楊繼東 劉誠

摘 要：產(chǎn)業(yè)政策是否有效、應(yīng)該如何制定產(chǎn)業(yè)政策是當(dāng)前社會關(guān)注的一個焦點。本文試圖對現(xiàn)有中國產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗研究進行總結(jié)和評論。中國產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗研究表明：第一，已有文獻主要使用產(chǎn)業(yè)政策的類型、區(qū)位和力度，來衡量中國的產(chǎn)業(yè)政策；第二，已有研究重點關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策對生產(chǎn)率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新和跨國產(chǎn)業(yè)鏈的影響；第三，產(chǎn)業(yè)政策效果的異質(zhì)性是影響研究結(jié)論的一個重要因素，中央與地方的產(chǎn)業(yè)政策效果不同，不同時期政策效果具有差異，產(chǎn)業(yè)政策實施過程中官員激勵和企業(yè)性質(zhì)也會影響產(chǎn)業(yè)政策的效果。通過對這些文獻的回顧與梳理，可以為未來產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計提供參考。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)政策；識別策略；政策效果；經(jīng)驗研究

一、引 言

中國經(jīng)濟增長的奇跡，部分歸功于中國成功的產(chǎn)業(yè)政策（林毅夫等，1999）。在產(chǎn)業(yè)政策的扶持下，中國建立了較全面的工業(yè)體系，“中國制造”享譽全球。2019年，德國政府在其《德國工業(yè)戰(zhàn)略2030》中明確提出，中國將市場經(jīng)濟原則與積極主動的國家政策結(jié)合起來，已被證明是全球使用產(chǎn)業(yè)政策最成功典范（Federal Ministy for Economic Affairs and Energy，2019）。然而，理論上關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策是否有效卻充滿了爭議。

支持產(chǎn)業(yè)政策的觀點主要分為以下幾類。第一，市場失靈現(xiàn)象普遍存在，需要政府進行干預(yù)（Stiglitz，2015）。第二，根據(jù)幼稚產(chǎn)業(yè)保護論，國家對于新興產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)給予保護和扶持，以應(yīng)對其他國家因成熟體系產(chǎn)生的規(guī)模效應(yīng)。尤其是在發(fā)展中國家，由于信息和創(chuàng)新的外部性，缺乏產(chǎn)業(yè)政策保護的行業(yè)很難實現(xiàn)趕超。林毅夫等（1999）認(rèn)為要實現(xiàn)發(fā)展中國家的彎道超車，就需要實施產(chǎn)業(yè)政策，以發(fā)揮比較優(yōu)勢，達成結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的目的。第三，歐美發(fā)達經(jīng)濟體對農(nóng)業(yè)、鋼鐵、飛機、電池為代表的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)等各類型產(chǎn)業(yè)在不同程度上采取了稅收優(yōu)惠、財政補貼、研發(fā)補貼、鼓勵出口、限制進口、防止外資并購等多樣化的產(chǎn)業(yè)政策（詹姆斯·羅賓遜，2016）。也就是說，產(chǎn)業(yè)政策不是個別地區(qū)、個別產(chǎn)業(yè)、個別企業(yè)的特例，而是全球普遍存在的。它與成熟的市場經(jīng)濟體制并不矛盾，與經(jīng)濟增長和生產(chǎn)率提高也沒有根本沖突。

而反對產(chǎn)業(yè)政策的學(xué)者所持理由也有三點。首先，從信息經(jīng)濟學(xué)的角度看，受制于信息不足和官員決策能力有限，政府制定的政策不一定最優(yōu)（江飛濤和李曉萍，2018）。其次，從理性人視角看，政府和官員作為追求利益最大化的“經(jīng)濟人”，制定的政策會出于利己或達成政治目的，與經(jīng)濟政策目標(biāo)可能不一致（江小涓，2014）。最后，產(chǎn)業(yè)政策有可能會產(chǎn)生高昂的尋租成本。張維迎（2016）認(rèn)為，改革開放后產(chǎn)業(yè)政策代替了計劃指標(biāo)，是“穿著馬甲的計劃經(jīng)濟”，因此產(chǎn)業(yè)政策與計劃經(jīng)濟失敗的原因完全一樣，主要是人類認(rèn)知能力的限制和官員激勵機制的扭曲。

實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。產(chǎn)業(yè)政策在中國執(zhí)行的如何，在何種意義上較為成功，又有哪些成本或不足？回答這些問題需要細致的經(jīng)驗證據(jù)評估?？紤]到產(chǎn)業(yè)政策在中國政策體系中的重要性，學(xué)術(shù)界對產(chǎn)業(yè)政策極為關(guān)注，產(chǎn)業(yè)政策的實證研究越來越多。本文試圖對已有產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗研究進行梳理，一方面為學(xué)術(shù)研究提供一個總結(jié)和參考，另一方面使用的評估方法也日益嚴(yán)謹(jǐn)，從經(jīng)驗研究的視角探尋和辨析中國產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗與得失。

從相關(guān)研究的主要結(jié)論來看：第一，產(chǎn)業(yè)政策的效果各方面均存在不同程度的爭議；第二，相對而言，對跨國產(chǎn)業(yè)鏈的提升方面爭議最小，也就是說從國際視角來看，產(chǎn)業(yè)政策確實改善了本國產(chǎn)業(yè)鏈；第三，對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的肯定性觀點占據(jù)上風(fēng)，大都認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策提高了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化，促進了新興行業(yè)發(fā)展和重大基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)的趕超以及制造業(yè)服務(wù)化，但反對性觀點主要是產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)致產(chǎn)能過剩；第四，對生產(chǎn)率和創(chuàng)新發(fā)展的爭議較大，盡管很多文獻得出了肯定性結(jié)論，但大量文獻懷疑政府對創(chuàng)造性破壞的把握程度。

從產(chǎn)業(yè)政策的異質(zhì)性因素來看：第一，學(xué)者們將中國產(chǎn)業(yè)政策分為中央政策和地方政策。研究發(fā)現(xiàn)，地方會傾向于依照中央政府的偏好制定產(chǎn)業(yè)政策，使得經(jīng)濟較落后地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展偏離自身實際情況與比較優(yōu)勢；第二，地方主管官員也是影響產(chǎn)業(yè)政策的重要因素，其晉升激勵越強，地方政策盲從中央政策的可能性就越大；第三，相對于私營企業(yè)，國有企業(yè)對產(chǎn)業(yè)政策的激勵不敏感，原因大多是國有企業(yè)要考慮更多的非經(jīng)濟因素，以及國有企業(yè)過去已經(jīng)存在隱形的政策傾斜；第四，在特定時期，產(chǎn)業(yè)政策對受扶持行業(yè)產(chǎn)生積極效應(yīng)，但積極效應(yīng)能否持續(xù)的問題，大多數(shù)針對中國產(chǎn)業(yè)政策的研究都給出了否定的答案。

本文以下部分結(jié)構(gòu)安排如下：第二節(jié)簡述中國產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展歷程。第三節(jié)討論產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗研究中的被解釋變量和解釋變量以及實證方法。第四節(jié)具體論述產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗研究結(jié)論。第五節(jié)從異質(zhì)性角度，討論為什么產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗研究往往得出不同的結(jié)論最后是本文的研究結(jié)論。

二、產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展歷程

黃群慧（2018）、江飛濤和李曉萍（2018）等學(xué)者對中國產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展歷程進行了較完善的梳理。改革開放以來，中國對原有的計劃經(jīng)濟體制進行變革。20世紀(jì)80年代中期，學(xué)習(xí)當(dāng)時日本的成功經(jīng)驗，中國引入了產(chǎn)業(yè)政策，并廣泛使用直至今日，成為中國經(jīng)濟發(fā)展中極為重要的一個部分1。

