摘要：行政批示并非現(xiàn)代法治國(guó)家辦理行政事務(wù)的一種法定公文，但是它在我國(guó)行政管理實(shí)務(wù)過(guò)程中起著不可替代的重要作用，它對(duì)于填補(bǔ)規(guī)章制度空白、督促公共事務(wù)解決具有非常重要的意義。在日常的行政管理中，只有意識(shí)到行政批示的現(xiàn)實(shí)意義，加強(qiáng)制度建設(shè)，提高法律意識(shí)和理政能力，加大行政批示的公開(kāi)力度，才能夠規(guī)范行政批示，為依法治國(guó)和依法行政起到積極的促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞：行政批示;行政管理;依法行政

中圖分類號(hào)：D922.1

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.02.009

行政批示是黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人為實(shí)施行政管理行為而頻繁使用的一種工作方法，也是行政領(lǐng)導(dǎo)處理日常行政事務(wù)的一種便利快捷的管理方式。即使是在依法治國(guó)、依法行政的今天，行政批示依然在我國(guó)公共行政管理事務(wù)過(guò)程中具有不可替代的作用。它對(duì)于填補(bǔ)規(guī)章制度的空白、敦促公共事務(wù)妥善解決、提高行政辦事效能都具有非常重要的意義。但是我們亦不難看到，在行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位對(duì)內(nèi)或?qū)ν獾男姓芾硎聞?wù)中，不同程度地存在著行政批示濫用和批示不規(guī)范的現(xiàn)象?；诖耍┯姓_厘清行政批示的意涵和制度基礎(chǔ)，從行政管理層面和法律層面對(duì)行政批示進(jìn)行分析和解讀，并提出規(guī)范行政批示的路徑，才會(huì)為依法治國(guó)和依法行政起到積極的促進(jìn)作用。

一、行政批示的意涵與批示現(xiàn)象

按照字面意思理解，“批”的意思是“用口頭或者用文字判定某一事物的是非、優(yōu)劣、可否”。再延伸到批示這個(gè)慣用詞語(yǔ)中，批示是指“上級(jí)對(duì)下級(jí)的公文寫(xiě)出書(shū)面意見(jiàn)，也指這種書(shū)面意見(jiàn)的文字”。據(jù)當(dāng)前可以查到的文獻(xiàn)，批示一詞最早出于清代昭槤所撰的《嘯亭雜錄·聽(tīng)報(bào)》：“每有軍報(bào)，上無(wú)不立時(shí)批示?！?其意思是“上級(jí)對(duì)下級(jí)的書(shū)面報(bào)告批注意見(jiàn)，批閱的文字?！睆囊陨戏治鲋形覀兛梢钥闯觯咎烊坏囊粚雍x就是上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行的指示和批語(yǔ)。從現(xiàn)代社會(huì)行政管理學(xué)的層面來(lái)看，行政批示并不是我國(guó)現(xiàn)行黨政公文系統(tǒng)中的一個(gè)文種，也沒(méi)有相對(duì)正式的定義。結(jié)合前面所述內(nèi)容，我們姑且可以給批示下一個(gè)定義：批示是黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的決策者在行政管理過(guò)程中對(duì)下級(jí)呈送的各種上行類或請(qǐng)批類文件書(shū)面簽署的意見(jiàn)。其既是表達(dá)決策者的個(gè)人意愿，也是行使行政權(quán)力的一種工具。這里的決策者既包括黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位對(duì)外承擔(dān)責(zé)任的決策者，也應(yīng)該包括黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的部門(mén)負(fù)責(zé)人。

