吳旭麗 張瑞瑜

摘 要：PPP項(xiàng)目落地率不高的各種風(fēng)險(xiǎn)引起了利益相關(guān)方和研究該領(lǐng)域?qū)W者的重視，并且PPP模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)當(dāng)中的運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別不計(jì)其數(shù)、產(chǎn)生機(jī)理各不相同。筆者通過(guò)文獻(xiàn)閱讀分析、專(zhuān)家咨詢(xún)了解到，PPP模式下旅游型特色小鎮(zhèn)建設(shè)運(yùn)營(yíng)階段的行政法律風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高?；诖?，本文在專(zhuān)業(yè)分析基礎(chǔ)上提出應(yīng)對(duì)策略，從而使旅游小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)能夠更好地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：PPP;特色小鎮(zhèn);行政法律風(fēng)險(xiǎn);鄉(xiāng)村振興;貧困人口

中圖分類(lèi)號(hào)：F592 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2021）06（b）--03

在大力促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目是戰(zhàn)略實(shí)施的重要一步。然而，由于PPP模式在我國(guó)特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的運(yùn)用年限較短，并未形成成熟的運(yùn)作機(jī)制，參與主體對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的防范能力較弱。政府既是直接參與方，也是執(zhí)行監(jiān)督者，其雙重身份使得相關(guān)行政法律風(fēng)險(xiǎn)成為項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的重大風(fēng)險(xiǎn)之一。

目前已有研究主要是針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理，而對(duì)于特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目中行政法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析與應(yīng)對(duì)的十分稀少?；谏鲜霰尘?，本文將對(duì)行政法律風(fēng)險(xiǎn)的具體表現(xiàn)形式、產(chǎn)生機(jī)理進(jìn)行深入分析，并提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略。這不僅有助于通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)來(lái)降低社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)，提高PPP項(xiàng)目的實(shí)際落地率，也有助于為社會(huì)資本方在后續(xù)特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的參與提供指導(dǎo)。

1 PPP項(xiàng)目行政法律風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及特征

風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生通常具有一定的表現(xiàn)形式，并在實(shí)務(wù)操作中引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事故。本文通過(guò)文獻(xiàn)搜集整理和專(zhuān)家訪談識(shí)別出在特色小鎮(zhèn)建設(shè)運(yùn)營(yíng)階段的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。然后，依據(jù)行政法律風(fēng)險(xiǎn)是否能為PPP項(xiàng)目合同法律關(guān)系所調(diào)整，將特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)階段的行政法律風(fēng)險(xiǎn)分為外部行政法律風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)部行政法律風(fēng)險(xiǎn)。分類(lèi)內(nèi)容及其具體表現(xiàn)形式，如表1所示。

2 PPP項(xiàng)目外部行政法律風(fēng)險(xiǎn)

PPP外部行政法律風(fēng)險(xiǎn)，是指不能由PPP項(xiàng)目合同法律關(guān)系所約束調(diào)整的政府方行為產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)。它主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)以及權(quán)力尋租等政府腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

2.1 權(quán)力尋租等政府腐敗風(fēng)險(xiǎn)

2.1.1 權(quán)力尋租等政府腐敗風(fēng)險(xiǎn)分析

權(quán)力尋租實(shí)質(zhì)上是權(quán)力物化，其必然導(dǎo)向權(quán)力腐敗問(wèn)題。它具有以下兩個(gè)特點(diǎn)：一是政府方利用職務(wù)便利，積極謀劃“設(shè)租”行為。在PPP項(xiàng)目中，通常由財(cái)政部對(duì)PPP項(xiàng)目的定價(jià)機(jī)制、付費(fèi)機(jī)制以及項(xiàng)目補(bǔ)貼進(jìn)行指導(dǎo)規(guī)劃。就政府付費(fèi)的財(cái)政資金問(wèn)題，在合同簽訂時(shí)就已經(jīng)明確約定，當(dāng)項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段，政府方應(yīng)當(dāng)誠(chéng)實(shí)守信，積極履行合同義務(wù)，按時(shí)支付項(xiàng)目公司相應(yīng)的價(jià)款。然而，實(shí)際情況中存在部分政府拖延或不按約付費(fèi)等情形，這種政府信用的缺失增加了PPP項(xiàng)目融資困難的可能，不合理地加重社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)，即社會(huì)資本方迫于時(shí)間、金錢(qián)成本的壓力，只得向政府方行賄。同時(shí)，也存在政府官員挪用、侵占財(cái)政資金致使項(xiàng)目無(wú)法正常運(yùn)營(yíng)的情形。