1989年3月，國務(wù)院發(fā)布了中國第一部用產(chǎn)業(yè)政策命名的政策文件《關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》，開始了對產(chǎn)業(yè)政策的初步嘗試。雖然相關(guān)政策還保留著不少計劃經(jīng)濟的做法，但相比于過去嚴(yán)格的計劃經(jīng)濟，產(chǎn)業(yè)政策靈活度提高，擴大了地方和企業(yè)的決策權(quán)，促進了經(jīng)濟發(fā)展活力。

進入20世紀(jì)90年代，產(chǎn)業(yè)政策進一步放開。1994年，國務(wù)院頒布了第一部基于市場機制的產(chǎn)業(yè)政策——《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》。到90年代后期，各個行業(yè)的一系列產(chǎn)業(yè)政策相繼出臺。1997年，國務(wù)院批準(zhǔn)《當(dāng)前國家重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄》。這些產(chǎn)業(yè)政策共同構(gòu)成了中國以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主的產(chǎn)業(yè)政策體系，產(chǎn)業(yè)政策已完全取代了過去的計劃經(jīng)濟管理模式。

進入新世紀(jì)，在國內(nèi)國際經(jīng)濟形勢發(fā)生許多變化的大背景下，中國的產(chǎn)業(yè)政策也在不斷地發(fā)展演進，相關(guān)政策模式臻于成熟。政策設(shè)計更加強調(diào)對重點產(chǎn)業(yè)的調(diào)整和振興，以及培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。在實際操作中，市場化調(diào)節(jié)和政府干預(yù)主義的雙重特征并存，后期也逐漸顯示出一些政策的不良效應(yīng)。具有代表性的事件是，2001年加入世貿(mào)組織和2008年全球金融危機，前者使中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展更加市場化和國際化，產(chǎn)業(yè)政策的制度設(shè)計和實施過程中直接的政府干預(yù)減少；而后者催生了“四萬億”、十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃、七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)政策力度得以加強。

十八大以來，中國產(chǎn)業(yè)政策更加注重創(chuàng)新和新興技術(shù)在高質(zhì)量發(fā)展中的作用，更加強調(diào)市場在黨的資源配置中的決定性作用，推出了《中國制造2025》，瞄準(zhǔn)了一批基礎(chǔ)性、前沿性和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。十九大以后，中國經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展階段，提高生產(chǎn)率和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)性更加突出。2018年中美貿(mào)易摩擦不斷升級，加之2020年全球爆發(fā)新冠肺炎疫情，中國對芯片、5G、醫(yī)療等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)鏈的完備性和技術(shù)先進性提出了更高要求。2020年中央政府工作報告提出，“提高科技創(chuàng)新支撐能力。加快建設(shè)國家實驗室，重組國家重點實驗室體系，發(fā)展社會研發(fā)機構(gòu)，加強關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)。改革科技成果轉(zhuǎn)化機制，暢通創(chuàng)新鏈，營造鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的科研環(huán)境。實行重點項目攻關(guān)‘揭榜掛帥?！?

三、產(chǎn)業(yè)政策的識別策略

1. 如何度量產(chǎn)業(yè)政策

盡管產(chǎn)業(yè)政策文獻汗牛充棟，但對其概念的界定未能形成統(tǒng)一說法（寇宗來，2017）。但不論狹義還是廣義上講，產(chǎn)業(yè)政策主要內(nèi)涵是指，一國或地區(qū)政府為了實現(xiàn)一定經(jīng)濟和社會目標(biāo)而對產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展進行干預(yù)的各種政策的總和（韓乾和洪永淼，2015）。也有文獻將產(chǎn)業(yè)政策進行細分，大致劃分為選擇性產(chǎn)業(yè)政策和功能性產(chǎn)業(yè)政策兩大類。選擇性產(chǎn)業(yè)政策是政府為改變產(chǎn)業(yè)間資源配置而采取的政策，包括積極主動扶持戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，以縮短產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進過程等；功能性產(chǎn)業(yè)政策是政府為促進市場高效運轉(zhuǎn)而實施的政策，主要通過發(fā)揮政府在經(jīng)濟活動中的基礎(chǔ)性作用以彌補市場失靈、完善市場制度來實現(xiàn)（江飛濤和李曉萍，2018；林毅夫等，2018）。Liu（2019）在生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的框架下評估產(chǎn)業(yè)政策效果發(fā)現(xiàn)，選擇性產(chǎn)業(yè)政策的實施對企業(yè)績效存在較強的不確定性，政府應(yīng)該對那些為其他部門的供給較多、源自其他部門的投入較少的“上游部門”加強補貼，否則市場缺陷將通過后項需求關(guān)聯(lián)加劇扭曲效應(yīng)，并且1970年代韓國與當(dāng)前中國的產(chǎn)業(yè)政策實踐都印證了這些結(jié)論。

對于經(jīng)驗研究，對產(chǎn)業(yè)政策進行量化識別是計量檢驗和政策評估的前提。具體而言，產(chǎn)業(yè)政策的量化方式主要包括三種：一是針對不同重點產(chǎn)業(yè)的類型設(shè)置虛擬變量。如宋凌云和王賢彬（2013）將重點產(chǎn)業(yè)細分為重點傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、重點支柱產(chǎn)業(yè)、重點新興產(chǎn)業(yè)三類，設(shè)置虛擬變量，考察政府重點產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率的影響；二是構(gòu)造重要產(chǎn)業(yè)區(qū)位的虛擬變量（如經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)）作為產(chǎn)業(yè)政策的測量，當(dāng)企業(yè)符合對應(yīng)開發(fā)區(qū)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)定位時，賦值為1，否則為0，研究以政策引導(dǎo)為主要推力的產(chǎn)業(yè)集聚對貿(mào)易方式升級的作用機制（沈鴻和顧乃華，2017）。三是基于產(chǎn)業(yè)政策實施力度間接進行測量。有文獻通過使用政府補貼和稅收減免來測量產(chǎn)業(yè)政策，研究發(fā)現(xiàn)中央政府考核目標(biāo)的變化對地方政府在落實產(chǎn)業(yè)政策和追求短期經(jīng)濟增長的選擇上有重要影響（孫早和席建成，2015）。也有文獻以公司政府補助、長期負債衡量產(chǎn)業(yè)政策支持力度，研究了產(chǎn)業(yè)政策、政府支持與公司投資效率的關(guān)系（王克敏等，2017）。

2. 產(chǎn)業(yè)政策影響什么

生產(chǎn)率是已有文獻評估產(chǎn)業(yè)政策的最常用指標(biāo)。在中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)的推動下，大量文獻進行了相關(guān)研究。這類文獻已經(jīng)非常成熟（聶輝華等，2012；李力行等，2016；江艇等，2018）。首先，使用OP或LP方法計算企業(yè)全要素生產(chǎn)率。進而，以地區(qū)各個行業(yè)的收入份額作為權(quán)重，將地區(qū)行業(yè)的生產(chǎn)率離散指標(biāo)加總到地區(qū)層面，作為生產(chǎn)率的代理變量。

產(chǎn)業(yè)政策的效果評估之一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，如何量化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是一大難點。已有文獻從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離度（E）、泰爾指數(shù)（TL）、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理度（SR）進行測算（靳濤和陳嘉佳，2013；干春暉等，2011；韓永輝等，2017），這三者大致都是通過現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟均衡狀態(tài)的偏離程度來測算產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，偏離越大則結(jié)構(gòu)越差。三個指標(biāo)的計算方法不同，經(jīng)濟含義也略有差異。干春暉等（2011）、韓永輝等（2017）認(rèn)為TL側(cè)重產(chǎn)業(yè)比例關(guān)系方面的產(chǎn)業(yè)高度化（高級化），E和SR側(cè)重產(chǎn)業(yè)間資源配置方面的產(chǎn)業(yè)合理化。