如果我們用另外一種相對(duì)寬闊的視野來(lái)看待行政批示，就會(huì)發(fā)現(xiàn)在行政管理的運(yùn)行過(guò)程中，還存在著許多與批示相關(guān)的概念。例如，我們經(jīng)常在新聞媒體上看到某位行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)特定的突發(fā)事件做出重要指示。這里的“重要指示”和“行政批示”就是兩個(gè)非常容易混淆的概念，二者的實(shí)質(zhì)又都是決策者運(yùn)用行政權(quán)力解決事務(wù)的一種方式。[1]一般來(lái)說(shuō)，指示是決策者就某件事情所作出的口頭意見(jiàn)，相對(duì)于書(shū)面上的有領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人簽名并且有落款的批示，指示并不那么正式。批示與批復(fù)也有著較為明顯的差別。按照我國(guó)2012年頒布的《黨政機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》的規(guī)定，批復(fù)是黨政機(jī)關(guān)常用的15種黨政公文之一，根據(jù)請(qǐng)批對(duì)應(yīng)的行文原則，上級(jí)的批復(fù)與下級(jí)的請(qǐng)示一般是對(duì)應(yīng)行文的，批復(fù)本身也是一種正式的下行文的文件形式，可能由決策者修改、審定和簽發(fā)，但是批復(fù)的制定過(guò)程有多重程序需要完成，批復(fù)往往是上級(jí)集體意見(jiàn)綜合形成共識(shí)后的產(chǎn)物。相比之下，批示沒(méi)有批復(fù)那么正式，它往往是以個(gè)人名義書(shū)寫(xiě)的。特定的行政管理者作出具體的批示，直接反應(yīng)了其對(duì)某一件事的個(gè)人意愿。一般來(lái)說(shuō)，行政批示不是公文，也不作為公文流轉(zhuǎn)。就行政批示的模式而言，我們可以按照學(xué)界的觀點(diǎn)，將批示簡(jiǎn)單地分為決策型批示、程序型批示和情感型批示三種情況?？梢哉f(shuō)，決策者的行政批示有效地反映出行政決策的大致過(guò)程，其作為一種區(qū)別于行政公文的書(shū)面材料，也成為了解事件真相、進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)。[2]

綜合以上分析，在眾多表達(dá)行政管理者意思表示的方式中，批示是最直接寫(xiě)在文件上的書(shū)面意見(jiàn)，反映了行政管理者對(duì)某一具體事務(wù)的態(tài)度和看法，明確而清晰地表達(dá)其對(duì)特定事務(wù)的處理意見(jiàn)和個(gè)人主張，只有區(qū)分清楚這些，才能為我們研究行政批示的規(guī)范化提供基本的邏輯起點(diǎn)。

二、行政批示的理論辨析

（一）批示的制度基礎(chǔ)

在中國(guó)千百年的政治生態(tài)中，一直都存在“文書(shū)御天下”的文化傳統(tǒng)。在《論衡》第13卷中載有“蕭何入秦收拾文書(shū)，漢所以能制九州者，文書(shū)之力也，以文書(shū)御天下”，這是“文書(shū)御天下”這一說(shuō)法的最早源頭。[3]另外，史學(xué)家黃仁宇有以下描述：在平日，皇帝一天要批閱近三十件奏章。由此可以看出，在中華民族浩瀚漫長(zhǎng)的歷史潮流中，政治運(yùn)行和行政管理在很大程度上是依賴公文來(lái)運(yùn)行的。早在秦漢時(shí)期，官僚制度獲得了高度發(fā)展，當(dāng)時(shí)中央集權(quán)的施政措施等級(jí)分明，穩(wěn)定有序，報(bào)送正式的公文至中央和皇帝。中央和皇帝通過(guò)閱讀文書(shū)、奏章并在文書(shū)和奏章上面簽署意見(jiàn)，促進(jìn)各種事務(wù)的解決，有效達(dá)到政治運(yùn)行和行政管理的最終目的，這種“以文書(shū)御天下”的管理模式和系統(tǒng)綿延數(shù)千年，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家事務(wù)、行政事務(wù)的有序運(yùn)行。

我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)就具有文件行政的傳統(tǒng)，在各級(jí)決策者作出重大決定或者決策的時(shí)候，為了方便某項(xiàng)決定的執(zhí)行，為下級(jí)部門(mén)和執(zhí)行者執(zhí)行事務(wù)時(shí)留有憑證和依據(jù)，他們往往會(huì)在文件上書(shū)寫(xiě)自己的意見(jiàn)，這種意見(jiàn)雖然帶有明顯的個(gè)人色彩，但卻方便具體事務(wù)的解決和執(zhí)行，也便于下級(jí)機(jī)關(guān)處理事務(wù)，最終就形成了行政批示。行政批示在運(yùn)行過(guò)程中要比簡(jiǎn)單地對(duì)下級(jí)或者某一個(gè)辦事人員作出口頭指示好得多。[4]可以毫不夸張地說(shuō)，行政批示不論在過(guò)去、現(xiàn)在還是將來(lái)都會(huì)長(zhǎng)期存在下去，批示也成為中國(guó)政治生態(tài)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)者在決策時(shí)一種常用的重要工作方式。

