李慧萌 汪波

摘?要：采用個案分析、田野調(diào)查、口述史等研究方法，對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體育管理方式變遷的特征和改革路徑進行探索。研究認為改革開放以來G鎮(zhèn)政府體育管理方式呈現(xiàn)出體育組織管理機構(gòu)設(shè)置從“分散性依附”到“專門性依附”、體育場地設(shè)施建設(shè)從“依托性建設(shè)”到“專門性建設(shè)”、體育活動經(jīng)費投入從“政府單一供給”到“社會多元贊助”、體育活動組織管理形式從“被動管理”到“主動管理”的變遷特征，未來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育應(yīng)堅持“政府主導(dǎo)”加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育社會組織建設(shè)、“?政策引領(lǐng)”深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育改革實踐、“?需求導(dǎo)向”表達群眾體育利益訴求、“?效率優(yōu)先”配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育文化資源、“?公共服務(wù)”助推鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育管理實效、“?協(xié)同治理”發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育多元主體作用，以此促進我國農(nóng)村體育治理現(xiàn)代化的改革進程。

關(guān)?鍵?詞：體育管理;鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育;現(xiàn)代化治理

中圖分類號：G80-05?文獻標志碼：A?文章編號：1006-7116（2021）03-0071-07

Abstract： By means of case study， field investigation and oral history record， this paper explores the characteristics and reform path of sports management mode of township government in China. The study holds that the sports management mode of G town government has shown some changing characteristics including the management institution setting of sports organization has changed from “decentralized dependence” to “specialized dependence”， the sports facilities construction from "relying construction" to "specialized construction"、sports activities funds investment from "single government supply" to "multiple social sponsorship"， and organization management form of sports activities from "passive management" to "active management" since the reform and opening up. In the future， township sports in China should adhere to the "government dominance" to strengthen the social organization construction of rural sports， "policy guidance" to deepen the reform practice of township sports， "demand orientation" to express the interest appeal of mass sports， "efficiency first” to allocate cultural resources of township sports， "public service" to promote the management effectiveness of township sports， and "collaborative governance" to play the diversity role of township sports， so as to promote the reform process of modernized governance for township sports in China.

Key words： sports management;township sports;modernized management

黨的十九大報告提出“廣泛開展全民健身運動，加快推進體育強國建設(shè)”，并提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”[1]，為農(nóng)村體育發(fā)展提供新的契機。2019年國務(wù)院辦公廳頒發(fā)《體育強國建設(shè)綱要》，進一步提出“抓好全民健身‘六個身邊工程，推動全民健身公共服務(wù)資源向農(nóng)村傾斜，促進體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[2]，為農(nóng)村政府體育管理方式轉(zhuǎn)型提出了新要求，賦予新使命。然而，與城市體育相比，農(nóng)村居民體育參與嚴重不足，體質(zhì)健康狀況堪憂。進入新時代，隨著鄉(xiāng)村社會階層分化的加劇和不同群體對多元化全民健身服務(wù)需求的增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民日益增長的體育物質(zhì)文化需求與不平衡、不充分的體育服務(wù)供給之間的矛盾逐漸凸顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育“弱組織化”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民體育健身個體化、空間分散化現(xiàn)象并存，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育組織發(fā)育不足和政府管理方式的制度化、規(guī)范化缺陷嚴重制約了農(nóng)村體育的現(xiàn)代化進程。鑒于此，本研究以G鎮(zhèn)為個案，通過對改革開放以來G鎮(zhèn)政府體育管理方式演變特征的考察與分析，深入探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體育管理方式未來治理路向，旨在為新時代我國農(nóng)村體育管理方式改革與發(fā)展提供參考。

G鎮(zhèn)位于安徽省西北部，距六安主城區(qū)約43公里，地處江淮、大別山北麓，面積88.4平方公里;全鎮(zhèn)4.3萬人，13 412戶，轄14個行政村和1個街道居委會，2013年獲“國家級全民健身示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)”稱號，2015年獲“六安市體育產(chǎn)業(yè)示范基地”稱號。G鎮(zhèn)自古商貿(mào)繁榮，東西汲河橫貫全境，商船經(jīng)淮通江達海，其地形地勢、氣候條件、社會經(jīng)濟、文化習(xí)俗、人口分布方面在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會中具有典型性。本研究采用觀察、參與、訪談、實物考證等方式收集一手資料，與之相應(yīng)的有備忘錄、錄音、錄像等信息采集形式。采用“推薦”和“抽樣”兩種方式進行訪談咨詢，通過關(guān)鍵咨訊人，對不同階段鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)、分管工作負責(zé)人、體育組織成員、普通群眾進行口述史記錄，了解G鎮(zhèn)改革開放以來政府體育管理體制和運行機制狀況，為分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體育管理方式變遷尋求史料支撐。

1?改革開放以來G鎮(zhèn)政府體育管理方式變遷的特征

1.1?體育組織管理機構(gòu)設(shè)置從“分散性依附”到“專門性依附”

