夏冬

摘 要：農(nóng)村飲水事業(yè)關(guān)系脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村安全飲水供給是一項(xiàng)經(jīng)營性公共服務(wù)，采取公建私營的供給模式契合農(nóng)村飲水的本質(zhì)屬性，也是建立供水長效機(jī)制的可行路徑。基于中部一個(gè)縣的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，公建私營模式作為主導(dǎo)性的供給模式，能夠發(fā)揮市場激勵(lì)機(jī)制、規(guī)范收費(fèi)秩序、規(guī)?；泄┙o等優(yōu)勢。公建私營模式的實(shí)踐主要面臨兩個(gè)困境：經(jīng)營主體難以落實(shí);政策執(zhí)行目標(biāo)發(fā)生偏移。應(yīng)該通過多種方式適度提高水廠的利潤空間，同時(shí)政府要在水廠規(guī)劃建設(shè)、管護(hù)經(jīng)營上提供有助于水廠盈利的條件，明確相關(guān)主體的責(zé)任邊界，建立可持續(xù)的農(nóng)村飲水公共服務(wù)供給模式。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村飲水;公建私營;政策執(zhí)行;公共服務(wù)市場化

中圖分類號：F320.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-5099（2021）03-0098-07

一、問題的提出

農(nóng)村飲水事關(guān)全面建成小康社會的部署，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心指標(biāo)。2003年開始，水利部農(nóng)水司提出，今后農(nóng)村飲水工作重點(diǎn)要逐步轉(zhuǎn)向保障農(nóng)村飲水安全。根據(jù)水利部調(diào)查結(jié)果，截至2004年底，我國農(nóng)村分散式供水人口為5.81億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?2%;集中式供水人口為3.62億人，只占農(nóng)村總?cè)丝诘?8%。到2018年底，我國建成一千一百多萬處供水工程，服務(wù)9.4億農(nóng)村人口，全國農(nóng)村自來水普及率達(dá)81%[1]。這說明我國農(nóng)村飲水發(fā)展取得了較大的階段性成就，但這并不意味著我國已經(jīng)徹底解決了農(nóng)村飲水問題。

當(dāng)前，農(nóng)村飲水面臨的實(shí)踐困境主要是供給困境，農(nóng)村飲水安全問題本質(zhì)上仍然是一個(gè)飲水供給的問題[2]。大部分研究認(rèn)為農(nóng)村飲水是準(zhǔn)公共品[3]，應(yīng)當(dāng)由政府來供給[4]。從實(shí)踐來看，農(nóng)村飲水供給面臨著飲水工程的運(yùn)行管護(hù)困境[5]，有人建無人管的問題突出。要維持農(nóng)村飲水工程運(yùn)行的可持續(xù)性，首先需要維持飲水供給的收支平衡[6]。另一種研究觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮水價(jià)在水資源優(yōu)化配置、水需求調(diào)節(jié)和水污染治理等方面的作用[7]，政府可以充分引入市場競爭機(jī)制來提高農(nóng)村飲水的供給效率[8]。這些研究在破解農(nóng)村飲水難題上取得了重要的成果。但是，當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村安全飲水供給模式的討論中，存在“泛公益性”和“泛市場化”兩種錯(cuò)誤認(rèn)識[9]，也缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)研究的視野。立足于當(dāng)前的農(nóng)村飲水供給實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)基于對農(nóng)村飲水本質(zhì)特征的認(rèn)識，來回答農(nóng)村安全飲水應(yīng)當(dāng)如何供給的問題，以實(shí)現(xiàn)兼顧可持續(xù)性運(yùn)營和農(nóng)民福利的目標(biāo)。

飲水作為基本的生存資源決定了農(nóng)村飲水的民生屬性。因而，農(nóng)村飲水事業(yè)屬于國家特許的經(jīng)營自然資源的、帶有壟斷性的項(xiàng)目，具有供用雙方特別約定權(quán)利義務(wù)、市場定向、利益共同的產(chǎn)供特征[10]。筆者調(diào)查認(rèn)為，國家實(shí)施農(nóng)村飲水安全工程供的目的并不是預(yù)期獲得工程投資的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，而是需要通過經(jīng)營獲取保障水廠可持續(xù)運(yùn)營的合理收入，通過維持飲水工程的運(yùn)轉(zhuǎn)而實(shí)現(xiàn)飲水服務(wù)的持續(xù)供給。采取公建私營的供給模式契合農(nóng)村飲水公共服務(wù)的本質(zhì)屬性，也是破解“政府失靈”和“市場失靈”困境、建立供水長效機(jī)制的可行路徑。

