王學(xué)輝

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

一、引言：對(duì)法院強(qiáng)制執(zhí)行模式的檢視

本文討論的行政訴訟執(zhí)行限定在原告勝訴后對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行。對(duì)行政訴訟執(zhí)行難，此前的大部分研究認(rèn)為，造成行政訴訟執(zhí)行難是由于司法體制造成的法院獨(dú)立性不足以及《行政訴訟法》規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行措施力度不夠。相應(yīng)地，學(xué)者們將解決執(zhí)行難寄希望于司法體制改革和增強(qiáng)強(qiáng)制執(zhí)行措施的力度上。①(1)①持這種觀點(diǎn)的研究可參見馬懷德、解志勇:《行政訴訟案件執(zhí)行難的現(xiàn)狀及對(duì)策——兼論建立行政法院的必要性與可行性》，載《法商研究》1999年第6期，第100-106頁；楊小君：《行政訴訟強(qiáng)制執(zhí)行措施再思考》，載《行政法學(xué)研究》2003年第3期，第1-7頁；肖萍、裴春光：《行政裁判執(zhí)行制度研究——以對(duì)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行為視角》，載《法學(xué)評(píng)論》2009年第1期，第149-156頁；辜勝阻、莊芹芹、方浪：《破解行政訴訟頑疾關(guān)鍵在于體制改革》，載《社會(huì)科學(xué)家》2014年第3期，第9-11頁。然而，一方面，我國法院的運(yùn)作深嵌在整個(gè)黨政運(yùn)作機(jī)制之中，從未形成以后也難以形成一個(gè)獨(dú)立于整個(gè)黨政運(yùn)作機(jī)制之外的司法。[1]24因此，短期內(nèi)難以通過司法體制改革使法院對(duì)行政機(jī)關(guān)擁有充分的獨(dú)立性與足夠的權(quán)威。另一方面，通過對(duì)《行政訴訟法》第96條的應(yīng)用考察可以發(fā)現(xiàn)，簡單地增加強(qiáng)制執(zhí)行措施的力度無法解決執(zhí)行難的問題。即使在近幾年清理大量積案的過程中，法院也沒有運(yùn)用《行政訴訟法》第96條進(jìn)行執(zhí)行。

探討行政訴訟執(zhí)行難的問題，首先需要明了行政訴訟執(zhí)行究竟難在何處，其表現(xiàn)形式如何。從被公開的個(gè)案中可以發(fā)現(xiàn)，主要是行政機(jī)關(guān)拒不履行法院裁判過程中行為的極端性以及對(duì)法院裁判的藐視。如被稱為“中國行政第一案”的陳錦洪訴佛山市經(jīng)委侵權(quán)賠償案中，原告在勝訴13年后未獲分文賠償[2]；在另一個(gè)案件中，天津市公安局塘沽分局長達(dá)12年拒不執(zhí)行湖南法院判決[3]；陜西國土廳則直接用協(xié)調(diào)會(huì)的方式否定了法院裁判[4]；長沙官員更是以維穩(wěn)直接抗拒法院裁決。[5]這些事例中，行政機(jī)關(guān)不僅長達(dá)十幾年不履行法院裁判，其對(duì)抗的方式亦顯得尤為激烈。與此相伴而生的問題則是法院強(qiáng)制執(zhí)行在實(shí)踐中遭遇的“強(qiáng)制不能”困境。所謂“強(qiáng)制不能”，在于即使在行政機(jī)關(guān)通常具有履行能力的前提下，法院也無力通過實(shí)施《行政訴訟法》第96條所規(guī)定的強(qiáng)制措施以解決行政訴訟執(zhí)行難問題。這也正是行政訴訟執(zhí)行難的本質(zhì)所在，與民事案件執(zhí)行難具有根本的不同。因此，如果法院在現(xiàn)實(shí)中根本無力實(shí)施《行政訴訟法》所賦予的強(qiáng)制執(zhí)行措施，那么增加再多的強(qiáng)制執(zhí)行措施也無濟(jì)于事。

正是在這種極端的情況下，近些年來，為完成“基本解決執(zhí)行難”的工作任務(wù)，在實(shí)踐中出現(xiàn)了法院與其他主體協(xié)作執(zhí)行的情況。這種執(zhí)行模式是對(duì)傳統(tǒng)法院強(qiáng)制執(zhí)行模式的重大突破，海南省的實(shí)踐在其中最具代表性。與此同時(shí)，其他一些地區(qū)也出現(xiàn)了與海南省類似的情況，均取得了良好的效果。

本文首先對(duì)實(shí)踐中運(yùn)作的協(xié)作執(zhí)行樣態(tài)進(jìn)行總體考察，然后進(jìn)行分類研究，選擇出多種類型中最優(yōu)的類型，即法院與政府協(xié)作執(zhí)行型執(zhí)行模式；其次從執(zhí)行的性質(zhì)和目的、執(zhí)行作為法院與政府的共同職責(zé)以及協(xié)作執(zhí)行對(duì)行政訴訟目的的更好實(shí)現(xiàn)等方面對(duì)協(xié)作執(zhí)行的理論基礎(chǔ)進(jìn)行論證，進(jìn)而通過論證協(xié)作執(zhí)行中“協(xié)作”與“執(zhí)行”在我國所具有的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，論述其所具備的可行性；最后，在結(jié)合實(shí)踐與行政法法理的基礎(chǔ)上，對(duì)協(xié)作執(zhí)行進(jìn)行理論上的初步論證。

二、實(shí)踐中的協(xié)作執(zhí)行

協(xié)作執(zhí)行產(chǎn)生于最高人民法院在全國組織開展的涉黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行積案專項(xiàng)清理行動(dòng)，對(duì)被執(zhí)行人為黨政機(jī)關(guān)的案件進(jìn)行清理?！吧纥h政機(jī)關(guān)執(zhí)行”既不是一個(gè)學(xué)術(shù)概念，也不是一個(gè)實(shí)證法概念，而是實(shí)踐中自生自發(fā)的一個(gè)用語。法院未根據(jù)案件性質(zhì)將行政案件專門列為一類，而是將其置于涉黨政機(jī)關(guān)案件之下，因此，涉黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行案件既包括行政案件，也包括少量民事案件。

實(shí)踐中，無論何種性質(zhì)的案件，但凡涉及黨政機(jī)關(guān)，其執(zhí)行均存在特殊的困難之處。從學(xué)術(shù)的視角觀察，案件性質(zhì)被被執(zhí)行人的主體特殊性予以侵蝕，法院采取何種措施不再由案件性質(zhì)決定，轉(zhuǎn)由被執(zhí)行人的主體性質(zhì)所決定。然而，從法律邏輯和學(xué)術(shù)邏輯上看，行政案件和民事案件在案件性質(zhì)、當(dāng)事人的法律地位以及法律所規(guī)定的執(zhí)行措施上，均存在根本的差異，不能將其簡單化為“涉黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行”。

