馬雷軍 周文娟 王許人

摘 要 當前，《中華人民共和國職業(yè)教育法》的修訂工作是我國教育法治進程中的一件大事，對推動我國職業(yè)教育的發(fā)展具有重要意義。在《職業(yè)教育法》修訂過程中，需要把握職業(yè)教育與國家發(fā)展、職業(yè)教育與普通教育、技能教育與知識教育、升學與就業(yè)、學業(yè)證書與職業(yè)資格證書、教師的理論能力與實踐能力、教育部門與人社部門、經(jīng)費的政府責任與社會家庭分擔、學校與行業(yè)企業(yè)九種關系，使《職業(yè)教育法》的修訂符合法治精神、治理理念和教育規(guī)律。

關鍵詞 《職業(yè)教育法》;《職業(yè)教育法》修訂;法治精神;治理理念;教育規(guī)律

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2021）12-0007-05

2019年12月，教育部公布了《中華人民共和國職業(yè)教育法修訂草案（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）。2021年3月24日，國務院常務會議通過《中華人民共和國職業(yè)教育法（修訂草案）》，對產(chǎn)教融合和校企合作、支持社會力量舉辦職業(yè)學校、促進職業(yè)教育與普通教育學業(yè)成果融通互認等作了規(guī)定，并將提交全國人大常委會審議，這意味著《職業(yè)教育法》修訂取得了標志性的進展，是我國教育法治史上的一件大事?！堵殬I(yè)教育法》出臺于1996年，其立法背景、立法原則、立法內(nèi)容、立法重點以及立法技術等在過去二十多年中都發(fā)生了重大變化，所以亟須通過修訂來保障職業(yè)教育的科學、穩(wěn)定、高效與持續(xù)發(fā)展。在《職業(yè)教育法》的修訂當中，我們需要充分認識、把握和協(xié)調(diào)其中的九種關系，保證《職業(yè)教育法》修訂的基本邏輯、基本思路、基本框架、基本制度和基本內(nèi)容達到修法目的，從而保障和推動職業(yè)教育發(fā)展。本文以教育部2019年頒布的《中華人民共和國職業(yè)教育法修訂草案（征求意見稿）》為文本分析對象，試對其中的九種關系進行闡釋。

一、職業(yè)教育立法中職業(yè)教育與國家發(fā)展的關系

立法是國家的上層建筑范疇，《職業(yè)教育法》的修訂不僅關系到職業(yè)教育本身，而且也是關系國計民生的重大事件。我們必須站位于國家發(fā)展乃至國際發(fā)展的視角，思考《職業(yè)教育法》修訂的若干問題?！墩髑笠庖姼濉吩诘谝粭l將創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略和科教興國戰(zhàn)略并列，提出建設教育強國和人力資源強國的目標。這相對于原《職業(yè)教育法》是一個重大突破，是跳出教育看教育，以國家戰(zhàn)略的視角引領教育發(fā)展。

依照古羅馬傳承下來的理念，法律有公法和私法之分[1]。按照這種法律的分類，《職業(yè)教育法》屬于典型的公法范疇，其不是簡單的平等主體之間的法律關系，而更多是國家公權力在職業(yè)教育領域的介入。從教育內(nèi)部來看，相對于其他各級各類教育，職業(yè)教育與國家經(jīng)濟發(fā)展趨勢、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整方向的聯(lián)系更為緊密[2]。這要求《職業(yè)教育法》的修訂要著眼于世界變革的形勢，落腳于國家整體發(fā)展戰(zhàn)略、前瞻國際經(jīng)濟發(fā)展趨勢，瞄準市場供求的轉變，為社會提供包括技能型人才在內(nèi)的多樣性人才，推動中國制造和中國服務在國際相關領域占據(jù)優(yōu)勢地位，搶占制高點、補齊薄弱點、打造創(chuàng)新點。因此，職業(yè)教育發(fā)展與國家整體發(fā)展有著密不可分的互動關系。