（二）行政批示的多元化

1. 行政批示是我國(guó)本土特色的制度標(biāo)記

即使是法治建設(shè)日益進(jìn)步的今天，行政批示依然是中國(guó)行政管理中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。在行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的管理工作中，很多具體化的事務(wù)必須以書(shū)面的形式在不同機(jī)關(guān)、不同單位和單位內(nèi)部不同部門(mén)流轉(zhuǎn)。與之相適應(yīng)，不同單位、不同崗位的決策者幾乎每天都會(huì)收到來(lái)自方方面面報(bào)送的內(nèi)容各異的材料，盡管這些材料中有的需要召開(kāi)會(huì)議集體研究討論再進(jìn)行決策，但其中也不乏部分材料需要決策者個(gè)人對(duì)文件中涉及到的具體事務(wù)表明態(tài)度，直接作出決策。當(dāng)決策者經(jīng)過(guò)深思熟慮后在這些文件上簽署批閱意見(jiàn)的時(shí)候，就形成了相應(yīng)的批示。我們有理由相信，大多數(shù)決策者在簽署批示意見(jiàn)時(shí)，會(huì)根據(jù)具體政策規(guī)定、法律法規(guī)，并結(jié)合對(duì)方呈送文件的具體內(nèi)容妥善簽署批示意見(jiàn)。而行政批示這種直截了當(dāng)?shù)暮炇鹨庖?jiàn)的方式在某種程度上也可以大大提高行政管理效率，會(huì)促進(jìn)具體事務(wù)得到妥善解決。從我國(guó)幾千年來(lái)“以文御天下”的傳統(tǒng)來(lái)看，行政批示具有較為明顯的中國(guó)本土特色，一直以來(lái)，批示在中國(guó)行政管理工作運(yùn)行中的影響力也是顯而易見(jiàn)的。[5]美國(guó)學(xué)者奧克森伯格博士甚至將行政批示作為中國(guó)行政管理中交流信息、傳遞信息的一種重要方式。

2. 行政批示是法規(guī)與制度不完善時(shí)的有效補(bǔ)充

毋庸諱言，在依法行政、依法治國(guó)的今天，日常的行政管理均應(yīng)該在法律法規(guī)和制度的軌道內(nèi)運(yùn)行，這樣才可以確保行政事務(wù)處理過(guò)程中的程序合法合規(guī)。然而，我們也應(yīng)該理性地認(rèn)識(shí)到，日常政治運(yùn)行和行政管理工作涉及到的工作內(nèi)容和具體事務(wù)紛繁復(fù)雜，具體而瑣碎，下級(jí)機(jī)關(guān)和執(zhí)行部門(mén)在執(zhí)行某些具體事務(wù)時(shí)，會(huì)經(jīng)常遇到對(duì)政策把握不清，或者現(xiàn)有政策和法規(guī)規(guī)定不明確的情形，在這種情況下，他們往往會(huì)以請(qǐng)示、報(bào)告或其他文件的形式把“難題”上交給上級(jí)決策者。此時(shí)，就需要決策者就具體事務(wù)進(jìn)行表態(tài)，以利于事務(wù)的及時(shí)有效解決。尤其是很多疑難事件、突發(fā)事件、敏感事件出現(xiàn)的時(shí)候，或者某些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題遲遲得不到解決的時(shí)候，更加需要領(lǐng)導(dǎo)就問(wèn)題的處理作出批示。盡管批示有它自身的局限性和領(lǐng)導(dǎo)人的主觀性，但是依然不能否認(rèn)行政批示在特定情形下能夠?qū)χ贫鹊牟煌晟七M(jìn)行補(bǔ)充。這就是行政批示得以長(zhǎng)期存在的原因。在我國(guó)的行政管理和行政運(yùn)行中，行政批示也是施政的一種方式，它用簡(jiǎn)約的語(yǔ)言對(duì)具體事務(wù)作出處理意見(jiàn)，然后再交由具體辦事人員和執(zhí)行部門(mén)去落實(shí)，某種程度上提高了行政效能?？梢哉f(shuō)，行政批示的靈活運(yùn)用有利于提高行政能力與行政效率，也有利于彌補(bǔ)法律和制度層面滯后與模糊的不足，對(duì)增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)活力，提高其及時(shí)應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的能力大有裨益。