由于資料的缺乏，在本文對(duì)涉黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行案件中的行政案件和民事案件進(jìn)行區(qū)分實(shí)為不可能之舉。但是，涉黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行與行政訴訟執(zhí)行之間乃包含與被包含之關(guān)系，且從海南省的實(shí)踐來看，涉黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行案件主要是土地征收、安置補(bǔ)償、行政賠償?shù)刃姓讣6]，因此，涉黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行案件可以充分體現(xiàn)行政案件的實(shí)踐情形。因而，對(duì)涉黨政機(jī)關(guān)案件的清理實(shí)踐進(jìn)行考察，從執(zhí)行模式上看，所得出的結(jié)果對(duì)于行政訴訟執(zhí)行具備一定的說服力。

(一)協(xié)作執(zhí)行實(shí)踐的總體情形

本文所選取的樣本，絕大多數(shù)來自各地法院的微信公眾號(hào)平臺(tái)①(2)①微信公眾號(hào)平臺(tái)已經(jīng)成為各級(jí)國家機(jī)關(guān)發(fā)布有關(guān)信息的重要渠道，法院官網(wǎng)公布的消息與微信公眾號(hào)平臺(tái)公布的消息具有高度一致性，且這些信息具有權(quán)威性；另外，除了微信公眾號(hào)平臺(tái)以外，通過全國法院基本解決執(zhí)行難的專門網(wǎng)站以及其他網(wǎng)站，也能搜索到相關(guān)內(nèi)容，但基本與各地區(qū)法院或政法委在微信公眾號(hào)平臺(tái)發(fā)布的內(nèi)容重合。因此，本文選取微信公眾號(hào)平臺(tái)作為獲取各地法院實(shí)踐信息的渠道。，時(shí)間為2018年以來的情況。②(3)②2018年為“基本解決執(zhí)行難”的攻堅(jiān)之年，涉黨政機(jī)關(guān)的執(zhí)行案件作為基本解決執(zhí)行難的“硬骨頭”，大量案件都集中在這一年進(jìn)行清理。從協(xié)作執(zhí)行的實(shí)踐來看，即基本出現(xiàn)在2018年以來。因此，選取這一年的實(shí)踐作為樣本對(duì)于協(xié)作執(zhí)行的實(shí)踐具有典型性和代表性。在法院級(jí)別上，包括高級(jí)法院、中級(jí)法院以及基層法院。由于可公開獲取的資料非常有限，僅能找到九個(gè)具有價(jià)值的樣本，同時(shí)，不得不假定這些官方發(fā)布的信息與具體實(shí)踐具有高度一致性。

從主體上看，主要參與主體為黨委、政府、黨委政法委以及法院，某些情況下，人大和紀(jì)委監(jiān)察委也參與其中。

由于各地區(qū)各主體所采取的行動(dòng)差異較大，為材料之整潔考慮，將材料來源及其標(biāo)題以及各地區(qū)各主體的行為方式按照字母順序標(biāo)記進(jìn)行列舉，分別是：A來源;B黨委;C政府;D黨委政法委;E紀(jì)委監(jiān)察委;F法院;G效果。以此作為表格之變通形式，參見表1。

表1 各地區(qū)協(xié)作執(zhí)行情況匯總表

續(xù)表

表2 關(guān)鍵詞統(tǒng)計(jì)表①(4)①參與主體每一地區(qū)以一次計(jì)算，行動(dòng)方式每一主體以一次計(jì)算，黨政共同行動(dòng)的情形下以一次計(jì)算，采取次數(shù)不包括限期履行而不履行將采取的情況。

通過表1和表2可以發(fā)現(xiàn)：

從參與主體和執(zhí)行主體層面觀察，由傳統(tǒng)的法院強(qiáng)制執(zhí)行轉(zhuǎn)化為黨委、人大、政府、黨委政法委以及紀(jì)委監(jiān)察委多主體參與，主要由法院/黨委政法委與政府合力執(zhí)行。

從執(zhí)行措施層面觀察，各地區(qū)并沒有在實(shí)踐中使用《行政訴訟法》第96條所規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行措施，而是通過協(xié)調(diào)(會(huì))、約談、督促、通報(bào)、納入綜合治理考核以及聯(lián)席會(huì)議等非強(qiáng)制性措施推動(dòng)執(zhí)行。

(二)實(shí)踐中協(xié)作執(zhí)行的類型化分析

從各主體執(zhí)行中所處的地位及其功能的角度可以將實(shí)踐中的執(zhí)行分為以下幾類：政府主導(dǎo)型協(xié)作執(zhí)行；法院/黨委政法委主導(dǎo)、政府支持型協(xié)作執(zhí)行；法院與紀(jì)委監(jiān)察委協(xié)作型以及多主體合力型協(xié)作執(zhí)行。

1.政府主導(dǎo)型協(xié)作執(zhí)行

在政府主導(dǎo)型協(xié)作執(zhí)行中，原本并不負(fù)有執(zhí)行法院生效裁判職責(zé)的政府成為主導(dǎo)執(zhí)行進(jìn)程的主體，而法院則處于比較次要的地位，其主要作用在于加強(qiáng)法律和政策的釋明工作。這種協(xié)作執(zhí)行模式以海南省最為典型。

在海南省協(xié)作執(zhí)行實(shí)踐中，其動(dòng)力/壓力與其他地區(qū)略有不同，其他地區(qū)主要是為了完成“基本解決執(zhí)行難”的任務(wù)。海南省的動(dòng)力/壓力則主要來自兩個(gè)方面：其一是完成“基本解決執(zhí)行難”任務(wù)。海南省由于在涉黨政機(jī)關(guān)為被執(zhí)行人案件清理活動(dòng)開展多年后排名全國倒數(shù)第二而受到最高法院的通報(bào)，在最高人民法院對(duì)海南省的清理工作進(jìn)行通報(bào)過后，海南省高院黨組向海南省委呈報(bào)了《關(guān)于加大全省涉黨政機(jī)關(guān)為被執(zhí)行人案件執(zhí)行力度的報(bào)告》,海南省省委書記、省長及常務(wù)副省長分別對(duì)該報(bào)告作出了批示。其二則是海南的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)地位。這一特殊的經(jīng)濟(jì)改革地位要求海南必須加快改善營商環(huán)境，而涉黨政機(jī)關(guān)的執(zhí)行清理便是優(yōu)化營商環(huán)境，建設(shè)法治政府、誠信政府的要求之一。

正是在這種動(dòng)力/壓力之下，海南省省委書記和省政府負(fù)責(zé)人專門作出批示要求各市縣政府積極配合，海南省政府在其副省長主持下召開了省政府專題會(huì)議，分類逐案一一分析研究涉黨政機(jī)關(guān)為被執(zhí)行人案件的清理問題。[6]同時(shí)，由該省司法廳負(fù)責(zé)選出典型案例，組織市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)依法行政專題培訓(xùn)。針對(duì)個(gè)別履行不力的市縣，海南省省委政法委還專門進(jìn)行約談并派出督導(dǎo)組，督促采取措施加大工作力度。[6]

從海南省地方實(shí)踐來看，?？谑惺形?、市政府共組織召開涉黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行案件專題協(xié)調(diào)會(huì)3次，研究協(xié)調(diào)兩級(jí)法院長期未結(jié)的此類案件34件。樂東黎族自治縣涉黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行案件共有22件，在縣委、縣政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，花了3個(gè)月時(shí)間就全部執(zhí)行完畢。三亞、昌江、白沙、五指山等市縣政府及相關(guān)單位也都主動(dòng)履行了義務(wù)。[7]海南省的實(shí)踐所取得的成效無疑是突破性的。該省經(jīng)過幾個(gè)月的清理，使得涉黨政機(jī)關(guān)案件執(zhí)行到位率由30.4%上升至100%。當(dāng)然，這種成效是上述兩個(gè)因素的綜合結(jié)果，特別是其自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的地位得到中央支持，該省省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)成員自然倍加重視。