也有文獻從產(chǎn)業(yè)專業(yè)化程度來表示產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度。Bai等（2008）、吳意云和朱希偉（2015）、劉誠和楊繼東（2020）通過計算Hoover指數(shù)或Krugman指數(shù)測度產(chǎn)業(yè)專業(yè)化水平。這些文獻大都使用工業(yè)行業(yè)的投資、產(chǎn)出、土地出讓等數(shù)據(jù)來計算省份或城市層面生產(chǎn)要素或產(chǎn)出的產(chǎn)業(yè)集中程度，如勞動力越是在某些行業(yè)集中，表示該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)專業(yè)化程度越高。

大多數(shù)產(chǎn)業(yè)政策的研究文獻主要關(guān)注工業(yè)和制造業(yè)，也有一些關(guān)注服務(wù)業(yè)，從制造業(yè)服務(wù)化角度衡量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。制造業(yè)服務(wù)化是指制造業(yè)生產(chǎn)中使用服務(wù)增多、商品價格中“服務(wù)加價”增多、制造業(yè)企業(yè)更多從事設(shè)計研發(fā)和售后等一攬子服務(wù)，文獻主要采用投入產(chǎn)出法中的直接消耗系數(shù)法和間接消耗系數(shù)法來測算（Lay等，2010；劉斌等，2016；許和連等2017）。各行業(yè)對服務(wù)業(yè)的直接消耗和間接消耗的總和構(gòu)成了制造業(yè)對服務(wù)業(yè)的完全消耗。

對產(chǎn)業(yè)政策績效的實證研究還涉及創(chuàng)新發(fā)展，這類文獻的出發(fā)點是產(chǎn)業(yè)政策，但落腳點已經(jīng)較為寬泛，包括企業(yè)的創(chuàng)新投入、創(chuàng)新水平、研發(fā)、專利數(shù)量以及地區(qū)的創(chuàng)新水平等（呂巖威和孫慧，2014；陸國慶等，2014；余明桂等，2016；張杰和鄭文平，2018；Feng，2019）。例如，呂巖威和孫慧（2014）運用隨機前沿生產(chǎn)函數(shù)模型（SFA），采用2003—2010年的面板數(shù)據(jù)，分析中國東、中、西部地區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)19個大類行業(yè)的技術(shù)效率及其影響因素。

中國產(chǎn)業(yè)政策的影響不僅限于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也延伸到跨國產(chǎn)業(yè)鏈問題上。一些文獻從進出口產(chǎn)業(yè)、中間產(chǎn)品等角度檢驗了產(chǎn)業(yè)政策對中國產(chǎn)業(yè)鏈的影響（杜慶華，2010；陳釗和熊瑞祥，2015；Kalouptsidi，2018）。

3. 經(jīng)驗研究的主要方法

盡管產(chǎn)業(yè)政策的概念界定存在不同看法，且實踐中產(chǎn)業(yè)政策的種類千差萬別，但它在本質(zhì)上都是一種政府干預(yù)行為。所以實證文獻大都把產(chǎn)業(yè)政策作為準(zhǔn)自然實驗，使用雙重差分（DID）進行檢驗，基本做法是把產(chǎn)業(yè)政策直接涉及的行業(yè)或地區(qū)作為實驗組，其他行業(yè)或地區(qū)作為對照組（余明桂等，2016；錢雪松等，2018；Lu等，2019）。

根據(jù)研究的產(chǎn)業(yè)政策以及所使用樣本的差異，DID的設(shè)計會較為靈活?？紤]到有些產(chǎn)業(yè)政策的實施不是一次性進行的，而是在一段時間內(nèi)把部分行業(yè)或地區(qū)陸續(xù)劃入實驗組的，且同一個行業(yè)在不同時間可能從非重點產(chǎn)業(yè)變?yōu)橹攸c產(chǎn)業(yè)（或者相反），所以需要采用連續(xù)型DID方法。例如，楊繼東和羅路寶（2018）考察了“十一五”“十二五”期間的重點產(chǎn)業(yè)政策對資源配置的影響。

有些對于特定行業(yè)或地區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策，實驗組數(shù)量較少，不能直接使用DID。邵敏和包群（2012）采用廣義傾向性評分匹配方法（PSM），刻畫了不同補貼收入水平對企業(yè)生產(chǎn)率的影響差異。金宇等（2019）以高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定為政策研究對象，采用多時點DID-PSM的研究方法。Ouyang和Peng（2015）采用了Hsiao， Ching and Wan（2012）提出的回歸控制法，通過估計對照組與實驗組的相關(guān)性來預(yù)測實驗組的反事實結(jié)果，從而計算“四萬億”政策的處理效應(yīng)。

由于產(chǎn)業(yè)政策本身的內(nèi)生性較強，被列入實驗組的行業(yè)或地區(qū)本身可能具有一些與被解釋變量（如生產(chǎn)率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)）相關(guān)的趨勢，所以這類文獻一個重點內(nèi)容是處理內(nèi)生性。Lu等（2019）在DID基礎(chǔ)上，采用了斷點回歸思路，通過只選取開發(fā)區(qū)邊界1公里范圍內(nèi)的地區(qū)，從而盡可能保證開發(fā)區(qū)和非開發(fā)區(qū)其他特征（可觀測和不可觀測、時變和非時變）都一致。而且，該文獻還使用了同心環(huán)分析方法，選擇把距離開發(fā)區(qū)2、4、6直到20公里的非開發(fā)區(qū)村莊依次從對照組中刪去，然后觀察政策影響是否發(fā)生變化。宋凌云和王賢彬（2013）用Probit模型量化地方政府的重點產(chǎn)業(yè)選擇行為，估計出產(chǎn)業(yè)被選擇為重點產(chǎn)業(yè)的概率，將此擬合值作為工具變量。Wu等（2019）認(rèn)為，過去中央政府的政策選擇可以用來預(yù)測當(dāng)前的經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)形勢，故以此作為省級重點產(chǎn)業(yè)政策的工具變量。Kalouptsidi（2018）建立和估計了包含企業(yè)生產(chǎn)、投資、進出口的結(jié)構(gòu)性動態(tài)模型，評估了中國造船業(yè)產(chǎn)業(yè)政策效果。

當(dāng)然，在實際研究過程中，已有文獻在采用DID、PSM、IV、結(jié)構(gòu)模型等方法的同時，也大都會采用OLS、POLS、FE等常用方法作基本回歸或穩(wěn)健性檢驗，以保持結(jié)論的穩(wěn)健性。

四、產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗研究的主要結(jié)論

產(chǎn)業(yè)政策對中國產(chǎn)能擴張尤其是快速工業(yè)化和“中國制造”的作用已經(jīng)取得學(xué)術(shù)界共識。對產(chǎn)業(yè)政策評估的研究早已跳出產(chǎn)能或產(chǎn)量，而是從生產(chǎn)率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)鏈等視角進行實證檢驗。

1. 對生產(chǎn)率的影響

評估產(chǎn)業(yè)政策對行業(yè)是否起到促進作用，最直接的方式便是觀測該產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率是否得到了提升。

多數(shù)文獻結(jié)論是正面的。例如，宋凌云和王賢彬（2013）試圖研究重點產(chǎn)業(yè)政策的生產(chǎn)率效應(yīng)，以及這種效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)間差距。構(gòu)造1999—2007年中國各省份制造業(yè)二位碼產(chǎn)業(yè)全要素生產(chǎn)率和重點產(chǎn)業(yè)變量的面板數(shù)據(jù)，將地方政府五年產(chǎn)業(yè)政策中提及的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)視為重點產(chǎn)業(yè)，并將產(chǎn)業(yè)分為與國家規(guī)劃相同或相異的支柱產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)共六類，分別構(gòu)造虛擬變量，進行回歸處理，期間采取工具變量法、控制樣本法和弱內(nèi)生性子樣本3種方式緩解內(nèi)生性問題。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，中國的產(chǎn)業(yè)政策整體上顯著提高了產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率。