基于以上原因，《職業(yè)教育法》一方面應當更加強調(diào)國家公權力在職業(yè)教育領域的體現(xiàn)，另一方面也應當強調(diào)職業(yè)教育對國家整體發(fā)展的主動適應。首先，《征求意見稿》第一條應進一步提升《職業(yè)教育法》的戰(zhàn)略地位，明確職業(yè)教育對于民族復興和國際競爭的重大意義。其次，在《征求意見稿》第三條中應修正為職業(yè)教育應主動適應社會主義市場經(jīng)濟和社會進步，而不是簡單適應、被動適應。再次，《職業(yè)教育法》還應當增加適宜職業(yè)教育發(fā)展外部環(huán)境的相關條款，例如擴充職業(yè)教育信息管理系統(tǒng)、國家職業(yè)教育指導委員會的職能，強化其基于國家視角的引導作用。

二、職業(yè)教育立法中職業(yè)教育與普通教育的關系

職業(yè)教育與普通教育都是我國教育體系的重要組成部分?！墩髑笠庖姼濉返谌龡l提出：“（職業(yè)教育）與普通教育是不同教育類型，具有同等重要地位?！奔热皇遣煌慕逃愋?，就決定著職業(yè)教育在培養(yǎng)目標、教育形式、教育內(nèi)容、評級方式等方面區(qū)別于普通教育。同時，融合理念也是《征求意見稿》的一大特色和創(chuàng)新，例如第十二條提出“職業(yè)教育與普通教育相互溝通”，第十六條規(guī)定了在普通中小學開展職業(yè)啟蒙教育的內(nèi)容。

將職業(yè)教育與普通教育在分軌的基礎上融合發(fā)展，符合人的發(fā)展規(guī)律，符合職業(yè)教育發(fā)展特點。首先，教育的多樣性是教育對人的發(fā)展差異性的尊重和適應[3]，所以應該讓每一個人接受到適合自己的教育。當前，普通教育與職業(yè)教育在義務教育后的分流是國際教育發(fā)展的普遍趨勢，也是落實《國家職業(yè)教育改革實施方案》的重要舉措[4]。其次，在《職業(yè)教育法》修訂中更應該重視的是職業(yè)教育與普通教育的融合發(fā)展。這種融合性主要表現(xiàn)為以高中教育階段為中心向兩端發(fā)展。這標志著以義務教育為基礎、高中教育階段為重點的普職融合體系，已經(jīng)逐步開始從義務教育階段到高等教育階段的全要素融合[5]。再次，《職業(yè)教育法》修訂還需要注重互通式發(fā)展，為普通教育和職業(yè)教育學生提供相互身份轉化的空間和機會，進而拓展為全民終身學習的教育生態(tài)?！墩髑笠庖姼濉返谒氖龡l雖然規(guī)定了職業(yè)學校學生與普通學校學生的權利平等性，但是缺失職業(yè)學校學生與普通學校學生身份的轉化、學分的轉換等具體的制度保障，這就使得兩種教育類型在高中階段即開始隔離發(fā)展，缺乏身份互通轉化的制度保障，加大了相關學生選擇職業(yè)學校的顧慮。

因此，《征求意見稿》第十二條應當將“職業(yè)教育與普通教育相互溝通”的理念進一步轉化為法律制度保障措施，以增強《職業(yè)教育法》的可操作性，避免“軟法”傾向。其次，《征求意見稿》在第十二條還應當增設專門條款，以破解義務教育后職業(yè)教育與普通教育學生學籍的壁壘，為職業(yè)教育與普通教育相互融通發(fā)展提供法律保障。再次，《征求意見稿》第十六條應當增加高等教育階段職業(yè)教育與普通教育融合的相關內(nèi)容，補齊立法空白。

