鄧玉敏

摘 要：由于我國乏燃料累積數(shù)量過多，而現(xiàn)有后處理能力有限，乏燃料離堆貯存成為乏燃料管理活動的必經環(huán)節(jié)之一。美國核電事業(yè)發(fā)展較為成熟，其對乏燃料貯存的管理經驗對我國具有十分重要的借鑒意義。為規(guī)范乏燃料離堆貯存管理，我國必須盡快制定乏燃料離堆貯存管理辦法，以安全管理為原則，明確相關部門在離堆貯存管理中的職責，制定離堆貯存許可審批程序，建立乏燃料離堆貯存基金制度，保障我國核電事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：乏燃料;貯存;立法;管理辦法

核電在被各國廣泛用于提供能源的同時，衍生出了乏燃料的處理問題。目前，對乏燃料的處理方式主要有兩種：一是選擇合適的地點，對乏燃料進行深地長期存儲;二是將乏燃料剩余的高放廢物處理后，再進行深地長期存儲。隨著乏燃料數(shù)量逐年增加，各國的核電廠在堆貯存水池都已滿容或接近滿容。采取第一種方式，將面臨需處置的乏燃料數(shù)量過多且無法及時處理的問題;采取第二種處理方式也有不足，世界上擁有成熟閉式燃料循環(huán)技術的國家較少，所以，只能對乏燃料進行離堆貯存。

據統(tǒng)計，到2030年，我國的乏燃料離堆貯存量將會超過15 000 t[1]。我國對乏燃料的處理采取的是后處理策略，隨著我國核電事業(yè)的不斷發(fā)展，各核電站在堆貯存水池也都已飽和或趨于飽和。為了核電事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，我國必須對乏燃料進行離堆貯存。

我國在乏燃料離堆貯存立法方面缺乏專門、系統(tǒng)的規(guī)定，不利于對乏燃料離堆貯存的管理。本研究通過分析我國現(xiàn)有關于乏燃料貯存的相關規(guī)定，對美國的乏燃料貯存立法進行評析，為我國乏燃料離堆貯存管理辦法的制定提出一些建議。

1?我國乏燃料貯存立法的現(xiàn)狀

在我國的核能立法中，乏燃料概念經常缺位，有關乏燃料貯存方面的立法更少，且基本上針對的都是在堆貯存。

目前，在我國為數(shù)不多的乏燃料立法中，直接以乏燃料貯存命名的只有《核電廠內乏燃料干法貯存系統(tǒng) 核安全監(jiān)管要求（試行）》（2015）。該規(guī)章主要規(guī)定了核電廠內干法貯存系統(tǒng)相關活動所應適用的法規(guī)標準、核電廠增設干法貯存系統(tǒng)的申請程序以及申請文件的格式和內容等。除此之外，對乏燃料貯存的規(guī)定也散布在各個法律法規(guī)的條文中。

2018年發(fā)布的《中華人民共和國原子能法（征求意見稿）》第二十一條指出：國家應建立健全乏燃料貯存制度，雖然該法還沒有正式出臺，但也可以看出我國對乏燃料貯存管理的重視。

《中華人民共和國核安全法》對乏燃料貯存管理也沒有提出明確、具體的規(guī)定，只在第三十九條提到貯存乏燃料的單位應當保證乏燃料的安全，并應承擔安全責任。但這只是一個綜合性規(guī)定，僅對乏燃料貯存安全責任的歸屬進行了一個簡單的介紹，對乏燃料貯存的安全管理問題并未作出任何具體的規(guī)定。

2010年，國家財政部、國家發(fā)改委和工信部聯(lián)合印發(fā)的《核電站乏燃料處理處置基金征收使用管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）中明確了一些有關乏燃料離堆貯存的規(guī)定?！稌盒修k法》第十條明確規(guī)定：乏燃料離堆貯存包括在乏燃料處理處置基金的適用范圍內。

2014年3月，國防科工局印發(fā)了《核電站乏燃料處理處置基金項目管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），其在《暫行辦法》的基礎上對乏燃料貯存基金相關規(guī)定進行了一定程度的細化，主要內容包括：乏燃料基金項目實施的是專項規(guī)劃管理，一般是由項目承擔單位的上級單位根據實際需求提出本部門基金項目規(guī)劃建議，但在規(guī)劃期內，如果確有需要，國防科工局可直接向有關項目承擔單位的上級單位下達貯存工作任務;此外，還規(guī)定了乏燃料離堆貯存項目年度計劃調整申請應附上必要的補救措施和相關核電企業(yè)的意見。