Koster等（2019）利用深圳市1997—2008年十年間近萬家企業(yè)的數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策具有較強的正面溢出效應(yīng)，使企業(yè)的生產(chǎn)率提高了約15%—25%。文獻中采取了多種方式提升結(jié)果的準(zhǔn)確性，為排除所有制下的激勵問題，國有企業(yè)被排除在樣本之外；為控制空間因素影響，使用差分法選取更靠近園區(qū)邊界的公司，并計算其與就業(yè)中心和交通樞紐之間的距離等。

有文獻得出了中性結(jié)論，即產(chǎn)業(yè)政策對生產(chǎn)率的影響視乎不同情況而定。邵敏和包群（2012）研究表明，當(dāng)政府對企業(yè)的補貼力度小于某一臨界值時，政府補貼能夠顯著地促進企業(yè)生產(chǎn)率水平的提高；當(dāng)政府補貼力度在該臨界值水平上逐步提高時，這種促進作用也由顯著變?yōu)椴伙@著，但其對企業(yè)生產(chǎn)率變化的抑制作用也逐漸顯現(xiàn)；當(dāng)政府補貼力度提高至大于另一臨界值時，政府補貼顯著地抑制了企業(yè)生產(chǎn)率水平的提高。Aghion等（2015）采用1998-2007年間中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)實證發(fā)現(xiàn)，針對競爭性部門的產(chǎn)業(yè)政策或者具有“維持或促進競爭”特征的產(chǎn)業(yè)政策，促進了企業(yè)的生產(chǎn)率增長。文獻認(rèn)為，關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的辯論不應(yīng)是支持或反對制定這樣一項政策，應(yīng)該是如何設(shè)計和管理產(chǎn)業(yè)政策，以便使這些政策更有利于競爭，從而更有利于促進增長。1

也有文獻得出了較為負面的觀點。例如，戴小勇和成立為（2019）選取1998—2007年制造業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)，從企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和地區(qū)三個方面構(gòu)建反映產(chǎn)業(yè)政策的指標(biāo)，以企業(yè)全要素生產(chǎn)率和成本加成率作為評價產(chǎn)業(yè)政策效果的指標(biāo)，采用全要素生產(chǎn)率進行加總和分解的方式區(qū)分政策對行業(yè)的影響，測算產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)內(nèi)和企業(yè)間效應(yīng)。采取得分匹配模型克服樣本選擇性偏誤，系統(tǒng)廣義矩估計克服內(nèi)生性問題。研究表明，政府補貼和低利率貸款反而會使企業(yè)的全要素生產(chǎn)率和成本加成率降低，并建議更多采取普惠性政策，減少運用選擇性產(chǎn)業(yè)政策，更好發(fā)揮市場的主動性。

2. 對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響

實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級是產(chǎn)業(yè)政策的重要目標(biāo)（江飛濤和李曉萍，2018）。林毅夫等（2018）認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策對中國經(jīng)濟發(fā)展起到顯著促進作用并優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這具體表現(xiàn)為采取差異化區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策，使得中西部等區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更合理，帶動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展從而提高經(jīng)濟效率。韓永輝等（2017）基于發(fā)展性地方政府的理論進行研究，利用1997—2014年間數(shù)據(jù)，測算產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相關(guān)指數(shù)與產(chǎn)業(yè)政策的相關(guān)關(guān)系。研究表明，產(chǎn)業(yè)政策能夠促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。該文獻還通過添加政策力量與市場力量的交互項，發(fā)現(xiàn)市場化程度更高的地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策效果更好，這也說明產(chǎn)業(yè)政策與市場化之間并不是矛盾關(guān)系，而是互補關(guān)系；通過建立省級政府效率指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)地方政府效率高的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)政策的正面作用發(fā)揮得也更好。

然而，也有一部分學(xué)者從經(jīng)濟地理學(xué)的角度，用產(chǎn)業(yè)政策解釋中國工業(yè)過早進入再分散和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理問題。吳意云和朱希偉（2015）利用Krugman指數(shù)描述行業(yè)專業(yè)化和地區(qū)間專業(yè)化程度，對比十年間地理集中和行業(yè)專業(yè)化的演化軌跡，并運用面板數(shù)據(jù)模型進一步檢驗，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)致了中國各地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度相似，產(chǎn)生“偏向性”扭曲，造成中國工業(yè)地理集中度過低，帶來效率損失。靳濤和陳嘉佳（2013）以分稅制改革后中國1994—2011年各省份面板數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，分析了中央轉(zhuǎn)移支付對地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化的影響。研究表明，地方政府出于自身利益的考慮而采取的投資行為會使轉(zhuǎn)移支付對地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化產(chǎn)生兩方面效應(yīng)，即一方面，轉(zhuǎn)移支付傾向于給當(dāng)?shù)貛鞧DP高增長的資本密集型投資類項目而直接擴大了地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的偏離度；另一方面，國有企業(yè)與轉(zhuǎn)移支付的相互作用也會阻礙地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化調(diào)整。

關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策對新興產(chǎn)業(yè)的作用也有爭議。郭曉丹和宋維佳（2011）研究發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)激勵政策有助于降低風(fēng)險和新興產(chǎn)業(yè)良好發(fā)展前景及高利潤預(yù)期，使得更多企業(yè)傾向于早進入以獲得先動優(yōu)勢，這在整體上培育與促進了新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。汪秋明等（2014）利用80家2002—2011年戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)上市公司的數(shù)據(jù)對產(chǎn)業(yè)政策進行分析。首先構(gòu)建政府補貼和企業(yè)行為的動態(tài)博弈模型，之后建立計量模型進行實證研究。結(jié)論是，潛在企業(yè)進入有政府補貼的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是一種理性行為，但進入后由于缺少監(jiān)督和懲罰，獲得的補貼資金會用于與產(chǎn)業(yè)發(fā)展無關(guān)的部分。周亞虹等（2015）發(fā)現(xiàn)，扶持新興產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的做法，在產(chǎn)業(yè)初期有利，但在產(chǎn)業(yè)擴張階段卻抑制企業(yè)研發(fā)投入，導(dǎo)致同質(zhì)化競爭。

有文獻專門討論了產(chǎn)業(yè)政策對于重大基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)趕超性發(fā)展的作用。對于技術(shù)壁壘高、產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域（如高鐵、集成電路等），需要經(jīng)濟性的相關(guān)政策激勵幫助企業(yè)克服市場和技術(shù)障礙，以加強產(chǎn)業(yè)部署，與企業(yè)構(gòu)成創(chuàng)新系統(tǒng)，能彌補創(chuàng)新體系結(jié)構(gòu)和功能性缺失，促進技術(shù)趕超（賀俊等，2018；黃陽華和呂鐵，2020）。政府和企業(yè)通力合作實現(xiàn)技術(shù)趕超，以使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化（黃群慧和賀俊，2015）。然而，VerWey（2019）以“后發(fā)戰(zhàn)略”理論為基礎(chǔ)，把中國大陸的半導(dǎo)體行業(yè)同中國臺灣、日本和韓國等地區(qū)進行經(jīng)驗對比發(fā)現(xiàn)，雖然中國做出了相當(dāng)大的努力，但由于沒有明確規(guī)劃、人力資本缺乏和國際競爭激烈等原因，依然較難獲得成功。

以上文獻都是基于制造業(yè)和工業(yè)進行實證檢驗，主要是因為服務(wù)業(yè)的數(shù)據(jù)可得性較差（Klette和Griliches，1996；許憲春，2000），而且早期的一些研究認(rèn)為服務(wù)業(yè)生產(chǎn)率低于工業(yè)（Baumol，1967；程大中，2004）。然而，在信息化時代，傳統(tǒng)意義上的制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的邊界逐漸模糊，制造業(yè)的價值鏈開始不斷向服務(wù)環(huán)節(jié)延伸和拓展，對產(chǎn)業(yè)政策的效果評估自然延伸到服務(wù)業(yè)領(lǐng)域。一些研究表明，以信息化、數(shù)字化、科技化、金融化為代表的推動制造業(yè)服務(wù)化的產(chǎn)業(yè)政策是符合國際產(chǎn)業(yè)趨勢的（Buera和Kaboski，2012；張建華和程文，2019；江小涓和羅立彬，2019）1。