三、職業(yè)教育立法中技能教育與知識教育的關系

技能教育和知識教育是職業(yè)教育的重要內(nèi)容。《征求意見稿》第二十三條提出：“（職業(yè)學校）根據(jù)培養(yǎng)技術技能人才的需要，設置教學過程和學習制度?！比亩荚趪@職業(yè)院校的技術技能教育建構制度保障體系，從多方面強調(diào)了技能教育的重要性，而對知識教育卻著墨甚少。全文“技能”一詞出現(xiàn)了28次，而“知識”一詞只出現(xiàn)了3次，且都是指代“專業(yè)知識”。

《教育法》的立法目的是發(fā)展教育事業(yè)，提高全民族素質，促進社會主義物質文明和精神文明建設，作為《教育法》的下位法，職業(yè)教育立法目的需與《教育法》銜接和協(xié)調(diào)。技術技能人才的教育，首先是人的教育，其次是人才的教育，第三才是技術技能的教育。職業(yè)教育的目的仍然是對人的教育，是提高人的素養(yǎng)[6]。以往，職業(yè)教育往往被人們視為“機器式教育”，使得很多考生在志愿填報時避之不及，降低了職業(yè)院校的吸引力，拉低了職業(yè)院校的辦學品質。而知識教育是技術技能教育的基礎，是授之以漁的前提，是職業(yè)教育學生未來長遠的根基。

技能教育與知識教育并不沖突。因此，建議在《征求意見稿》中增加相應條款，為職業(yè)教育學生提供知識教育與技能教育的雙重機會。只有這樣，才能破除機械式人才培養(yǎng)的弊端，提升職業(yè)教育的吸引力。

四、職業(yè)教育立法中學業(yè)證書與職業(yè)資格證書的關系

學業(yè)證書證明學習經(jīng)歷及相應的知識水平，而職業(yè)資格證書更多涉及就業(yè)準入?！墩髑笠庖姼濉返诎藯l明確提出了國家實行學歷證書、培訓證書、職業(yè)資格證書以及體現(xiàn)職業(yè)技能等級的證書制度。第四十五條規(guī)定了學業(yè)證書和職業(yè)資格證書的授予條件，并將兩者共同作為受教育者從業(yè)的憑證。特別是新增職業(yè)培訓經(jīng)歷證書、技能等級證書等學習成果轉化為學歷教育學分的規(guī)定，以及建立以國家學分銀行為基礎的國家資歷框架制度，為落實1+X證書制度和職業(yè)資格證書融入職業(yè)教育提供了法律保障。

學歷證書和職業(yè)資格證書共同服務于提高勞動者素質、開發(fā)人力資源、促進就業(yè)這一根本目的，因而兩者相互影響、相互作用，存在著密切的互動關系或者說內(nèi)在統(tǒng)一關系[7]。這樣的關系決定了二者具有內(nèi)在的同質性。同質性決定了證書轉化的可能性和必要性。推動兩種證書轉化的法理實質是保障職業(yè)學校學生的受教育權。受教育權正在從社會化范式向個性化范式轉型，受教育的諸多限制都在破除，更加重視人的個性化發(fā)展[8]。打通學歷證書與職業(yè)資格證書相互轉化的渠道，有利于滿足學生面向職業(yè)進行個性化教育，從而促進受教育權保護。但在《征求意見稿》中，這種證書轉化更多的是單向的，僅提供了職業(yè)資格類證書向學歷類證書轉化的法律保障，而沒有反向轉化的渠道。這既不利于職業(yè)教育學生的多元互通發(fā)展，也為職業(yè)教育學生制造了額外的考證負擔。

所以，建議《征求意見稿》應當進一步打破行政部門證書管理權限的壁壘，為職業(yè)教育畢業(yè)生提供合法、合理、常規(guī)的職業(yè)資格證書轉化渠道。另外，《征求意見稿》第四十五條將職業(yè)資格證書的學分認定權完全放給學校，也值得商榷。應當充分發(fā)揮《征求意見稿》第十二條職業(yè)教育國家學分銀行等第三方平臺在職業(yè)教育學歷證書和職業(yè)資格證書轉化中的作用。

