徐巧玉

摘 要：在新發(fā)展理念及農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，我國農(nóng)村土地制度不斷探索發(fā)展，經(jīng)營模式不斷豐富，規(guī)?；l(fā)展已取得了一定的成效。隨著經(jīng)濟發(fā)展越來越注重質(zhì)量和效益，我國農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營出現(xiàn)了一系列不相適應(yīng)的問題，當前如何在新發(fā)展理念下擺脫多方面的掣肘，提升農(nóng)村土地規(guī)?；l(fā)展的質(zhì)量和效益是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟必須解決的難題。

關(guān)鍵詞：規(guī)?；?jīng)營;農(nóng)村土地;經(jīng)濟發(fā)展

中圖分類號 F311文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2021）07-0005-03

Current Situation and Countermeasures of Large-scale Land Management in Rural China

XU Qiaoyu

（Hunan Normal University， Changsha 410007， China）

Abstract： Under the new development concept strategy and agricultural supply-side structural reform， China′s rural land system is constantly exploring and developing， the business model is constantly rich， and some results have been achieved in large-scale development. With the increasing attention paid to quality and benefits to economic development， China′s rural land scale operation has presented a series of problems. How to get rid of many constraints under the new development concept and improve the quality and efficiency of rural land scale development is a difficult problem that must be solved in the development of the rural economy.

Key words： Large-scale management; Rural land; Economic development

1 引言

黨的十八屆五中全會提出新發(fā)展理念后，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念貫穿了我國“十三五”時期的發(fā)展始終，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略便是其中重要的一環(huán)。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是推動鄉(xiāng)村振興的重要舉措。

農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的聯(lián)系與變革在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中起到了至關(guān)重要的作用，作為農(nóng)村最基本的經(jīng)營制度，影響著農(nóng)村經(jīng)濟的未來發(fā)展。深化農(nóng)村土地經(jīng)營制度改革，土地規(guī)?；拖鄳?yīng)制度設(shè)計應(yīng)得到推動和加強[1]。自新中國成立后，我國農(nóng)地經(jīng)營管理模式主要經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)合作社制、公社制、家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的演變，土地經(jīng)營方式不斷隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展作出相應(yīng)的調(diào)整。自黨的十八屆三中全會以來，我國一直在探索土地規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革問題，從發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營到農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度，土地的經(jīng)營轉(zhuǎn)型正在一步步向規(guī)模集約化發(fā)展。隨著我國城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的快速推進，發(fā)展農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營已經(jīng)成為當前社會經(jīng)濟條件下的必然選擇。實踐證明，土地規(guī)模化經(jīng)營極大地提高了農(nóng)地的利用率，促進了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，提升了農(nóng)業(yè)的整體效益。但與此同時，土地規(guī)模化經(jīng)營有關(guān)的問題也日益凸顯，如何在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的道路上認識以及處理好這些問題是當前需要認真思考的重要方面，對于新時代下農(nóng)村農(nóng)業(yè)的建設(shè)發(fā)展具有重要意義。

2 農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營的內(nèi)涵及現(xiàn)狀

農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營一般是指在農(nóng)村現(xiàn)有的生產(chǎn)力水平上，憑借先進農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)設(shè)備提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率以實現(xiàn)大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營模式。不同學(xué)者從各個角度提出了不同的定義，有學(xué)者認為，土地規(guī)模經(jīng)營是為了提高農(nóng)作物產(chǎn)量和質(zhì)量而在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中對土地資源、技術(shù)及勞動力等的統(tǒng)一經(jīng)營與管理[2]?？傮w而言，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營就是如農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場和龍頭企業(yè)等經(jīng)營一定數(shù)量的通過流轉(zhuǎn)集中形成的土地。

黨的十七屆三中全會提出完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。當前我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，經(jīng)營成本、勞動力等因素使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率較低，限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化經(jīng)營。隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推動，近年來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量和規(guī)模都得到了顯著提升，流轉(zhuǎn)方式多種多樣，出現(xiàn)了農(nóng)戶+合作社、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)等新型的經(jīng)營主體，農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營已成為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢。

3 農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營存在的問題

3.1 新型規(guī)模經(jīng)營主體仍有待發(fā)展 土地規(guī)?；匈囉谛滦鸵?guī)模經(jīng)營主體的培育和發(fā)展，目前部分農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)建立起專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體，但整體上來看規(guī)?；?jīng)營主體的培育發(fā)展還十分不成熟。首先，家庭農(nóng)場與專業(yè)合作社等新型主體只在土地流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展相對深入的地區(qū)建立，其他地區(qū)因為條件尚不成熟或發(fā)展緩慢，使得新型主體難以培育;其次，在部分農(nóng)村地區(qū)雖已出現(xiàn)新型規(guī)模經(jīng)營主體，但實際效果還未達到預(yù)期，數(shù)量、規(guī)模、技術(shù)裝備以及抗風(fēng)險能力等的不足使得規(guī)模經(jīng)營主體難以保持自身的穩(wěn)定發(fā)展從而影響其發(fā)揮更積極的示范帶動作用;再次，相關(guān)主體間的思想觀念與知識素養(yǎng)仍存在較大的差距，土地規(guī)?；l(fā)展涉及多方利益關(guān)系，新型規(guī)模經(jīng)營主體也不再是個體的獨立發(fā)展，集體合作下部托管等服務(wù)型規(guī)模經(jīng)營下所完成的作業(yè)存在很大程度上的偶然性與不確定性[2]。