反對產(chǎn)業(yè)政策的一個重要現(xiàn)實依據(jù)是產(chǎn)能過剩。中國地方政府為了GDP、稅收、就業(yè)等目標(biāo)，實施的產(chǎn)業(yè)政策往往是特惠的（寇宗來，2017；Bai et al.，2019），例如一些地方設(shè)置了“白名單”（Barwick et al.，2019）和產(chǎn)品質(zhì)量免檢（劉小魯和李泓霖，2015），這扭曲了生產(chǎn)要素的市場化配置，導(dǎo)致了嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩（江飛濤等，2012；劉誠和鐘春平，2018）。吳利學(xué)和劉誠（2018）認(rèn)為，產(chǎn)能過剩表現(xiàn)最為突出的既不是計劃程度非常高的地區(qū)和行業(yè)，也不是市場化程度非常高的地區(qū)和行業(yè)，而是那些處于“不完全的市場化狀態(tài)”的地區(qū)和行業(yè)。該文獻認(rèn)為，最優(yōu)的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該是使政府和企業(yè)對項目投產(chǎn)的匹配貢獻與其收益分配相一致，也即讓政府在各產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮“不多不少”的恰當(dāng)作用。

3. 對創(chuàng)新的影響

創(chuàng)新被普遍認(rèn)可為經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的重要內(nèi)生動力。由于創(chuàng)新的重要推動作用，以及有明顯外溢效應(yīng)的特點，促進創(chuàng)新也成為產(chǎn)業(yè)政策的重要任務(wù)之一。而且，隨著工業(yè)化進入后期，廉價勞動力等制造業(yè)領(lǐng)域的“低垂的果實”已經(jīng)消耗殆盡，技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)創(chuàng)新成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心競爭力。

總體來看，現(xiàn)有研究對于中國產(chǎn)業(yè)政策能否促進企業(yè)創(chuàng)新的作用多數(shù)予以肯定。陸國慶等（2014）選擇上市公司中的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)公司作為研究對象，以2010—2012年為時間跨度，搜集創(chuàng)新投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)，構(gòu)建超越對數(shù)CDM模型，使用迭代3階段最小二乘法和偏最小二乘法，分析創(chuàng)新補貼的績效及其影響因子。結(jié)果表明，雖然外溢效應(yīng)顯著，但創(chuàng)新補貼的確可以提升企業(yè)的產(chǎn)出績效。余明桂等（2016）利用2001—2011年上市公司及其子公司的企業(yè)發(fā)明專利申請數(shù)量作為衡量技術(shù)創(chuàng)新的標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建模型進行單變量分析和雙重差分分析，并針對不同的影響機制分別構(gòu)建模型進行深入分析檢驗。研究也表明，產(chǎn)業(yè)政策可以促進企業(yè)創(chuàng)新，兩者之間有明顯的因果聯(lián)系。在眾多影響機制中，主要起作用的是市場競爭機制，信貸、稅收和政府補貼機制的作用并不顯著。Feng（2019）利用“十二五”期間滬深兩市A股上市公司的數(shù)據(jù)，也得出產(chǎn)業(yè)政策能夠提高企業(yè)創(chuàng)新效率的結(jié)論，并通過樣本篩選和分類證明結(jié)論穩(wěn)健。

與此同時，也有文獻認(rèn)為即便產(chǎn)業(yè)政策有必要，也只能局限于模仿型產(chǎn)業(yè)和競爭型產(chǎn)業(yè)，斷不能在創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)有所作為，因為能夠進行“創(chuàng)造性破壞”的只能是市場和企業(yè)而非政府。有部分學(xué)者提出，在獲得了產(chǎn)業(yè)政策的傾斜后，企業(yè)創(chuàng)新雖然數(shù)量上看有提升，但整體質(zhì)量并沒有提升。例如，黎文靖和鄭曼妮（2016）利用2001—2010年滬深A(yù)股上市公司的專利申請數(shù)據(jù)，用專利申請數(shù)量衡量企業(yè)創(chuàng)新能力，用是否高質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分“實質(zhì)性創(chuàng)新”和“策略性創(chuàng)新”，建立模型進行回歸分析。發(fā)現(xiàn)企業(yè)表現(xiàn)出為“尋扶持”而創(chuàng)新的特點，追求更多的專利數(shù)量以謀求更多政策補助，企業(yè)的發(fā)展和價值并沒有得到本質(zhì)提高。另外，文獻還根據(jù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和是否屬于高科技行業(yè)將企業(yè)進行分類，發(fā)現(xiàn)國企和非高科技企業(yè)中，為迎合政策而增加專利申請數(shù)量的情況更為嚴(yán)重。張杰和鄭文平（2018）也支持政府的創(chuàng)新戰(zhàn)略整體會對中國專利質(zhì)量產(chǎn)生負面效應(yīng)的觀點。以1999—2007年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)作為樣本，設(shè)計計量模型，用知識寬度法和類似產(chǎn)業(yè)集中度計算方式的方法測算企業(yè)專利質(zhì)量，結(jié)果表明專利資助政策對專利申請質(zhì)量產(chǎn)生了顯著的抑制效應(yīng)，但對專利授權(quán)質(zhì)量沒有明顯影響，說明在這一方面政府起到了“把關(guān)者”的作用。利用文本解讀的方式代替原有算法測算企業(yè)專利質(zhì)量、將企業(yè)虛擬變量更換為省份虛擬變量等方式進行穩(wěn)健性檢驗，結(jié)果均顯示結(jié)論可靠。

有學(xué)者分類討論不同產(chǎn)業(yè)政策對創(chuàng)新的不同影響。陳強遠等（2020）評估了產(chǎn)業(yè)政策對創(chuàng)新數(shù)量和質(zhì)量的作用。運用1986—2016年發(fā)明專利數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)，用專利總數(shù)衡量創(chuàng)新數(shù)量，用機器學(xué)習(xí)、文本分析和語義引用方法測度創(chuàng)新質(zhì)量。實證發(fā)現(xiàn)，以“研發(fā)費用加計扣除”為代表的普適型政策僅促使了企業(yè)增加技術(shù)創(chuàng)新數(shù)量，對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新質(zhì)量的影響不顯著；而以“高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定”以及“高新技術(shù)企業(yè)所得稅減免”為代表的選擇支持型政策，同時激勵了企業(yè)提升技術(shù)創(chuàng)新質(zhì)量和創(chuàng)新數(shù)量；以“政府科技活動資金投入”為代表的自由裁量型政策，對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新數(shù)量和質(zhì)量都無影響。

4. 對跨國產(chǎn)業(yè)鏈的影響

大約10年前，中國還是廉價制造業(yè)的代名詞。西方社會普遍認(rèn)為，中國商品在本質(zhì)上將長期被定義為模仿，無法匹敵西方的產(chǎn)業(yè)競爭力。但中國已經(jīng)證明了自己擁有強大的產(chǎn)業(yè)鏈能力。

一些學(xué)者以不完全契約理論和新貿(mào)易理論為基礎(chǔ)，探討跨國公司的全球產(chǎn)業(yè)鏈布局、進出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)業(yè)政策在其中的作用（Grossman和Helpman，2005；Nunn，2007；Kondo，2013；徐璐等，2019）。例如，Kondo（2013）采用內(nèi)生增長和新經(jīng)濟地理模型證明，當(dāng)貿(mào)易成本很高時，低工業(yè)化國家迫切增加對R&D的補貼來吸引制造業(yè)，而高工業(yè)化國家也會選擇更高的補貼率阻止產(chǎn)業(yè)的遷移，這會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)增長率提升但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒有改變。這些文獻為研究中國產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)鏈提升的作用，提供了較好的理論基礎(chǔ)。

