張效科

摘 要：藏區(qū)的生態(tài)地位極其重要且不可替代，但生態(tài)環(huán)境又極其脆弱，這些因素一方面昭示著當(dāng)前保護(hù)藏區(qū)自然生態(tài)的必要性和迫切性，另一方面也預(yù)示著保護(hù)方式、手段應(yīng)遵循因地制宜的原則。實(shí)踐表明，推動(dòng)生態(tài)文明制度建設(shè)，是保護(hù)藏區(qū)生態(tài)環(huán)境的根本之策，也是必由之路。從藏區(qū)生態(tài)文明制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、政府角色的正確定位、廣泛凝聚生態(tài)共識(shí)，以及習(xí)近平生態(tài)文明思想的引領(lǐng)等角度進(jìn)行分析，以期為藏區(qū)生態(tài)保護(hù)工作的理性化、科學(xué)化提供理論支撐。

關(guān)鍵詞：藏區(qū);生態(tài)文明;制度建設(shè)

中圖分類號(hào)：F127.8? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）18-0078-03

藏區(qū)是我國(guó)重要的生態(tài)屏障，但又是生態(tài)環(huán)境十分脆弱的地區(qū)，一旦破壞很難恢復(fù)，也會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失。在日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題背景下，如何守住藏區(qū)這一塊凈土，是一個(gè)全社會(huì)必須認(rèn)真對(duì)待的自然生態(tài)和社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，也是一個(gè)需要認(rèn)真研究的課題。當(dāng)前，藏區(qū)生態(tài)系統(tǒng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展承載能力不斷減弱，面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的雙重壓力。因此，大力加強(qiáng)藏區(qū)生態(tài)文明建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，不僅關(guān)系到該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，而且關(guān)系到整個(gè)中國(guó)的生態(tài)安全和永續(xù)發(fā)展。

一、生態(tài)文明制度建設(shè)的內(nèi)涵

生態(tài)文明制度是關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的行為規(guī)則，是關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文化建設(shè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)消費(fèi)行為、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)科技創(chuàng)新等一系列制度的總稱。從概念內(nèi)涵角度，有關(guān)學(xué)者把生態(tài)文明制度分為正式制度和非正式制度，正式制度是構(gòu)建生態(tài)文明過(guò)程中必須要普遍執(zhí)行的相關(guān)制度，它由國(guó)家和地方政府明文頒布，是國(guó)家法規(guī)和地方行政制度的組成部分，而非正式制度是通過(guò)通告等形式發(fā)布的臨時(shí)性、即時(shí)性的相關(guān)制度，在構(gòu)建生態(tài)文明過(guò)程中起輔助作用。也有學(xué)者認(rèn)為，凡是有利于支持、推動(dòng)和保障生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)引導(dǎo)性、規(guī)范性和約束性的規(guī)定與準(zhǔn)則，都可稱之為生態(tài)文明制度。

利用生態(tài)文明制度來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的主張主要是指把生態(tài)保護(hù)規(guī)范化、制度化，通過(guò)生態(tài)立法及相關(guān)制度建設(shè)形成行之有效的制度體系，利用這些制度來(lái)規(guī)范社會(huì)行為，從而達(dá)到有效的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)。用制度來(lái)解決問(wèn)題、用制度來(lái)保障生態(tài)保護(hù)行為的辦法和靠市場(chǎng)手段或主觀自覺(jué)性來(lái)達(dá)到生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的做法相比，具有顯而易見(jiàn)的優(yōu)勢(shì)，這與制度本身的規(guī)范作用有關(guān)，也與生態(tài)文明及其制度體系蘊(yùn)含著的哲學(xué)內(nèi)涵及其科學(xué)性、正確性密切相關(guān)。

二、藏區(qū)生態(tài)文明制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

生態(tài)文明制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，一方面與20世紀(jì)80年代以來(lái)藏區(qū)面臨的生態(tài)問(wèn)題息息相關(guān)，另一方面與生態(tài)保護(hù)觀念存在的問(wèn)題有關(guān)。此外，也與藏區(qū)群眾迫切建構(gòu)生態(tài)文明的意愿有一定關(guān)聯(lián)。