綜上所述，我國在乏燃料離堆貯存管理活動的原則、相關部門在離堆貯存管理活動中各自的職責、離堆貯存許可證的審批程序等方面都缺乏相關規(guī)定。雖然乏燃料離堆貯存已經被納入乏燃料處理處置基金的適用范圍，但該基金在離堆貯存方面的適用范圍、征收標準以及相關申請或審批程序等都需要制定相應的規(guī)則。我國缺乏一部完善、具體的乏燃料離堆貯存管理辦法來指導乏燃料離堆貯存管理。

2?美國的乏燃料貯存立法及評析

美國擁有104座核反應堆，是世界上乏燃料產生量最大的國家。如何安全處置大量的乏燃料，也是美國急需解決的問題。美國采取的是“一次通過”乏燃料處理方式，將乏燃料集中后進行地質處置。

2.1? 美國乏燃料貯存立法現(xiàn)狀

美國1982年出臺了《核廢物政策法》，對乏燃料貯存作出了詳細的規(guī)定。首先，該法明確了美國乏燃料相關管理部門在貯存方面的職責，規(guī)定了聯(lián)邦政府處置乏燃料的責任。聯(lián)邦政府應保證乏燃料貯存設施處于有效利用狀態(tài)，并有責任增加乏燃料中間貯存容量;核管會作為乏燃料管理設施許可證的頒發(fā)部門，負責為中間貯存設施制定技術許可程序，并對其進行環(huán)境審查，對許可證的申請和已有許可證的更改進行聽證。其次，該法還設立了專用于乏燃料貯存的基金，規(guī)定該基金由財政部負責，主要用于中間貯存設施的建造、運營、維護以及退役等活動，中間貯存設施運行的一些其他成本也包括在基金適用范圍內[2]。

與乏燃料貯存密切相關的還有美國聯(lián)邦法規(guī)10 CFR Part 72，該法規(guī)主要對乏燃料貯存許可證的發(fā)放條件進行了詳細規(guī)定。一方面，該法規(guī)明確規(guī)定了乏燃料貯存許可證的申請條件，主要包括5點：（1）申請人除了要提供一些基本信息之外，還需要為自身的財務信息提供說明，表明申請人擁有必要的資金或具有合理的保證，許可證的持有人或申請人必須向核管會提交一份退役資金計劃。（2）每一份許可證申請必須包括一份安全分析報告，還需要證明申請人具有相應的技術資格。（3）每一份許可證申請還必須附帶一份應急計劃與環(huán)境報告，應急計劃主要是針對事故發(fā)生時的通知與協(xié)調，并且包含對工作人員的培訓及演習等內容;環(huán)境報告則是要求貯存設施周邊的環(huán)境應達到相關標準。（4）規(guī)定了許可證的適用期限，最長不得超過40年，許可證的申請應進行公開聽證。（5）許可證可以轉讓，但必須符合法律相關規(guī)定;許可證也可以修改，但必須向委員會說明修改原因等。另一方面，該法規(guī)為保證貯存設施的安全，在設計、質量、防護、人員培訓以及乏燃料貯存桶的批準等方面也進行了規(guī)定。乏燃料貯存設施應當嚴格按照相應的設計標準建設，有質量保證要求和物理保護計劃、注重對操作人員的專業(yè)培訓等。

2.2? 美國乏燃料貯存立法評析

在日本福島核事故之后，各國更加重視對核安全的保障。從立法來看，美國的乏燃料貯存管理秉持著保障中間貯存安全的理念。首先，落實了乏燃料中間貯存的責任主體，明確了聯(lián)邦政府和核管會的職責，設立了乏燃料中間貯存專用基金，并詳細規(guī)定了乏燃料貯存許可證的審批要求。乏燃料中間貯存具有極強的專業(yè)性，不會受到國情不同的影響，一些規(guī)則可以各國通用，我國可以參考美國的乏燃料中間貯存規(guī)則，完善我國的乏燃料離堆貯存法律框架。