本文試圖采用典型案例研究法來剖析農(nóng)村飲水“公建私營”供給模式的內(nèi)涵和形成原因、運(yùn)營機(jī)制及其實(shí)踐困境。案例來源于2020年筆者在中部地區(qū)一個(gè)貧困縣Y縣展開為期20天的田野調(diào)研。從2006年到2018年，Y縣共累計(jì)完成了32處千噸萬人鎮(zhèn)級中心水廠及其他水廠。截至2020年5月，Y縣接入自來水的農(nóng)戶比例達(dá)到80%。本文主要討論較大的鎮(zhèn)區(qū)水廠，暫且忽略一些規(guī)模較小的單村水廠和小型水廠。

二、公建私營模式的內(nèi)涵及其形成

二十世紀(jì)八十年代以來，公共服務(wù)改革的主要趨勢之一就是公共服務(wù)市場化，主張將市場機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，以解決政府在公共服務(wù)領(lǐng)域存在的經(jīng)營不善、效率不足、資源浪費(fèi)等問題。公共服務(wù)市場化的內(nèi)涵之一是將政府關(guān)于公共服務(wù)決策和執(zhí)行的職能分開，并強(qiáng)調(diào)多元化主體參與公共服務(wù)供給。公共服務(wù)市場化具體方式的有效性需要通過實(shí)踐來檢驗(yàn)，公共產(chǎn)品的本質(zhì)屬性不應(yīng)當(dāng)被忽略。

1.公建私營模式的內(nèi)涵

農(nóng)村飲水是涉及民生的自然資源，按照《農(nóng)村飲水安全評價(jià)準(zhǔn)則》的界定，農(nóng)村飲水在水量、水質(zhì)、用水方便程度、供水保證率四項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)全部基本達(dá)標(biāo)或達(dá)標(biāo)，就可以評價(jià)為飲水安全。農(nóng)村飲水供給具有以下三個(gè)特征。一，其目標(biāo)是為了解決農(nóng)村群眾飲用水安全問題，以提高他們的生活質(zhì)量、保障農(nóng)村居民身心健康。二，其供給方式是通過公共產(chǎn)品供給的形式滿足社會公共需求。飲水資源涉及國計(jì)民生的根本，無法為私人所壟斷。飲水資源的公共屬性決定了農(nóng)村飲水無法按照純市場產(chǎn)品進(jìn)行經(jīng)營，難以通過超額利潤收回前期高額投入成本。但是，飲用水也是一種產(chǎn)品，需要經(jīng)過提取、凈化、運(yùn)輸?shù)瘸绦颍Ｕ纤Y源從生產(chǎn)到入戶的穩(wěn)定供給。三，水資源供給需要以飲水工程建設(shè)為基礎(chǔ)，而集中供水工程的建設(shè)需要的資金投入較高，農(nóng)民個(gè)體或私人主體很難承擔(dān)。受到特定地域的限制，農(nóng)村安全飲水供給主體與用水主體之間具有特別約定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及市場定向性。

以上三個(gè)特征決定了農(nóng)村安全飲水供給是一項(xiàng)民生性和經(jīng)營性的公共服務(wù)。該服務(wù)需要回應(yīng)特定地域中的生活群體的特定需求，各家各戶都有對飲水資源的需求。同時(shí)，該服務(wù)的持續(xù)供給存在運(yùn)營成本，因而需要向消費(fèi)對象收費(fèi)才能持續(xù)供給。農(nóng)村飲水供給困境在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模較大、投入成本高，但是受限于公共產(chǎn)品的價(jià)格管制，水資源的價(jià)格較低，投資的經(jīng)濟(jì)回報(bào)率也較低。

經(jīng)營性公共產(chǎn)品的屬性使其市場化經(jīng)營實(shí)踐得以可能?！肮ㄋ綘I”即是在農(nóng)村現(xiàn)實(shí)條件下飲水供給的具體實(shí)踐模式。公建私營模式是公共服務(wù)市場化的一種具體實(shí)踐模式，指由政府或集體承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等高額成本，然后引進(jìn)市場主體運(yùn)營飲水工程，承擔(dān)飲用水公共產(chǎn)品的生產(chǎn)責(zé)任，最終向農(nóng)戶提供安全飲水的供給模式。“公建”既包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也包括管理體制建設(shè)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括廠房、機(jī)械、管道等，由國家提供專項(xiàng)資金建設(shè)，其資產(chǎn)所有權(quán)屬于國家或集體。管理體制建設(shè)則指的是由地方政府制定監(jiān)督管理規(guī)則，落實(shí)經(jīng)營責(zé)任主體?！八綘I”則指的是市場主體對于飲水產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售自負(fù)盈虧。私營主體與公建主體之間通過合同制等方式明確雙方責(zé)任和義務(wù)關(guān)系，共同服務(wù)于公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.公建私營模式的形成過程

