陳忠海 侯留博

摘 要：伴隨著新《檔案法》的實(shí)施，檔案開放利用將面臨新的法治環(huán)境。對(duì)新舊《檔案法》中有關(guān)檔案開放利用規(guī)制的數(shù)量及內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，在此基礎(chǔ)之上分析新《檔案法》中有關(guān)檔案開放利用規(guī)制的進(jìn)步性，并指出其對(duì)優(yōu)化檔案開放利用工作的現(xiàn)實(shí)意義，以期對(duì)新《檔案法》實(shí)施背景下檔案開放利用的理論研究與實(shí)踐開展有所參考與借鑒。

關(guān)鍵詞：《檔案法》;法律規(guī)制;檔案開放;檔案利用;檔案公布

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，依據(jù)檔案法律規(guī)范管理檔案事務(wù)、調(diào)整檔案社會(huì)關(guān)系、開展檔案業(yè)務(wù)工作便成為法治理念在檔案領(lǐng)域的具體表達(dá)。在1987年頒布的《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱“1987版《檔案法》”）中，有關(guān)檔案公布和利用的規(guī)定單獨(dú)設(shè)置了一個(gè)章節(jié)，突出了其在檔案工作中的作用和地位。隨后，分別在1996年和2016年進(jìn)行了兩次修正，但均保留了檔案公布和利用這一章節(jié)（以下將2016版《檔案法》簡(jiǎn)稱為“舊《檔案法》”）。2020年6月20日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議通過了新修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱“新《檔案法》”），其中對(duì)檔案開放利用的規(guī)制仍單獨(dú)設(shè)置了一個(gè)章節(jié)，并且在整部法律當(dāng)中增加了較多與其相關(guān)的規(guī)定，這對(duì)檔案開放利用工作實(shí)踐將產(chǎn)生巨大影響。

部分學(xué)者對(duì)現(xiàn)行《檔案法》中與檔案開放利用的有關(guān)條款作了梳理與分析，主要思想包括由此產(chǎn)生的檔案館在相關(guān)司法案件中數(shù)量增多和勝訴難度增大問題[1]、與檔案開放相關(guān)的權(quán)利的邊界和歸屬[2]、對(duì)檔案利用工作的現(xiàn)實(shí)意義[3]、從政府信息公開角度看其進(jìn)步性等[4]。

總的來看，目前對(duì)新《檔案法》中檔案開放利用規(guī)制的進(jìn)步之處及現(xiàn)實(shí)意義進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)的成果還較少。本文對(duì)此進(jìn)行分析，以期對(duì)新《檔案法》實(shí)施背景下檔案開放利用的理論研究與實(shí)踐開展有所啟發(fā)和幫助。

1 對(duì)檔案開放利用規(guī)制的數(shù)量統(tǒng)計(jì)與內(nèi)容分析

1.1 舊《檔案法》對(duì)檔案開放利用的規(guī)制。在舊《檔案法》中，提及“開放”一詞共9次，涉及檔案開放的條款共有3條，占法條總數(shù)的11.1%。提及“公布”一詞共6次，涉及檔案公布的條款共有3條，占法條總數(shù)的11.1%。提及“利用”一詞共15次，涉及檔案利用的條款共有12條，占法條總數(shù)的44.4%。

從上述統(tǒng)計(jì)中可以看出，涉及檔案開放與檔案公布的條款數(shù)量在新《檔案法》之前的法律規(guī)定中極少。舊《檔案法》雖然涉及檔案利用的條款數(shù)量較多，但仔細(xì)分析其條款內(nèi)容即可發(fā)現(xiàn)，其中大多數(shù)規(guī)定從立法原意來講并不是針對(duì)檔案利用的，或者說在這些條款中檔案利用并不是其主要規(guī)制對(duì)象，如第一條“為了加強(qiáng)對(duì)檔案的管理和收集、整理工作，有效保護(hù)和利用檔案，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，制定本法”，[5]從立法意圖來講，該法條主要是用來闡述《檔案法》的立法宗旨的，其對(duì)檔案利用工作并不會(huì)產(chǎn)生很大的實(shí)質(zhì)性影響。

從規(guī)制內(nèi)容來講，此法條在提及檔案利用工作的同時(shí)也提到了檔案的管理、收集、整理和保護(hù)工作，這說明檔案利用只是該法條眾多規(guī)制對(duì)象中的一個(gè)。再如第八條、第九條、第十三條、第十四條等無論是從立法意圖來看，還是從規(guī)制對(duì)象的唯一性和重要性來看，均沒有突出檔案利用工作。