杜慶華（2010）研究發(fā)現(xiàn)，中國制造業(yè)的集聚度在不斷提升，這在整體上提高了中國制造業(yè)的國際競爭力，當(dāng)然，不同行業(yè)間因集聚水平不同而國際競爭力不同，其中通信設(shè)備、計算機等技術(shù)密集型行業(yè)具有高國際競爭力。陳釗和熊瑞祥（2015）著眼于出口加工區(qū)內(nèi)鼓勵出口的產(chǎn)業(yè)政策。利用1998—2007年的數(shù)據(jù)，選擇出口加工區(qū)內(nèi)的出口企業(yè)作為研究對象，對比出口加工區(qū)成立前后出口數(shù)量的狀況，同樣也得出了產(chǎn)業(yè)政策可以使得受扶持行業(yè)績效顯著提高的結(jié)論。同時，利用行業(yè)區(qū)位熵衡量比較優(yōu)勢，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策帶來的提升作用一定要建立在具有比較優(yōu)勢的前提下，否則會造成效率低下和產(chǎn)能過剩，建立在平行趨勢假設(shè)下的動態(tài)模型也輔證了這一結(jié)論。Kalouptsidi（2018）利用2006—2012年中國造船業(yè)的相關(guān)數(shù)據(jù)，構(gòu)建考慮供需雙方的動態(tài)模型。研究發(fā)現(xiàn)中國造船業(yè)產(chǎn)業(yè)政策使得全球相關(guān)商品的價格下降，中國相關(guān)產(chǎn)品出口額大幅度上漲，對原來占據(jù)市場較大份額的日本造船業(yè)造成嚴(yán)重打擊。

還有研究專門討論產(chǎn)業(yè)政策對跨境并購的影響。鐘寧樺等（2019）對1991—2015年中國企業(yè)跨境并購交易進行研究，得出結(jié)論：中國企業(yè)的跨境并購存在高溢價率和低完成率的特點。即因為存在完成“政策性任務(wù)”的激勵，中國企業(yè)既容易支付更高的溢價，又更容易受到東道主國家的防范。穩(wěn)健性檢驗方面，利用被并購國家的特征變量替代OECD國家的變量，提出資源型行業(yè)樣本進行檢驗，都證實結(jié)論具有穩(wěn)健性。

五、產(chǎn)業(yè)政策因果識別的異質(zhì)性

從前文綜述來看，產(chǎn)業(yè)政策的效果評估仍有很大爭議。我們認(rèn)為，除了使用研究樣本、實證設(shè)計和方法差異之外，造成產(chǎn)業(yè)政策效果評估差異的更重要的原因是政策本身具有異質(zhì)性，即不存在完全一致的因果效應(yīng)，只有在特定條件下的因果關(guān)系。正如楊瑞龍等（2019）所指出的，學(xué)術(shù)界對產(chǎn)業(yè)政策的爭論不能停留在“產(chǎn)業(yè)政策是否有效”上，真正的問題應(yīng)該是“產(chǎn)業(yè)政策什么時候有效”，即討論產(chǎn)業(yè)政策的有效性邊界。結(jié)合已有實證文獻，因果識別的異質(zhì)性可以從中央和省級產(chǎn)業(yè)政策、特定區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策、政治激勵和企業(yè)性質(zhì)四個方面進行辨析。

1. 中央和地方產(chǎn)業(yè)政策

中國的產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展出形式多元、層級眾多、內(nèi)容復(fù)雜的龐大體系，發(fā)展為一套動態(tài)復(fù)雜的政策組合（黃群慧，2018）。

中央與省級產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系備受關(guān)注。中國產(chǎn)業(yè)政策主要由中央政府和省級政府制定，政策的實施和考核都與此相關(guān)，故需謹(jǐn)慎區(qū)分兩種產(chǎn)業(yè)政策（寇宗來，2017）。Wu等（2019）通過考察“九五”至“十二五”期間的中國產(chǎn)業(yè)政策，用文本分析法區(qū)別中央與省級的重點產(chǎn)業(yè)和非重點產(chǎn)業(yè)，利用Probit模型分析省級政府如何選擇有限行業(yè)實施產(chǎn)業(yè)政策。結(jié)果表明，中央政府制定的產(chǎn)業(yè)政策會對省級產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生明顯影響，省級政府會參考中央政府的偏好制定產(chǎn)業(yè)政策，且內(nèi)陸地區(qū)比沿海地區(qū)更容易緊隨中央的政策。馬草原等（2021）利用中國省際分界線兩側(cè)城市的空間近鄰特征構(gòu)造了自然實驗研究，發(fā)現(xiàn)，省際分界線的存在顯著擴大了跨省相鄰的城市之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異程度，這意味著在地方政府競爭格局下，區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局非但沒有走向同構(gòu)，反而通過特色產(chǎn)業(yè)政策強化了地區(qū)分工。

一些文獻也對省級以下的產(chǎn)業(yè)政策進行了研究。實際上，不僅國家、省級層面有產(chǎn)業(yè)政策，地級市乃至縣級層面也有相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的扶持政策，比如促進產(chǎn)業(yè)集群等。阮建青等（2014）發(fā)現(xiàn)，地方政府能夠在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展過程中發(fā)揮積極作用，尤其是在產(chǎn)業(yè)升級過程中，地方政府能否提供合適的公共產(chǎn)品將決定一個產(chǎn)業(yè)在未來能否保持競爭力。張莉等（2017）從土地資源配置的角度，利用 2007—2015年城市層面工業(yè)用地出讓的面板數(shù)據(jù)進行回歸分析，通過加入城市稟賦、土地財政等多個變量以及構(gòu)造DID估計模型保證結(jié)果的穩(wěn)健性，從城市層面檢驗了產(chǎn)業(yè)政策的效果。

中央與地方產(chǎn)業(yè)政策之間的關(guān)系會產(chǎn)生怎樣的后果，也是產(chǎn)業(yè)政策研究者關(guān)注的問題之一。Chen（2016）以中國光伏產(chǎn)業(yè)為例，對中央政府和地方政府的產(chǎn)業(yè)政策制定過程進行了詳細描述。認(rèn)為中國這種制定產(chǎn)業(yè)政策的方式使得地方間的競爭大于地方內(nèi)的競爭，產(chǎn)業(yè)政策并不一定符合地區(qū)優(yōu)勢，而在地區(qū)間的競爭中，富裕的發(fā)達地區(qū)總會更容易取勝。趙婷和陳釗（2019）對“九五”至“十二五”期間的產(chǎn)業(yè)政策進行研究，從產(chǎn)業(yè)政策是否服從比較優(yōu)勢的角度發(fā)現(xiàn)中央選擇的產(chǎn)業(yè)政策更多符合東部發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，而中西部較為落后的地區(qū)卻會出于獲取更多中央資源的考慮，無視自身的比較優(yōu)勢制定省級政策，導(dǎo)致自身的比較優(yōu)勢遲遲無法建立。張莉等（2017）發(fā)現(xiàn)，發(fā)達地區(qū)對重點產(chǎn)業(yè)政策的落實存在“示范效應(yīng)”，因此中西部地區(qū)省份政策背離實際的程度更嚴(yán)重，一般城市中產(chǎn)業(yè)政策實行的效果差于高級別城市。朱妍（2019）探討了中央與地方在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的目標(biāo)差異與路徑分歧，研究發(fā)現(xiàn)中央力圖對行業(yè)做出整體性調(diào)控，讓龍頭企業(yè)擔(dān)負起行業(yè)技術(shù)革新、先進技術(shù)與設(shè)備國產(chǎn)化的任務(wù)；地方政府則面臨“產(chǎn)量焦慮”和同伴競爭壓力，傾向于生產(chǎn)那些市場前景明朗但技術(shù)能級較低的產(chǎn)品，最終偏離了中央對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)設(shè)置。