農(nóng)村安全飲水供給包括兩個(gè)部分的任務(wù)，飲水工程的建設(shè)及其運(yùn)營。在建設(shè)資金的投入上，中央和省是責(zé)任主體，縣級政府主要在工程規(guī)劃、資金管理和服務(wù)監(jiān)督上發(fā)揮作用?？h級政府賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要職責(zé)是落實(shí)經(jīng)營主體，讓工程運(yùn)營起來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政權(quán)的末端，是打通最后一公里、向農(nóng)戶供應(yīng)安全飲用水的主體。

目前，Y縣自來水廠經(jīng)營模式多樣化。32個(gè)鎮(zhèn)區(qū)水廠中，實(shí)行“公建私營”模式的水廠有21個(gè)，沒有落實(shí)市場經(jīng)營主體而暫時(shí)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門代管的水廠有10個(gè)，比較例外的1個(gè)則是完全由私人建設(shè)并且由私人運(yùn)營。根據(jù)縣飲水辦的介紹，全縣水廠的經(jīng)營狀況中，略有盈利、盈虧平衡、持續(xù)虧損所占比利分別為分為30%、40%、30%，其中盈利和保持盈虧平衡的主要是實(shí)行“公建私營”模式的水廠。水廠經(jīng)營無法盈利甚至虧損嚴(yán)重是農(nóng)村飲水供給的梗阻點(diǎn)。

為什么大量水廠不賺錢甚至嚴(yán)重虧損，還是要堅(jiān)持運(yùn)營？這是因?yàn)檗r(nóng)村水廠的經(jīng)營目標(biāo)是以社會效益優(yōu)先。國家投入資金建設(shè)農(nóng)村水廠是為了解決農(nóng)村人口的飲水安全問題，體現(xiàn)其民生保障屬性。但是，讓水廠有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來并不是一件容易的事。由于鄉(xiāng)村水廠規(guī)模、資源稟賦等差異巨大，政府不具有統(tǒng)一管理和持續(xù)經(jīng)營的能力和可行性。政府作為公共組織部門，缺乏市場化的專業(yè)能力和產(chǎn)品經(jīng)營的積極性。同時(shí)，受到財(cái)政壓力限制，政府也難以承擔(dān)數(shù)量眾多的水廠經(jīng)營成本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門代管水廠，一般是由于該水廠長期經(jīng)營不善，導(dǎo)致虧損嚴(yán)重，市場主體將水廠資產(chǎn)交還政府，或者暫時(shí)沒有經(jīng)營主體承包，政府承擔(dān)兜底責(zé)任。因此，較為理想的模式是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引入經(jīng)營團(tuán)隊(duì)承包水廠，承包者獲得一定利潤，讓農(nóng)村飲水供給服務(wù)得以持續(xù)。

縣鄉(xiāng)干部普遍認(rèn)為，“一個(gè)好的水廠經(jīng)營主體決定了自來水廠的效益”，但是這樣的經(jīng)營主體十分稀缺。按照政策，實(shí)施農(nóng)村飲水安全工程政策的基本原則之一是，“先建體制后建工程”，但是在實(shí)際操作上比較難。其根本原因則在于作為民生工程，農(nóng)村水廠的利潤空間有限，難以吸引善于經(jīng)營的市場主體。盡管如此，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)為，實(shí)施公建私營模式是提高農(nóng)村供水效率的首要模式。

三、公建私營模式的運(yùn)營機(jī)制

農(nóng)村飲水公建私營模式的一般特征為國家承擔(dān)飲水工程的建設(shè)成本，并負(fù)責(zé)落實(shí)水廠的管理體制，經(jīng)營主體則按照產(chǎn)品經(jīng)營邏輯自負(fù)盈虧。根據(jù)水廠管理方式、規(guī)模、經(jīng)營狀況的差異，本節(jié)以Y縣的黃口水廠、荊頭水廠和木岡水廠三個(gè)典型案例來呈現(xiàn)農(nóng)村水廠公建私營模式的具體運(yùn)營機(jī)制。這三個(gè)水廠均實(shí)行公建私營模式，自負(fù)盈虧。按照市場經(jīng)濟(jì)要求，經(jīng)營主體遵循企業(yè)經(jīng)營管理規(guī)律，水廠經(jīng)濟(jì)效果可以量化顯現(xiàn)。

