劉建偉 劉丹丹 江洪飛

摘?要：自改革開放以來，民營安保公司經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、從面向國內(nèi)到邁步海外的過程，但在取得進(jìn)展的同時(shí)也面臨著有效市場需求不足、政治和法律限制以及國際競爭力不足的問題。要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的海外發(fā)展，民營安保公司一要客觀評估海外安保市場的規(guī)模與需求，二要在宣傳上突出其經(jīng)濟(jì)主體地位，三要?jiǎng)?chuàng)新中外合作模式、實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，四要增強(qiáng)規(guī)則意識，加強(qiáng)對國際制度規(guī)范的學(xué)習(xí)和運(yùn)用。

關(guān)鍵詞：民營安保公司?海外發(fā)展?蒙特勒文件?海外利益

隨著“一帶一路”倡議的推進(jìn)，中國對外投資規(guī)模日益龐大，走出去的中國企業(yè)數(shù)量及務(wù)工人數(shù)急速增長。維護(hù)境外中國公民與財(cái)產(chǎn)安全、保障海外投資建設(shè)項(xiàng)目順利開展成為一個(gè)亟待解決的問題。在很長一段時(shí)間，中國主要依靠政治和外交手段保護(hù)海外利益。但是，面對急增的海外安保需求，依賴政治及外交手段維護(hù)海外利益的傳統(tǒng)方式受到越來越多的挑戰(zhàn)。[1]自20世紀(jì)80年代起，歐美一些國家便開始將安全外包給民營安保公司。進(jìn)入21世紀(jì)后，國際民營安保市場持續(xù)快速增長，各國購買民營安保服務(wù)來維護(hù)海外利益已成為常態(tài)。[2]越來越多的學(xué)者呼吁加速推動中國民營安保企業(yè)走向海外，使其在維護(hù)海外利益方面發(fā)揮更大作用。

一、民營安保公司海外發(fā)展歷程

自改革開放以來，中國安保服務(wù)行業(yè)經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、從政府壟斷到競爭開放、從公共利益導(dǎo)向到市場利潤導(dǎo)向、從立足國內(nèi)到走向海外的發(fā)展歷程。

（一）初創(chuàng)時(shí)期

由于安保服務(wù)行業(yè)涉及使用暴力、事關(guān)社會安定，加上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，新中國成立之初缺乏發(fā)展該行業(yè)的條件和動力。這種情況在改革開放之后發(fā)生變化。1978年后，中國陸續(xù)在廣東、福建、海南等地建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，作為對外開放的試點(diǎn)。隨著外資的流入和三資企業(yè)的建立，一連串的社會治安問題隨之而來，這些企業(yè)的管理體制、運(yùn)作模式不同于國營、集體企業(yè)，也很難像后者那樣組建保衛(wèi)處、保衛(wèi)科。為解決這一問題，深圳公安局在1984年組建了中國第一家保安公司——蛇口工業(yè)區(qū)保安服務(wù)公司，有償向三資公司提供安保服務(wù)。[3][4]自此之后，深圳經(jīng)驗(yàn)不斷向全國推廣，保安服務(wù)公司在各地紛紛建立起來。