3.行政批示有助于公文規(guī)范運(yùn)行

按照我國(guó)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》的規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)公文的主要種類包括15種，這些法定的黨政公文對(duì)于準(zhǔn)確及時(shí)傳達(dá)黨中央的方針政策起著較強(qiáng)的“樞機(jī)”作用，體現(xiàn)著中央的政策精神，反映著來(lái)自基層的聲音和意見(jiàn)，也關(guān)涉到各行各業(yè)及人民群眾的根本利益。就黨政公文的運(yùn)行來(lái)看，這些公文一般都會(huì)以多種方式報(bào)送至決策者手中。當(dāng)大量的公文和文件送到?jīng)Q策者案頭時(shí)，其中大部分往往需要決策者作出批示，所以說(shuō)，行政批示一般依附于公文之中，行政批示也成為連接行政事務(wù)的重要一環(huán)。如前所言，盡管行政批示并不屬于黨政公文的范疇，但在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，許多黨政公文的精神和要求是否得到落實(shí)，主張是否得到許可，問(wèn)題是否妥善解決，在很大程度上需要行政批示來(lái)促進(jìn)和推動(dòng)?？梢哉f(shuō)，行政批示某種程度上在履行工作職能、部署安排工作、答復(fù)下級(jí)問(wèn)題、加強(qiáng)行政管理等方面起到了一定的推動(dòng)和促進(jìn)作用。因此，行政批示有助于公文規(guī)范運(yùn)行，而批示中的決策者意志對(duì)具體事項(xiàng)而言則極為關(guān)鍵。

4. 行政批示對(duì)行政管理具有積極作用

在中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的政治運(yùn)行中，行政批示與行政決策的聯(lián)系非常緊密，即使在法律法規(guī)健全，依法治國(guó)、依法行政的今天，行政批示仍然在發(fā)揮著重要的作用。在行政管理事務(wù)中，決策者對(duì)相關(guān)文書(shū)、文件簽署的批示意見(jiàn)，既關(guān)系到具體的行政決策，也關(guān)系到具體的行政事務(wù)。 一方面，行政批示通常有助于具體事務(wù)的解決，為具體事務(wù)的辦理指明方向;另一方面，在特定的條件下，行政批示可能產(chǎn)生對(duì)外法律效能。作為權(quán)力的象征，行政批示對(duì)社會(huì)公共事務(wù)或者單位內(nèi)部的影響非常重要，尤其在我國(guó)深化改革的大背景下，決策者往往對(duì)社會(huì)事務(wù)、行業(yè)領(lǐng)域具有更大影響力。[6]除此之外，我國(guó)一直以來(lái)存在著的傳統(tǒng)文化和大眾心理認(rèn)知也給行政批示的存在和作用發(fā)揮提供了廣闊的土壤，不論在行政機(jī)關(guān)還是企事業(yè)單位， 這種思維影響深遠(yuǎn)。[7]

綜上，在具有中國(guó)特色的傳統(tǒng)文化、歷史沉淀、社會(huì)環(huán)境、情感偏好等多重因素的影響之下，行政批示具有巨大的工具價(jià)值。

5.行政批示對(duì)行政過(guò)程有一定的控制作用。

行政批示是行政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位行政事務(wù)運(yùn)行的一種表現(xiàn)方式，其中也隱含著權(quán)力的運(yùn)行。我國(guó)《憲法》等相關(guān)法律法規(guī)中對(duì)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制作了規(guī)定，法律賦予的這種權(quán)力為行政批示提供了直接基礎(chǔ)和強(qiáng)有力的支撐，從而使行政批示在單位內(nèi)部決策中發(fā)揮著決定性的控制作用。與之相適應(yīng)，行政批示對(duì)內(nèi)部行政管理過(guò)程、程序還起著引導(dǎo)和監(jiān)督作用，主要體現(xiàn)為上級(jí)決策者對(duì)內(nèi)部職能部門(mén)以及下級(jí)工作的監(jiān)督，同時(shí)也是對(duì)負(fù)責(zé)人自身行為的監(jiān)督。