1.市場化的管理激勵(lì)

公建私營模式的一個(gè)重要機(jī)制在于發(fā)揮市場主體的經(jīng)營積極性。由于水廠經(jīng)營主體承擔(dān)自負(fù)盈虧的市場化風(fēng)險(xiǎn)，那么嚴(yán)格的管理則是保證水廠經(jīng)營不虧損的基礎(chǔ)。公建私營模式依賴有能力的市場主體。黃口水廠和荊頭水廠的廠長均是具有一定市場經(jīng)營能力的經(jīng)濟(jì)精英。他們組建了一個(gè)善于管理和較為組織化的管理團(tuán)隊(duì)，作為具有獨(dú)立市場地位的經(jīng)營者，能夠發(fā)揮市場較高的積極性。

案例1：黃口水廠

2011年鎮(zhèn)區(qū)水廠擴(kuò)建，國家投入2 000多萬元建設(shè)了黃口水廠。黃口水廠每年盈利約20萬元。收入方面，水廠實(shí)行基本水費(fèi)制度，每個(gè)月固定的基本水費(fèi)為12元，超出部分按照1.8元/噸收取。平均每戶一年的水費(fèi)為200元，按照水廠7 000戶的用水戶規(guī)模，水廠的穩(wěn)定收入一年約140萬元。支出方面，水廠每年生產(chǎn)成本包括提水電費(fèi)、工資、消毒、維修等，大約每年120萬元。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)將水廠承包給了明某。他雇用了自家其他三名勞動力以及8名正式員工，組成了一個(gè)經(jīng)營團(tuán)隊(duì)。水廠實(shí)行“獎(jiǎng)賠”工資制度。員工基本工資不高，一般是每月600元，但是每月總共工資能達(dá)到5千元左右，并且有城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)。其他工資收入來源于以下幾個(gè)方面。一，管理工資，取決于戶數(shù)，每戶3元，如果年終全廠耗率達(dá)到12%以下，每戶每月補(bǔ)發(fā)1元。二，將報(bào)停戶納入管理，按照各區(qū)域當(dāng)月收入的報(bào)停費(fèi)金額計(jì)算，以實(shí)收金額三分之一的比例付給相應(yīng)管理人員工資。三，水廠漏損率標(biāo)準(zhǔn)為3%，漏損多了，員工自己賠償給水廠就越多，漏損得少，“超產(chǎn)水費(fèi)”就歸管水員所得，賠價(jià)為1.5元/噸。此外還有出工獎(jiǎng)勵(lì)，一般每個(gè)工200元。

一般來說，水廠的利潤損失大部分來自漏損。黃口水廠能夠盈利的關(guān)鍵在于能夠?qū)⒆詠硭p率控制下來。有效降低漏損率的途徑則是調(diào)動管水員的積極性。水廠私營主體按照企業(yè)管理的模式，通過建立“多勞多得”的工資績效激勵(lì)機(jī)制，讓員工認(rèn)識到“一滴水、一分錢”。不僅如此，通過管理團(tuán)隊(duì)的文化建設(shè)，不僅培養(yǎng)了員工的技術(shù)，積累了管理經(jīng)驗(yàn)，還建立了較強(qiáng)的責(zé)任感，這能夠大幅度提高日常巡查、維修效率，最終降低漏損率。其管理經(jīng)驗(yàn)主要有三點(diǎn)。第一，加強(qiáng)巡查，管水員經(jīng)常深夜巡查管線，排除故障，因?yàn)檫@個(gè)時(shí)候用水量小，故障容易暴露。第二，加強(qiáng)服務(wù)，搞好和農(nóng)戶的關(guān)系。在漏損時(shí)，農(nóng)戶會及時(shí)打電話給管水員。第三，員工相互熟悉，有助于提高合作水平。管水員輪換在各個(gè)片區(qū)管水，能夠增加對全鎮(zhèn)管網(wǎng)的熟悉程度，同時(shí)在共同維修時(shí)增加協(xié)作的效率。