（二）管辦分離

不過，中國的保安服務(wù)公司在一開始就不同于西方同行，一是它屬于“官辦企業(yè)”，政府既是保安服務(wù)公司的創(chuàng)建者又是監(jiān)管者。像1999年中辦國辦頒布的《政法機(jī)關(guān)保留企業(yè)規(guī)范管理若干規(guī)定》、2000年公安部出臺的《公安部關(guān)于保安服務(wù)公司規(guī)范管理的若干規(guī)定》都明文規(guī)定，“保安服務(wù)公司只能由公安機(jī)關(guān)獨(dú)資開辦，其他任何單位、部門和個(gè)人不得經(jīng)辦保安服務(wù)公司”。二是用安德魯·吉賽利（Andrea?Ghiselli）的話說，私營安保產(chǎn)業(yè)在西方遵循的是“自由主義”發(fā)展模式，在中國遵循的則是“共和主義”發(fā)展模式。國內(nèi)大多數(shù)保安服務(wù)公司都（至少從宣傳上）強(qiáng)調(diào)服務(wù)國家利益，政府部門也把維護(hù)公共安全視作組建保安服務(wù)企業(yè)的重要目的。1991年中共中央《關(guān)于加強(qiáng)公安工作的決定》等文件都明確指出，保安服務(wù)公司要“協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會治安”，“為社會提供安全防范服務(wù)”。[5]政府兼做“運(yùn)動員”和“裁判員”的做法存在大量弊病，制約了國內(nèi)保安服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。[6]對此，中國在新世紀(jì)之后逐步開始調(diào)整相關(guān)政策。公安部在2006年宣布“中國保安服務(wù)業(yè)將逐步實(shí)行政企分開、管辦分離”，“依法實(shí)行保安服務(wù)市場準(zhǔn)入制度，積極推行投資主體多元化”。國務(wù)院在2009年9月通過并自2010年元旦正式實(shí)施《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》，規(guī)定國家機(jī)關(guān)及其工作人員不得設(shè)立保安服務(wù)公司，不得參與或者變相參與其經(jīng)營活動，從法律上取消了政府的“運(yùn)動員”角色，僅保留監(jiān)管職責(zé)。[7]

（三）邁步海外

中國安保公司海外發(fā)展的過程與中國保安服務(wù)業(yè)“管辦分離”的過程大致重合。2003年，中安保實(shí)業(yè)集團(tuán)有限公司在柬埔寨開設(shè)分支機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)中國銀行駐金邊分行的武裝押運(yùn)，這據(jù)稱是中國安保公司開展海外業(yè)務(wù)可查的最早記錄。[8]2004年通常被視為民營安保公司“走出去”的關(guān)鍵一年。當(dāng)年6月10日，中鐵十四局集團(tuán)公司援建阿富汗的公路建設(shè)項(xiàng)目蓋勞蓋爾工地遭受一伙武裝分子的襲擊，造成11名中國工人死亡，4人受傷。阿富汗“6·10”事件引起中央政府高度重視，把保護(hù)海外利益推升為中國的一個(gè)重要政治議程。中國當(dāng)年首次提出“海外利益”概念，并在外交部設(shè)立涉外安全事務(wù)司，專門負(fù)責(zé)海外安全問題。[9][10]一年之后，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)商務(wù)部、外交部和國資委《關(guān)于加強(qiáng)境外中資企業(yè)機(jī)構(gòu)與人員安全保護(hù)工作的意見》，正式提出“誰派出、誰負(fù)責(zé)”的原則，要求境外中資企業(yè)和機(jī)構(gòu)配備必要安保設(shè)施、雇傭必需的安保力量，并把安保成本計(jì)入項(xiàng)目預(yù)算之中。2010年商務(wù)部等部委頒布《境外中資企業(yè)機(jī)構(gòu)和人員安全管理規(guī)定》，除繼續(xù)強(qiáng)調(diào)安保設(shè)施和安保力量之外，還要求境外中資企業(yè)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)出境前安全培訓(xùn)，明確規(guī)定“未經(jīng)安全培訓(xùn)的人員一律不得派出”。2012年1月，商務(wù)部組織編寫的《境外中資企業(yè)機(jī)構(gòu)和人員安全管理指南》正式發(fā)布，詳細(xì)指出了境外中資企業(yè)機(jī)構(gòu)和人員面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)、安全管理的戰(zhàn)略、策略和具體措施。該指南在2018年進(jìn)行了更新。

中國企業(yè)與公民面臨的海外安全風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，但中國維護(hù)海外利益安全的公共力量并沒有同比例地增長，海外安全供需的不平衡推動著中國海外安保市場的擴(kuò)大。與此同時(shí)，中國政府機(jī)構(gòu)陸續(xù)提出的“誰派出、誰負(fù)責(zé)”、出境前安全培訓(xùn)、把安保成本計(jì)入項(xiàng)目預(yù)算等原則和要求進(jìn)一步擴(kuò)大了海外安保需求。中國海外安保需求和市場的擴(kuò)大，加上國內(nèi)保安服務(wù)管理體制的改革，共同推動了中國民營安保公司的“走出去”步伐。如2012年，華信中安保安集團(tuán)首次開展海上武裝護(hù)航行動，打破了國外私營安保公司對中國遠(yuǎn)洋武裝護(hù)航市場的壟斷。2013年，山東華威保安集團(tuán)與南非雷德保安公司聯(lián)合成立華威雷德保安服務(wù)公司，成為中國企業(yè)首次在海外建立合資安保公司的嘗試。同年12月，北京德威保安服務(wù)有限公司協(xié)助中國使館把被困于南蘇丹的中石油員工安全撤離至烏干達(dá)，在國內(nèi)外贏得良好聲譽(yù)。