第一，藏區(qū)面臨的生態(tài)問(wèn)題迫使人們探索更科學(xué)的生態(tài)治理方式。縱觀近四十年來(lái)藏區(qū)自然環(huán)境發(fā)展態(tài)勢(shì)，大致可分為兩個(gè)階段，第一階段是從20世紀(jì)80年代至2000年左右，藏區(qū)自然生態(tài)發(fā)展態(tài)勢(shì)受氣候、人為等因素影響，生態(tài)條件呈急劇惡化態(tài)勢(shì)，冰川萎縮、雪線上升、草場(chǎng)退化、野生動(dòng)植物種類數(shù)量驟減。第二階段是2000年左右至今，藏區(qū)氣候總體呈暖濕化，加之國(guó)家退耕還草還林等保護(hù)自然生態(tài)政策的實(shí)施，藏區(qū)生態(tài)環(huán)境總體上有所好轉(zhuǎn)。但是，整體功能退化的趨勢(shì)并未得到根本遏制，因此，一些地區(qū)生態(tài)環(huán)境仍存在持續(xù)惡化的情況，一些地區(qū)則處于惡化與向好的演替階段?？梢?jiàn)，藏區(qū)生態(tài)安全仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)任務(wù)依然艱巨繁重，這也引起中央政府高度關(guān)注，中央政府積極倡導(dǎo)尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的發(fā)展理念，力求從根本上解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾。因生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的背后根源在于制度問(wèn)題，從制度層面探索更為適宜的生態(tài)治理方式成為現(xiàn)實(shí)需要。

第二，藏區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的獨(dú)特性促使人們思考更先進(jìn)的生態(tài)保護(hù)理念。因藏區(qū)生態(tài)環(huán)境具有脆弱性與難以恢復(fù)性的特點(diǎn)，生態(tài)地位極其重要且不可替代，因此生態(tài)保護(hù)的任務(wù)十分艱巨，這預(yù)示著這一地區(qū)不適宜搞大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)。從過(guò)去過(guò)于追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中而生態(tài)環(huán)境并未有效改善，以及一些落后的生態(tài)保護(hù)觀念在實(shí)踐中并不能完全發(fā)揮積極作用的現(xiàn)實(shí)看，這種重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、輕環(huán)境保護(hù)，先污染、后治理老路在藏區(qū)根本行不通，也不利于可持續(xù)發(fā)展。

第三，牧民強(qiáng)烈的生態(tài)保護(hù)意愿是藏區(qū)生態(tài)文明制度構(gòu)建的群眾基礎(chǔ)。在藏區(qū)，因過(guò)去草原過(guò)度開(kāi)墾，一些地方屢遭沙塵暴之苦;因過(guò)度放牧，一些地方已不適宜游牧，牧民們不得不搬離故土;因?yàn)殚_(kāi)礦、采挖草藥等，一些原本牧草肥美的草場(chǎng)、林地等成為生態(tài)治理的重點(diǎn)地帶，人類的過(guò)度索取終究遭到大自然的猛烈報(bào)復(fù)。品嘗了前幾十年生態(tài)惡化苦果的農(nóng)牧民群眾對(duì)于近二十多年來(lái)通過(guò)實(shí)施退耕還草、還林及禁牧措施等政策得到的生態(tài)紅利十分珍惜，親眼目睹了生態(tài)惡化趨勢(shì)因之得以挽救的事實(shí)，因而十分堅(jiān)定地支持政府主導(dǎo)下的生態(tài)保護(hù)各項(xiàng)措施的實(shí)施。

三、生態(tài)文明制度體系下政府的角色定位問(wèn)題

（一）藏區(qū)各級(jí)政府角色正確定位的現(xiàn)實(shí)意義

以政府為主導(dǎo)，自上而下地推動(dòng)一直是我國(guó)生態(tài)保護(hù)的基本工作原則，政府在保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境中有著十分重要的角色擔(dān)當(dāng)，但同時(shí)也在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧可持續(xù)發(fā)展等問(wèn)題上面臨著巨大的挑戰(zhàn)，尤其是在不同生態(tài)保護(hù)理念中，也會(huì)出現(xiàn)政府因?qū)巧ㄎ话盐詹粶?zhǔn)而錯(cuò)位的現(xiàn)象。因此，正確定位政府在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的角色，在一定程度上可以糾正一些生態(tài)保護(hù)觀念中存在的理論偏差和實(shí)踐困境，也可以為地方政府在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域中主導(dǎo)地位的科學(xué)化、合理化奠定基礎(chǔ)。

（二）生態(tài)文明制度體系下政府角色的正確定位

政府主導(dǎo)地位科學(xué)化、合理化的問(wèn)題和正確定位政府角色實(shí)際上都與大自然環(huán)境蛻變?yōu)槿宋纳鷳B(tài)環(huán)境的時(shí)代大背景有關(guān)，與如何使政府權(quán)力有效作用于生態(tài)環(huán)境這一問(wèn)題有關(guān)?？偟膩?lái)說(shuō)，只有在法制環(huán)境下才可以正確定位政府功能，使政府在合理、恰當(dāng)?shù)慕巧ㄎ幌乱?guī)范自身行為，指導(dǎo)生態(tài)保護(hù)的各項(xiàng)工作，并有效懲戒各類破壞生態(tài)環(huán)境行為。因此，生態(tài)文明制度體系下正確定位政府角色十分重要，可主要從以下兩個(gè)方面入手。