2.規(guī)范化的收費(fèi)秩序

水廠的收入來源主要是通過收取水費(fèi)，也包括自來水入戶時(shí)的部分開戶費(fèi)，后者是一次性收費(fèi)，往往用于入戶時(shí)的管道、水表安裝等費(fèi)用。因此，日常運(yùn)營期間的水費(fèi)是否能夠有效收取影響到水廠的運(yùn)營效率。經(jīng)驗(yàn)表明，規(guī)范化的收費(fèi)秩序能夠保障飲水公共產(chǎn)品供給的高效和可持續(xù)性。

案例2：荊頭水廠

荊頭水廠位于荊頭國營農(nóng)場，1980年代建廠，1990年代農(nóng)場自來水基本上全覆蓋。2015年國家投資新建水廠，管網(wǎng)由農(nóng)場統(tǒng)一施工鋪設(shè)。水廠服務(wù)規(guī)模不大，開戶1700多戶，約1萬人。

2017年，荊頭農(nóng)場將水廠承包給場管干部朱某經(jīng)營，要求自負(fù)盈虧。朱某及其聘請的4名水廠員工工資待遇全部由水廠盈利來負(fù)擔(dān)。荊頭水廠也實(shí)行基本工資加績效工資的管理制度。績效工資按照員工投工計(jì)算，如維修、搶修等?？冃Х峙滟Y金來源于水廠盈利，根據(jù)總出工數(shù)來分配總盈利額。

當(dāng)前水廠維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)較為順利。收入方面，水廠設(shè)定了每月固定的3噸排污費(fèi)，共5.4元/月，其他水費(fèi)按照水表實(shí)用實(shí)收。由于農(nóng)場居民較早接受了使用自來水的習(xí)慣，因此水費(fèi)收取比較規(guī)范。絕大部分農(nóng)場家庭都愿意積極繳納水費(fèi)，個(gè)別釘子戶通過“動之以情，曉之以理”的工作方式也能夠收得上來，農(nóng)場每年收取水費(fèi)30多萬。支出方面，水廠每年的一級提水電費(fèi)為8萬多，消毒費(fèi)用約2萬，管材費(fèi)大約1萬。由于水管鋪設(shè)有規(guī)劃、管材質(zhì)量有保障，水廠漏損較少。

建立規(guī)范化的收費(fèi)秩序有三種途徑，第一種是政府強(qiáng)制收費(fèi)，并利用行政、執(zhí)法力量予以保障，第二種是通過前期有序規(guī)劃及政策宣傳改變用水戶的水資源消費(fèi)觀念，從而建立統(tǒng)一收費(fèi)秩序，第三種則是水廠管理團(tuán)隊(duì)提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)能力，積極回應(yīng)群眾需求，通過動員群眾進(jìn)而建立平等的供用關(guān)系。黃口水廠和荊頭水廠的運(yùn)營優(yōu)勢在于能夠?qū)⒌诙N和第三種途徑結(jié)合起來。其中黃口水廠通過激勵(lì)管水員接觸用水戶，積極回應(yīng)群眾需求，提高服務(wù)水平，建立了農(nóng)民付費(fèi)用水的現(xiàn)代消費(fèi)觀念。同時(shí)，水廠利用盈利積極改善既有的管網(wǎng)設(shè)計(jì)路線及建設(shè)質(zhì)量，形成了發(fā)展性的經(jīng)營效果。

荊頭水廠得益于曾經(jīng)較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，以及農(nóng)民較早形成了付費(fèi)用水的行為規(guī)范，水廠已經(jīng)形成了統(tǒng)一規(guī)范的收費(fèi)秩序。其一，在工程規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)上，政府支持和農(nóng)場參與，引導(dǎo)和動員群眾，形成了農(nóng)村飲水是“商品”的意識;其二，在應(yīng)對拒不付費(fèi)的抵抗行為時(shí)，經(jīng)營主體能夠通過營造共同付費(fèi)的氛圍，對少數(shù)農(nóng)戶形成壓力，形成統(tǒng)一繳費(fèi)的共識。農(nóng)民付費(fèi)用水觀念的形成并不是短時(shí)間就能形成，規(guī)范化的收費(fèi)秩序需要市場經(jīng)營主體和政府共同發(fā)揮主體作用，逐步引導(dǎo)。