二、民營安保公司海外發(fā)展的現(xiàn)狀

中國安保產(chǎn)業(yè)處于快速發(fā)展之中。到2018年，中國民營安保公司總數(shù)已經(jīng)超過5200家，安保人員約有300萬人。?目前尚無關(guān)于中國民營安保公司及從業(yè)人員規(guī)模的官方數(shù)據(jù)。相關(guān)估算可見：[意大利]亞歷山德羅·阿爾杜伊諾：《保衛(wèi)新絲綢之路：挑戰(zhàn)與機(jī)遇下的中國私營安保公司》，上海人民出版社，2019年版，第12頁;劉波，"一帶一路"安全保障體系構(gòu)建中的私營安保公司研究，《國際安全研究》，2018年第5期，第126頁;Helena?Legarda?&?Meia?Nouwens，“GUARDIANS?OF?THE?BELT?AND?ROAD：?The?internationalization?of?Chinas?private?security?companies，”MERICS（Mercator?Institute?for?China?Studies）?China?Monitor，2018-08-16.。?與此同時(shí)，中國海外安保需求或市場也在穩(wěn)步擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國海外安保市場規(guī)模在2008～2015年擴(kuò)大了近5倍，至今已達(dá)千億級別。[11][12]不過，走出國門的民營安保公司數(shù)量有限。據(jù)中國保安協(xié)會統(tǒng)計(jì)，截至2018年1月，開展海外陸地安保、海上武裝護(hù)航、海外安全咨詢、海外安全培訓(xùn)等一種或幾種涉外業(yè)務(wù)的民營安保公司只有44家，其中還包括幾家未獲得保安服務(wù)許可證的涉外安全咨詢和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，這在中國保安行業(yè)中的占比不到0.5%。?資料來源：陳立：《維護(hù)海外利益安全研究：中國民營保安公司作用探析》，法律出版社，2019年版，第221頁。此外，亞歷山德羅·阿爾杜伊諾認(rèn)為，“提供貼身保護(hù)和非武裝安保服務(wù)的其中具備獨(dú)立國際服務(wù)能力和經(jīng)驗(yàn)的（中國）企業(yè)不足30家”;賀濤等認(rèn)為，“開展海外業(yè)務(wù)不超過40家，真正能拿到訂單的僅有幾家”，見[意大利]亞歷山德羅·阿爾杜伊諾：《保衛(wèi)新絲綢之路：挑戰(zhàn)與機(jī)遇下的中國私營安保公司》，上海人民出版社，2019年版;賀濤、習(xí)楠、何光偉：“‘海外中國的隱秘侍衛(wèi)”，《青年與社會》，2018年06期。?民營安保公司派駐海外的員工數(shù)量在2016年已經(jīng)達(dá)到3200人，已經(jīng)超過同期中國政府派出的維和軍人和警察的總?cè)藬?shù)（2600人）。[13]

（一）走向海外的方式

民營安保公司主要通過兩種方式走向海外。第一種是“人”的走出去，即安保公司向中企海外項(xiàng)目、分支機(jī)構(gòu)或其他實(shí)體、個(gè)人派駐安保人員，這是最早、最原始也是當(dāng)前占主流的走出去方式。第二種是“資本”的走出去，即中國公司利用資本優(yōu)勢和運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，與境外安保公司合作，通過成立合資或獨(dú)資公司的方式進(jìn)入國際安保市場。如2006年中保保安服務(wù)有限公司在柬埔寨與當(dāng)?shù)乇０补竞献鞒闪⑻胤N護(hù)衛(wèi)公司，以投入6輛武裝押運(yùn)車和收益股本化的方式取得40%的股權(quán);2013年山東華威保安集團(tuán)與南非雷德保安公司共同投資成立華威雷德保安服務(wù)公司，其中華威控股49%，雷德控股51%，成為中國保安服務(wù)業(yè)改制后在海外建立的首家合資安保公司。[14]2014年中信集團(tuán)與原“黑水”公司創(chuàng)始人埃里克·普林斯（Erik?Prince）聯(lián)合組建先豐服務(wù)集團(tuán)。