三、行政批示失范的原因分析

（一）行政批示失范表現(xiàn)及影響

1. 行政批示失范表現(xiàn)

行政批示不能正確把握職位職權(quán)的邊界，其中比較明顯的一種情形就是批示越位。具體而言，某些決策者在作出批示時(shí)，不能正確把握自己在單位內(nèi)部的職責(zé)分工的行政管轄范圍，超越法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限范圍。尤其是在簽署批示意見(jiàn)時(shí)，缺乏對(duì)具體事務(wù)的調(diào)查研究，或者研究不夠深入細(xì)致，僅憑自己的已有經(jīng)驗(yàn)和主觀臆斷處理問(wèn)題。還有一種情形，與第一種情況恰恰相反，就是批示延誤和缺位。個(gè)別決策者在自己管轄職責(zé)范圍內(nèi)需要作出批示解決突發(fā)事件時(shí)，缺乏擔(dān)當(dāng)意識(shí)和決策能力，在批示時(shí)沒(méi)有及時(shí)作為而導(dǎo)致批示缺位，或者雖然有批示，但是卻使用一些模棱兩可的模糊語(yǔ)言來(lái)“抹稀泥”，比較典型就有我們常見(jiàn)的“請(qǐng)按相關(guān)規(guī)定酌情辦理”，讓具體辦事人員和執(zhí)行部門(mén)不知所從。

2.對(duì)行政管理外部秩序產(chǎn)生消極影響。

幾乎每一個(gè)行政批示都會(huì)對(duì)具體而特定的某一件事務(wù)產(chǎn)生直接的影響。對(duì)于下級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)送的各類文件和公文，決策者知悉后需要在上面進(jìn)行批閱和指示。但在中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的傳統(tǒng)觀念中，行政批示可能會(huì)導(dǎo)致決策者意志與集體決策出現(xiàn)混同，使個(gè)別行政批示上升為集體對(duì)外作出的決策決定。可以說(shuō)，部分行政批示如果不當(dāng)，則會(huì)在滿足一定條件的情況下，能夠外化為對(duì)下屬、下級(jí)行政機(jī)關(guān)、相關(guān)業(yè)務(wù)行政單位權(quán)益造成實(shí)質(zhì)性影響。尤其是某些否定性批示或者肯定性批示，我們可以設(shè)想，如果在具體的事務(wù)辦理過(guò)程中存在“權(quán)錢(qián)交易”之類的現(xiàn)象，個(gè)別決策者極有可能作出不當(dāng)?shù)姆穸ㄐ耘净蛘呖隙ㄐ耘尽8]一旦行政批示不當(dāng)或者批示違規(guī)，將會(huì)給依法管理和依法行政帶來(lái)巨大傷害。

3.可能影響法治

如前文所述，在法律法規(guī)不健全或者有明顯的規(guī)制空白的時(shí)候，行政批示會(huì)成為有效的補(bǔ)充。但是我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，如果在法律法規(guī)相對(duì)比較完善的環(huán)境、行業(yè)領(lǐng)域或具體事務(wù)中，還一味地依靠領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人批示敦促某件事務(wù)的解決，讓決策者個(gè)人意志發(fā)揮過(guò)大的作用，就有可能導(dǎo)致決策者權(quán)力的濫用。尤其是個(gè)別決策者不能理性認(rèn)清自己的職責(zé)定位，往往會(huì)因?yàn)閭€(gè)人興趣愛(ài)好、自身閱歷、對(duì)政策的把握理解等因素帶上較強(qiáng)的個(gè)人化色彩。可以說(shuō)，如果在有具體的制度和辦事法則的前提下，還在頻繁使用批示，則有可能削弱法律法規(guī)的權(quán)威性，甚至以人治代替法治。長(zhǎng)此以往，當(dāng)社會(huì)大眾遇到問(wèn)題時(shí)，就會(huì)寄希望于單位或部門(mén)決策者批示解決，對(duì)其產(chǎn)生誤導(dǎo)性的心理預(yù)期，繼而使民眾形成消極的“批示崇拜”“權(quán)力崇拜”心理，最終影響法治社會(huì)建設(shè)。