從海南省的實(shí)踐可以看出，其涉黨政機(jī)關(guān)為被執(zhí)行人案件的清理工作是在最高人民法院通報(bào)和自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的雙重動(dòng)力/壓力之下由政府主導(dǎo)進(jìn)行的。政府直接主導(dǎo)著整個(gè)執(zhí)行進(jìn)程、直接協(xié)調(diào)執(zhí)行的推進(jìn)，本文將其稱為“政府主導(dǎo)型協(xié)作執(zhí)行”。

2.法院/黨委政法委主導(dǎo)、政府支持型協(xié)作執(zhí)行

在法院/黨委政法委主導(dǎo)、政府支持型協(xié)作執(zhí)行實(shí)踐中，存在兩種情形：一是法院通過爭取同級(jí)黨委政府的支持，積極與被執(zhí)行人溝通協(xié)商等方式推動(dòng)執(zhí)行；二是黨委政法委通過召開專題會(huì)議、進(jìn)行協(xié)調(diào)以及督促推進(jìn)執(zhí)行，同時(shí)得到政府的支持。第一種情形以湖北省為典型，第二種情形以呂梁市為代表。

在湖北省的實(shí)踐中，湖北省高級(jí)人民法院在受到中央政法委和最高人民法院的通報(bào)后，在全省開展清理工作。其措施歸結(jié)起來主要有三：一是通報(bào)各地，包案督辦。湖北省高院院長作專門批示，并通報(bào)各地情況。對(duì)被中央政法委和最高法院通報(bào)的案件發(fā)文掛牌督辦，明確責(zé)任人和承辦人，對(duì)工作滯后的法院進(jìn)行通報(bào)。二是爭取黨政支持。湖北省高院通過借力全國綜合治理執(zhí)行難的大背景，要求各縣市區(qū)法院分別立即向同級(jí)黨委、政法委匯報(bào)、協(xié)調(diào)案件。得到了黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)人員的支持，黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)人員督促涉案黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人積極履行義務(wù)。三是將執(zhí)行情況納入考核。湖北省高院對(duì)被通報(bào)的案件辦理情況進(jìn)行逐案督辦，把案件完成情況納入各級(jí)法院黨組年度完成任務(wù)情況和年度綜合治理考核內(nèi)容。從執(zhí)行效果來看，被通報(bào)的案件全部得以辦結(jié)。[8]

在呂梁市的實(shí)踐中，黨委政法委建立執(zhí)行聯(lián)席會(huì)議制度、向各縣(市、區(qū))發(fā)督辦函督促執(zhí)行，并將執(zhí)行納入綜合治理考核。與此同時(shí)，政府負(fù)責(zé)人專門作出批示要求各部門、各縣(市)予以配合，這也是該市執(zhí)行不可或缺的支持。[9]

對(duì)于這種類型的協(xié)作執(zhí)行，一方面，由法院或黨委政法委主導(dǎo)執(zhí)行進(jìn)程；另一方面，政府的支持顯然也是執(zhí)行得以推進(jìn)所不可或缺的因素。因而，本文將其稱為法院/黨委政法委主導(dǎo)、政府支持型協(xié)作執(zhí)行。

3.法院與紀(jì)委監(jiān)察委協(xié)作型與多主體合力型協(xié)作執(zhí)行

法院與紀(jì)委監(jiān)察委協(xié)作型執(zhí)行方式主要是利用紀(jì)委監(jiān)察委對(duì)黨政機(jī)關(guān)及其工作人員的威懾作用，通過法院與紀(jì)委監(jiān)察委聯(lián)合出臺(tái)文件以及進(jìn)行約談等方式促使被執(zhí)行人履行法院裁判。這種執(zhí)行方式以淮北市與獲嘉縣為代表。

在淮北市的實(shí)踐中，淮北市紀(jì)委監(jiān)察委與淮北市中級(jí)人民法院聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于對(duì)行政機(jī)關(guān)、黨員、公職人員失信行為予以懲戒的辦法》，使紀(jì)委監(jiān)察委得以介入執(zhí)行過程。采取約談的方式，推動(dòng)解決涉黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行難問題。[10]獲嘉縣則通過紀(jì)委監(jiān)察委與法院聯(lián)合召開集體約談會(huì)的形式推動(dòng)執(zhí)行。[11]

而對(duì)于多主體合力型協(xié)作執(zhí)行，則是黨委、政府、紀(jì)委監(jiān)察委以及法院等多主體通過多舉措聯(lián)合發(fā)力推動(dòng)執(zhí)行。這種執(zhí)行方式以新鄉(xiāng)市為代表。

在新鄉(xiāng)市的實(shí)踐中，首先，黨委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、黨委書記作出批示、組織集中約談、納入績效考核、領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)；其次，政府負(fù)責(zé)人作出批示并組織集中約談；再次，黨委政法委對(duì)于重大問題直接協(xié)調(diào)解決，黨委政法委書記也對(duì)執(zhí)行工作作出批示；復(fù)次，紀(jì)委監(jiān)察委牽頭按干部管理權(quán)限分級(jí)進(jìn)行約談；最后，法院主動(dòng)向黨委、人大等匯報(bào)，積極爭取黨委和政府支持。[12]可以發(fā)現(xiàn)，在新鄉(xiāng)市的實(shí)踐中，大部分國家機(jī)關(guān)都采取了相應(yīng)的措施。

筆者認(rèn)為，這兩種協(xié)作執(zhí)行方式是各地出于及時(shí)完成任務(wù)的需要所采取的權(quán)宜措施。對(duì)于法院與紀(jì)委監(jiān)察委協(xié)作執(zhí)行型執(zhí)行方式，雖然紀(jì)委監(jiān)察委的介入具有實(shí)效，但是從紀(jì)委監(jiān)察委所行使的權(quán)力性質(zhì)，即職務(wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行監(jiān)察，來看，其介入法院裁判的執(zhí)行欠缺一定的正當(dāng)性。因此，筆者認(rèn)為這一執(zhí)行方式不應(yīng)該得到鼓勵(lì)。

而對(duì)于多主體合力型協(xié)作執(zhí)行，則完全不具備規(guī)范化與制度化的條件。因?yàn)椴豢赡芩袊覚C(jī)關(guān)都來參與解決執(zhí)行難的問題，這種多主體的參與權(quán)益性極為明顯，不可持續(xù)。

本文主張對(duì)實(shí)踐中行之有效的法院/黨委政法委與政府協(xié)作執(zhí)行的模式進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，進(jìn)而形成法院與政府協(xié)作執(zhí)行(黨委政法委協(xié)調(diào))的執(zhí)行模式，作為法院強(qiáng)制執(zhí)行模式之外的一種補(bǔ)充，以推動(dòng)行政訴訟執(zhí)行難的切實(shí)解決。