1.政府通過(guò)制定各項(xiàng)法規(guī)去監(jiān)督、規(guī)范生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的各類行為。具體來(lái)說(shuō)，藏區(qū)各級(jí)政府是執(zhí)行國(guó)家生態(tài)法規(guī)的地方權(quán)力主體，也有制定和發(fā)布區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)政策的權(quán)力?；鶎有姓挝灰部梢栽谄涔茌爡^(qū)域內(nèi)發(fā)布生態(tài)保護(hù)的一些地方性措施，從而在國(guó)家—?。▍^(qū)）—縣（市）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村（社）的立體法規(guī)體系下規(guī)范生態(tài)資源的利用開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、科技創(chuàng)新等工作，有效確保轄區(qū)內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的良性運(yùn)行。

2.政府以各項(xiàng)法規(guī)為依據(jù)規(guī)范自身行為，使各級(jí)權(quán)力受到基于法規(guī)、制度的有效監(jiān)督。政府是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的主體，但是，一旦這一主體地位被某一社會(huì)勢(shì)力或某一社會(huì)資本所控制或利用，那么政府也有可能淪為破壞生態(tài)的罪魁。可見(jiàn)利用法規(guī)、制度規(guī)范政府行為是必要的，也是要長(zhǎng)期堅(jiān)持下去的工作。

四、廣泛凝聚生態(tài)共識(shí)，助推藏區(qū)生態(tài)文明建設(shè)

建設(shè)生態(tài)文明需要群眾的廣泛支持和參與，其中，生態(tài)意識(shí)與生態(tài)行動(dòng)力二者缺一不可。近年來(lái)，隨著各項(xiàng)環(huán)保法規(guī)及措施的不斷實(shí)施，廣大群眾的環(huán)保使命感和責(zé)任感逐漸被喚醒。在藏區(qū)的生態(tài)保護(hù)實(shí)踐中，生態(tài)文明制度建設(shè)的理念之所以能夠成為社會(huì)廣泛共識(shí)，與我國(guó)實(shí)施的退耕還林還草工程、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、森林生態(tài)效益補(bǔ)償、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)等補(bǔ)償機(jī)制有很大的關(guān)聯(lián)。1999年，四川、陜西、甘肅三省率先開(kāi)展退耕還林試點(diǎn)，由此拉開(kāi)了我國(guó)退耕還林的序幕。2002年確定全面啟動(dòng)退耕還林工程，在具體實(shí)施過(guò)程中，藏區(qū)廣大牧區(qū)等地，被開(kāi)墾的草原實(shí)施了退耕還林還草。這項(xiàng)生態(tài)保護(hù)工程的實(shí)施，產(chǎn)生了明顯的生態(tài)效益。同時(shí)，農(nóng)牧民群眾因補(bǔ)貼增加了收入，也釋放了勞動(dòng)力，林業(yè)、牧業(yè)等方面的收入增加，取得了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益。另外，退耕還林還草工程除強(qiáng)化了政府職能部門在生態(tài)保護(hù)方面的技術(shù)、知識(shí)等的能力外，一定程度上優(yōu)化了政府官員及其他職能部門工作人員的生態(tài)保護(hù)思想，使通過(guò)生態(tài)文明制度建設(shè)保護(hù)生態(tài)環(huán)境成為共識(shí)，從而產(chǎn)生了廣泛的社會(huì)效益。

五、習(xí)近平生態(tài)文明思想在生態(tài)文明建設(shè)中的引領(lǐng)作用

（一）習(xí)近平生態(tài)文明思想反映了時(shí)代需求和群眾呼聲

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，生態(tài)矛盾問(wèn)題日益突出，群眾的生態(tài)訴求也日趨強(qiáng)烈，政府治國(guó)理政的重心因此發(fā)生大的變化。在這一時(shí)代大背景下，習(xí)近平新時(shí)代生態(tài)文明思想應(yīng)運(yùn)而生。這一思想集中體現(xiàn)了“生態(tài)興則文明興”的深邃歷史觀，“人與自然和諧共生”的科學(xué)自然觀，“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”基本民生觀，“山水林田湖草是生命共同體”整體系統(tǒng)觀，“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度”的嚴(yán)密法制觀，“共同建設(shè)美麗中國(guó)”全民行動(dòng)觀，“共謀全球生態(tài)文明建設(shè)之路”共贏全球觀等。這些生態(tài)文明思想的內(nèi)涵，反映了人與自然和諧共榮的思想，倡導(dǎo)人們做到尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。