（二）失范的原因分析

1.有關(guān)規(guī)章制度缺失

如前所述，行政批示在我國(guó)有其存在和發(fā)展的土壤和必要，在當(dāng)前行政運(yùn)行和行政管理中將會(huì)長(zhǎng)期存在。然而，有關(guān)規(guī)范和約束行政批示的規(guī)章制度卻是少之又少。這種規(guī)章制度的缺失是造成行政批示失范的主要原因。當(dāng)行政批示普遍存在于中國(guó)的行政生活中卻沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)約束的時(shí)候，自然會(huì)導(dǎo)致批示的失范。我們?cè)趯?shí)踐中也不難看到，不同的行政批示五花八門(mén)，帶有較強(qiáng)的個(gè)人色彩。正是由于我國(guó)沒(méi)有對(duì)“行政批示”進(jìn)行過(guò)統(tǒng)一立法或者規(guī)定，地方各級(jí)政府對(duì)決策者的批示也均是自作規(guī)定，從而導(dǎo)致決策者作出批示的程序很不規(guī)范，不論是批示的程序，還是批示的范圍、批示內(nèi)容等等，都沒(méi)有統(tǒng)一可參照的依據(jù)，全憑決策者個(gè)人理政能力、政治覺(jué)悟、個(gè)人修養(yǎng)、法治意識(shí)來(lái)“自行把握”。

2.批示主體的政策和法規(guī)意識(shí)有待提高

如果說(shuō)有關(guān)批示的規(guī)章制度缺失是導(dǎo)致行政批示失范的外部因素，那么導(dǎo)致行政批示失范的內(nèi)在因素則是批示主體政策和法規(guī)意識(shí)的欠缺。毫無(wú)疑問(wèn)，批示的失范與部分決策者自身缺乏法律意識(shí)和規(guī)則意識(shí)息息相關(guān)，也與中國(guó)千年來(lái)的官本位思想有很大的關(guān)聯(lián)。在實(shí)踐中，有的決策者對(duì)政策和法規(guī)把握不準(zhǔn)，不進(jìn)行深入的調(diào)查研究，甚至于漠視法律規(guī)則、以權(quán)代法。這樣最終導(dǎo)致他們?cè)诿鎸?duì)具體的事務(wù)時(shí)，缺乏法律知識(shí)，不能清楚認(rèn)識(shí)到自身職權(quán)范圍，導(dǎo)致批示濫用和錯(cuò)用。

四、法治視野下的行政批示的規(guī)范路徑

（一）強(qiáng)化制度建設(shè)，促進(jìn)行政批示規(guī)范化

我國(guó)并沒(méi)有對(duì)行政批示的程序和內(nèi)容進(jìn)行過(guò)統(tǒng)一規(guī)定。根據(jù)目前可以查到的資料， 2002年和2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布了相關(guān)通知性文件，從文件的內(nèi)容來(lái)看，主要是關(guān)于執(zhí)行部門(mén)執(zhí)行行政批示的具體要求和規(guī)范，關(guān)于行政批示本身的程序和內(nèi)容并未提出具體可供操作的規(guī)范。鑒于此，我們可以在前面論斷的基礎(chǔ)上提出設(shè)想，雖然行政批示并不是一種法定的公文文種，但是卻和法定的公文文種有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。因此建議嘗試將行政批示參考國(guó)家法定公文的的行文要求、程序、規(guī)范表述形成相關(guān)規(guī)章，從而在宏觀層面上增強(qiáng)行政批示的規(guī)范性，減少批示的隨意性。另外，還可以通過(guò)法律和規(guī)章的形式來(lái)完善行政批示工作機(jī)制，以制度規(guī)定的形式來(lái)科學(xué)設(shè)計(jì)行政批示的規(guī)范用語(yǔ)、信息反饋等環(huán)節(jié)，細(xì)化具體要求，并且盡可能促使其規(guī)范化和公開(kāi)化。[9]為了保證行政批示的規(guī)范化，可以制定并細(xì)化行政批示法定職權(quán)，進(jìn)一步探索明晰領(lǐng)導(dǎo)具體職位的權(quán)力清單，因?yàn)橹挥性诿鞔_清晰的職責(zé)清單范圍內(nèi)，行政批示才有可能變得規(guī)范化。另一方面，規(guī)范化必然帶來(lái)公開(kāi)化。綜合以上，在倡導(dǎo)依法治國(guó)、建立法治國(guó)家的今天，我們必須將失范的行政批示納入到法治的規(guī)制范疇中來(lái)。