3.規(guī)?；募泄┙o

適度提高農(nóng)村飲水的供給規(guī)模和集中程度能夠降低水廠經(jīng)營成本。黃口水廠能實(shí)現(xiàn)盈利的一個(gè)重要原因就在于其供給規(guī)模較大。在水廠設(shè)計(jì)的服務(wù)容量內(nèi)，增加一戶用水戶幾乎不會增加邊際成本，反而提高了水廠的回報(bào)率。相比之下，荊頭水廠的規(guī)模小一些，但是經(jīng)營狀況較為良好，也能夠?qū)崿F(xiàn)飲水供給的規(guī)模效果。但是有些水廠由于用水規(guī)模太小，水費(fèi)收入難以彌補(bǔ)日常管理成本，導(dǎo)致水廠成本和收益長期不平衡，打消了水廠經(jīng)營者的積極性。作為對比，以下以規(guī)模較小且經(jīng)營虧損的木岡水廠為例。

案例3：木岡水廠

木岡水廠于2011年由國家投入590萬元建設(shè)完成，由水庫自流進(jìn)水。由私人合股承包經(jīng)營，自負(fù)盈虧。股東會一共三名股東，還聘用了3名工人。三名股東每人投入了6萬，共18萬，目前還未盈利。

木岡水廠用水戶規(guī)模較小，約為500戶居民及鎮(zhèn)各個(gè)單位，服務(wù)人口4 000人左右。每年運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用9萬元，包括人員工資、消毒劑、材料費(fèi)等開支。但水廠能收上來的水費(fèi)收入很少。木岡水廠的水費(fèi)是1.5元/噸，每年收取的水費(fèi)只有5萬多元。

虧損的原因主要有兩個(gè)。一是缺乏嚴(yán)格管理，導(dǎo)致漏損嚴(yán)重。按照產(chǎn)量來算，除去3個(gè)月的干旱期，按照9個(gè)月的供水量，總共達(dá)到81 000噸，但是按收取的水費(fèi)來算，只有大約3萬多噸水，即漏損量達(dá)到近5萬噸。管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量差、管網(wǎng)過長，再加上長期缺乏專門的管理，導(dǎo)致漏損嚴(yán)重。二是吃水人口分散，農(nóng)戶開戶積極性差，農(nóng)戶用水量低，難以形成消費(fèi)規(guī)模。最近5年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)了6個(gè)新水廠。同時(shí)，近一半的農(nóng)民進(jìn)城生活，減少了吃水人口數(shù)量。不僅如此，由于干旱期存在，農(nóng)民還保留了水井作為替代水源，導(dǎo)致農(nóng)戶用水習(xí)慣沒有改過來，農(nóng)戶在做飯、沖廁時(shí)，才使用自來水，洗衣服依然使用河溝、堰塘水，這也限制了用水規(guī)模的提高。

實(shí)現(xiàn)規(guī)?；囊粋€(gè)前提是集中供水。集中供水并不能僅僅由市場主體決定，需要政府做出飲水工程的規(guī)劃與布局。黃口水廠由政府統(tǒng)一規(guī)劃串聯(lián)各村的管網(wǎng)，并根據(jù)鄉(xiāng)村常住人口設(shè)計(jì)水廠的建設(shè)規(guī)模。這是避免建設(shè)資源浪費(fèi)，以及減少后期運(yùn)營成本的重要條件。

在此基礎(chǔ)上，管網(wǎng)設(shè)計(jì)與鋪設(shè)的質(zhì)量是否有保障也是影響水廠是否盈利的硬件基礎(chǔ)。政府作為農(nóng)村飲水供給的公建主體，前期規(guī)劃、建設(shè)環(huán)節(jié)以及對于工程質(zhì)量的監(jiān)督效果直接影響私營主體的經(jīng)營積極性。荊頭水廠由于有1990年代的規(guī)劃基礎(chǔ)，其新建設(shè)的飲水設(shè)施明顯比木岡水廠更有保障。

四、公建私營模式的實(shí)踐困境

公共服務(wù)市場化不代表政府的“責(zé)任真空”[10]，也不是政府借市場化之手“甩包袱”，同時(shí)公共服務(wù)市場化也正在遭遇實(shí)踐困境，薄弱的盈利空間難以吸引優(yōu)秀的經(jīng)營團(tuán)隊(duì)，自上而下的政策執(zhí)行導(dǎo)致基層水廠經(jīng)營的困境。

1.經(jīng)營主體難以落實(shí)