在我國(guó)還沒有出臺(tái)“信息自由法”的背景下，目前檔案開放只能遵循檔案法律法規(guī)的規(guī)定，而舊《檔案法》對(duì)檔案開放利用的規(guī)制狀況及其與相關(guān)法規(guī)的銜接程度，導(dǎo)致我國(guó)檔案開放利用實(shí)際工作中存在諸多矛盾與問題，如對(duì)檔案館提供利用和及時(shí)公布檔案的義務(wù)沒有任何明確的強(qiáng)制性條款、30年的封閉期與檔案的保管期限標(biāo)準(zhǔn)存在沖突等。[6][7][8]

諸如上述的法律問題還有很多，它們對(duì)我國(guó)檔案開放利用工作的進(jìn)程造成了較大阻礙，在依法治檔的背景下，修改《檔案法》中有關(guān)檔案開放利用的規(guī)制則變得更為迫切。

1.2 新《檔案法》對(duì)檔案開放利用的規(guī)制。在新《檔案法》中，提及“開放”一詞共14次，涉及檔案開放的條款共有6條，占法條總數(shù)的11.3%，如第二十八條第二款規(guī)定“單位和個(gè)人持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案。檔案館不按規(guī)定開放利用的，單位和個(gè)人可以向檔案主管部門投訴，接到投訴的檔案主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查處理并將處理結(jié)果告知投訴人”，[9]該款項(xiàng)不僅擴(kuò)大了開放檔案的利用主體范圍，同時(shí)對(duì)檔案館不依法開放檔案的行為進(jìn)行了規(guī)制，為保障公民合法的檔案利用權(quán)利建立了行政救濟(jì)制度。

提及“公布”一詞共7次，涉及檔案公布的條款共有3條，占法條總數(shù)的5.7%，與舊《檔案法》相比基本沒有變化，多出的一次提及次數(shù)是由于新《檔案法》改變了原有的表述方式，并未對(duì)檔案公布作出新的規(guī)制。

提及“利用”一詞共31次，涉及檔案利用的條款共有24條，占法條總數(shù)的45.3%，如第二十六條第二款規(guī)定“檔案館應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)相關(guān)檔案的研究整理和開發(fā)利用，為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)提供文獻(xiàn)參考和決策支持”，[10]該款項(xiàng)是新增加的內(nèi)容，不僅明確了檔案館開發(fā)利用檔案的職責(zé)，還明確了檔案館開發(fā)利用檔案的客體和目的，體現(xiàn)了新《檔案法》一般性和特殊性、原則性和針對(duì)性的統(tǒng)一。

再如第三十四條突出了檔案館的文化屬性和檔案館作為愛國(guó)主義教育基地的身份定位，采取授權(quán)性、鼓勵(lì)性規(guī)定的形式對(duì)檔案館開發(fā)利用館藏檔案的形式和目的作了規(guī)制。除此之外，新《檔案法》還對(duì)數(shù)字檔案的利用和共享作了相關(guān)規(guī)定，如新《檔案法》中的第三十五條、第四十條和第四十一條等。

整體來看，新《檔案法》對(duì)檔案利用規(guī)制的加強(qiáng)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，以法律的形式固定公民利用檔案的合法權(quán)利，并通過明確檔案館開放檔案的職責(zé)、建立相應(yīng)的行政救濟(jì)途徑等措施保障公民檔案利用權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。第二，鼓勵(lì)檔案館開發(fā)利用館藏檔案并對(duì)有關(guān)問題作出規(guī)制，如新《檔案法》的第六條、第二十四條、第二十六條、第三十四條等都與檔案館開發(fā)利用檔案相關(guān)。

由上述統(tǒng)計(jì)可知，新《檔案法》中有關(guān)檔案開放和檔案利用規(guī)制的條款數(shù)量呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，這并不僅僅是因?yàn)樾隆稒n案法》的法條總數(shù)增加了，更與我國(guó)檔案事業(yè)從“國(guó)家模式”到“社會(huì)模式”的轉(zhuǎn)型、解決檔案實(shí)際工作與檔案制度建設(shè)的矛盾、依法治檔進(jìn)程的全面推進(jìn)、滿足人民群眾對(duì)檔案利用需求的增長(zhǎng)等實(shí)際狀況密切相關(guān)。

值得注意的是，新《檔案法》中有關(guān)檔案公布的條款數(shù)量與舊《檔案法》持平，并未對(duì)多年來學(xué)者們所關(guān)心的檔案公布與檔案利用之間的矛盾作出規(guī)制，或許這一問題將在新的《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》中有所體現(xiàn)，但至少?gòu)哪壳皝砜矗隆稒n案法》對(duì)檔案公布的規(guī)制并不影響有關(guān)檔案開放利用規(guī)定的落實(shí)。