（二）業(yè)務(wù)類型

由于國際國內(nèi)法律限制，民營安保公司的海外業(yè)務(wù)以非武裝安保為主。不過，海上武裝護(hù)航是一個(gè)例外，聘請專業(yè)安保公司實(shí)施駐船武裝護(hù)衛(wèi)符合國際法，也為不少發(fā)達(dá)國家和地區(qū)法律允許，在中國法律體系下也未被完全禁止。[15]有一定數(shù)量的中國安保公司可提供海外武裝護(hù)航服務(wù)，其中最早最成熟的為華信中安。在非武裝安保方面，民營安保公司的海外業(yè)務(wù)主要包括風(fēng)險(xiǎn)評估、安全咨詢、安全培訓(xùn)、現(xiàn)場保護(hù)以及應(yīng)急援助。有研究指出，派出前的安保培訓(xùn)是整個(gè)海外安保行業(yè)的主要收入來源，這可能是“未經(jīng)安全培訓(xùn)的人員一律不得派出”的國家硬性政策規(guī)定以及中國安保人員不能合法持槍等因素影響的結(jié)果，也與英美等西方私營安保公司的主要業(yè)務(wù)形成鮮明對比。[16][17]為規(guī)避持槍帶來的法律問題，在海外陸上現(xiàn)場保護(hù)中，民營安保公司一般會派員負(fù)責(zé)安全管理工作，而把涉及持槍的業(yè)務(wù)交由當(dāng)?shù)匕脖Ｈ藛T負(fù)責(zé)。

（三）采購方與費(fèi)用

當(dāng)前階段，民營安保公司海外業(yè)務(wù)主要面向中國市場，少有獲取外國或國際組織訂單的報(bào)道。而且，業(yè)內(nèi)和學(xué)界都很少討論民營安保公司爭取外國客戶的問題。[18]這是民營安保公司國際化之路仍然處于初級階段的重要表現(xiàn)。民營安保公司的采購方大致分為三類——政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人。其中，中國企業(yè)特別是大型國有能源、基建等企業(yè)是其最重要的收入來源。有測算顯示，2015年中國海外安保市場規(guī)模為105億美元，而中石化、中石油、中海油三家能源公司就貢獻(xiàn)了20億美元。[19]國有企業(yè)作為最大客戶，這意味著政府可以在民營安保公司國際化過程中發(fā)揮重要的引導(dǎo)、塑造和規(guī)范角色。與西方同行相比，中國民營安保公司收費(fèi)較低，一支12人組成的標(biāo)準(zhǔn)安保小組每日運(yùn)營成本大約3500元，不及西方安保公司的十分之一。[20]在海上武裝護(hù)航方面，西方私營安保企業(yè)派出的一個(gè)4人護(hù)航小組單程通過高危地區(qū)的費(fèi)用約45000～68000美元，中國同行的收費(fèi)約低30%。[21]

（四）覆蓋區(qū)域

當(dāng)前中國民營安保公司海外業(yè)務(wù)的地理范圍相對有限，主要位于亞洲、非洲，少量涉及其他大洲（見表1）。而像本領(lǐng)域的領(lǐng)軍企業(yè)——英國的G4S一家就在全球一百多個(gè)國家設(shè)有分公司開展業(yè)務(wù)。?見G4S官網(wǎng)，https：//www.g4s.com/zh-cn/who-we-are/g4s-global[2020-11-15]。

（五）典型企業(yè)