中國自古有“皇權(quán)不下縣”的說法，學(xué)術(shù)界長期以來流行一種基于歷史想象和個別經(jīng)驗形成的夸張說法，即所謂“皇權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”[3]。事實上，真正皇權(quán)不下縣的行政管理領(lǐng)域已為數(shù)不多，而體育卻是其中之一。譚延敏[4]認為：“當(dāng)前我國全面建設(shè)小康社會的重點、難點在農(nóng)村，但政府的體育管理機構(gòu)到縣級就戛然而止?！北R兆鎮(zhèn)[5]認為：“目前，我國農(nóng)村體育的體育行政組織的最末端只達到了縣一級，其他各類非行政體育組織也基本未能深入到農(nóng)村基層?！苯刂聊壳?，我國體育行政管理機構(gòu)的末端只到了縣區(qū)一級，未能延伸到農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直沒有與縣區(qū)一級對應(yīng)、專門性的體育管理機構(gòu)。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育工作管理機構(gòu)主要是掛靠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他部門，是一種“名不正言不順”的歸屬關(guān)系，表現(xiàn)出了明顯的“依附性”特征，這也是制約我國農(nóng)村體育事業(yè)發(fā)展的重要瓶頸因素之一。改革開放以來，隨著農(nóng)村社會制度的變遷，農(nóng)村體育發(fā)生了波瀾壯闊的變化，G鎮(zhèn)也不例外，其體育組織管理機構(gòu)設(shè)置經(jīng)歷了相應(yīng)的變化，但總體呈現(xiàn)從“分散性依附”到“專門性依附”轉(zhuǎn)變的特征。

改革開放初期，受文化大革命的影響，農(nóng)村文化體育發(fā)展沒有得到各級政府的重視，當(dāng)時G鎮(zhèn)政府機構(gòu)設(shè)置也很不健全，只有黨政辦公室、共青團、婦聯(lián)、人武辦、教育辦公室等基本的辦事機構(gòu)，上級政府布置的農(nóng)村文化體育活動任務(wù)只能由政府黨政機構(gòu)聯(lián)合組織落實，沒有明確的負責(zé)人和辦事部門。1982年根據(jù)國家政策要求成立G鎮(zhèn)文化站以后，文化站成為G鎮(zhèn)體育活動主要組織陣地，制訂了《1982—1984年G鎮(zhèn)文化工作三年規(guī)劃》，將開展群眾性體育活動，成立籃球隊、乒乓球隊等群眾性體育組織納入規(guī)劃之中。但該時期，農(nóng)村體育工作的組織機構(gòu)較為分散，并非文化站一個機構(gòu)組織開展文體活動。其中共青團每年組織開展了“五四青年節(jié)”籃球比賽活動，鎮(zhèn)教辦每年舉辦以中小學(xué)學(xué)生為主體的田徑運動會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他事業(yè)單位也經(jīng)常開展系統(tǒng)內(nèi)的職工體育競賽。1992年之前，G鎮(zhèn)體育工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)較為分散，政府性體育組織管理機構(gòu)表現(xiàn)出“分散性依附”的特征。1992年六安市進行了行政區(qū)域劃分管理體制改革，G鎮(zhèn)政府在原來基礎(chǔ)上進行了合并，規(guī)模擴大后的G鎮(zhèn)政府內(nèi)部機構(gòu)越來越健全，G鎮(zhèn)教育辦公室也從政府機構(gòu)中剝離出來，建立了G鎮(zhèn)中心校，不再承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)性群眾體育活動的組織任務(wù)，而群眾性體育活動的開展轉(zhuǎn)向以G鎮(zhèn)廣播文化站、G鎮(zhèn)政府宣傳部、辦公室等幾個部門來牽頭落實。2002年以來，六安市鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位進行改革，G鎮(zhèn)成立了綜合文化站，綜合文化站成為“專門性”的政府體育管理機構(gòu)。

1.2?體育場地設(shè)施建設(shè)從“依托性建設(shè)”到“專門性建設(shè)”

體育場地設(shè)施建設(shè)是政府開展群眾性體育活動的物質(zhì)基礎(chǔ)。改革開放以來，城鄉(xiāng)居民體育健身服務(wù)需求不斷增加，公共體育場地設(shè)施建設(shè)也逐漸成為政府公共服務(wù)建設(shè)的重要內(nèi)容。改革之初，由于基層政府財力有限，農(nóng)民體育健身意識薄弱，對群眾性體育健身場所沒有特別要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織開展的群眾性體育活動主要是依托學(xué)校和國有企事業(yè)單位的體育活動場所來進行的。20世紀80年代中后期，農(nóng)村實行有計劃的商品經(jīng)濟，政府性的體育活動基本上不開展，農(nóng)村體育工作主要是以學(xué)校為重點，政府對群眾性體育場地設(shè)施的建設(shè)投入少，主要體現(xiàn)在對學(xué)校體育場地設(shè)施的建設(shè)與維護上。事實上，就是“象征性的撥點經(jīng)費給學(xué)校安裝幾個簡易籃球架子，買點籃球、乒乓球等等，滿足體育教學(xué)需要而已?！保ㄔL談對象RYG） 90年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會發(fā)展日新月異，農(nóng)村學(xué)校體育場地設(shè)施條件有了一定的改善，原先土質(zhì)的籃球場地有的已換成了水泥地面，操場上的土坯跑道更新為煤渣跑道，有的學(xué)校甚至有了室內(nèi)乒乓球桌，學(xué)校體育場地設(shè)施條件的改善，不僅體現(xiàn)在質(zhì)的提高上，還反映在量的增加上。