3.2 土地規(guī)模流轉(zhuǎn)受限 近年來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的加快極大地提升了農(nóng)村土地資源的利用效率，在一定程度上助推了土地規(guī)模化的實現(xiàn)，但土地的規(guī)模流轉(zhuǎn)仍然面臨著一些問題。首先，我國大部分農(nóng)村地區(qū)土地零碎化的現(xiàn)象較嚴重，分散的經(jīng)營很難形成規(guī)?；墓芾恚y以發(fā)揮現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)，從而降低了土地在流轉(zhuǎn)市場上的競爭力;其次，農(nóng)村社會保障制度的逐漸完善在一定程度上改變了農(nóng)民的思想觀念，減弱了農(nóng)民對土地的依賴程度，雖然農(nóng)民愿意流轉(zhuǎn)自己的土地，但同時卻陷入農(nóng)村剩余勞動力難以轉(zhuǎn)移的困境，自身與外部因素導(dǎo)致農(nóng)民難以實現(xiàn)再就業(yè)，迫使農(nóng)民不得不繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而制約了土地的流轉(zhuǎn);再次，土地流轉(zhuǎn)的自發(fā)性問題難以解決，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范也為土地經(jīng)營發(fā)展帶來一些后續(xù)問題，市場中介組織的匱乏極大影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、速度和效益。最后，土地規(guī)模經(jīng)營模式以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平等因素也影響了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，使得土地規(guī)模化難以進一步推進。

3.3 管理服務(wù)體系滯后 土地規(guī)模化經(jīng)營涉及土地確權(quán)與土地流轉(zhuǎn)等多方面因素，各方面的管理與服務(wù)都影響著土地規(guī)?；耐七M。在管理上，部分工作人員的自身素質(zhì)以及工作態(tài)度較差從而導(dǎo)致出現(xiàn)政策宣傳不及時、不到位的情況，甚至?xí)霈F(xiàn)因管理不力致使土地規(guī)?；ㄔO(shè)流于形式、收效甚微的狀況，管理機制的不健全與監(jiān)督不到位等因素在很大程度上抑制了規(guī)模經(jīng)營組織的穩(wěn)定與發(fā)展，不能提高農(nóng)民的收入，維護農(nóng)民的利益;在服務(wù)體系上，農(nóng)場土地規(guī)模經(jīng)營的信息與相關(guān)服務(wù)制度體系仍然匱乏，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)交易、合同簽訂、相關(guān)法律法規(guī)的了解渠道較少，缺乏針對性的信息服務(wù)平臺，另外，對于農(nóng)民靈活就業(yè)、生活保障等后續(xù)服務(wù)仍需加強指導(dǎo)與改進。

3.4 相關(guān)配套政策不足 土地資源的有效配置有賴于政策的推動和引領(lǐng)，在建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)時，積極的政策指導(dǎo)與支持有利于提升農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)范性與穩(wěn)定性。目前，在推動土地規(guī)?；?jīng)營上還缺乏相應(yīng)的政策指導(dǎo)，首先，缺乏相應(yīng)的激勵與引導(dǎo)政策，農(nóng)民在不了解相關(guān)政策時不愿進行土地流轉(zhuǎn)或者發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，沒有政策的激勵與指導(dǎo)使相關(guān)主體仍然顧慮重重;其次，缺乏支持與獎助政策，規(guī)模化的經(jīng)營需要一定的資金、技術(shù)和人才等方面的支持，缺少相關(guān)政策的扶持使得部分主體有心無力，而對新型規(guī)模經(jīng)營主體的獎勵政策缺失也減弱了發(fā)展的動力，阻礙了新型主體的培育與發(fā)展;再次，缺少土地規(guī)?；?jīng)營機制的建立，在規(guī)?；?jīng)營的過程中涉及土地流轉(zhuǎn)、經(jīng)營主體交易市場、風(fēng)險防范等多個方面，缺乏完備的建設(shè)經(jīng)營機制使，土地規(guī)模化的推進顯現(xiàn)出一系列的障礙。