2 新《檔案法》對(duì)檔案開放利用規(guī)制的進(jìn)步性

2.1 突破傳統(tǒng)的檔案工作理念。1987年，我國(guó)首次將開放檔案的規(guī)定列入“1987版《檔案法》”，這對(duì)于我國(guó)檔案開放進(jìn)程是一個(gè)具有歷史意義的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，體現(xiàn)了民主改革和國(guó)際接軌的進(jìn)步性[11]。但囿于檔案和檔案工作的政治性與機(jī)密性，加上“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，檔案館處在黨政系統(tǒng)的封閉后院，在缺乏開放和競(jìng)爭(zhēng)的情況下，內(nèi)無動(dòng)力，外無壓力”，[12]“重藏輕用”的檔案工作理念不可避免地在1987版《檔案法》中有所映射，而1996年《檔案法》的修正又補(bǔ)充了針對(duì)利用檔案館檔案過程中發(fā)生的違法行為的處罰規(guī)定，這給檔案的開放利用又上了一層隱形的枷鎖，并且這種狀況一直持續(xù)到2016版《檔案法》中。

反觀新《檔案法》，其增加了較多有關(guān)檔案開放利用的授權(quán)性和鼓勵(lì)性規(guī)定，如新《檔案法》第五條賦予了公民依法利用檔案的權(quán)利;第二十八條第一款鼓勵(lì)檔案館“完善利用規(guī)則，創(chuàng)新服務(wù)形式，強(qiáng)化服務(wù)功能，提高服務(wù)水平，積極為檔案的利用創(chuàng)造條件，簡(jiǎn)化手續(xù)，提供便利”;[13]第三十四條鼓勵(lì)檔案館在特定的價(jià)值取向引導(dǎo)下通過多種方式開發(fā)館藏檔案;第四十一條規(guī)定“國(guó)家推進(jìn)檔案信息資源共享服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨部門共享利用”。[14]此外，新《檔案法》還增加了對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急活動(dòng)相關(guān)檔案的開發(fā)利用規(guī)制，設(shè)置了保障公民檔案開放利用權(quán)利的行政救濟(jì)條款，并將有關(guān)主體的檔案提供利用情況列入檔案主管部門的監(jiān)督檢查事項(xiàng)，這一系列新增條款均表明新《檔案法》沖破了傳統(tǒng)檔案工作理念的桎梏。

2.2 完善檔案開放利用的機(jī)制。在舊《檔案法》中，有關(guān)檔案開放利用的規(guī)制大多是單向的，在權(quán)利性和權(quán)力性規(guī)范的對(duì)立面卻找不到義務(wù)性和責(zé)任性規(guī)范，更找不到對(duì)違反義務(wù)性和責(zé)任性規(guī)范的處罰規(guī)定，這就極易產(chǎn)生有關(guān)檔案開放利用的司法案件以及檔案開放利用被束之高閣的現(xiàn)實(shí)狀況。

新修訂的《檔案法》不僅擴(kuò)大了開放檔案的利用主體范圍，還規(guī)定了單位或個(gè)人不依法提供利用檔案的法律責(zé)任;不僅增加了檔案開放的種類，還明確了檔案開放審核的責(zé)任主體;不僅細(xì)化了檔案開放的責(zé)任主體，還規(guī)定了不依法開放檔案的法律責(zé)任;不僅加大了對(duì)館藏檔案開發(fā)利用的支持力度，還提供了檔案數(shù)字資源共享利用的制度保障;不僅賦予了公民利用檔案的合法權(quán)利，還建立了檔案開放利用的行政救濟(jì)途徑。

新《檔案法》中有關(guān)檔案開放利用的規(guī)定形成了一個(gè)完整閉環(huán)，完善了檔案開放利用的體制機(jī)制，讓檔案開放利用工作不僅有法可依，而且依法可行。

2.3 明確檔案開放利用的重心。檔案開放利用在不同時(shí)期面向的主體、客體、目的、手段、用途等都會(huì)有所改變。從1987版《檔案法》頒布所處的時(shí)代背景來看，當(dāng)時(shí)的檔案利用重心是歷史學(xué)家出于學(xué)術(shù)研究的需要對(duì)館藏歷史檔案的利用，[15]但從該法對(duì)檔案開放利用的規(guī)制來看，這一現(xiàn)實(shí)狀況并沒有反映在法律條文中，有關(guān)公民利用檔案的條款以及檔案館開發(fā)利用館藏檔案的條款大都是從公民的基本權(quán)利以及檔案館的基本義務(wù)角度出發(fā)的，并未體現(xiàn)出明確的檔案開放利用重心。