2. 特定區(qū)域的產(chǎn)業(yè)政策

開發(fā)區(qū)是中國落實產(chǎn)業(yè)政策的重要實體，也成為產(chǎn)業(yè)聚集地。設(shè)立開發(fā)區(qū)是一種區(qū)域?qū)蛐偷漠a(chǎn)業(yè)政策，在中國經(jīng)濟發(fā)展過程中起到了重要作用。孟美俠等（2019）從理論和實際兩個角度分析了以開發(fā)區(qū)為代表的區(qū)域?qū)蛐驼邔φw產(chǎn)業(yè)空間集聚的影響。理論上，將異質(zhì)性企業(yè)的設(shè)定引入自由資本模型的分析框架中，考察開發(fā)區(qū)政策的實施對企業(yè)區(qū)位選擇和產(chǎn)業(yè)空間分布的影響，結(jié)論是開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)空間分布的分散化。在實際上，進行回歸分析，用核密度函數(shù)度量產(chǎn)業(yè)空間聚集程度，并運用變量替代和樣本數(shù)據(jù)替代兩種方式檢驗穩(wěn)健性，加入工具變量解決內(nèi)生性。結(jié)果表明開發(fā)區(qū)政策在實際上降低了產(chǎn)業(yè)空間集聚程度。

Lu等（2019）利用2004—2008年經(jīng)濟普查數(shù)據(jù)和工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)，針對中國經(jīng)濟特區(qū)政策的實施情況和效果進行考察。主要用DID，結(jié)合同心環(huán)分析等方法分析中國經(jīng)濟特區(qū)對目標(biāo)地區(qū)的局部影響，并對經(jīng)濟特區(qū)進行成本收益分析，對比特區(qū)及規(guī)劃對區(qū)位效應(yīng)產(chǎn)生的影響。結(jié)論表明，相比沒有開發(fā)區(qū)的村莊，有開發(fā)區(qū)的村莊在2006年成立省級開發(fā)區(qū)以后，增加了58%的投資、35%的就業(yè)、49%的產(chǎn)出、29%的企業(yè)數(shù)，生產(chǎn)率增加了1.5%，工資增加了2.9%。這一經(jīng)濟特區(qū)政策作用主要來自于企業(yè)的進入和退出，對原有企業(yè)的影響有限，對資本密集型企業(yè)最有益。收益大于成本，2006—2008年凈現(xiàn)值226億美元，特區(qū)效果很大程度上取決于政策的設(shè)計。

Chen等（2019）發(fā)現(xiàn)，以開發(fā)區(qū)為代表的地區(qū)導(dǎo)向型政策將資源人為地引導(dǎo)至了回報較低的地區(qū)，從而帶來資源的空間錯配，使得整體經(jīng)濟增長受損。區(qū)域發(fā)展政策應(yīng)充分考慮不同地區(qū)的比較優(yōu)勢，因地制宜。

3. 特定時期的產(chǎn)業(yè)政策

錢雪松等（2018）針對2009年十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃進行研究，設(shè)立對照組，利用單變量雙重差分方法進行實證檢驗，對比A股上市公司2006—2008年和2009—2011年的數(shù)據(jù)，得出產(chǎn)業(yè)政策會導(dǎo)致企業(yè)全要素生產(chǎn)率顯著下降的結(jié)論。具體渠道是產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)致企業(yè)投資效率下降，進而影響產(chǎn)業(yè)資本配置效率，最終影響企業(yè)全要素生產(chǎn)率。且地方政府的干預(yù)程度越強，企業(yè)生產(chǎn)率下降會越明顯。

Ouyang和Peng（2015）采用回歸控制法估算“四萬億”政策的處理效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn)，“四萬億”政策在一開始的確刺激了經(jīng)濟，特別是在2009年第三季度，提高了5.4%的GDP，但是這一政策的效果在隨后迅速降低，在2010年第四季度之后甚至變成了負值。以此判定，“四萬億”政策只是臨時對經(jīng)濟有刺激作用，并無長期影響。

楊繼東等（2016）利用2003—2010年地級市土地出讓數(shù)據(jù)，在刺激計劃背景下考察了國企渠道對土地出讓的影響。實證發(fā)現(xiàn)，當(dāng)經(jīng)濟增長下滑或面臨較大財政壓力時，地方政府會以較低的價格向國有企業(yè)增加出讓土地。

4. 政治激勵的差異

中國的產(chǎn)業(yè)政策由政府制定，而經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)是評判、考核地方官員的重要標(biāo)準(zhǔn)，因此，地方官員的政治目標(biāo)與晉升激勵，也是影響產(chǎn)業(yè)政策制定和實施效果的因素之一。

王克敏等（2017）利用1998—2013年A股非金融上市公司的數(shù)據(jù)，用省長和省委書記任期衡量晉升動機，用公司的政府補助和長期負債衡量產(chǎn)業(yè)政策支持力度。結(jié)果表明地方官員的晉升動機越強，扶持“產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向型”企業(yè)的力度就會越大，因為其發(fā)展?fàn)顩r是晉升的重要籌碼。熊瑞祥和王慷楷（2017）針對2000—2007年地級市黨委書記和產(chǎn)業(yè)政策的相關(guān)數(shù)據(jù)，用官員與57歲的距離衡量晉升激勵。研究發(fā)現(xiàn)，市委書記晉升激勵越強，盲從中央政策的可能性就越大，且在國有經(jīng)濟占比大和經(jīng)濟落后地區(qū)表現(xiàn)明顯。徐業(yè)坤和馬光源（2019）發(fā)現(xiàn)，與潮涌效應(yīng)相比，企業(yè)產(chǎn)能過剩更可能是地方官員迫于政績壓力施加干預(yù)的結(jié)果，地方官員變更會加劇轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的產(chǎn)能過剩。

江小涓（2014）認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策一般需要很長的周期才能見效，而執(zhí)行部門主要人員可能會出現(xiàn)人事調(diào)動，新的政策制定者不一定有興趣考察其前任制定的政策的執(zhí)行情況。Fang等（2018）利用2012年起大規(guī)模反腐這一外生沖擊，將2009—2011年作為前事件期間、2013—2015年作為后事件期間，設(shè)計雙重差分模型研究了企業(yè)政治聯(lián)系中斷前后，財政補貼對創(chuàng)新績效的影響。實證發(fā)現(xiàn)，反腐運動在一定程度上打破了政商聯(lián)系，提高了政府研發(fā)補貼的配置效率。

除了官員個人的激勵之外，國家的政治、經(jīng)濟組織體系也會對產(chǎn)業(yè)政策的實施和效果產(chǎn)生影響。席建成和韓雍（2019）針對中國式分權(quán)制度，研究經(jīng)濟分權(quán)對產(chǎn)業(yè)政策實施效果的影響。選取1998—2007年企業(yè)數(shù)據(jù)并加總得到產(chǎn)業(yè)層面數(shù)據(jù)，利用多任務(wù)委托代理模型的思路，引入衡量中央與地方政府之間財政分權(quán)程度的變量，進行建模。理論研究和數(shù)據(jù)研究均表明，經(jīng)濟上的相對分權(quán)對產(chǎn)業(yè)政策效果有負面影響，但政治上的相對集權(quán)弱化了經(jīng)濟分權(quán)的負面效應(yīng)。