三、協(xié)作執(zhí)行的理論與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

欲主張用法院與政府協(xié)作執(zhí)行的執(zhí)行模式補(bǔ)充傳統(tǒng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的執(zhí)行模式，首先面臨的問題即其正當(dāng)性與可行性，亦即其在我國存在的理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)問題。

協(xié)作執(zhí)行在我國具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。行政訴訟執(zhí)行的唯一目的在于實(shí)現(xiàn)已被生效裁判確定的內(nèi)容。同時(shí)，執(zhí)行作為實(shí)現(xiàn)裁判內(nèi)容的活動(dòng)，并不需要進(jìn)行法律判斷，性質(zhì)上屬于“非裁判活動(dòng)”，因此，法院以外其他主體的參與并不存在理論上的難題。另外，我國行政訴訟的目的被明確為解決行政爭議、保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益以及監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。協(xié)作執(zhí)行與傳統(tǒng)法院強(qiáng)制執(zhí)行相比，能更好地解決行政訴訟執(zhí)行難問題，因而也就更能實(shí)現(xiàn)行政訴訟目的。

從現(xiàn)實(shí)可行性的角度來看，在我國，如果被告不履行生效行政裁判的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)交由人民法院來行使可能現(xiàn)實(shí)條件還不太具備，而《行政訴訟法》規(guī)定的強(qiáng)制措施在一定程度上也已經(jīng)虛置，這已被實(shí)踐所證明。而我國行政司法之間的“分工協(xié)調(diào)關(guān)系”，通過法院與政府的協(xié)作，將二者所具有的權(quán)威結(jié)合以來，加上黨委政法委在其中的協(xié)調(diào)作用保障協(xié)作的順利運(yùn)行，使得協(xié)作執(zhí)行中的“協(xié)作”與“執(zhí)行”在我國均具備很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)可行性。

(一)協(xié)作執(zhí)行的理論基礎(chǔ)

協(xié)作執(zhí)行乃是將法院裁判的執(zhí)行工作交由作為司法機(jī)關(guān)的法院與作為行政機(jī)關(guān)的政府協(xié)作進(jìn)行。因此，首先須證明執(zhí)行活動(dòng)的性質(zhì)乃“非裁判活動(dòng)”，行政機(jī)關(guān)的參與才具正當(dāng)性；其次，須證明執(zhí)行是法院與政府共同的職責(zé)，方能對(duì)政府提出協(xié)作執(zhí)行的要求；最后，須證明協(xié)作執(zhí)行比起傳統(tǒng)法院強(qiáng)制執(zhí)行能更好地實(shí)現(xiàn)行政訴訟目的。

1.執(zhí)行的性質(zhì)與目的決定政府參與具有正當(dāng)性

從行政訴訟執(zhí)行的性質(zhì)上看，執(zhí)行是一種“非裁判活動(dòng)”。將法院的審理活動(dòng)與執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行比較可以發(fā)現(xiàn)，法院的審理活動(dòng)在于通過對(duì)事實(shí)的認(rèn)定和法律的適用以“確認(rèn)”當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)內(nèi)容；而執(zhí)行活動(dòng)則是通過執(zhí)行主體的執(zhí)行措施以“實(shí)現(xiàn)”已被確定的權(quán)利與義務(wù)內(nèi)容。倘若在執(zhí)行過程中遇到需要“判斷”以“重新確認(rèn)”當(dāng)事人權(quán)利與義務(wù)內(nèi)容的情況，則該部分需要判斷的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為“裁判活動(dòng)”。因而，純粹的執(zhí)行活動(dòng)在性質(zhì)上屬于“非裁判活動(dòng)”。所以，由法院與政府協(xié)作執(zhí)行不會(huì)損及法院作為審判機(jī)關(guān)的“判斷權(quán)”的行使，政府的參與具有正當(dāng)性。

從行政訴訟執(zhí)行的目的上看，行政訴訟執(zhí)行有且僅有一個(gè)目的，即“實(shí)現(xiàn)”已確定之權(quán)利。對(duì)于行政相對(duì)人而言，真正追求的乃是法律能切實(shí)實(shí)現(xiàn)自己通過行政訴訟所獲得的權(quán)益。不能實(shí)現(xiàn)的權(quán)益不是真正的權(quán)益。因此，法律應(yīng)追求能更好實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人權(quán)利之方式。而協(xié)作執(zhí)行比起傳統(tǒng)法院強(qiáng)制執(zhí)行能更有效地實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人權(quán)益。

與此同時(shí)，協(xié)作執(zhí)行主要是在執(zhí)行主體層面將傳統(tǒng)上的單一主體即法院，轉(zhuǎn)換為雙重或多重主體即法院/黨委政法委與政府。在執(zhí)行措施層面，除實(shí)踐中被廣泛采用的協(xié)調(diào)、通報(bào)、約談、納入綜合治理考核以及負(fù)責(zé)人批示等措施外，理論上講協(xié)作執(zhí)行并不排斥其他任何措施，包括實(shí)踐中被擱置的《行政訴訟法》第96條規(guī)定的強(qiáng)制措施。

2.執(zhí)行是法院和政府的共同職責(zé)

對(duì)于執(zhí)行的主體責(zé)任，國內(nèi)外并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。從域外經(jīng)驗(yàn)來看，美國法院判決政府賠償?shù)陌讣擅绹痉ú控?fù)責(zé)執(zhí)行，法院并不具體執(zhí)行[13]580；法國經(jīng)過20世紀(jì)70年代和80年代的改革，既有由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的，如簽發(fā)支付令，也有由最高行政法院通過強(qiáng)制措施執(zhí)行的，如對(duì)行政機(jī)關(guān)的遲延罰款和對(duì)負(fù)責(zé)人的罰款[14]517-518；我國臺(tái)灣地區(qū)負(fù)責(zé)執(zhí)行的主體則為臺(tái)灣地區(qū)“高等行政法院”①(5)①我國臺(tái)灣地區(qū)行政法院為“高等行政法院”和“最高行政法院”兩級(jí)。，同時(shí)，“高等行政法院”可以通知被執(zhí)行人上級(jí)機(jī)關(guān)督促執(zhí)行，還可以囑托普通民事法院執(zhí)行處或行政機(jī)關(guān)代為執(zhí)行[15]1600；而我國澳門地區(qū)針對(duì)行政當(dāng)局不“自愿履行”的情況，當(dāng)事人可以提起執(zhí)行之訴，由法院對(duì)行政當(dāng)局強(qiáng)制執(zhí)行。②(6)②必須說明的是，自1974年起，澳門地區(qū)提起執(zhí)行之訴的總數(shù)僅為6宗。參見米萬英、何偉寧：《澳門地區(qū)行政訴訟：制度、立法與案例》，浙江大學(xué)出版社2011年版，第47-51頁。

可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于法院裁判的執(zhí)行，不同國家和地區(qū)主要依據(jù)自身實(shí)際，采取實(shí)用主義的態(tài)度，決定法院與行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行中的主體責(zé)任。

