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女義務(wù)教育、職業(yè)技能培訓(xùn)等基本公共服務(wù)的均等化與全覆蓋。

第二，無(wú)錫、常州、南通、徐州等地級(jí)市的“人口—土地”共生發(fā)展處于中等偏上水平。政策支持是推動(dòng)人口土地共生發(fā)展的重要因素。以無(wú)錫為例，無(wú)錫市近年來(lái)積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，在全國(guó)首創(chuàng)頒布《人口服務(wù)管理?xiàng)l例》《義務(wù)教育均衡發(fā)展條例》和《太湖新城生態(tài)城條例》，城鄉(xiāng)居民收入比、義務(wù)教育普及率、城鄉(xiāng)住房保障水平、轉(zhuǎn)移人口就業(yè)保障等指標(biāo)均列全省第一，高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)與公共政策保障為無(wú)錫市城鄉(xiāng)一體化打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。另外，值得一提的是地處蘇北、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后于蘇南的地級(jí)市——徐州，“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生水平緊隨無(wú)錫，面對(duì)第一產(chǎn)業(yè)人口基數(shù)大、城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊缺、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢的現(xiàn)實(shí)困境，徐州市主要通過農(nóng)村產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口的就地轉(zhuǎn)移，以“開源節(jié)流”的方式進(jìn)行老舊房屋改造，以增減掛鉤的方式堅(jiān)守耕地底線，同時(shí)也滿足了建設(shè)用地集約利用的需求。比如，徐州市通過優(yōu)先發(fā)展木材加工、橡膠生產(chǎn)等本地特色資源產(chǎn)業(yè)，大力推行新農(nóng)村惠農(nóng)建設(shè)，以徐州沛縣為例，三年內(nèi)引進(jìn)資本36億元，三大產(chǎn)業(yè)建城項(xiàng)目達(dá)43個(gè)，既突破了新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)升級(jí)緩慢的困境，又提升了鄉(xiāng)村人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

第三，鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、鹽城、泰州、淮安、連云港、宿遷等地級(jí)市屬于第三類。鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、鹽城、泰州四市城鎮(zhèn)擴(kuò)張速度得到了相對(duì)控制，土地利用水平相對(duì)合理，四市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在江蘇省位列中游，公共服務(wù)供給水平還有很大的進(jìn)步空間。而連云港、宿遷的“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生水平較低，很大一部分原因在于城市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，且相對(duì)于蘇北其他區(qū)域而言，其生態(tài)環(huán)境、交通條件、公共服務(wù)供給水平等都相對(duì)一般，而地方政府急于通過擴(kuò)大建成區(qū)面積來(lái)提高城鎮(zhèn)化率，造成土地城鎮(zhèn)化顯著快于人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展現(xiàn)狀。另外，城鎮(zhèn)迅速外延，也造成土地粗放利用、大量土地被無(wú)序占用等負(fù)面后果，再加上公共服務(wù)供給不能及時(shí)滿足居民需求，隨著農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，被上樓農(nóng)民雖然居住在城市社區(qū)卻未能真正享受到與城鎮(zhèn)市民同樣的基本公共服務(wù)。從而導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化，二者難以形成共生均衡的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

五、結(jié)論與建議

“人口—土地”城鎮(zhèn)化的同步推進(jìn)，是未來(lái)鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐方向［15］。研究發(fā)現(xiàn)：①江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化發(fā)展主要經(jīng)歷了“人口城鎮(zhèn)化超前（1995—2000年）、人口城鎮(zhèn)化滯后（2001—2009年）、人口—土地城鎮(zhèn)化趨于平衡（2010—2017年）”三大主要階段。②江蘇省13市的“人口—土地”城鎮(zhèn)化的共生發(fā)展水平依然是不平衡的，呈現(xiàn)從南向北的階梯性遞減趨勢(shì)，并且蘇北地區(qū)均衡度較低。③自2006年以來(lái)，江蘇省“人口—土地”城鎮(zhèn)化共生水平逐年平緩提高。

根據(jù)研究結(jié)果，提出以下建議：①逐步摒棄“土地—財(cái)政”思想。在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，江蘇省需要完善建立公正透明的土地征收程序，避免征收過程中偏差行為和沖突事件的發(fā)生；同時(shí)要進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，以緩解依靠土地獲取財(cái)政收入的現(xiàn)實(shí)壓力。②深化推動(dòng)“戶籍—邊界”制度改革。繼續(xù)完善“進(jìn)得來(lái)”的城鄉(xiāng)一體化戶籍制度，建立蘇南積分落戶、蘇北開放落戶的差異化政策，以解決蘇北地區(qū)人才不足的困境；并且，要強(qiáng)化城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等供給的深化改革，比如，可積極引入PPP模式、經(jīng)營(yíng)權(quán)與產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，多渠道地吸引社會(huì)資本積極參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)中來(lái)。③統(tǒng)一“人口—土地”要素市場(chǎng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。生態(tài)學(xué)中的共生理念強(qiáng)調(diào)各元素的調(diào)和統(tǒng)一與和諧共生［16］，因此，有必要制定符合“人口—土地”共生發(fā)展不同階段和不同地域的指導(dǎo)性政策，改變現(xiàn)有要素不平衡交換的現(xiàn)狀，促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村價(jià)值的回歸；同時(shí)，要進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革，優(yōu)化江蘇省蘇中、蘇北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，縮小江蘇城鄉(xiāng)差異以及南北區(qū)域差異；另外，要建立吸引人才回流政策，在蘇中、蘇北地區(qū)建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、精英參與、組織協(xié)同的城鄉(xiāng)區(qū)域共生治理模式。