5. 企業(yè)性質(zhì)的差異

眾多研究均表明，產(chǎn)業(yè)政策在國有企業(yè)和非國有企業(yè)之間表現(xiàn)有較大的差距。楊洋等（2015）利用2003—2007年工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)，研究不同所有制下政府創(chuàng)新補貼表現(xiàn)出的差異。研究基于信號理論，將政府直接補貼創(chuàng)新的行為機制分為直接資源獲取和間接信號傳遞兩個部分，從這兩個角度提出假設(shè)并進行研究。選取新產(chǎn)品產(chǎn)值占總產(chǎn)值的比例來描繪企業(yè)創(chuàng)新績效，分別利用面板固定效應(yīng)模型和面板Tobit隨機效應(yīng)模型進行檢驗，并進行反向因果檢驗和引入工具變量避免內(nèi)生性，得出結(jié)果均穩(wěn)健的結(jié)論。結(jié)果表明，相較于國有企業(yè)，民營企業(yè)對政府補貼更加敏感，這種差異與要素市場的扭曲程度成反比。造成這種現(xiàn)象的原因，一方面是國有企業(yè)要考慮更多的非經(jīng)濟因素，另一方面則是國有企業(yè)在金融等方面天然比非國有企業(yè)有優(yōu)勢，因此對產(chǎn)業(yè)政策的傾斜并不敏感。

黎文靖和李耀淘（2014）在關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策如何影響企業(yè)生產(chǎn)率的研究中，將樣本分類為民營企業(yè)樣本和國有企業(yè)樣本，對比發(fā)現(xiàn)民營企業(yè)比國有企業(yè)表現(xiàn)出對政策更高的敏感性。余明桂等（2016）在有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策可以促進企業(yè)創(chuàng)新的研究中也表明，民營企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新受到產(chǎn)業(yè)政策的更顯著影響。

但在錢雪松等（2018）的研究中，基于企業(yè)所有制的分組檢驗結(jié)果表明，國有企業(yè)對產(chǎn)業(yè)政策沖擊的反應(yīng)更加敏感，產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生的負面影響對國有企業(yè)的影響大于非國有企業(yè)，具體原因是國有企業(yè)的政策會更多受到政府的干預(yù)。

總體來看，學(xué)者研究認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策的正面效應(yīng)在民營企業(yè)身上表現(xiàn)得更加明顯，而負面效應(yīng)在國有企業(yè)上表現(xiàn)得更加明顯。

六、結(jié) 論

很長一段時間以來，產(chǎn)業(yè)政策作為對過去國家計劃的替代，在政府配置生產(chǎn)資源、引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。這種作用到底是改善還是妨礙了市場對資源的配置效率？或者更直接的問題是，產(chǎn)業(yè)政策對中國經(jīng)濟發(fā)展起到了積極作用嗎？看似很簡單的問題，在理論上仍然具有很大爭議。本文擱置理論爭議，通過梳理經(jīng)驗研究的相關(guān)文獻，梳理中國產(chǎn)業(yè)政策的實踐效果。

對產(chǎn)業(yè)政策的實證研究，首先要度量產(chǎn)業(yè)政策和政策效果，也即識別計量方程的解釋變量和被解釋變量。對產(chǎn)業(yè)政策的測算，主要是采用虛擬變量的形式，也有文獻以產(chǎn)業(yè)政策的扶持力度刻畫產(chǎn)業(yè)政策。對于政策效果的評價，涉及范圍非常廣泛，主要包括生產(chǎn)率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新、跨國產(chǎn)業(yè)鏈等，基本上視各專業(yè)領(lǐng)域?qū)W者的研究特長而自主選擇政策評價指標(biāo)。從中也可以折射出，產(chǎn)業(yè)政策的影響范圍較廣、政策設(shè)計本身往往沒有特定目標(biāo)，為學(xué)術(shù)研究提供了空間，但也為政策評價帶來了困難，很難通過某一方面的評價就認(rèn)定產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)劣。

梳理已有經(jīng)驗研究的主要結(jié)論，可以發(fā)現(xiàn)：第一，產(chǎn)業(yè)政策的效果各方面均存在不同程度的爭議；第二，相對而言，對跨國產(chǎn)業(yè)鏈的提升方面爭議最小，也就是說從國際視角來看，產(chǎn)業(yè)政策確實改善了本國產(chǎn)業(yè)鏈；第三，對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的肯定性觀點占據(jù)上風(fēng)，大都認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策提高了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化，促進了新興行業(yè)發(fā)展和重大基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)的趕超以及制造業(yè)服務(wù)化，但反對性觀點主要是產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)致產(chǎn)能過剩；第四，對生產(chǎn)率和創(chuàng)新發(fā)展的爭議較大，盡管很多文獻得出了肯定性結(jié)論，但大量文獻懷疑政府對創(chuàng)造性破壞的把握程度。

現(xiàn)有文獻實證結(jié)論的差異，除了由于研究樣本、實證設(shè)計和方法不同所導(dǎo)致，很大程度上產(chǎn)業(yè)政策的概念和實踐領(lǐng)域本身較為寬泛，不同級別的產(chǎn)業(yè)政策、特定地區(qū)、特定時期都會影響到產(chǎn)業(yè)政策的實際效果，而且當(dāng)?shù)毓賳T的政治激勵、企業(yè)性質(zhì)也會影響產(chǎn)業(yè)政策的實施。也即，產(chǎn)業(yè)政策的因果識別具有異質(zhì)性。

展望未來，在中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的背景下，產(chǎn)業(yè)政策的實踐應(yīng)更加注重創(chuàng)新和生產(chǎn)率的效果，并以此為基礎(chǔ)進一步強化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)鏈的效果。同時，政策實施過程中應(yīng)盡量避免“用政府選擇替代市場機制”，要讓產(chǎn)業(yè)政策促進而非限制市場競爭。對于經(jīng)驗研究，應(yīng)更加細化，對于不同地區(qū)、不同時期以及不同產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策進行深入細致的實證檢驗。

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New Progress in Empirical Research of Industrial Policy： A Literature Review

JIDONG YANG

（Renmin University of China， 100872）

CHENG LIU

（Chinese Academy of Social Sciences， 100006）

Abstract： Whether industrial policy is effective and how to formulate industrial policy is a focus of current social concern. This paper attempts to summarize and comment on the existing empirical research on Chinas industrial policy. Empirical research on Chinas industrial policy shows that： first， literature mainly uses the type， location and intensity of industrial policy to measure Chinas industrial policy； Second， existing studies have focused on the impact of industrial policy on productivity， industrial structure， innovation and transnational industrial chain. Thirdly， the heterogeneity of industrial policy effect is an important factor influencing the research conclusion. The effects of industrial policy are different between central and local governments， and different in different periods. In the implementation process of industrial policy， official incentives and the nature of enterprises also affect the effects of industrial policy. The review and sorting of these literature can provide reference for future industrial policy design.

Keywords： Industrial Policy； Empirical Research； Identification Strategy； The Policy Effect

JEL： L52， L78

執(zhí)行編輯〔李春濤〕

楊繼東：中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授，中國人民大學(xué)國有經(jīng)濟研究院研究員，劉誠：中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員。通信作者：劉誠：Email： liucheng1353@163.com。

項目資助：感謝中國人民大學(xué)科學(xué)研究基金（中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助）項目“土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級研究”項目成果（18XNI008）。

1 陳林和劉冬慶（2015）認(rèn)為，盡管很多人認(rèn)為中國改革開放以來形成的產(chǎn)業(yè)政策體系學(xué)自二戰(zhàn)后的日本，但事實上，中國的產(chǎn)業(yè)政策雖然與日本一樣具有“非均衡”特征，卻選擇了與日本截然相反的“直接干預(yù)”模式。

1 李克強：《政府工作報告——2020年5月22日在第十三屆全國人民代表大會第三次會議上》，人民出版社，2020年5月。

1 青木昌彥等（1998）對日本和東亞經(jīng)濟體的研究也得出了相似的結(jié)論，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該以增進市場和促進競爭的方式發(fā)揮作用。

1 Liu等（2020）基于WIOD數(shù)據(jù)庫，使用全球40個經(jīng)濟體、35個行業(yè)、橫跨1995年至2007年的數(shù)據(jù)對此進行了探討。研究結(jié)果表明，金融和商務(wù)服務(wù)業(yè)的發(fā)展增強了密集使用這些服務(wù)要素投入的制造業(yè)部門的比較優(yōu)勢。