五、職業(yè)教育立法中升學與就業(yè)的關系

在職業(yè)教育中，升學與就業(yè)的關系看似矛盾，實則統(tǒng)一。職業(yè)教育應當既是就業(yè)教育，也是給予有意愿、有特長、有基礎的職業(yè)學校學生升入高層級職業(yè)教育或普通教育機會的教育。《征求意見稿》第四十三條特別強調(diào)，職業(yè)學校學生在升學、就業(yè)、職業(yè)發(fā)展等方面與同層次普通學校學生享有平等機會。這一規(guī)定有助于走出職業(yè)教育就業(yè)與升學認知的誤區(qū)，明確職業(yè)教育的學生應當保有教育選擇權。

教育選擇權利的平等是受教育權平等的重要方面?，F(xiàn)行的《職業(yè)教育法》并沒有將受教育者權利的保護明確作為立法宗旨[9]，職業(yè)學校學生的教育選擇權也往往因缺乏法律保護而被忽視。由于教育選擇權保護不充分，導致職業(yè)教育出現(xiàn)了一些畸形現(xiàn)象。所以，立法既應當保障職業(yè)教育學生升學的權利，也應當避免“唯升學”的辦學模式，確保職業(yè)教育原有的定位和價值。

因此，《征求意見稿》中，不僅應當在第十二條進一步明確中等職業(yè)教育學生可以選擇普通高等教育升學的平等權利，充分給予學生教育選擇權利，切實保障職業(yè)教育學生的升學路徑。同時還應增加條款防止部分職業(yè)學?！奥殬I(yè)教育普通化”的傾向，防止其打應試教育的“擦邊球”。只有這樣，職業(yè)學校學生才能獲取同等學力的畢業(yè)證書用于升學，也能獲取職業(yè)資格證書用于就業(yè)[10]。

六、職業(yè)教育立法中專業(yè)課教師理論能力與實踐能力的關系

“雙師型”教師是職業(yè)教育教師隊伍建設的一大特色。專業(yè)課教師能否具有扎實的理論基礎與熟練的實踐經(jīng)驗，是決定職業(yè)教育水平的關鍵因素。《征求意見稿》的多個條目都對“雙師型”教師作了較為具體、詳細的規(guī)定，例如第三十九條主要規(guī)定了“雙師型”教師的培養(yǎng)，第四十條規(guī)定了職業(yè)院校教師和相關行業(yè)專業(yè)人員的交流互通機制。

近年來，《國家職業(yè)教育改革實施方案》《深化新時代職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設改革實施方案》等文件都對“雙師型”教師隊伍建設提出了相應的對策?！墩髑笠庖姼濉返谒氖畻l原則上禁止高校各類應屆畢業(yè)生直接擔任專業(yè)教師是值得商榷的。首先，教師來源需要體現(xiàn)多重性、多元性[11]。專業(yè)教師的來源不宜做非左即右的規(guī)定，要建立適應不同學校、不同人才、不同專業(yè)教師的復合式選聘來源。其次，專業(yè)教師的在職繼續(xù)教育也要理論和實踐并重，不僅要規(guī)定在職教師在企業(yè)實踐，還要強調(diào)在職專業(yè)教師在高等教育機構的培訓。

在《職業(yè)教育法》修訂中，首先應當將第四十條第一款修訂為職業(yè)學校的專業(yè)教師應當具有一定年限的相應工作經(jīng)歷或者實踐經(jīng)驗、實習經(jīng)歷，達到相應的技術技能水平。增加實習經(jīng)歷的選項后就可以為一大批職業(yè)技術師范院校畢業(yè)生進入職業(yè)院校擔任教師提供機會。同時，《征求意見稿》還應當設置相應條款，為充分發(fā)揮職業(yè)技術師范院校在培養(yǎng)現(xiàn)職企業(yè)經(jīng)營管理和專業(yè)技術人員、有專業(yè)知識或者特殊技能的人員擔任職業(yè)院校教師，或者為職業(yè)院校提供在職教師培訓提供法律保障。只有這樣，才能實現(xiàn)專業(yè)課教師的理論能力和實踐能力的同步提升。