二是配套體制不健全，“官商勾結(jié)”尋租。我國(guó)尚處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治的初步階段，由此產(chǎn)生了配套制度跟進(jìn)不及時(shí)的問(wèn)題。個(gè)別政府方負(fù)責(zé)人乃至某些社會(huì)資本方利用這方面的漏洞，通過(guò)“官商勾結(jié)”，從中謀取一系列的不正當(dāng)利益。在PPP項(xiàng)目中，政府扮演監(jiān)管者角色，而社會(huì)資本則是被監(jiān)管的對(duì)象，政府方對(duì)項(xiàng)目的考核對(duì)社會(huì)資本方的經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生很大影響。有時(shí)，為隱瞞項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)階段中存在的違法行為，社會(huì)資本方可能會(huì)向政府方負(fù)責(zé)人行賄，從而逃避法律責(zé)任。

2.1.2 權(quán)力尋租等政府腐敗風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

從源頭治理來(lái)看，要進(jìn)一步推動(dòng)政府從管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，使政府的權(quán)力行使更好地服務(wù)于社會(huì)。這并不意味著政府管理職能的萎縮，而是打造一種“有限政府”，使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制更為充分地發(fā)揮在資源配置中的決定性作用。首先，變革完善PPP監(jiān)督體制。一方面，通過(guò)出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)條例，明確界定監(jiān)督主體的職責(zé)，由此確立健康合理的監(jiān)督體系;另一方面，要使監(jiān)督內(nèi)容具體化。監(jiān)督主體應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管辦法，對(duì)項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交的每一個(gè)環(huán)節(jié)制定更加細(xì)化的規(guī)范。其次，建立完備的PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)制度。通過(guò)信息公開(kāi)，推動(dòng)項(xiàng)目運(yùn)作更加陽(yáng)光透明，使政府方在項(xiàng)目中的權(quán)力行使受到社會(huì)各界的監(jiān)督，由此減少信息不對(duì)稱(chēng)，大大遏制權(quán)錢(qián)交易在暗處滋生。

2.2 政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)

2.2.1 政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)分析

政府干預(yù)本身是調(diào)節(jié)市場(chǎng)決定資源配置不足的補(bǔ)充手段，其不能被視為危害PPP項(xiàng)目發(fā)展的因素。當(dāng)政府方的干預(yù)行為處于合法合規(guī)、克制有度、科學(xué)有效的范圍時(shí)，便可以對(duì)項(xiàng)目各階段的運(yùn)行起到協(xié)調(diào)統(tǒng)一的作用。但是當(dāng)行政干預(yù)于法無(wú)據(jù)、于事無(wú)度時(shí)，便會(huì)滋生出許多問(wèn)題阻礙項(xiàng)目發(fā)展。

但在目前PPP模式實(shí)踐中，由于法律制度的缺位，政府方在PPP項(xiàng)目中的職能權(quán)限、角色分工沒(méi)有得到明確界定。政府雖然和社會(huì)資本方一樣，是規(guī)則的遵守者，但同時(shí)又能夠?qū)σ?guī)則的制定享有決策權(quán);政府既是PPP項(xiàng)目參與主體，但同時(shí)也肩負(fù)著監(jiān)督考核的職能，這就使得政府干預(yù)的限度很難控制在合理科學(xué)的范圍內(nèi)。一方面，一些地方政府針對(duì)PPP項(xiàng)目出臺(tái)了管理?xiàng)l例和實(shí)施辦法。然而基層人民政府也會(huì)通過(guò)一些政策變更不當(dāng)干預(yù)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。另一方面，根據(jù)項(xiàng)目合同的約定，政府方要積極履行在PPP項(xiàng)目中提供公共服務(wù)的義務(wù)，是民事法律關(guān)系中的與社會(huì)資本方處于平等地位的一方主體，然而現(xiàn)行法對(duì)政府在運(yùn)營(yíng)階段的權(quán)限并沒(méi)有劃分出具體明確的范圍。在缺乏健全法制約束的情況下，決策者與執(zhí)行者間的界限逐漸模糊，將會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用。

另外，在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，政府方作為項(xiàng)目的參與主體，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行付費(fèi)或補(bǔ)貼;但同時(shí)項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制又以績(jī)效考核為參考，即政府方在此時(shí)又成為監(jiān)督者，這使得政府方進(jìn)行干預(yù)時(shí)難以合理作出利益分配。

2.2.2 政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

首先，需要明確規(guī)定政府方在PPP項(xiàng)目各階段的職能權(quán)限。政府方要做到法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為，依法對(duì)項(xiàng)目各階段進(jìn)行適度干預(yù)調(diào)控，以來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足。其次，需要構(gòu)建起多層次的PPP項(xiàng)目管理體系。在肯定政府制度單一化的弊端后，就能發(fā)現(xiàn)基于PPP項(xiàng)目是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物的屬性，構(gòu)建起以項(xiàng)目各參與主體為導(dǎo)向的共治體系更能促進(jìn)PPP模式的健康發(fā)展。在完成項(xiàng)目公司內(nèi)部自我管理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)項(xiàng)目主體間的相互協(xié)調(diào)與監(jiān)督，推進(jìn)PPP項(xiàng)目行業(yè)自治組織的培育。通過(guò)貫徹中心多元化治理模式，使得政府作為民商事主體的平等性、合作性的色彩更充分彰顯出來(lái)。