1995年隨著《全民健身計劃綱要》的推行，在《全民健身計劃》一期、二期工程實施過程中，G鎮(zhèn)政府開始在除學(xué)校之外的公共場所（鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)貿(mào)市場）安裝了籃球架和乒乓球臺供老百姓健身使用，但這種非專門性的體育活動場所，后來成為了一種應(yīng)付檢查用的“擺設(shè)”，經(jīng)常被農(nóng)貿(mào)活動占用，失去其本來的價值。2000年以來，隨著小康社會建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)進程的加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和人文環(huán)境發(fā)生質(zhì)的改變，農(nóng)民的精神文化生活需求越來越高，體育健身逐漸融入農(nóng)民的日常生活之中。安徽省實施的民生工程項目將鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)納入其中，明確了公共體育活動場所是綜合文化站建設(shè)等級評定指標之一。2009年G鎮(zhèn)政府在新落成的綜合文化站，投資230萬（其中政府資金20萬元，社會資金210萬元）超標準、專門性的建設(shè)了“G鎮(zhèn)全民健身廣場”，場地總面積達8 500平方米，2011年10月被國家體育總局授予“國家級鄉(xiāng)鎮(zhèn)全民健身示范廣場”的榮譽稱號，實現(xiàn)了G鎮(zhèn)群眾體育活動場地從“依托性建設(shè)”向“專門性建設(shè)”的歷史性轉(zhuǎn)變。

1.3?體育活動經(jīng)費投入從“政府單一供給”到“社會多元贊助”

經(jīng)費是體育事業(yè)發(fā)展不可或缺的要素之一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育的發(fā)展同樣離不開政府的經(jīng)費投入與支持。改革開放初期，G鎮(zhèn)體育活動的經(jīng)費投入主要用于支持中小學(xué)開展運動會、組織民間節(jié)慶體育活動、參加六安縣組織的籃球比賽，由于當(dāng)時社會力量還比較薄弱，企業(yè)和事業(yè)單位參與群眾性體育活動的意識不強，經(jīng)費投入全部靠“政府供給”。

1992年市場經(jīng)濟體制改革以來，國家與社會的關(guān)系發(fā)生了變化，政府放權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)異軍突起，社會力量逐漸凸顯起來，企事業(yè)單位開始捐資政府組織的體育競賽活動。其中1997年G鎮(zhèn)籃球隊參加“六安市第二屆小康杯籃球賽”時，G鎮(zhèn)營業(yè)所、教辦室、企辦室、土管所、信用社、供水站、衛(wèi)生院、電管站8個單位共捐資7 000元，開啟了當(dāng)?shù)厝罕娦泽w育活動由單位捐資的先例。1999年以來，農(nóng)村實行新一輪財稅政策改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力受到較大影響（2001年G鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)稅下降16.2%），2006年國務(wù)院出臺文件要求全面取消農(nóng)業(yè)稅，中國延續(xù)幾千年的農(nóng)業(yè)稅成為歷史。農(nóng)村稅費改革政策的實施，切實減輕了農(nóng)民經(jīng)濟的負擔(dān)，改善了干群之間的關(guān)系，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再像以往那樣可以從農(nóng)民頭上收繳的稅收中留出一部分開展文化體育活動，只能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政中擠出一點開展文化體育活動，而大量的群眾性文化體育活動的經(jīng)費主要來自企業(yè)和社會贊助。

2010年G鎮(zhèn)年產(chǎn)值在億元以上的規(guī)模企業(yè)達10多家，企業(yè)贊助體育競賽活動的現(xiàn)象越來越普遍，在商業(yè)化運作和社會公益事業(yè)的雙重壓力下，企業(yè)已從過去的“被動捐資”向現(xiàn)在的“主動贊助”方式轉(zhuǎn)變。調(diào)查了解，2011年在G鎮(zhèn)舉辦的“安徽省第三屆農(nóng)民籃球賽”期間，G鎮(zhèn)企業(yè)贊助經(jīng)費達30余萬元;2015年由G鎮(zhèn)瑞祥羽絨有限公司、奧安康工貿(mào)有限公司、賽華羽絨有限公司、金鑫羽毛工藝制品有限公司、軍功羽毛制品有限公司、安徽省勤龍米業(yè)有限公司、富城羽毛制品有限公司、六安市六州羽絨有限公司、HSB建筑有限公司、六安市宏宇羽毛有限公司、天緣·水梔子種植基地共12家企業(yè)贊助G鎮(zhèn)參加“六安市裕安區(qū)第二屆美好鄉(xiāng)村籃球賽”，共籌集7.3萬元，成為同期比賽中社會贊助力度最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從近年來G鎮(zhèn)組織開展的各類群眾性體育活動來看，政府不再是經(jīng)費籌措的唯一主體，企業(yè)、單位和個人已成為群眾性體育活動經(jīng)費來源的主要力量，基本實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)性體育活動“社會多元贊助”的良好局面。

1.4?體育活動組織管理形式從“被動管理”到“主動管理”

開展群眾性體育活動是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育工作的出發(fā)點和落腳點，因為體育工作的成效要最終落實到群眾的體育參與上來。改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育活動組織管理要素的變遷是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合體現(xiàn)，也是衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育事業(yè)發(fā)展理念和政府管理能力的重要方面。通過對改革開放不同階段G鎮(zhèn)政府體育管理方式變遷脈絡(luò)的梳理發(fā)現(xiàn)，政府體育活動的組織管理形式呈現(xiàn)從“被動管理”到“主動管理”總體特征。