從理論上看，行政機(jī)關(guān)拒不履行法院裁判的行為是一種違法行為。法院作為國家審判機(jī)關(guān)，其作出的裁判乃是依據(jù)法律而作出的對(duì)某一案件的最終決定，是法律在個(gè)案中的具體實(shí)現(xiàn)，一定程度上可以視為法律的一種延伸。另外，在作為行政法基石的依法行政原理的輻射下，法院裁判是對(duì)行政機(jī)關(guān)偏離依法行政的一種糾正，是對(duì)被行政機(jī)關(guān)所破壞的行政法律秩序的一種恢復(fù)或修復(fù)，而這種修復(fù)或恢復(fù)的最終完成依賴于法院裁判的及時(shí)、有效執(zhí)行。

從我國的行政組織體系來觀察，各級(jí)人民政府對(duì)于本級(jí)政府各工作部門以及下級(jí)人民政府的工作具有領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力和職責(zé)，這種領(lǐng)導(dǎo)地位從行政一體化的視角來看，內(nèi)在的包含糾正其所領(lǐng)導(dǎo)的工作部門或下級(jí)政府違法行為的責(zé)任。①(7)①《憲法》第89條第1款第(三)項(xiàng)規(guī)定：“(國務(wù)院)規(guī)定各部和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部和各委員會(huì)的工作，并且領(lǐng)導(dǎo)不屬于各部和各委員會(huì)的全國性的行政工作”；第(四)項(xiàng)規(guī)定：(國務(wù)院)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”；第108條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定?！币虼?，政府自身負(fù)有履行法院裁判義務(wù)的同時(shí)，對(duì)其所領(lǐng)導(dǎo)的各工作部門和下級(jí)政府拒不履行法院裁判的行為，負(fù)有要求其履行的職責(zé)。

因而，執(zhí)行工作應(yīng)該是法院和政府的共同職責(zé)，由法院和政府協(xié)作執(zhí)行與這種職責(zé)定位相符。

3.協(xié)作執(zhí)行能更好地實(shí)現(xiàn)行政訴訟目的

法院裁判的執(zhí)行是行政訴訟實(shí)現(xiàn)其目的的最后一道“工序”，是能夠更好地解決執(zhí)行難的執(zhí)行模式，相應(yīng)地，便能更好地實(shí)現(xiàn)行政訴訟目的。

首先，協(xié)作執(zhí)行相對(duì)于傳統(tǒng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的執(zhí)行模式，能夠更好地解決行政訴訟執(zhí)行難，因而其更能確保法院裁判內(nèi)容的及時(shí)、有效實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)法院強(qiáng)制執(zhí)行模式下，由于法院無力解決執(zhí)行難的問題，導(dǎo)致我國行政訴訟領(lǐng)域出現(xiàn)大量長期無法得到執(zhí)行的事例，甚至在法院裁判作出后長達(dá)十幾年無法得到執(zhí)行。在此情形下，行政相對(duì)人的權(quán)益未能得到及時(shí)實(shí)現(xiàn)，行政訴訟所欲達(dá)到的保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的目的也必然落空。因此，符合行政訴訟保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的目的的執(zhí)行模式，是能夠切實(shí)解決執(zhí)行難，確保行政相對(duì)人合法權(quán)益及時(shí)、有效實(shí)現(xiàn)的執(zhí)行模式。

其次，法院裁判若得不到有效執(zhí)行，行政爭議便不可能得到實(shí)質(zhì)性的化解。在行政訴訟執(zhí)行難事例中，一些行政相對(duì)人在失望過后選擇了放棄，這種放棄并非其自愿，而是一種無奈之選。而另有一些則通過信訪的方式尋求進(jìn)一步解決。選擇放棄不等于行政爭議已經(jīng)解決，而是將行政爭議化成了民眾對(duì)法律和司法的不信任，長遠(yuǎn)來看，這是一種更為嚴(yán)重的后果。選擇信訪則會(huì)加深原有的行政糾紛。因此，協(xié)作執(zhí)行在實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人權(quán)利的同時(shí)，使得行政爭議得以實(shí)質(zhì)性的化解。

最后，從監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的角度觀察，協(xié)作執(zhí)行也有利于法院更好地行使監(jiān)督權(quán)力。法院裁判無法及時(shí)、有效地執(zhí)行，不僅影響行政訴訟效率，還可能打擊法院行政審判的積極性。協(xié)作執(zhí)行在推進(jìn)執(zhí)行的同時(shí)，對(duì)于法院而言，則無須在審理中過多顧慮判決后無法得到執(zhí)行的問題；對(duì)于被訴行政機(jī)關(guān)而言，在作出行政行為時(shí)，則必須考慮倘若違法行政可能帶來的后果以及這種后果實(shí)現(xiàn)的可能性，促使其更加重視依法行政。因而，協(xié)作執(zhí)行更加有利于法院通過審判監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

(二)協(xié)作執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

協(xié)作執(zhí)行契合我國現(xiàn)實(shí)，一方面，我國的行政司法關(guān)系為法院和政府的協(xié)作提供了正當(dāng)性和可行性，同時(shí)法院和政府在協(xié)作執(zhí)行中權(quán)威的結(jié)合為執(zhí)行的推進(jìn)提供了現(xiàn)實(shí)可行性；另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)為黨委政法委的參與提供正當(dāng)性的同時(shí)，也可以對(duì)法院和政府的協(xié)作提供協(xié)調(diào)，以確保協(xié)作的順利進(jìn)行。

1.我國行政司法關(guān)系有利于“協(xié)作”與“執(zhí)行”進(jìn)行

對(duì)于我國行政司法關(guān)系，可以從以下兩個(gè)層面進(jìn)行理解：其一，從行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系的角度來看，我國行政司法關(guān)系是一種“分工協(xié)調(diào)關(guān)系”。對(duì)我國行政司法關(guān)系的討論很多，但是比較權(quán)威且符合現(xiàn)實(shí)的是2012年12月4日，在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年之際，習(xí)近平總書記所提出的觀點(diǎn)。習(xí)近平總書記提出：“我們要按照憲法確立的民主集中制原則、國家政權(quán)體制和活動(dòng)準(zhǔn)則，實(shí)行人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國家權(quán)力，實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既有合理分工又有相互協(xié)調(diào)，保證國家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責(zé)，保證國家機(jī)關(guān)統(tǒng)一有效組織各項(xiàng)事業(yè)?！盵16]1572因而，我國的行政司法關(guān)系與西方“三權(quán)分立”“司法獨(dú)立”理論下的行政司法關(guān)系具有根本的不同。行政與司法在職能上互相分工，各自獨(dú)立行使自己的職權(quán)；同時(shí)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)調(diào)一致地開展工作。其二，從行政訴訟內(nèi)部視角來理解，我國行政司法關(guān)系則是作為審判機(jī)關(guān)的法院通過行政訴訟監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。這種關(guān)系誕生于前一種關(guān)系。行政司法分工與獨(dú)立行使決定了行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)各自行使的權(quán)力性質(zhì)以及行使方式。法治國家和依法行政原理要求法院獨(dú)立行使審判權(quán)，通過行政訴訟的方式，對(duì)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)督。

“分工”關(guān)系要求法院和政府各自獨(dú)立行使自己的職權(quán)，而且在行政訴訟的場域，還要求法院通過行政訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。這似乎意味著法院與政府難以進(jìn)行協(xié)作。但是，我國行政司法之間的“協(xié)調(diào)”關(guān)系意味著，在不損害法院獨(dú)立性及其監(jiān)督行政功能的發(fā)揮的情況下，對(duì)于非法院獨(dú)有的“判斷性”工作，可以由法院與政府共同進(jìn)行。