七、職業(yè)教育立法中教育部門與人社部門的關系

我國職業(yè)教育主要由教育行政部門和人力資源與社會保障部門歸口管理，所引發(fā)的多頭管理與分工重疊問題是職業(yè)教育亟待解決的主要矛盾之一?！墩髑笠庖姼濉穼Υ藢ｉT規(guī)定建立國務院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度，試圖以多頭聯(lián)合的形式解決這一問題，并給予符合條件的技師學院設置為相應層次職業(yè)高等學校的機會。

從職業(yè)教育管理的歷史發(fā)展來看，1978年，教育部、國家勞動總局共同發(fā)布通知，明確技工學校由國家勞動總局和地方勞動部門主管。1980年，中央進一步明確，普通中專和職業(yè)高中由教育部門主管，技工學校和職業(yè)培訓以勞動部門為主。這個分工在當時有利于調(diào)動各方發(fā)展職業(yè)教育的積極性，但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，政府部門的多頭管理、職責交叉、政出多門問題日益明顯，基層實踐中出現(xiàn)管理不協(xié)調(diào)、存在空白地帶以及資源浪費等現(xiàn)象。這一現(xiàn)象也是國際難題，例如法國職業(yè)學校最初由教育部門和經(jīng)濟部門共管，但由于辦學理念長期沖突而產(chǎn)生了管理權的爭議;再如德國和日本是職業(yè)學校由教育部門管，企業(yè)培訓則由經(jīng)濟部門管[12]。不同職能部門管理職業(yè)教育的思路不同，勞動部門對經(jīng)濟價值考慮更多，而教育部門的管理以教育屬性為主[13]。部際聯(lián)席會議制度對于緩解部門分工的矛盾起到了一定作用，但并不能從根本上解決當前分工重疊的現(xiàn)狀，尤其對立法可行性產(chǎn)生了極大的挑戰(zhàn)。要為職業(yè)教育發(fā)展提供良好的教育生態(tài)，必須打破職業(yè)教育領域政府部門的傳統(tǒng)分工壁壘。

因此，《職業(yè)教育法》的修訂應按照遵從教育規(guī)律、有利事業(yè)發(fā)展的原則，在《征求意見稿》第十條中明確規(guī)定職業(yè)教育統(tǒng)一納入教育行政部門的管轄，對于涉及資格認定等特定的事項，可以采用例舉的方式歸口于相應的政府行政部門管轄。這一改革勢必觸動相關部門的利益，引發(fā)激烈的立法博弈。但是，立足于國家發(fā)展的視角、考慮到職業(yè)教育統(tǒng)一發(fā)展的大局，這一趨勢又是完善職業(yè)教育治理體系、實現(xiàn)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的必然選擇。

八、職業(yè)教育立法中學校、企業(yè)與行業(yè)組織的關系

調(diào)動行業(yè)企業(yè)舉辦和參與職業(yè)教育的積極性，確立產(chǎn)教融合型企業(yè)制度，力求責權利統(tǒng)一，是此次《職業(yè)教育法》修訂的重點和亮點之一[14]。在《征求意見稿》中“企業(yè)”一詞出現(xiàn)了52次，“行業(yè)”一詞出現(xiàn)了35次，充分顯示了《征求意見稿》對企業(yè)參與職業(yè)教育的高度重視。