如上文所述，新《檔案法》對(duì)檔案利用規(guī)制的加強(qiáng)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是明確公民依法利用檔案的權(quán)利，并設(shè)置相應(yīng)的行政救濟(jì)條款;二是鼓勵(lì)檔案館開發(fā)利用館藏檔案。

如果將這兩者進(jìn)行再次比較的話，從法條數(shù)量來講，有關(guān)公民利用檔案的條款共計(jì)8條，有關(guān)檔案館開發(fā)利用館藏檔案的條款共計(jì)7條，二者基本處于持平的狀態(tài)。但從法條內(nèi)容來講，與檔案館開發(fā)利用館藏檔案相關(guān)的條款大都是鼓勵(lì)性和授權(quán)性的，較公民利用檔案的相關(guān)條款更具實(shí)質(zhì)性意義和突破性改變。由此可見，新《檔案法》對(duì)檔案開放利用的規(guī)制是存在特定指向的。

3 新《檔案法》對(duì)檔案開放利用規(guī)制變化的現(xiàn)實(shí)意義

3.1 加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的銜接程度，推動(dòng)檔案開放利用的實(shí)際進(jìn)展。依法開放利用檔案所依之法不僅僅只有《檔案法》，還有檔案法規(guī)規(guī)章以及其他法律法規(guī)。新《檔案法》中有關(guān)檔案開放利用的許多規(guī)定都增強(qiáng)了與其他法律法規(guī)的銜接性，如新《檔案法》第二十八條對(duì)利用檔案過程中涉及個(gè)人隱私和知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)與管控，此法條與“已經(jīng)實(shí)施的《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》《中華人民共和國(guó)專利法》《中華人民共和國(guó)商標(biāo)法》等相關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法相銜接，同時(shí)也跟《中華人民共和國(guó)民法典》等有關(guān)隱私保護(hù)的法律法規(guī)相銜接”;[16]再如新《檔案法》第三十條對(duì)保存在不同場(chǎng)所的檔案的開放審核責(zé)任主體進(jìn)行了規(guī)制，此法條與《政府信息公開條例》《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》等法律法規(guī)相銜接;[17]又如，新《檔案法》第二十七條將檔案封閉期限縮短為25年，在一定程度上緩和了與檔案保管期限標(biāo)準(zhǔn)的沖突，這些法律規(guī)定掃清了檔案開放利用工作中的部分阻礙，一定程度上可為開放利用工作提效增速。

3.2 強(qiáng)化檔案開放利用的政治定位，提高檔案開放利用的服務(wù)能力。“新修訂的《檔案法》旗幟鮮明把堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)寫入法律，有利于把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到檔案工作的全過程和各方面”，[18]這其中也包括檔案開放利用工作。

新《檔案法》第一條在闡述其立法宗旨時(shí)，將“檔案利用”和“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”同時(shí)列入其中;第二十六條第二款要求檔案館對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)相關(guān)檔案進(jìn)行開發(fā)利用，為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供文獻(xiàn)參考和決策支持;第三十三條第一款規(guī)定“檔案館應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身?xiàng)l件，為國(guó)家機(jī)關(guān)制定法律、法規(guī)、政策和開展有關(guān)問題研究，提供支持和便利”。[19]

這些法條將檔案開放利用工作置于國(guó)家重大戰(zhàn)略和決策部署的框架之內(nèi)，強(qiáng)化了檔案開放利用工作的政治定位，這必將提高檔案開放利用圍繞中心工作、服務(wù)大局的政治能力。

3.3 注重檔案開放利用的技術(shù)融合，優(yōu)化檔案開放利用的理論支撐。目前，檔案開放利用的外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重大改變。[20]要想推動(dòng)檔案開放利用工作轉(zhuǎn)型升級(jí)，不僅要有人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代科技手段提供硬件支持，還需要公眾參與、信息增值等理論概念提供軟件支撐。

新《檔案法》第六條第一款規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)和支持檔案科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)科技成果在檔案收集、整理、保護(hù)、利用等方面的轉(zhuǎn)化應(yīng)用”，[21]此款項(xiàng)為促進(jìn)科技成果在檔案利用工作中的轉(zhuǎn)化應(yīng)用提供了法律依據(jù)。第七條第一款規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”，[22]該款項(xiàng)為公眾參與檔案開發(fā)利用工作提供法律依據(jù)。第二十四條、第二十六條、第三十四條首次提出“開發(fā)”這一概念，尤其是第二十六條和第三十四條明確鼓勵(lì)檔案館開發(fā)利用館藏檔案，這三條規(guī)定將為從檔案利用到檔案信息資源開發(fā)利用的范式轉(zhuǎn)變提供法律保障。

*基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“法律規(guī)制視域下中國(guó)檔案工作規(guī)范體系建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17ATQ012）。