4 促進農(nóng)村土地適度規(guī)模化經(jīng)營的對策建議

4.1 積極培育和發(fā)展新型規(guī)模經(jīng)營主體，創(chuàng)新經(jīng)營模式 我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成長和發(fā)育，在土地流轉(zhuǎn)較緩慢的地區(qū)，加強相關(guān)知識技能的宣傳教育，開展技能培訓(xùn)，提升農(nóng)民的文化技能素質(zhì)，鼓勵并引導(dǎo)建立起專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場等新型的規(guī)模經(jīng)營主體;在土地流轉(zhuǎn)發(fā)展較好的地區(qū)，大力培育高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)人才，樹立土地規(guī)?；?jīng)營管理理念，發(fā)揮工商資本的帶動作用，促進人力資源集聚和知識結(jié)構(gòu)的變革，以此來助推鄉(xiāng)村振興變革[4]。同時，發(fā)展較好的地區(qū)經(jīng)營主體要完善并保持自身的穩(wěn)定性，從而帶動發(fā)展相對薄弱的主體，起到良好的示范作用;相對薄弱的經(jīng)營主體首先要完善自身的基礎(chǔ)建設(shè)，根據(jù)自身實際條件積極學(xué)習(xí)有效的做法。各經(jīng)營主體要積累經(jīng)驗，加強新型經(jīng)營主體之間的協(xié)作，完善自身功能建設(shè)并提高自身競爭優(yōu)勢，因地制宜，大膽嘗試和創(chuàng)新模式，共同推動并改進農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的質(zhì)量和效益。

4.2 完善流轉(zhuǎn)機制，確保土地流轉(zhuǎn)平穩(wěn)推進 土地確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)，首先要將農(nóng)村土地確權(quán)落實到位，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，同時完善土地交易市場的建設(shè)，通過簽訂交易合同等使土地流轉(zhuǎn)建立在法律的基礎(chǔ)上。面對土地細碎化的問題，可根據(jù)各地實際條件通過土地平整、置換的方式來促成規(guī)模連片經(jīng)營[5]，實現(xiàn)更大的經(jīng)濟效益。地方政府可以增強對第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的扶持與培養(yǎng)，為當?shù)貏?chuàng)造更多的就業(yè)機會，引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造更大的空間。此外，以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進農(nóng)村土地的規(guī)模流轉(zhuǎn)，在具有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，通過政策引導(dǎo)將當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)做大做強，建立在大規(guī)模土地基礎(chǔ)上的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在極大程度上能夠推動土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益，提升農(nóng)業(yè)化的整體水平。

4.3 加強土地規(guī)模經(jīng)營的管理，健全服務(wù)體系 地方政府應(yīng)當在土地的規(guī)劃和用途上扮演好管理者的角色而非土地的經(jīng)營者，更好地履行自身職能[6]。作為公權(quán)力的主體，政府在社會主義市場經(jīng)濟的條件下，首先應(yīng)堅持市場的導(dǎo)向，完善農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的市場規(guī)則和風(fēng)險防控制度，一方面，做好引導(dǎo)與扶持，推動建立新型的農(nóng)業(yè)服務(wù)主體，加強社會化服務(wù)建設(shè)，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為規(guī)模經(jīng)營提供發(fā)展的基礎(chǔ)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上對規(guī)模經(jīng)營主體給予財政獎補及稅收優(yōu)惠減免，提供信貸支持及農(nóng)業(yè)保險服務(wù);另一方面，要加強對農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的監(jiān)管，通過完善法律法規(guī)對土地的流轉(zhuǎn)經(jīng)營管理等加以約束，確保經(jīng)營規(guī)模合理，經(jīng)營過程合法，建立起穩(wěn)定有序的市場環(huán)境，為各規(guī)模經(jīng)營主體創(chuàng)造良好的成長與交流的平臺，提升規(guī)模化經(jīng)營的質(zhì)量和水平。

4.4 提供多方位的政策支持，完善保障機制 隨著現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)進程不斷加快，農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要調(diào)動資金、技術(shù)、人才等多方面的積極力量共同推進。政府部門應(yīng)加強信息化建設(shè)，努力消除信息不對稱的問題，積極向農(nóng)戶宣傳規(guī)模經(jīng)營的模式及特點，同時加快消息傳遞建設(shè)，使各類信息在主體之間傳遞更加便捷。政府可以引進人才，加強與企業(yè)的合作，出臺支持性的政策鼓勵個人和企業(yè)參與到規(guī)模經(jīng)營的體系建設(shè)中去，同時加強監(jiān)督管理，提供農(nóng)業(yè)公共服務(wù)。制定獎勵政策，對于規(guī)模經(jīng)營取得較好成效的經(jīng)營主體給予一定的物質(zhì)獎勵，相對較弱的經(jīng)營主體則需要發(fā)現(xiàn)自身問題并采取改進措施。在處理農(nóng)村土地糾紛上要完善相應(yīng)的細則，通過協(xié)商、調(diào)解、仲裁等手段妥善解決，在協(xié)調(diào)各方利益時要切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益。同時，農(nóng)村醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險等的不健全會使農(nóng)民的現(xiàn)實需要無法得到滿足，在一定程度上影響了農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。因此，今后要持續(xù)完善農(nóng)村社會保障政策建設(shè)，完善社會保障的機制。

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（責(zé)編：張宏民）