產(chǎn)教融合、校企合作是職業(yè)教育的本質要求和基本特征[15]。1996年，《職業(yè)教育法》就提出了“產(chǎn)教結合”的原則，為校企合作奠定了法律基礎。在之后的職業(yè)教育相關政策中，相繼提出了“產(chǎn)學研結合”“工學結合、校企合作”“深化產(chǎn)教融合、校企合作”等提法，明確了職業(yè)教育的發(fā)展是學校與企業(yè)、行業(yè)協(xié)會共同的責任。但是，目前職業(yè)教育發(fā)展中，如何調(diào)動行業(yè)企業(yè)積極性，進一步推進校企合作，依然是立法過程中值得關注的難題?！墩髑笠庖姼濉分挥卸粭l第二款規(guī)定，企業(yè)舉辦職業(yè)教育符合條件的，可以按投資額一定比例抵免教育費附加和地方教育附加。對于企業(yè)來說，抵免的費用并不一定與企業(yè)付出的經(jīng)費與人力資源相當。所以從立法設計上并不能從根本上解決這一難題。

針對此問題，首先需要在《職業(yè)教育法》中設置相應條款，對企業(yè)興辦職業(yè)教育進行獎補，即在立法中至少要使參與舉辦職業(yè)教育的企業(yè)得到政府的成本補貼，有條件的地方甚至可以通過地方立法予以獎勵。這樣的立法設計雖然在表面上給財政帶來沉重壓力，但卻可以節(jié)省一大筆原本需要由政府直接投入舉辦職業(yè)教育的費用。而且，企業(yè)的參與提升了職業(yè)教育的辦學品質，這是一舉多得的制度設計。其次，修訂后《職業(yè)教育法》尚需一些具體的立法設計來調(diào)動企業(yè)舉辦職業(yè)教育的積極性，例如在土地規(guī)劃、融資立項等方面給予主辦或參與舉辦職業(yè)教育的企業(yè)引導性優(yōu)惠。再次，需要在《職業(yè)教育法》中進一步強調(diào)行業(yè)組織在校企合作中的橋梁作用，在指導企業(yè)參與職業(yè)教育、建構職業(yè)教育發(fā)展平臺等方面發(fā)揮重要作用。

九、職業(yè)教育立法中政府與社會、家庭的關系

職業(yè)教育立法中政府與社會、家庭的關系主要體現(xiàn)在成本分擔上?！墩髑笠庖姼濉返谌邨l規(guī)定：“高等職業(yè)學校按照國家規(guī)定的收費標準和辦法，收取學費和其他必要費用。中等職業(yè)學校按國務院制定的具體辦法免收學費，享受財政經(jīng)費補貼?！薄墩髑笠庖姼濉返谒氖藯l第三款規(guī)定：“民辦職業(yè)學校舉辦者應當參照同層次職業(yè)學校生均經(jīng)費標準，以多種渠道籌措經(jīng)費。地方人民政府按照管理權限，可以按照當?shù)毓k職業(yè)學校標準或者一定比例，向企業(yè)舉辦的職業(yè)學校和其他非營利性民辦職業(yè)學校撥付生均經(jīng)費?！?/p>

應當說，《征求意見稿》明確了職業(yè)教育經(jīng)費成本分擔的方式。職業(yè)教育是成本較高的準公共產(chǎn)品[16]，對國民經(jīng)濟發(fā)展有直接影響，政府理應承擔經(jīng)費投入的主要責任，甚至要給予其傾斜性的扶持。由于國家財力的有限性，還需要家庭投入、社會組織投入等多途徑來源作為補充。當前，建立政府投入為主、家庭合理分擔、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費的投入體制是國際職業(yè)教育發(fā)展的基本樣態(tài)。美國、德國、澳大利亞等國都建立了多元化的職業(yè)教育投入體制，政府財政性撥款占比最大，基本達到80%，家庭負擔比例較低[17]。但《征求意見稿》在各級政府的經(jīng)費分擔上，對部分辦學主體經(jīng)費不到位的法律責任，還存在立法空白。

綜上，《職業(yè)教育法》首先應明確中央政府、省級政府、地方政府的分級負擔機制，便于法律的落地和執(zhí)行。其次在《職業(yè)教育法》中，不僅要將經(jīng)費作為民辦職業(yè)學校舉辦的必要條件，而且要在法律責任部分增設民辦職業(yè)學校舉辦者經(jīng)費落實不力的追責措施。

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