3 PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部行政法律風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部行政法律風(fēng)險(xiǎn)主要涉及兩方面內(nèi)容，政府信用以及土地使用權(quán)的獲取。這兩方面風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生主要因?yàn)槭琼?xiàng)目相關(guān)行政法規(guī)存在缺陷，或是行政主體本身不作為。從風(fēng)險(xiǎn)的不同特征，可從以下角度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析并提出應(yīng)對(duì)策略。

3.1 政府信用風(fēng)險(xiǎn)

3.1.1 政府信用風(fēng)險(xiǎn)分析

政府信用是大多數(shù)PPP項(xiàng)目都可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，政府方作為項(xiàng)目參與主體之一，本身所具有的地位屬性使得政府方與社會(huì)公眾、社會(huì)資本等多個(gè)方面存在鉤稽關(guān)系，成為各關(guān)系中的責(zé)任主體。所以，PPP項(xiàng)目所面臨的政府信用風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生機(jī)理也存在多方面的因素。

一是社會(huì)公眾民意，在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中，會(huì)涉及土地征用、環(huán)境改造、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)等多個(gè)方面，在建設(shè)過(guò)程中受到直接影響的是當(dāng)?shù)孛癖?，他們的監(jiān)督和維權(quán)意識(shí)若與政府原有的承諾對(duì)立，則會(huì)直接造成PPP項(xiàng)目中政府義務(wù)的履行。

二是政府方違規(guī)承諾、不主動(dòng)作為。首先，政府方在招標(biāo)社會(huì)資本方初期，為了提高社會(huì)資本方參與的積極性，不惜承諾超越實(shí)施能力范圍內(nèi)的條件，無(wú)論這些條件是由政府方主動(dòng)提出，還是社會(huì)資本方不合規(guī)的訴求，急于引入社會(huì)資本而簽訂的都會(huì)使得項(xiàng)目條約不能實(shí)現(xiàn)。其次，政府對(duì)項(xiàng)目所提供的資源配置，如相關(guān)補(bǔ)貼付費(fèi)，若政府在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段本身財(cái)力有限，則無(wú)法實(shí)現(xiàn)承諾。最后，政府方對(duì)項(xiàng)目審批、相關(guān)條款的履行不作為，也是政府失信的常見(jiàn)表現(xiàn)。

三是新官不理舊賬。鑒于特色小鎮(zhèn)的特色，一般建設(shè)周期較為漫長(zhǎng)，所以常有參與項(xiàng)目政府方的領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)換屆，而如果新任領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)于PPP項(xiàng)目的前期承諾不予認(rèn)可或?qū)崿F(xiàn)，使得項(xiàng)目直接停止，這也增加了項(xiàng)目行政的法律風(fēng)險(xiǎn)。

3.1.2 政府信用風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

從政府信用風(fēng)險(xiǎn)的不同產(chǎn)生機(jī)理來(lái)看，為了降低或者規(guī)避此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目參與主體應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來(lái)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)：

首先，在簽訂合同初期，政府與社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)在保證合同條款的可實(shí)現(xiàn)性、合法合規(guī)性的條件下，簽訂政府資源配置相關(guān)合同條款，并且，政府方應(yīng)當(dāng)對(duì)此及時(shí)主動(dòng)作為;其次，對(duì)于政府方不主動(dòng)作為的，應(yīng)當(dāng)與政府方進(jìn)行積極協(xié)商，協(xié)商不成的，保證政府方違約成本高于履約成本，對(duì)政府的失信行為加大懲戒力度;再次，應(yīng)當(dāng)廣泛征收項(xiàng)目建設(shè)地當(dāng)?shù)厣鐣?huì)公眾的意見(jiàn)，合理聽(tīng)取民意，在保障當(dāng)?shù)毓姷暮戏?quán)益的基礎(chǔ)上進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng);最后，對(duì)于項(xiàng)目中政府方的新舊領(lǐng)導(dǎo)班子之間的任務(wù)交接應(yīng)當(dāng)順利完成，在項(xiàng)目合同中約定對(duì)于政府換屆所帶來(lái)的項(xiàng)目執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方法。

3.2 土地使用權(quán)獲取風(fēng)險(xiǎn)