經(jīng)過十多年的探索，當(dāng)今已經(jīng)出現(xiàn)多家在海外發(fā)展方面可圈可點(diǎn)的民營安保公司。華信中安是海上武裝護(hù)航方面的代表，當(dāng)前每年派出人數(shù)約200人，業(yè)務(wù)規(guī)模相對穩(wěn)定，年海外營業(yè)額超千萬元人民幣，利潤良好。[22]山東華威是最早探索中外合作開展海外安保的民營企業(yè)，先豐服務(wù)集團(tuán)則是中國資本與西方經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的代表企業(yè)。在現(xiàn)場安保方面，北京德威多次參與中國海外應(yīng)急援助行動，其專業(yè)性獲得廣泛贊譽(yù)。此外，北京偉之杰、鼎泰安元等也是在現(xiàn)場安保方面發(fā)展較好的安保公司。在對接國際標(biāo)準(zhǔn)方面，中國安保技術(shù)集團(tuán)、漢衛(wèi)國際以及華信中安是僅有的3家加入私營安保服務(wù)商國際行為守則協(xié)會（ICoCA）的中國企業(yè)。該協(xié)會是國際私營安保領(lǐng)域的權(quán)威性國際機(jī)構(gòu)，當(dāng)前共有133家成員，其中97家為公司成員。

三、民營安保公司在海外發(fā)展中存在的問題

從2010年《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》實(shí)施算起，民營安保公司邁出國門已經(jīng)十年有余。民營安保服務(wù)的“走出去”取得顯著進(jìn)展，也存在許多不足，這包括：第一，走出去的民營安保公司數(shù)量、規(guī)模、市場占有率有限。在5000多家公司中，具有海外業(yè)務(wù)的不足50家。而且，這些走出去的公司海外員工數(shù)量有限，在國際安保市場上的占有份額非常小，“我們最大的海外安保企業(yè)公開宣稱的營業(yè)額也只達(dá)到了國外同行的一個(gè)零頭”，與西方大型私營安保公司相比仍然存在較大差距。[23]第二，當(dāng)前絕大多數(shù)民營安保公司的海外業(yè)務(wù)訂單都來自中國或與中國有關(guān)的項(xiàng)目，拿到的外國訂單很少，能打入西方發(fā)達(dá)國家市場的則少之又少。而且，國內(nèi)知名的安保公司大都明確定位為政府的助手，以服務(wù)中國海外利益為重要目的。從這點(diǎn)來看，中國民營安保公司的市場化、競爭力和國際化水平都非常有限。?在國際安保市場上，中國安保公司目前所占的市場份額非常有限，不足10%。即使是中方客戶的海外安保需求及訂單，中國安保公司所占份額也不足40%，其中還有很大一部分訂單是中國安保公司接單后再轉(zhuǎn)包給外國安保公司執(zhí)行。參見：肖河：“國際私營安保治理與中國海外利益保護(hù)”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2018年第1期，第111頁;黎江、林林、張玲：“海外利益保護(hù)與中國海外安保產(chǎn)業(yè)”，《公共外交季刊》，2019年第3期秋季號，第88頁。?第三，中國民營安保公司的安保服務(wù)鏈條不完整，多數(shù)只能提供安全管理、安全培訓(xùn)等非核心、附加值低的業(yè)務(wù)。由于持槍、語言文化等方面的局限，極少中國公司能夠真正提供涵蓋情報(bào)搜集、現(xiàn)場安保等在內(nèi)的全鏈條服務(wù)。?中國安保公司的服務(wù)內(nèi)容和職責(zé)范圍因此變得非常有限，大致包括：只能提供營地內(nèi)的巡視和看護(hù)工作;領(lǐng)導(dǎo)外出時(shí)的陪同（如果遇到持槍劫持則難以發(fā)揮作用）;對營地內(nèi)的安全防護(hù)設(shè)施進(jìn)行檢測、評估，提出改進(jìn)意見;監(jiān)督企業(yè)聘請的當(dāng)?shù)匕脖９镜墓ぷ?組織企業(yè)員工進(jìn)行安全培訓(xùn);協(xié)助企業(yè)處理現(xiàn)場突發(fā)事件?（如人員受傷送醫(yī)、看護(hù)）;當(dāng)外部人員進(jìn)入營地實(shí)施犯罪行為時(shí)實(shí)施適當(dāng)防衛(wèi)（如果過度防衛(wèi)導(dǎo)致犯罪嫌疑人受傷或死亡則須承擔(dān)法律責(zé)任）;營地內(nèi)的監(jiān)控設(shè)施及其他技術(shù)防范設(shè)施的管理和操作等。參見：金桂嶺等：“中國安保公司的海外實(shí)踐現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)”，載張?zhí)N嶺主編：《海外公共安全與合作藍(lán)皮書》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年版，第117-118頁。?第四，民營安保公司從事海外業(yè)務(wù)缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對國際標(biāo)準(zhǔn)的重視程度不夠，能夠達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量不多，參與國際標(biāo)準(zhǔn)制定的則更少。這既是民營安保公司“走出去”不足的表現(xiàn)，也是制約其進(jìn)一步“走出去”的重要因素。民營安保公司“走出去”步伐落后于海外安保需求的發(fā)展，究其原因，既有經(jīng)濟(jì)方面因素，也有政治法律和企業(yè)自身方面的因素。