執(zhí)行工作作為一種“非裁判活動(dòng)”，由法院與政府協(xié)作執(zhí)行，一方面不會(huì)損害行政司法之間的分工以及審判權(quán)的獨(dú)立行使，另一方面符合法院與政府之“協(xié)調(diào)”關(guān)系的要求。

我國法院缺乏足夠的權(quán)威通過強(qiáng)制執(zhí)行措施解決執(zhí)行難的問題。在協(xié)作執(zhí)行中，法院與政府的協(xié)作將法院與政府的權(quán)威結(jié)合起來，足以支撐行政裁判的有效執(zhí)行，解決長期以來的行政訴訟執(zhí)行難問題。這一點(diǎn)在海南省的實(shí)踐中得到了充分的證明。

與此同時(shí)，法院與政府的協(xié)作，還可以防止由政府單獨(dú)執(zhí)行所可能帶來的不利后果。倘若由政府單獨(dú)執(zhí)行，一方面，其欠缺必要的動(dòng)力；另一方面，由政府單獨(dú)執(zhí)行，由于缺乏外部監(jiān)督，無法確保法院裁判的內(nèi)容能夠不受減損的實(shí)現(xiàn)，甚至有可能引發(fā)更多的糾紛。

2.黨的領(lǐng)導(dǎo)保障協(xié)作執(zhí)行的運(yùn)作

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。①(8)①《憲法》第1條第2款第2句。黨的領(lǐng)導(dǎo)在我國不僅是一項(xiàng)根本的政治準(zhǔn)則，同時(shí)也是各國家機(jī)關(guān)工作有效進(jìn)行的重要保障。法院執(zhí)行工作的開展依賴于黨的支持。同時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅為黨委政法委參與執(zhí)行工作提供了正當(dāng)性，也為法院與政府的協(xié)作提供了組織保障。

首先，從整體層面來看，執(zhí)行工作的開展依賴于黨的支持。正是得益于黨的十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》決定，最高人民法院為實(shí)現(xiàn)基本解決執(zhí)行難總體目標(biāo)，制定了《關(guān)于落實(shí)“用兩到三年時(shí)間基本解決執(zhí)行難問題”的工作綱要》，在全國開展“基本解決執(zhí)行難”工作。同時(shí)，地方各級(jí)黨委和政府對(duì)法院執(zhí)行工作的支持，同樣源于黨對(duì)法院執(zhí)行工作的領(lǐng)導(dǎo)和支持。其次，黨的領(lǐng)導(dǎo)為黨委政法委參與執(zhí)行工作提供了正當(dāng)性以及組織保障。黨委政法委是黨領(lǐng)導(dǎo)和管理政法工作的職能部門，是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政法工作領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式。②(9)②參見《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》第3條。因此，黨委政法委參與政法工作具備正當(dāng)性。但是，黨委政法委不能代替法院行使具體職能，其參與方式抽象地看限于“領(lǐng)導(dǎo)”和“管理”。對(duì)于行政訴訟中的協(xié)作執(zhí)行而言，則應(yīng)該定位為“協(xié)調(diào)”法院與政府之間的協(xié)作較為妥當(dāng)。

由于法院與政府屬于不同性質(zhì)且互相獨(dú)立的國家機(jī)關(guān)，二者之間的協(xié)作要長期有效地進(jìn)行，需要協(xié)調(diào)好二者之間的關(guān)系以免發(fā)生沖突或混亂。因此，黨委政法委對(duì)于法院與政府協(xié)作的協(xié)調(diào)是必不可少的組織保障。

綜合來看，我國行政司法之間的“分工協(xié)調(diào)關(guān)系”為協(xié)作執(zhí)行提供了現(xiàn)實(shí)可行性，而黨委政法委的協(xié)調(diào)則能確保這種協(xié)作的有效有序運(yùn)行。

四、協(xié)作執(zhí)行模式的構(gòu)建

協(xié)作執(zhí)行在我國具備堅(jiān)實(shí)的理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但是實(shí)踐中的協(xié)作執(zhí)行尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范化程度也較為缺乏。因此，本文在對(duì)實(shí)踐中政府主導(dǎo)型協(xié)作執(zhí)行與法院/黨委政法委主導(dǎo)、政府支持型協(xié)作執(zhí)行進(jìn)行總結(jié)、反思與提升，嘗試在此基礎(chǔ)上，結(jié)合行政法法理與我國實(shí)際，構(gòu)建一種本土化的協(xié)作執(zhí)行模式。

協(xié)作執(zhí)行模式初步來看主要包括如下內(nèi)容：其一是協(xié)作執(zhí)行的動(dòng)力/壓力來源，確保法院和政府均具有行動(dòng)的動(dòng)力/壓力；其二是明確法院與政府在協(xié)作執(zhí)行中的執(zhí)行主體定位，黨委政法委在協(xié)作執(zhí)行中的協(xié)調(diào)主體定位；其三則是根據(jù)執(zhí)行工作本身的特性以及我國行政訴訟發(fā)展現(xiàn)狀，提出應(yīng)當(dāng)針對(duì)執(zhí)行工作構(gòu)建單獨(dú)的管轄體系，確保執(zhí)行主體對(duì)被執(zhí)行人擁有足夠的權(quán)威和力量。

(一)執(zhí)行的動(dòng)力/壓力來源：綜合治理考核與法律職責(zé)要求

在協(xié)作執(zhí)行的實(shí)踐中，將對(duì)涉黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行案件的清理工作納入綜合治理考核是推動(dòng)執(zhí)行的重要措施之一。但僅有綜合治理考核恐怕還不足以徹底解決行政訴訟執(zhí)行難問題，尚需將履行法院裁判作為政府的職責(zé)，要求其對(duì)拒不履行法院裁判的行政機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)人依管轄權(quán)追究責(zé)任，才能保障行政裁判的及時(shí)、有效執(zhí)行。

1.綜合治理考核與執(zhí)行的動(dòng)力/壓力分析

這里的綜合治理考核是指針對(duì)作為被執(zhí)行人的行政機(jī)關(guān)的考核。無論是行政機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，雖然作為國家機(jī)關(guān)以及國家機(jī)關(guān)公務(wù)人員，其行為以公共利益為唯一目的。但與此同時(shí)，不可否認(rèn)的現(xiàn)實(shí)是，各行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人作為獨(dú)立的理性主體，不可避免地有自身的利益。因此，若沒有動(dòng)力/壓力，則難以期待行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人能夠積極履行法院生效裁判。因此，必須將執(zhí)行法院裁判與行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人的自身利益掛鉤，以動(dòng)力鼓勵(lì)其積極履行，或以壓力迫使其履行。