3.2.1 土地使用權(quán)獲取風(fēng)險(xiǎn)分析

在特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的建設(shè)中，土地資源的投入尤為重要，土地使用權(quán)是否合法獲取以及對(duì)于土地的使用是否妥當(dāng)問(wèn)題一直是項(xiàng)目的重大風(fēng)險(xiǎn)之一。

首先，在以出讓的方式交付使用權(quán)時(shí)，如果不經(jīng)過(guò)正常的招、拍、掛程序，政府通過(guò)讓渡收益或者減少收益的形式，雖然會(huì)使得社會(huì)資本方得到更多的利益，提高社會(huì)資本方參與項(xiàng)目的積極性，但是卻造成了國(guó)有資產(chǎn)的流失。其次，如果政府方經(jīng)過(guò)正常的出讓程序，由于特色小鎮(zhèn)的建設(shè)對(duì)于土地面積大小的使用有較高的需求，所以會(huì)出現(xiàn)出讓金使得政府參與PPP項(xiàng)目出資的股權(quán)比例超過(guò)50%的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生。如果以劃撥的方式交付土地使用權(quán)，以國(guó)內(nèi)為例，我國(guó)《土地管理法》中對(duì)于劃撥項(xiàng)目用地的管理，如今的劃撥用地范圍正在縮小，造成土地使用權(quán)以劃撥方式更加難以獲取，而旅游型特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目類(lèi)型更是難以符合劃撥用地目錄的要求。最后，在土地征拆過(guò)程中，未能與項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)?shù)卣k充分協(xié)商致使年度土地利用指標(biāo)與供應(yīng)指標(biāo)不一致，不能滿(mǎn)足項(xiàng)目建設(shè)用地需求。

3.2.2 土地使用權(quán)獲取風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

為了應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)，首先，在旅游型特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃中，對(duì)于小鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目土地的用途做出明確的劃分，劃分出哪些土地使用權(quán)的獲取適合于出讓?zhuān)男┻m合于劃撥。其次，再根據(jù)不同的交付方式，將出讓金以作價(jià)出資的股權(quán)比例控制在50%以?xún)?nèi)，將原定為以出讓形式交付然而超過(guò)控制比例的土地使用權(quán)部分改為以劃撥的形式交付。再次，政府與社會(huì)資本方簽訂PPP項(xiàng)目合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定好小鎮(zhèn)建設(shè)當(dāng)中對(duì)于土地的使用權(quán)限，社會(huì)資本方不得將涉及該項(xiàng)目的土地轉(zhuǎn)為他用或?qū)⑼恋厥褂脵?quán)轉(zhuǎn)讓給第三方。最后，在項(xiàng)目建設(shè)用地前期應(yīng)當(dāng)進(jìn)行總體規(guī)劃，積極協(xié)商，配合當(dāng)?shù)亟值擂k進(jìn)行土地征拆工作及征拆手續(xù)辦理，保障年度土地利用指標(biāo)與供應(yīng)指標(biāo)一致。

4 結(jié)語(yǔ)

權(quán)力尋租等腐敗問(wèn)題風(fēng)險(xiǎn)、政府以裁判者身份進(jìn)行干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)，要建立一個(gè)公開(kāi)透明的市場(chǎng)機(jī)制，項(xiàng)目信息披露真實(shí)及時(shí)，完善PPP項(xiàng)目監(jiān)督體系;而涉及的PPP項(xiàng)目合同約定的政府作為參與方對(duì)項(xiàng)目的補(bǔ)貼付費(fèi)，建設(shè)用地使用權(quán)獲取產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目合同中條款約定的合理性、合法性。不僅要從PPP項(xiàng)目合同簽訂源頭來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，更要從事后合同條款的落實(shí)來(lái)防范風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)然，對(duì)于實(shí)際中不同的特色小鎮(zhèn)建設(shè)運(yùn)營(yíng)期間所產(chǎn)生的行政法律風(fēng)險(xiǎn)不止于此，本文中所分析的主要是具有共性的、高風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)的行政法律風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)操中，更應(yīng)當(dāng)基于項(xiàng)目特色，積極防范化解具體的風(fēng)險(xiǎn)，才能使得特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生良好的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。

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Abstract： All kinds of risks caused by the low landing rate of PPP projects have attracted the attention of stakeholders and scholars in this field， and the application of PPP mode in the construction of characteristic towns has countless risk categories and different generation mechanisms. Through literature analysis and expert consultation， the author learned that the administrative legal risk coefficient in the construction and operation stage of tourist-oriented characteristic towns under the PPP model is relatively high. Based on this， this paper puts forward countermeasures on the basis of professional analysis， so that the construction and operation of PPP project in tourism town can better reduce and avoid risks.

Keywords： PPP; featured town; administrative legal risk; rural revitalization; poor population