1）政府對體育活動的重視程度從“消極重視”到“積極重視”轉(zhuǎn)化。領(lǐng)導(dǎo)重視是基層體育工作有效開展的前提，改革開放以來，G鎮(zhèn)政府經(jīng)歷了9任領(lǐng)導(dǎo)班子更替，但由于不同時期的政策形勢和管理者對體育的認識有差別，不同階段的政府領(lǐng)導(dǎo)對體育工作的重視程度也有所不同。20世紀70—80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾性體育活動沒有得到應(yīng)有的重視，政府主要是被動的接受上級布置的比賽任務(wù)，對體育工作屬于“消極重視”狀態(tài)。20世紀90年代以來，G鎮(zhèn)傳統(tǒng)籃球項目得以快速發(fā)展，時任鎮(zhèn)長親自指導(dǎo)G鎮(zhèn)代表隊參加“六安市小康杯籃球賽”，并在人員、經(jīng)費和后勤保障上給予大力支持，也使得G鎮(zhèn)籃球隊獲得三連冠的優(yōu)異成績。2000年以來，鎮(zhèn)黨委政府加大對體育工作的重視力度，著力打造G鎮(zhèn)“籃球之鄉(xiāng)”的名片，把開展全民健身活動納入政府工作計劃。特別是2009年以來，政府加大對體育經(jīng)費的投入，全民健身服務(wù)的主體責(zé)任顯著提高。尤其是鎮(zhèn)委書記，積極發(fā)揚G鎮(zhèn)傳統(tǒng)體育項目優(yōu)勢，親力親為組織開展了一系列相關(guān)主題的全民健身活動，對推動G鎮(zhèn)經(jīng)濟、社會、文化事業(yè)的繁榮與發(fā)展起到了積極的促進作用。

2）體育活動的開展形式從“走出去”向“引進來”轉(zhuǎn)化。20世紀80—90年代G鎮(zhèn)經(jīng)常組隊參加各級各類的籃球比賽，但比賽均為“走出去”的模式，一般是在區(qū)縣級及以上單位專門性的比賽場地進行，G鎮(zhèn)盡管有較好的籃球氛圍和群眾基礎(chǔ)，也取得過較好成績，但因為沒有專門性的場地，不具備承辦相應(yīng)比賽的能力，群眾體育活動的社會影響力有限，未能對當(dāng)?shù)氐娜窠∩砥鸬胶芎玫男麄骱褪痉缎?yīng)。2009年以來，G鎮(zhèn)“國家級全民健身示范廣場”落成，鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)積極轉(zhuǎn)變觀念，開始謀劃承辦大型體育賽事，實現(xiàn)了從“走出去”向“引進來”的模式轉(zhuǎn)變。2011年獨立承辦“安徽省第三屆農(nóng)民籃球大賽”，2014—2017年連續(xù)4次作為主賽場之一協(xié)辦區(qū)級美好鄉(xiāng)村農(nóng)民籃球賽活動，2014、2015、2016年連續(xù)3年邀請多名羽毛球世界冠軍等來鎮(zhèn)參觀、考察與交流。這種“引進來”的體育活動模式，不僅促進了G鎮(zhèn)與外界的交流，而且有效地掀起了當(dāng)?shù)乩习傩諈⑴c全民健身運動的熱潮。

3）體育活動關(guān)照對象從“精英群體”到“普通大眾”轉(zhuǎn)化。近年來，隨著老百姓健身意識的增強和健身需求的增加，政府從過去的關(guān)照“精英群體”向關(guān)照“普通大眾”轉(zhuǎn)變，讓盡可能多的群眾參與到體育健身活動中來，享受體育活動的樂趣，老百姓的主體地位逐漸得以彰顯。2014年G鎮(zhèn)舉辦了“G鎮(zhèn)美好鄉(xiāng)村杯籃球比賽”，其中安徽六隆羽絨代表隊、G鎮(zhèn)公安系統(tǒng)隊、G鎮(zhèn)煙墩村代表隊、六安宏宇羽毛代表隊、G鎮(zhèn)教育系統(tǒng)隊、G鎮(zhèn)馮郢天緣水梔子代表隊共6個鎮(zhèn)直單位、街道、村委會代表隊參賽。除此之外，鎮(zhèn)政府經(jīng)常舉辦“奧安康”杯羽毛球賽、中小學(xué)生“保喜”杯乒乓球賽、暑期返鄉(xiāng)大學(xué)生夏夜激情籃球友誼賽、“迎奧運”農(nóng)民籃球賽、廣場舞邀請賽等活動，進一步把活動的關(guān)照群體擴展到了普通大眾。