（二）建立備案與公開(kāi)制度，確保行政批示工作的合法性

行政批示可以被視為傳統(tǒng)公文行政方式的補(bǔ)充和延伸，其中包含著領(lǐng)導(dǎo)決策時(shí)的意志與權(quán)力的表達(dá)，但亦不乏具有提高行政效能、強(qiáng)化行政管理的作用。傳統(tǒng)的行政批示囿于各種社會(huì)因素和政治因素，公開(kāi)化和體系化不夠。因此建立行政批示備案與公開(kāi)制度很有必要。對(duì)行政批示備案并適當(dāng)公開(kāi)，在某種程度上能夠預(yù)防因批示不規(guī)范、不合理而損害社會(huì)公共利益或者人民群眾合法權(quán)益。同時(shí)，對(duì)行政批示進(jìn)行備案也便于事后總結(jié)和追責(zé)。通過(guò)完備的備案審查，上級(jí)職能部門(mén)或者主管領(lǐng)導(dǎo)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)下級(jí)或者內(nèi)部職能處室批示中存在的問(wèn)題，最大限度地減輕批示失范給行政管理帶來(lái)的負(fù)面影響。當(dāng)然，由于批示是由單位或者部門(mén)負(fù)責(zé)人作出，備案的主體應(yīng)當(dāng)是作出批示的上級(jí)，如此才能對(duì)決策者具有約束力。與此同時(shí)，可以在一定范圍內(nèi)推行批示公開(kāi)化。公開(kāi)是防止權(quán)力濫用最好的防腐劑，對(duì)于不涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密的批示，應(yīng)在一定范圍內(nèi)予以公開(kāi)，以增強(qiáng)行政批示行為的透明度，消除批示的“神秘性”，讓決策者的批示接受社會(huì)公眾的廣泛監(jiān)督。在一定范圍內(nèi)將行政批示進(jìn)行公開(kāi)，可以倒逼領(lǐng)導(dǎo)作出批示時(shí)慎之又慎，合法行使職權(quán)，還能有力提升行政決策過(guò)程的透明度。

（三）提高決策者法治素養(yǎng)與規(guī)則意識(shí)

除通過(guò)制度、法規(guī)等外部因素對(duì)行政批示進(jìn)行他律之外，我們還應(yīng)該從決策者素養(yǎng)提高方面進(jìn)行自律，雙管齊下，才有可能使行政批示更加規(guī)范。如果能夠提高決策者的法治素養(yǎng)、規(guī)則意識(shí)和理政能力，則可以從根源上提高批示的質(zhì)量，最大程度上杜絕行政批示的失范現(xiàn)象。從理性的角度來(lái)看，畢竟行政批示主要是個(gè)人意志的一種表達(dá)，因此有必要對(duì)其合法合理性進(jìn)行規(guī)制，比如我們可以確立領(lǐng)導(dǎo)重大批示行為向上級(jí)主管機(jī)關(guān)報(bào)備制，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)作出重大批示時(shí)的敬畏意識(shí)、程序意識(shí)，以促使決策者理政才能、法治素養(yǎng)的增強(qiáng)。決策者在作出批示時(shí)需要緊緊把握合法性原則，具體表現(xiàn)為作出批示行為的主體合法、批示主體的權(quán)限合法、批示程序合法以及內(nèi)容合法。同時(shí)，可將批示失范情況、批示質(zhì)量高低納入到?jīng)Q策者考核評(píng)價(jià)體系，通過(guò)直接的考核評(píng)價(jià)體系的激勵(lì)作用，加強(qiáng)行政批示時(shí)的自我約束與自我激勵(lì)。

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作者簡(jiǎn)介

黨德強(qiáng)，陜西警官職業(yè)學(xué)院副教授，研究方向：法學(xué)及法律文書(shū)。

責(zé)任編輯 李冬梅