習(xí)近平生態(tài)文明思想反映了廣大人民群眾的呼聲和欲求。在四十年經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過(guò)程中，人民群眾的經(jīng)濟(jì)條件發(fā)生了天翻地覆的變化，物質(zhì)生活、教育水平、醫(yī)療條件等的改善使我國(guó)總體民生狀況也有大的好轉(zhuǎn)，但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所付出的生態(tài)代價(jià)是巨大的，甚至可以說(shuō)是難以挽回的。面對(duì)生態(tài)環(huán)境被破壞、一些生態(tài)保護(hù)工作不能解決實(shí)際問(wèn)題等狀況，人民群眾呼吁全社會(huì)重視生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，呼吁政府重視生態(tài)保護(hù)工作，不僅要確保當(dāng)代中國(guó)人的生存發(fā)展，還要考慮到子孫后代的利益，尊重生態(tài)環(huán)境的普惠性。習(xí)近平總書(shū)記向來(lái)重視生態(tài)問(wèn)題，也很關(guān)心人民群眾的呼聲，其生態(tài)文明思想的觀念基礎(chǔ)就是當(dāng)前中國(guó)人民群眾最為迫切的心愿，即保護(hù)好中華大地山山水水，還中華大地一個(gè)清潔優(yōu)美的大自然環(huán)境。

（二）習(xí)近平生態(tài)文明思想為藏區(qū)生態(tài)文明制度建設(shè)提供理論指導(dǎo)

藏區(qū)生態(tài)文明制度建設(shè)是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的根本途徑，只有在引領(lǐng)性生態(tài)文明思想的指引下才能形成科學(xué)、合理的生態(tài)文明制度體系，而科學(xué)、合理的生態(tài)文明制度體系才能使引領(lǐng)性生態(tài)文明思想在藏區(qū)落地生根。在習(xí)近平生態(tài)文明思想引領(lǐng)下，藏區(qū)積極探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子，筑牢重要生態(tài)屏障，加快綠水青山建設(shè)。比如青海省實(shí)施了建設(shè)生態(tài)文明大省戰(zhàn)略，提出“一優(yōu)兩高”，即堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，創(chuàng)造高品質(zhì)生活。西藏地區(qū)著力實(shí)施了退牧還草、濕地保護(hù)、保護(hù)林體系建設(shè)等各類生態(tài)保護(hù)工作，嚴(yán)格落實(shí)大氣、水、土壤污染防治計(jì)劃，全面加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)法執(zhí)法，在生態(tài)文明建設(shè)方面取得一系列成效。四川甘孜州州委為落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”理念，提出“圍繞一個(gè)目標(biāo)、抓住兩個(gè)關(guān)鍵、突出三件大事、補(bǔ)齊四大短板、夯實(shí)五大基礎(chǔ)、實(shí)施六大戰(zhàn)略”的總體工作格局，以建設(shè)大美甘孜為目標(biāo)，扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)?？梢?jiàn)，藏區(qū)通過(guò)構(gòu)建生態(tài)文明制度體系積極踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，使這一思想真正能真正能夠落實(shí)下去，從而有效地改善藏區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

結(jié)語(yǔ)

總之，在政府主導(dǎo)下的生態(tài)保護(hù)政策得以落實(shí)的近二十多年里，各地的生態(tài)環(huán)境有了明顯改善，說(shuō)明生態(tài)文明制度體系的建構(gòu)，因遵循了藏區(qū)特有的生態(tài)系統(tǒng)及其基本規(guī)律，的確行之有效，并逐步成為社會(huì)共識(shí)。制度在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中具有本源意義，是根本性保障，生態(tài)文明制度是生態(tài)文明“軟實(shí)力”的體現(xiàn)，目的是構(gòu)造全社會(huì)的“自律體系”，從而廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。通過(guò)構(gòu)建完善的生態(tài)文明制度來(lái)規(guī)范人們的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為，協(xié)調(diào)生態(tài)利益關(guān)系，進(jìn)而促進(jìn)藏區(qū)社會(huì)整體和諧和可持續(xù)發(fā)展，是保護(hù)藏區(qū)自然生態(tài)環(huán)境的必由之路。

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[責(zé)任編輯 文 峰]