4）體育活動的組織形式由“文化站單槍匹馬”到“鎮(zhèn)政府多部門聯(lián)動”轉(zhuǎn)化。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)性體育活動的規(guī)模、檔次和頻次的增加，體育活動的組織管理過程變得更加復(fù)雜多變，文化站作為政府性體育組織已無法獨立承擔(dān)大型體育活動的組織管理任務(wù)，鎮(zhèn)直單位、群團組織、政府機關(guān)、相關(guān)部門都成為了體育活動的組織者、管理者和參與者。尤其是2011年G鎮(zhèn)舉辦的“安徽省第三屆農(nóng)民籃球賽”，G鎮(zhèn)政府舉全鎮(zhèn)之力，組織鎮(zhèn)村約300余名干群參與這次活動。同時，市區(qū)農(nóng)委、教育局、體育局以及區(qū)公安系統(tǒng)也安排一定的人力參與本次活動的組織管理，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大型體育活動多部門聯(lián)動的組合效應(yīng)。另外，從近年來政府舉辦活動的內(nèi)容來看，突破了以往以“籃球”為主的項目局限，廣場舞、羽毛球、乒乓球、柔力球等新興項目也成為了政府性體育活動的內(nèi)容，體育活動中的組織管理人員也從“行政精英”向“文化精英”和“社會精英”轉(zhuǎn)變。目前，G鎮(zhèn)政府在參與體育競賽活動的心理上也發(fā)生了較大變化，由過去的“重在參與”到現(xiàn)在的“保冠壓力”轉(zhuǎn)化，參賽隊員的身份認同從也從“農(nóng)民身份”向“準市民身份”轉(zhuǎn)化。

改革開放以來隨著國家與社會關(guān)系的轉(zhuǎn)變，群眾的主體意識逐漸增強，對文化體育活動的需求不斷增加。政府作為公共文化體育服務(wù)的供給方，主體責(zé)任顯著提高，主導(dǎo)地位不斷上升?？h（區(qū)）以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共體育服務(wù)體系建設(shè)和群眾體質(zhì)健康促進方面發(fā)揮了重要作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站作為國家最基層的文化事業(yè)機構(gòu)在農(nóng)村體育管理中發(fā)揮了應(yīng)有的職能，基層政府在促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民體育參與、推動農(nóng)村全民健身活動開展、豐富農(nóng)民業(yè)余文化生活等方面取得了顯著成效。然而，由于我國農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會建設(shè)還處于較低層次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育治理還存在許多突出問題。比如，政府“一元治理”現(xiàn)象依然很嚴重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育管理民主化決策程度低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育事業(yè)發(fā)展沒有明確的評價標準和問責(zé)制度，政府、市場、社會等多元主體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾性體育活動的開展以及經(jīng)費的籌集中未能有效協(xié)同等。這些問題的出現(xiàn)，均需要重新思考鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育管理方式的改革路向。

2?G鎮(zhèn)政府體育管理方式變遷對未來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育治理的啟示

改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)已發(fā)生了巨大變化，大規(guī)模外出務(wù)工農(nóng)民導(dǎo)致的農(nóng)村“空心化”“荒漠化”等問題既將增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理的難度，也將為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育發(fā)展帶來新的挑戰(zhàn)[6]。受制于中國特殊的政社、政經(jīng)體制和復(fù)雜的鄉(xiāng)村情結(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的管理方式開始從“管理者”向“服務(wù)者”的理念轉(zhuǎn)變;而受制于基礎(chǔ)薄弱的體育公共服務(wù)以及大量留守老弱病殘人群的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育如何發(fā)展，也必將放置于國家治理現(xiàn)代化的整體框架下思考尋求解決路徑，藉此推進我國農(nóng)村體育事業(yè)全面深化改革的進程。

2.1?“政府主導(dǎo)”加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育社會組織建設(shè)，壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育發(fā)展中的社會力量

當(dāng)下中國正處于一個從單一計劃經(jīng)濟向多元市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)化，從以政府選擇為主的傳統(tǒng)社會向以社會選擇為主的現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的歷史時期[7]。在這樣的歷史時期，“經(jīng)濟的市場化、政府的小型化、社會的多元化以及公民意識的覺醒和傳統(tǒng)政治機器的過時及其時效所導(dǎo)致的政治腐敗的泛濫，都在呼喚新的社會組織形式和社會治理機制”[8]。然而，由于我國公民社會建設(shè)尚處于初始階段，社會組織的發(fā)展還處于“嬰幼期”，注冊困境、籌資困境、人力資源困境、社會資本困境依然是當(dāng)代中國社會組織發(fā)展面臨的問題，而且由于種種制度和社會原因，這些社會組織的發(fā)展還面臨其他諸多難點和障礙，需要政府制定相應(yīng)的政策制度，才能得以有效地緩解。

在體育社會組織領(lǐng)域，政府主導(dǎo)下的體育體制依然對我國群眾體育事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生積極影響，民間和社會體育組織的力量發(fā)育不足，自我生存和發(fā)展的能力亟待提高。特別是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)村體育發(fā)展的速度、規(guī)模與農(nóng)村居民對體育組織化的需求還不相適應(yīng)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育社會組織的影響還不夠強烈，不同社會階層間體育利益需求差異較大，在體育實踐中的沖突和矛盾頻繁發(fā)生。這些現(xiàn)實問題都需要借助政府的力量理順與市場、社會、公民之間的關(guān)系，需要確立政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育社會組織發(fā)展中的主導(dǎo)作用，從而更有效地推動農(nóng)村體育事業(yè)的發(fā)展。