在我國，社會(huì)治安綜合治理考核是針對(duì)各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行業(yè)績考核的措施，其評(píng)價(jià)結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績評(píng)定、職務(wù)晉升、獎(jiǎng)勵(lì)懲處等掛鉤。①(10)①參見中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《健全落實(shí)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定》第13條。由于其與行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人自身利益的緊密聯(lián)系，對(duì)于負(fù)有履行義務(wù)之行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人具有動(dòng)力與壓力的雙重作用。在《最高人民法院關(guān)于研究處理對(duì)解決執(zhí)行難工作情況報(bào)告審議意見的報(bào)告》中，明確將基層政府部門對(duì)相關(guān)案件的執(zhí)行清理情況納入社會(huì)治安綜合治理考核范圍。實(shí)踐中，各地區(qū)也積極采取這一措施推動(dòng)案件的清理工作，如湖北省、呂梁市和新鄉(xiāng)市。

然而，案件清理畢竟具有臨時(shí)性。因此，在納入社會(huì)治安綜合治理考核取得一定效果的情況下，應(yīng)當(dāng)將行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人是否及時(shí)、有效履行法院生效裁判的行為，直接列為社會(huì)治安綜合治理考核的因素，形成解決執(zhí)行難的長效機(jī)制。

2.職責(zé)要求與協(xié)作執(zhí)行的動(dòng)力/壓力分析

這里的職責(zé)是指政府與法院協(xié)作執(zhí)行的責(zé)任，而非作為被執(zhí)行人的行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。前者是在本文構(gòu)建協(xié)作執(zhí)行的框架下的要素之一，后者則已為法律所明定。

在《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》(2015—2020)中，中共中央、國務(wù)院明確提出各級(jí)政府及其部門應(yīng)“支持人民法院依法受理行政案件，健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴制度，尊重并執(zhí)行人民法院生效裁判?！绷硗庠谥泄仓醒朕k公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》中，明確將“尊重并執(zhí)行生效行政復(fù)議決定和法院生效裁判”作為對(duì)地方各級(jí)人民政府的主要督查工作，將“維護(hù)司法權(quán)威，支持法院依法受理和審理行政案件，落實(shí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依法出庭應(yīng)訴制度，嚴(yán)格執(zhí)行法院生效裁判”作為對(duì)縣級(jí)以上政府部門的主要督查工作。

這更多的是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自上而下推動(dòng)行政機(jī)關(guān)尊重并執(zhí)行法院生效裁判的舉措，這項(xiàng)規(guī)定并沒有具體的措施予以保障。然而從中可以看出，在實(shí)踐中，國家針對(duì)法院生效裁判的履行問題，越來越重視行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的督促。

應(yīng)當(dāng)明確各級(jí)政府在其工作部門或其下一級(jí)政府拒不履行法院生效裁判的情況下，負(fù)有與法院協(xié)作執(zhí)行的職責(zé)。防止政府是否協(xié)作執(zhí)行由政府負(fù)責(zé)人的個(gè)人意志決定，這對(duì)于行政相對(duì)人來說缺乏可期待性。

(二)法院、政府及黨委政法委在協(xié)作執(zhí)行中的定位

在協(xié)作執(zhí)行的框架下，應(yīng)當(dāng)明確法院與政府共同作為協(xié)作執(zhí)行的實(shí)施機(jī)關(guān)，具體可由法院與政府的內(nèi)部機(jī)構(gòu)以二者的名義負(fù)責(zé)實(shí)施。黨委政法委則應(yīng)明確定位為協(xié)調(diào)主體，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)法院與政府之間的協(xié)作。

1.作為執(zhí)行主體的法院與政府

法院在協(xié)作執(zhí)行中的定位與傳統(tǒng)法院強(qiáng)制執(zhí)行模式進(jìn)行比較會(huì)更為清晰。傳統(tǒng)法院強(qiáng)制執(zhí)行模式下，由法院這一單一主體對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)行，具有強(qiáng)烈的對(duì)抗性，法院權(quán)威的欠缺導(dǎo)致出現(xiàn)“強(qiáng)制不能”的困境而無法解決執(zhí)行難的問題。而在協(xié)作執(zhí)行中，由法院與政府共同進(jìn)行執(zhí)行，這種雙重主體權(quán)威的聯(lián)合能進(jìn)一步確保執(zhí)行難問題的解決。

實(shí)踐中，法院與政府的定位尚不夠明確。在政府主導(dǎo)型協(xié)作執(zhí)行中，政府負(fù)責(zé)了絕大部分工作，而法院則處于比較次要的地位。同時(shí)，政府實(shí)施的動(dòng)力/壓力主要源自上級(jí)，而非源自法院或法律，難以保證執(zhí)行的可持續(xù)性。而在法院主導(dǎo)、政府支持型協(xié)作執(zhí)行中，法院無力獨(dú)立完成執(zhí)行的任務(wù)，必須設(shè)法取得黨委、政府的支持。而黨委、政府支持的方式主要為黨委書記、政府負(fù)責(zé)人的批示，如新鄉(xiāng)市和呂梁市。批示雖然在我國現(xiàn)實(shí)中大量存在，但是其主要取決于黨委書記和政府負(fù)責(zé)人的個(gè)人意志，專業(yè)性往往不足。

因此，在協(xié)作執(zhí)行中，應(yīng)當(dāng)明確法院與政府共同作為執(zhí)行主體協(xié)作執(zhí)行，且處于平等之地位。但是為了防止被執(zhí)行人與負(fù)有協(xié)作執(zhí)行義務(wù)的政府之間的重合，必須在執(zhí)行管轄問題上單獨(dú)構(gòu)建管轄體系，下面會(huì)對(duì)此進(jìn)行專門論述。

2.作為協(xié)調(diào)主體的黨委政法委

在傳統(tǒng)法院強(qiáng)制執(zhí)行模式中，黨委政法委一般不會(huì)參與法院的具體執(zhí)行工作。實(shí)踐中出現(xiàn)黨委政法委參與協(xié)作執(zhí)行的情形，是在全國推進(jìn)“基本解決執(zhí)行難”的大背景下產(chǎn)生的。從實(shí)踐中的情形來看，黨委政法委在執(zhí)行工作中的定位也不夠明確。

在黨委政法委主導(dǎo)、政府支持型協(xié)作執(zhí)行中，黨委政法委直接作為主導(dǎo)執(zhí)行過程的主體，而法院則僅僅參與其中。在其他很多情況下，黨委政法委一般通過召開協(xié)調(diào)會(huì)、督促與通報(bào)等方式推動(dòng)執(zhí)行。這與黨委政法委作為黨領(lǐng)導(dǎo)和管理政法工作的職能部門的性質(zhì)存在一定沖突。從黨委政法委的性質(zhì)來看，其不應(yīng)直接參與案件的具體執(zhí)行過程。實(shí)踐中出現(xiàn)的情況乃是為完成“解決基本執(zhí)行難”任務(wù)的一種權(quán)宜之計(jì)。

由于協(xié)作執(zhí)行需要作為司法機(jī)關(guān)的法院與作為行政機(jī)關(guān)的政府進(jìn)行協(xié)作，而如果沒有合適的同時(shí)對(duì)政府和法院均具有一定權(quán)威的機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，這種協(xié)作可能難以有效有序地進(jìn)行。黨委政法委是維護(hù)這種協(xié)作有效有序進(jìn)行最為合適的機(jī)構(gòu)。

因此，在協(xié)作執(zhí)行的框架下，應(yīng)明確黨委政法委作為法院與政府協(xié)作執(zhí)行的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但其不應(yīng)介入具體案件的執(zhí)行而直接成為執(zhí)行主體。