3?我國乏燃料貯存管理辦法探索

據多數(shù)專家估計，即使我國核電以最慢的速度發(fā)展，到2050年，核電裝機容量也將達到130 000 MWe，乏燃料累計量將達到62 700 tU，大量累積的乏燃料給我國的后處理造成了極大的壓力。我國后處理建設發(fā)展速度緩慢，無法滿足核電廠產生的大量乏燃料處理需求。根據我國的貯存能力，預計到2050年，乏燃料需要進行離堆貯存的量為28 900 tU[3]。嚴峻的現(xiàn)實情況要求我國在加快發(fā)展后處理的同時，也要加強離堆貯存能力。從上述對我國乏燃料相關立法的分析中可以看出，我國在核能立法中一直忽視了對離堆貯存的相關規(guī)定。因此，筆者認為，我國可以借鑒美國貯存立法中的相關規(guī)則，制定我國乏燃料離堆貯存管理辦法，且應包括以下內容。

3.1? 明確立法目的和立法原則

核能相較于傳統(tǒng)能源而言具有清潔、高效等優(yōu)點，同時，核能作為一把雙刃劍，也有不好的一面，一旦出現(xiàn)核事故，將會產生破壞性影響。例如2011年，日本福島第一核電廠的放射性物質受地震影響而泄漏，嚴重污染了自然環(huán)境，損害了該縣居民的生命健康。所以，乏燃料離堆貯存立法的首要目的是保證貯存安全，保護自然環(huán)境和人身健康不受放射性物質的影響，堅持“安全、無害、可持續(xù)發(fā)展”的立法原則。

3.2? 明確相關部門在貯存管理活動中的職責

目前，中國大陸的乏燃料相關管理部門主要有國家國防科工局、環(huán)保部（國家核安全局）、財政部、國家能源局等，乏燃料離堆貯存的管理職責不能只由一個部門負責，需要多個部門在不同環(huán)節(jié)、不同方面進行管理。明確各個部門在離堆貯存管理中的職責，更有利于各部門各司其職、分工合作。國家核安全局作為乏燃料管理的監(jiān)管機構，應負責協(xié)調乏燃料離堆貯存管理活動，對全國乏燃料離堆貯存設施的安全實施統(tǒng)一監(jiān)督;環(huán)境保護主管部門應負責乏燃料離堆貯存的放射性檢測、輻射防護和環(huán)境監(jiān)測，制定貯存環(huán)境標準;財政部門應負責乏燃料離堆貯存資金的審批與監(jiān)督以及離堆貯存基金的監(jiān)管;核安全監(jiān)督管理部門應負責乏燃料離堆貯存設施的相關許可證、離堆貯存的核與輻射安全分析報告書的審批;持有離堆貯存許可證的單位應依法承擔其所貯存乏燃料的安全責任。

3.3? 制定離堆貯存許可證的申請要求及審批程序

在中華人民共和國境內專門從事乏燃料貯存活動的單位，必須取得乏燃料離堆貯存許可證。乏燃料離堆貯存活動具有極強的專業(yè)性，所以，申請貯存許可證應當有一定的資格要求：必須具有法人資格以及符合標準的乏燃料離堆貯存設施、設備及場所，同時，還必須有一定數(shù)量的專業(yè)人員和完善的規(guī)章制度。

3.4? 保障乏燃料離堆貯存安全的相關措施

乏燃料離堆貯存設施從設計、建設、運行到退役，都必須嚴格按照專業(yè)標準建設。乏燃料貯存單位應建立安全記錄報告制度，對周圍環(huán)境進行監(jiān)測，重視對工作人員的專業(yè)培訓及事故演習。

3.5? 建立乏燃料離堆貯存基金制度

雖然我國已經將乏燃料離堆貯存納入了乏燃料處理處置基金的適用范圍，但該基金主要考慮的是設施的建設問題，用途比較局限且規(guī)定不夠明確。筆者認為，在制定乏燃料離堆貯存管理辦法時，應包含建立專用于離堆貯存的基金制度這一內容。該制度應明確規(guī)定乏燃料離堆貯存基金的適用范圍，制定征收標準和貯存基金申請及審批制度等。

4?結語

乏燃料離堆貯存的安全管理是我國乏燃料管理面臨的一個挑戰(zhàn)，我國可以借鑒美國乏燃料貯存立法經驗，制定乏燃料離堆貯存管理辦法，為我國核電事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供法律保障。

[參考文獻]

[1]李宏業(yè)，張琦.我國核電站乏燃料管理立法思考[J].中國能源，2018，40（3）：44-47.

[2]耿保江.我國乏燃料貯存管理立法研究—基于對《乏燃料安全公約》及美國乏燃料貯存管理實踐的分析[J].中國地質大學學報（社會科學版），2017，17（2）：21-27.

[3]洪哲，趙善桂，張春龍，等.我國乏燃料離堆貯存需求分析[J].核科學與工程，2016，36（3）：411-418.