鑒于此，一方面應(yīng)依托政府的扶持和引導(dǎo)，協(xié)調(diào)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位、其他民間社團組織、個體等不同利益主體間的關(guān)系，提高體育社會組織人力資源、籌募資源、活動管理、公信力管理水平，建立內(nèi)部權(quán)力制衡的治理結(jié)構(gòu)，不斷加強組織自身能力建設(shè);另一方面需要通過政府的決策與權(quán)力，建立基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展實際的體育社會組織登記、注冊以及備案管理制度，營造有利于體育社會組織發(fā)展的文化和科技環(huán)境，創(chuàng)造良好的組織外部發(fā)展生態(tài)。

2.2?“政策引領(lǐng)”深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育改革實踐，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育政策扶持和執(zhí)行力度

政策法規(guī)從其實證的意義上說，是由國家制定或認可的，并以國家強制力為后盾的行為規(guī)范的總和[9]。體育事業(yè)作為社會多元治理結(jié)構(gòu)的一個重要組成部門，其功能和作用的發(fā)揮更需要政策法規(guī)的保障和引導(dǎo)。而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育組織的培育和發(fā)展來說，制定相應(yīng)的扶持政策和增加對政策的執(zhí)行力度就顯得尤為重要。

改革開放以來，隨著農(nóng)村體育事業(yè)的發(fā)展，國家也相繼頒發(fā)了《關(guān)于進一步加強全民健身工作意見》（1979）、《關(guān)于加強縣級體育工作的意見》（1984）、《關(guān)于深化改革加快發(fā)展縣級體育事業(yè)的意見》（1996）、《農(nóng)村體育工作暫行規(guī)定》（2002）、《關(guān)于實施農(nóng)民健身工程的意見》（2006）、《關(guān)于發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的功能，進一步加強農(nóng)村體育工作的意見》（2010）、《關(guān)于進一步加強農(nóng)民體育工作的指導(dǎo)意見》（2017）等一系列有關(guān)農(nóng)村體育發(fā)展的政策法規(guī)，對推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育發(fā)展起到了積極的政策導(dǎo)向作用。但由于農(nóng)村體育政策的制定總體較為宏觀，大多屬于指導(dǎo)性的發(fā)展建議，且在政策執(zhí)行過程中相關(guān)部門承擔(dān)的責(zé)任不明確，政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與的農(nóng)民體育事業(yè)發(fā)展格局不清晰，導(dǎo)致相關(guān)場所、經(jīng)費、活動組織存在不到位等問題[10]。另外，由于地方各級政府對農(nóng)村體育重視程度和對農(nóng)村體育政策的理解存在偏差，加之政府和社會體育意識和監(jiān)控力不足，導(dǎo)致農(nóng)村體育政策執(zhí)行失真[11]。

鑒于此，一要從農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育工作的特殊性、城鄉(xiāng)群眾體育統(tǒng)籌發(fā)展的必要性、鄉(xiāng)村體育扶貧和公共體育服務(wù)需求的緊迫性的角度建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育發(fā)展扶持政策。二要從提高政策執(zhí)行者的職業(yè)技能、法律意識和業(yè)務(wù)技能，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育人、財、物等公共政策資源，利用現(xiàn)代化手段暢通鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育公共政策執(zhí)行信息，建立基于“自下而上”的公共政策監(jiān)督機制等措施增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育政策的執(zhí)行力度。

2.3?“需求導(dǎo)向”表達群眾體育利益訴求，重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育管理機構(gòu)和人才隊伍建設(shè)

長期以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府缺乏專門性的體育組織管理機構(gòu)，農(nóng)村體育工作通常是掛靠在文化站、綜合文化站、文化中心等非專門性的體育管理機構(gòu)來組織開展。按我國現(xiàn)行的基層事業(yè)單位管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站每年只需接受上級文化管理部門的檢查和考核，考核的指標主要偏重于圖書資料、廣播影視、文化演出、科技推廣、科普宣傳等工作領(lǐng)域，而群眾性體育工作沒有明確的工作任務(wù)和考核要求，也不需要接受上級體育主管部門的考核和監(jiān)管，容易造成“活動開不開展一個樣，活動開展多少一個樣，活動開展好壞一個樣”的“大鍋飯”想法，對于文化站負責(zé)人來說，也長期處于體育工作“干得出色屬于理所當(dāng)然”“體育工作名不正言不順”的尷尬境地。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育工作機構(gòu)沒有獨立的行政建制，缺乏上級體育行政監(jiān)管和獎懲激勵機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育工作效率呈邊際遞減效應(yīng)，廣大群眾的公共體育服務(wù)利益訴求很難得以保障。

鑒于此，一要積極溝通政府編辦等部門，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化體育組織機構(gòu)設(shè)置為獨立建制，行政上歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上歸上級文化體育主管部門直接指導(dǎo)，并按期接受監(jiān)督和指導(dǎo)。二要協(xié)調(diào)政府人事部門，明確核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的人員編制，確保每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站配備不少于兩名以上人員編制，其中一名需要具有社會體育指導(dǎo)員等級資格，以穩(wěn)定文化體育機構(gòu)人員隊伍。三要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化體育機構(gòu)從業(yè)人員職業(yè)資格培訓(xùn)標準，建立準入制度，并加大文化體育工作者的培訓(xùn)力度，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化體育工作者的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)技能，同時對工作人員實行崗位管理，做到“按需設(shè)崗、按崗競聘、競爭上崗、擇優(yōu)聘任”。

2.4?“效率優(yōu)先”配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育文化資源，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育場地設(shè)施的利用率