經(jīng)營主體難以落實(shí)是公建私營模式在實(shí)踐中存在的主要困境之一。從黃口、荊頭和木岡水廠的經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)中可以發(fā)現(xiàn)，“一個(gè)得力的管護(hù)主體是水廠經(jīng)營的關(guān)鍵”。水廠經(jīng)營主體的重要角色就在于，通過建立“成本—收益”核算的管理方式和建立管水員的“責(zé)任制”，在精打細(xì)算中獲得有限利潤。市場主體的內(nèi)在動力是獲得利潤。實(shí)踐中，很多無法獲得利潤的中小水廠，正是由于缺乏善于經(jīng)營的團(tuán)隊(duì)。水廠員工大多數(shù)都是非正式的、兼職的，水廠管理十分粗放，難以形成像黃口水廠管水員那樣的“責(zé)任心”。木岡水廠對于精細(xì)化管理的動力就不足，管網(wǎng)的維護(hù)不及時(shí)，漏損較為嚴(yán)重。政府部門往往因?yàn)殡y以落實(shí)經(jīng)營主體，而不得不代為管理水廠資產(chǎn)，通過政府兜底實(shí)現(xiàn)飲水供給。這種情況下，政府一般承擔(dān)較大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

經(jīng)營主體難以落實(shí)的根本原因在于經(jīng)營農(nóng)村飲水公共產(chǎn)品的利潤空間有限。嚴(yán)格管制的水價(jià)是利潤空間有限的主要影響因素之一。飲用水是公共產(chǎn)品，更是生存必需品。為了讓每一個(gè)人都負(fù)擔(dān)得起，農(nóng)村飲水的價(jià)格受政府嚴(yán)格管制。飲水公共產(chǎn)品經(jīng)營具有弱競爭性，因而需要從降低成本的途徑提高利潤率，但這對水廠的管理水平提出了要求。盡管如此，市場可以通過設(shè)置基本水價(jià)等方式，以保障用水量不足時(shí)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)成本。黃口水廠設(shè)置了12元每月的基本水費(fèi)，荊頭水廠也設(shè)置了5.4元每月的污水費(fèi)。但是由于管理的原因，如木岡水廠一樣沒有設(shè)置基本水費(fèi)和計(jì)量水費(fèi)區(qū)分的水廠占大多數(shù)。隨著農(nóng)民季節(jié)性外出，按實(shí)用水量收取的水費(fèi)，難以彌補(bǔ)水廠的運(yùn)營成本。較低的利潤空間限制了經(jīng)營主體進(jìn)入經(jīng)營性公共產(chǎn)品供給的市場，也導(dǎo)致農(nóng)村飲水供給存在經(jīng)營主體退出的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，和城市自來水不同，農(nóng)村自來水廠布局分散，這主要是受自然條件和居住格局決定。水廠一般是根據(jù)水源條件以及用水人口的規(guī)模而建設(shè)。一般而言，由于水資源儲量較少、水源不穩(wěn)定，難以建立較大水廠，導(dǎo)致小型水廠分布廣、輻射范圍小，壓縮了水廠的經(jīng)營利潤空間。再次，用水收費(fèi)困難降低了經(jīng)營主體的積極性。在一些村莊，農(nóng)民基于水權(quán)意識而形成用水觀念的差異，比如說一種觀念認(rèn)為水天然是屬于大家共有的，也是他們祖祖輩輩在用的，誰都有用水的權(quán)利，不需要付費(fèi)。這使得農(nóng)村飲水產(chǎn)供秩序無法形成良性循環(huán)。

2.政策執(zhí)行目標(biāo)偏移

有兩種不同的政策執(zhí)行目標(biāo)偏移，一種體現(xiàn)在規(guī)劃建設(shè)層面，另一種體現(xiàn)在后期管護(hù)經(jīng)營層面。

第一種偏移指受政策執(zhí)行目標(biāo)影響，政府強(qiáng)調(diào)飲水作為基本公共品是每一個(gè)農(nóng)民的權(quán)利，投資了大量專項(xiàng)資金為存在飲水安全問題的鄉(xiāng)村建設(shè)了現(xiàn)代化的水廠。農(nóng)村水廠布局分散降低了市場經(jīng)營的規(guī)模效率，同時(shí)也增加了政府承擔(dān)的建設(shè)成本。這導(dǎo)致了公建主體與私營主體之間的訴求存在矛盾。政府想通過更多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)覆蓋更多的吃水人口，但實(shí)際情況是，水廠布局分散降低了單個(gè)水廠的經(jīng)營規(guī)模，進(jìn)而導(dǎo)致水廠經(jīng)營的利潤空間被進(jìn)一步壓縮，影響了資源效用的發(fā)揮。如2015年政府在木岡水廠所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資建設(shè)了6個(gè)連村（單村）水廠，2018年又投資建設(shè)了2個(gè)。按照飲水安全的標(biāo)準(zhǔn)，這些水廠的建設(shè)，每一個(gè)都要投資100多萬，僅僅服務(wù)1-2個(gè)村。從迎檢的邏輯看，飲水安全項(xiàng)目建設(shè)竣工，驗(yàn)收完成后就可以結(jié)項(xiàng)。水廠建設(shè)完成后，政府需要引導(dǎo)農(nóng)戶開戶，實(shí)際上，這些水廠因缺乏足夠多的用水戶支撐，運(yùn)轉(zhuǎn)不起來。