（一）有效需求不足

不少評估文章指出，中國海外安保市場規(guī)?？捎^（達(dá)千億元級別）且處于不斷增長之中，為民營安保產(chǎn)業(yè)走出去提供了巨大機(jī)遇。?規(guī)模評估，如排行榜;金桂嶺等：“中國安保公司的海外實(shí)踐現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)”，載張?zhí)N嶺主編：《海外公共安全與合作藍(lán)皮書》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年版。?這些關(guān)于中國海外安保市場規(guī)模的評估，多是根據(jù)中國對外投資存量或者項(xiàng)目合同額與國際（尤西方）通行的安保投入比例相乘而測算得出，是一項(xiàng)名義或潛在安保需求，而非有效需求?？傮w來看，中國海外安保市場的有效需求不足。

首先，海外安保需求主要來源于安全形勢嚴(yán)峻的欠發(fā)達(dá)國家，但從中國對外直接投資的目的地來看，中國投資大多流向了發(fā)達(dá)國家或地區(qū)，這從總體上限制了中國海外安保市場規(guī)模。其次，自2012年以來，國際對外直接投資的回報(bào)率逐年下降，利潤的下降影響了企業(yè)可/愿投入于安保服務(wù)的開支。[24]而且，中國海外投資的整體利潤率低于正常市場水平，高風(fēng)險(xiǎn)并沒有帶來成比例的高收益，對外投資的非市場性“導(dǎo)致了海外安全需求與可承擔(dān)的安保支出‘脫節(jié)，這使得龐大的安全需求無法遵循一般市場規(guī)律支撐中國自身國際私營安保部門的發(fā)展”。[25]隨著2014年商務(wù)部、財(cái)政部取消了對特定企業(yè)的安保費(fèi)用補(bǔ)貼政策，上述問題進(jìn)一步加劇。[26]最后，由于預(yù)算、傳統(tǒng)觀念等因素影響，中國海外投資企業(yè)的安保投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到國際通行標(biāo)準(zhǔn)。?關(guān)于國際上通行的項(xiàng)目安保投入比例說法不一，但多數(shù)認(rèn)為它在一般地區(qū)為1%-3%，高危地區(qū)為10%-20%。?即便按照安保投入最高的中國企業(yè)之一——中石油在高危地區(qū)的安保投入比例（3～5%）來看，中國在“一帶一路”沿線國家的安保投入規(guī)模（2013～2019）也就在30～50億美元之間，僅僅達(dá)到伊拉克戰(zhàn)爭催生的安保市場的一半。?在2003-2007年五年間，美國各個(gè)政府機(jī)構(gòu)及政府資助的承包商在私營安保服務(wù)方面共投入60～100億美元，參見Congressional?Budget?Office，“Contractors?Support?of?U.S.?Operations?in?Iraq，”?August?2008，p.13，https：//www.cbo.gov/sites/default/files/110th-congress-2007-2008/reports/08-12-iraqcontractors.pdf[2020-3-5日]。

（二）政治與法律約束

中國政府部門（含國有企業(yè)）在民營安保企業(yè)走出去過程中扮演著十分重要的角色，既是中國海外安保服務(wù)的主要消費(fèi)者，也是中國公司海外安?；顒拥闹匾O(jiān)管者。在內(nèi)政方面，政府部門歷來把安保公司視為輔助維護(hù)社會穩(wěn)定的一大力量，在2010年管辦分開之后針對民營安保公司活動制定了非常嚴(yán)格的監(jiān)管政策。由于中國海外安全事件頻發(fā)，國內(nèi)出現(xiàn)不少放松安保監(jiān)管政策的討論和呼聲，但相關(guān)政府部門出于社會穩(wěn)定考慮并沒有做出多大調(diào)整。[27]外交考量同樣是影響中國安保監(jiān)管政策調(diào)整的重要方面。中國一方面需要民營安保公司協(xié)助處理諸如撤僑、安保方面的事務(wù)，另一方面又擔(dān)憂過度借重民營安保公司會引起外交反彈，授人以干涉他國內(nèi)政、海外軍事擴(kuò)張的把柄，在處理對外關(guān)系方面增加負(fù)擔(dān)。