由于體制原因，基層文化體育場地設(shè)施建設(shè)存在“多頭管理”“條塊分割”的問題，造成資源分散、難以整合、設(shè)施和產(chǎn)品重復(fù)建設(shè)、效益低下的困境。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站和農(nóng)家書屋，由于隸屬不同部門，在農(nóng)村經(jīng)常被分別建設(shè)、分開管理，無法形成合力。在數(shù)字資源建設(shè)中，也存在多部門建設(shè)與管理的問題，導(dǎo)致資源浪費，加大了基層公共文化體育的投入和運營成本，難以有效發(fā)揮其應(yīng)有的效用。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化部門應(yīng)積極與上級廣電、新聞出版、科技、體育、農(nóng)業(yè)等部門溝通，構(gòu)建完善的協(xié)調(diào)機制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的管理事務(wù)由“小文化”向“大文化”轉(zhuǎn)變，整合當(dāng)?shù)氐奈幕w育資源，真正使基層文化體育組織成為集圖書閱讀、廣播影視、科技推廣、戲曲藝術(shù)、科普培訓(xùn)、體育健身、休閑娛樂等功能于一體，服務(wù)當(dāng)?shù)厝罕姷木C合性公共服務(wù)機構(gòu)。另外，按照國家體育總局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的體育場地設(shè)施建設(shè)與配置要求，一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站雖然也建設(shè)和配置了健身房、培訓(xùn)室和室外活動場地等，但絕大部分場地設(shè)施閑置現(xiàn)象嚴重，只有農(nóng)閑與節(jié)假日才發(fā)揮一定的作用。同時由于缺乏對健身路徑的使用說明，加之管理人員擔(dān)心器材受損壞、鍛煉環(huán)境受污染等因素也影響了場地設(shè)施的利用率。

鑒于此，一方面基層文化體育工作者，要積極對居民進行體育和健康知識普及教育，加大健身活動的指導(dǎo)力度，以轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的體育健身觀念，使他們積極地投入到體育健身行列當(dāng)中;另一方面基層文化體育部門要加大對群眾性體育事業(yè)的經(jīng)費投入，并充分開發(fā)各種體育資源，引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用耖_展各類體育鍛煉與競賽活動，使群眾能夠在文化體育活動中體驗快樂、交流情感，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民休閑娛樂、社會交往、康復(fù)疾病、強身健體等體育價值取向的生成。

2.5?“公共服務(wù)”促推鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育管理實效，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育工作的形式和內(nèi)容

改革開放以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府體育的工作內(nèi)容主要在“開展群眾性體育競賽活動”和“建設(shè)公共體育場地設(shè)施”兩大領(lǐng)域，對大眾體育與健康知識的宣傳教育、群眾性體育鍛煉活動的指導(dǎo)和開展、鎮(zhèn)村居民的體質(zhì)監(jiān)測、體育社會組織建設(shè)等民生性工作范疇沒有或者較少考慮，體育公共服務(wù)難以有效惠及普通老百姓群體。對于群眾性體育競賽活動而言，大多屬于接受上級任務(wù)式的被動參與，這種基于活動的“奪標”性質(zhì)和“被競賽”的組織形式，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育活動的主動性、創(chuàng)造性缺失，關(guān)照主體偏重于“精英群體”，大眾體育訴求難以實現(xiàn)。而“公共體育場地設(shè)施建設(shè)”作為群眾體育工作開展的物質(zhì)基礎(chǔ)，理應(yīng)成為農(nóng)村體育工作的重要抓手，但一味地強調(diào)“物”的建設(shè)，忽視“人”的參與，會導(dǎo)致農(nóng)村體育偏向“形式”遠離“內(nèi)容”。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育工作的開展形式來看，多數(shù)為“迎檢式”和“應(yīng)付差使式”的體育工作，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育工作長期處于“無規(guī)劃”“無預(yù)算”“無機構(gòu)”的“三無”管理困境，農(nóng)村體育工作受上級政府的決策影響較大。

鑒于此，第一，要改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育工作方式。充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的體育需求，尊重群眾的體育參與權(quán)、表達權(quán)和知情權(quán)，開展群眾喜聞樂見、便于參與的文化體育活動，把“體育競賽”“體育鍛煉”“體質(zhì)監(jiān)測”三者有機結(jié)合，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體育服務(wù)的針對性，增強群眾對體育公共服務(wù)的獲得感。第二，積極發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的組織、協(xié)調(diào)與輔導(dǎo)作用，引導(dǎo)居民積極參與到體育健身活動當(dāng)中來，適時開展“送體育下鄉(xiāng)入村”的體育文化宣傳、展演與指導(dǎo)活動。同時，要根據(jù)大多數(shù)群眾的需求，擇優(yōu)推選有一定公信力和指導(dǎo)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)精英參與社會體育指導(dǎo)員隊伍的培訓(xùn)，提升政府在基層文化體育服務(wù)中的主導(dǎo)地位，讓廣大居民樂享新農(nóng)村體育建設(shè)與發(fā)展的成果。第三，鼓勵有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托地方傳統(tǒng)體育項目和體育優(yōu)勢資源，承辦省、市、區(qū)等不同級別的農(nóng)村體育品牌賽事，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育產(chǎn)業(yè)，打造“體農(nóng)旅”田園綜合體[12]，把體育產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)有效融入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展。