另一種偏移就是政府在維護(hù)市場秩序方面職責(zé)缺位。市場秩序失衡不僅指的是農(nóng)民用水需求與水廠供給之間的矛盾，還包括經(jīng)營過程中，水廠是弱勢一方，無法根據(jù)生產(chǎn)與消費(fèi)主體之間的平等權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行管理。一些地方的農(nóng)民“偷水”現(xiàn)象嚴(yán)重，但是政府管理責(zé)任缺位。木岡水廠建設(shè)時(shí)，主管道已經(jīng)鋪設(shè)到各村，并且每個(gè)村都預(yù)設(shè)了很多閥門，預(yù)期農(nóng)戶開戶。結(jié)果農(nóng)戶不但開戶很少，而且不開戶的農(nóng)民晚上偷偷把閥門打開，用于灌溉。碰到這樣的情況，水廠也很無奈，“報(bào)警也沒有用，他們也管不了”。目前無法運(yùn)用法律對農(nóng)民不繳水費(fèi)的行為采取懲罰性的措施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也沒有好辦法。在持續(xù)的政策宣傳下，農(nóng)戶已經(jīng)形成了供水是政府義務(wù)的意識，不繳水費(fèi)并不會導(dǎo)致停水，否則農(nóng)戶就要投訴“沒有水吃”，上級就要求地方處理投訴，帶來更多的麻煩。近幾年，國家投入巨額資金建設(shè)飲水安全工程，并宣傳飲水安全理念，組織農(nóng)戶接入供水管網(wǎng)，存在的問題是過于強(qiáng)調(diào)享受安全飲水的權(quán)利，而忽視水是商品、用水也要付費(fèi)的義務(wù) 。離開了政府強(qiáng)有力的宣傳和法律支持，單純依靠市場主體無法維持均衡的市場關(guān)系，也無法改變用水戶的權(quán)利義務(wù)觀念。政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)調(diào)整自己的角色定位，重建農(nóng)民的權(quán)利義務(wù)對等觀念，保障農(nóng)村飲水市場秩序的平衡。

五、結(jié)論與建議

“十一五”規(guī)劃以來，通過強(qiáng)化地方行政首長負(fù)責(zé)制，中央加強(qiáng)指導(dǎo)和投資支持，農(nóng)村飲水安全事業(yè)取得了重要的發(fā)展成果，農(nóng)村飲水安全問題基本得到解決?！笆奈濉币?guī)劃正在開啟，接下來如何利用前期建設(shè)的飲水工程服務(wù)于千家萬戶是主要工作。飲水安全工程是一項(xiàng)高投入、低收益的經(jīng)營項(xiàng)目，也是一項(xiàng)經(jīng)營性公共服務(wù)。經(jīng)驗(yàn)表明，公建私營的供給模式是農(nóng)村飲水供給的有效模式，有利于激活市場主體的經(jīng)營活力和效率，提供了基層公共服務(wù)市場化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

同時(shí)，水廠的經(jīng)營困境也表明，公建私營的農(nóng)村飲水供給模式的出路，關(guān)鍵在于通過合理的利潤空間保障飲水工程的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和在政府支持下建立規(guī)劃的、行政和社會的支撐條件，形成農(nóng)村安全飲水可持續(xù)的秩序。相關(guān)政策是：政府賦予經(jīng)營主體在一定范圍內(nèi)的水價(jià)調(diào)整空間，如指導(dǎo)和允許設(shè)置基本水價(jià)、階梯水價(jià)等，在保障農(nóng)民負(fù)擔(dān)得起的前提下，適度提高單位用水的利潤空間。兼顧公平和效率，優(yōu)化飲水安全工程布局，同時(shí)在政府支持下建立水廠和用水戶之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系。

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（責(zé)任編輯：王勤美）

收稿日期：2021-02-11

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興背景下資本下鄉(xiāng)與村莊共贏機(jī)制研究”（20CSH050）。

作者簡介：夏 冬，男，湖北黃石人，武漢大學(xué)社會學(xué)院博士研究生。研究方向：農(nóng)村社會學(xué)、基層治理。