(三)單獨(dú)的協(xié)作執(zhí)行管轄體系

在明確法院、政府、黨委政法委在協(xié)作執(zhí)行中各自的定位之后，還需要解決執(zhí)行管轄的問題。與審理工作主要進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定和法律適用不同，執(zhí)行工作具有較強(qiáng)的對(duì)抗性。因此，執(zhí)行管轄的設(shè)置必須考慮執(zhí)行主體與被執(zhí)行人之間所具有的權(quán)威和力量的對(duì)比。這種權(quán)威和力量主要體現(xiàn)在級(jí)別上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)被執(zhí)行人的級(jí)別單獨(dú)確定執(zhí)行管轄體系。

1.傳統(tǒng)執(zhí)行管轄體系的失敗

傳統(tǒng)主要依據(jù)案件審理確定執(zhí)行管轄法院的辦法，也是造成執(zhí)行難的重要原因之一。根據(jù)《行政訴訟法》第15條第1款第(一)項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)國務(wù)院部門或者縣級(jí)以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件，由中級(jí)人民法院管轄。這一規(guī)定是《行政訴訟法》在2014年修訂時(shí)為應(yīng)對(duì)基層法院“立案難、審理難、執(zhí)行難”所作的調(diào)整。因此，在我國行政訴訟中，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及縣級(jí)以上省級(jí)以下各級(jí)人民政府工作部門作為被告的案件，均由基層人民法院管轄。對(duì)于國務(wù)院部門以及縣級(jí)以上地方人民政府作為被告的案件，則由中級(jí)人民法院管轄。

根據(jù)《人民法院辦理執(zhí)行案件規(guī)范》第739條的規(guī)定，“發(fā)生法律效力的行政判決書、行政裁定書、行政賠償判決書和行政賠償調(diào)解書，由第一審人民法院執(zhí)行。第一審人民法院認(rèn)為情況特殊需要由第二審人民法院執(zhí)行的，可以報(bào)請(qǐng)第二審人民法院執(zhí)行；第二審人民法院可以決定由其執(zhí)行，也可以決定由第一審人民法院執(zhí)行”。因此，我國行政裁判執(zhí)行主要由第一審人民法院管轄。

與案件受理管轄相對(duì)應(yīng)，一般情形下，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及縣級(jí)以上省級(jí)以下各級(jí)人民政府工作部門作為被告的案件，主要由基層人民法院執(zhí)行。對(duì)于國務(wù)院部門以及縣級(jí)以上地方人民政府作為被告的案件，主要由中級(jí)人民法院執(zhí)行。

這種執(zhí)行管轄體系導(dǎo)致執(zhí)行主體面對(duì)的行政機(jī)關(guān)時(shí)常過于強(qiáng)大，若行政機(jī)關(guān)拒不履行法院生效裁判，執(zhí)行主體根本無力對(duì)其實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。

2.構(gòu)建單獨(dú)的執(zhí)行管轄體系

行政訴訟執(zhí)行由于執(zhí)行對(duì)象是行政機(jī)關(guān)，加上執(zhí)行活動(dòng)所具有的對(duì)抗性，不能用通常的眼光看待這一問題。應(yīng)該跳出傳統(tǒng)思維的窠臼，根據(jù)被執(zhí)行人的級(jí)別，單獨(dú)確定執(zhí)行管轄體系。

根據(jù)我國行政組織和法院組織體系，結(jié)合我國行政訴訟發(fā)展實(shí)際，對(duì)于執(zhí)行管轄可以作出如下安排：對(duì)于市級(jí)以下人民政府及其工作部門(不包括市級(jí)人民政府)作為被執(zhí)行人的案件，統(tǒng)一由中級(jí)人民法院與市級(jí)人民政府協(xié)作執(zhí)行；對(duì)于市級(jí)人民政府及省級(jí)人民政府工作部門作為被執(zhí)行人的案件，統(tǒng)一由高級(jí)人民法院與省級(jí)人民政府協(xié)作執(zhí)行；對(duì)于國務(wù)院部門和省級(jí)人民政府作為被執(zhí)行人的案件，則可以由最高人民法院各巡回法庭統(tǒng)一執(zhí)行，極端情形下，可以報(bào)請(qǐng)最高人民法院本部會(huì)同國務(wù)院進(jìn)行執(zhí)行。

之所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及縣級(jí)人民政府工作部門作為被執(zhí)行人的案件由中級(jí)人民法院與市級(jí)人民政府協(xié)作執(zhí)行，一是從實(shí)踐來看，我國基層情形較為復(fù)雜，法治化程度和水平也相對(duì)較差，基層法院由于力量相對(duì)薄弱，難以應(yīng)付縣級(jí)政府各工作部門作為被執(zhí)行人的情形，即使是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基層法院有時(shí)也顯得無能為力；二是我國行政案件數(shù)量較少，進(jìn)入執(zhí)行程序的則更少，由中級(jí)人民法院與市級(jí)人民政府統(tǒng)一執(zhí)行并不會(huì)給其增加過多的負(fù)擔(dān)，且更有利于執(zhí)行的順利進(jìn)行。

這種單獨(dú)的執(zhí)行管轄體系在實(shí)現(xiàn)法院生效裁判有效執(zhí)行的同時(shí)，與跨行政區(qū)劃法院相結(jié)合，能一定程度上消除審理法院在立案和審理過程中的后顧之憂，使其得以更加獨(dú)立地進(jìn)行審判。

五、結(jié)語

“基本解決執(zhí)行難”的目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)在的任務(wù)則是如何實(shí)現(xiàn)長效解決執(zhí)行難。最高人民法院首次專門針對(duì)執(zhí)行工作發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于深化執(zhí)行改革健全解決執(zhí)行難長效機(jī)制的意見——人民法院執(zhí)行工作綱要》(2019—2023)。在此背景下，對(duì)于法院與政府協(xié)作執(zhí)行，首先需要使法院與政府的協(xié)作能夠從無序、暫時(shí)性運(yùn)作轉(zhuǎn)換為持續(xù)、規(guī)范性運(yùn)作，從依靠上級(jí)通報(bào)、負(fù)責(zé)人批示進(jìn)行執(zhí)行轉(zhuǎn)換為依靠規(guī)范性文件進(jìn)行執(zhí)行。其次，在具體措施層面，需要對(duì)行之有效的協(xié)調(diào)、約談、督促、通報(bào)以及聯(lián)席會(huì)議等措施予以規(guī)范化。對(duì)于前述措施無法實(shí)現(xiàn)執(zhí)行目的的，應(yīng)當(dāng)依靠法院與政府的聯(lián)合權(quán)威，適時(shí)激活《行政訴訟法》所規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行措施。再次，實(shí)踐中的協(xié)作執(zhí)行均是針對(duì)系列案件進(jìn)行清理，但清理完之后，現(xiàn)實(shí)中需要執(zhí)行的案件則是具體的、個(gè)別的，法律不能要求行政相對(duì)人等待下一次清理的到來，因此，需進(jìn)一步完善針對(duì)個(gè)案的協(xié)作執(zhí)行程序。最后的目標(biāo)則是通過立法實(shí)現(xiàn)協(xié)作執(zhí)行的制度化。