2.6?“協(xié)同治理”發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育多元主體作用，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化

“協(xié)同治理”是應(yīng)對復(fù)雜性、系統(tǒng)性的治理困境而產(chǎn)生的一種治理理念，強調(diào)多元主體基于利益共同體需要采取集體行動、互相配合、相互協(xié)調(diào)、協(xié)同進步以達到協(xié)同治理的優(yōu)勢，是伴隨著國家治理現(xiàn)代化進程而興起的一種被實踐證明為行之有效的治理方式[13]。目前，在十九大提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”背景下，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育進入了發(fā)展戰(zhàn)略期、改革機遇期和矛盾凸顯期，各種體育利益主體之間矛盾集中、交織、疊加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育管理呈現(xiàn)出復(fù)雜性、制度性和結(jié)構(gòu)性特征。比如，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育管理中缺乏相應(yīng)的民主程序和監(jiān)督機制，管理機構(gòu)內(nèi)部缺乏有效的權(quán)利制衡和評價制度，不同利益主體間沖突、失衡缺乏有效補償和風(fēng)險評估機制等。這些問題的產(chǎn)生和應(yīng)對，都需要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體育管理方式，將“協(xié)同治理”理念融入到體育治理行動中，發(fā)揮政府“他治”、市場“互治”、社會“自治”的協(xié)同跟進作用。

鑒于此，一方面需要確立政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育管理中的主導(dǎo)地位。政府的職能轉(zhuǎn)變要基于現(xiàn)代化治理的高度，以實現(xiàn)善治為目標來協(xié)同與社會、市場間的關(guān)系，而事實上政府作為政策的制定者和國家政治權(quán)利的主體，在所有的行為決策中無疑具有壓倒一切的重要性。因此，確立政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育管理的主導(dǎo)地位，是引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育管理事務(wù)向善、從善和尋善的必然選擇。另一方面應(yīng)積極形成多元主體“相互在場”的共治格局。根據(jù)公共治理理論，政府部門的權(quán)利是有邊界的，這也決定了任何政府部門在行使公共治理活動時都有一定的領(lǐng)域，尤其在“政府”和“市場”雙重失靈的兩難困境下，政府、市場、社會相互在場就顯得尤為必要且極為迫切。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，政府在諸如農(nóng)村體育這類公共服務(wù)的供給上，更多地扮演著基本公共服務(wù)需要供給者的角色，對于群眾多元化的體育活動需求，則需要借助社會、市場的力量來完成。因此，從我國現(xiàn)實國情和農(nóng)村體育發(fā)展實際來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育的發(fā)展既需要強有力的政府主導(dǎo)，又強烈呼喚市場和社會主體的積極參與，只有多元主體協(xié)同建構(gòu)、意義共識、優(yōu)勢互補，實現(xiàn)相互在場，才能形成合力，共同推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

參考文獻：

[1] 黃莉. 體育強國的理論框架與頂層設(shè)計——從“十九大”報告中的國家大戰(zhàn)略思考體育發(fā)展戰(zhàn)略[J]. 北京體育大學(xué)學(xué)報，2018，41（1）：9-16.

[2] 國務(wù)院辦公廳. 關(guān)于印發(fā)體育強國建設(shè)綱要的通知（國辦發(fā)[2019]40號）[Z]. 2019.

[3] 陸學(xué)藝. 當(dāng)代中國社會結(jié)構(gòu)[M]. 北京：社會科學(xué)文獻出版社，2010：356-372.

[4] 譚延敏，張鐵明. 農(nóng)村體育發(fā)展中非正式結(jié)構(gòu)體育組織的作用及管理研究[J]. 南京體育學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2008，22（3）：53-57.

[5] 盧兆鎮(zhèn)，傅建霞. 新世紀我國農(nóng)村基層體育組織建設(shè)的困境與抉擇[J]. 山東體育學(xué)院學(xué)報，2009，25（1）：26-29.

[6] 胡慶山，呂珂，曹際瑋. 國家治理現(xiàn)代化進程中農(nóng)村體育治理的價值導(dǎo)向、現(xiàn)實問題及路徑選擇[J]. 武漢體育學(xué)院學(xué)報，2017，51（4）：5-12.

[7] 龐正. 法治的社會之維——社會組織的法治功能研究[M]. 北京：法律出版社，2015：226.

[8] 王名，劉國翰，何健宇. 中國社團改革——從政府選擇到社會選擇[M]. 北京：社會科學(xué)文獻出版社，2001：236.

[9] 葉海平，李東妮. 社會政策與法規(guī)[M]. 上海：華東理工大學(xué)出版社，2002：7-8.

[10] 孫亮亮. 農(nóng)村體育公共政策執(zhí)行阻滯與治理[J].體育文化導(dǎo)刊，2018（8）：27-31.

[11] 謝正陽，唐鵬，劉紅建，等. 公共體育政策失真性執(zhí)行與對策探析[J]. 體育科學(xué)，2015，36（6）：68-73.

[12] 朱羅敬，齊力斌，肖婷. 欠發(fā)達地區(qū)“體農(nóng)旅”田園綜合體運行機制——基于貧困縣J村的實踐考察[J]. 體育學(xué)刊，2020，27（2）：57-63.

[13] 俞可平. 論國家治理現(xiàn)代化[M]. 北京：社會科學(xué)文獻出版社，2015：35.