基于上述內(nèi)政和外交考慮，中國關(guān)于民營安保公司海外活動的法律法規(guī)長期滯后。2010年的《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》和《公安機(jī)關(guān)實(shí)施保安服務(wù)管理?xiàng)l例辦法》均沒有對安保公司開展海外業(yè)務(wù)——如資質(zhì)、業(yè)務(wù)、原則和監(jiān)管——做出明確規(guī)定。使用槍支彈藥是安保公司開展海外業(yè)務(wù)中的一個(gè)關(guān)鍵問題。目前中國涉及槍支管理的法律法規(guī)達(dá)30部之多，但無一就中國安保公司在海外如何使用槍支彈藥做出明確規(guī)定。但根據(jù)中國司法管轄的屬人原則，中國公民在海外持槍用槍又面臨著觸犯《刑法》等法律的風(fēng)險(xiǎn)。[28]法律的缺位或者模糊導(dǎo)致民營安保企業(yè)在海外只能從事安保行業(yè)的外圍業(yè)務(wù)，制約了其市場競爭力，這反過來又導(dǎo)致政府部門及國有企業(yè)主要采購西方大型安保公司的服務(wù)而非使用本土安保公司。

（三）企業(yè)自身缺乏競爭力

民營安保公司海外發(fā)展滯后的第三類原因在于企業(yè)自身競爭力不足。首先，視野狹窄、定位偏頗。民營安保公司大多缺乏國際視野，對本行業(yè)的國際標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則關(guān)注不夠，對本行業(yè)的發(fā)展動態(tài)和方向把握不準(zhǔn)，通常以中國（海外）安保市場為絕對主導(dǎo)甚至唯一目標(biāo)市場，缺乏開拓全球市場的雄心和自覺。正因如此，多數(shù)民營安保公司（起碼從宣傳上）強(qiáng)調(diào)愛國、服務(wù)，自我定位為中國國家利益的捍衛(wèi)者，甚至公司治理架構(gòu)上突出黨的領(lǐng)導(dǎo)、政企協(xié)同。這些做法可能有助于爭取國內(nèi)客戶，但不利于中國安保的走出去、國際化，甚至反過來給中國對外政策帶來干擾。?見德威、華信中安官方：http：//www.dewesecurity.com/gywm;?http：//www.hxza.com/index.html[2020-11-15]。?其次，人力資源不足、業(yè)務(wù)能力有限。中國安保產(chǎn)業(yè)表面上人力供給充足，實(shí)則嚴(yán)重不足。海外安保具有特殊性，它追求防患而非打贏，需要懂管理、曉外語、跨文化溝通能力強(qiáng)的復(fù)合人才，而非僅僅能打善戰(zhàn)的退伍軍警。[29]高質(zhì)量人才供給不足對中國民營安保公司的業(yè)務(wù)能力——如情報(bào)搜集、分析和整合能力——構(gòu)成掣肘，影響了它們的國際競爭力。最后，缺乏實(shí)戰(zhàn)和資本運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。與西方先進(jìn)同行相比，民營安保公司拓展海外市場起步晚，缺乏實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，在高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)缺乏競爭力。同時(shí)，除少數(shù)企業(yè)之外，民營安保公司在資本運(yùn)作上尚處于起步階段，限制了公司規(guī)模的增長和業(yè)務(wù)的拓展。[30]

四、結(jié)論與建議

自改革開放以來，中國安保服務(wù)行業(yè)經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、從小到大、從政府壟斷到競爭開放的過程。進(jìn)入新世紀(jì)之后，中國安保服務(wù)行業(yè)的海外發(fā)展過程提速，邁步海外的民營安保公司數(shù)量、海外業(yè)務(wù)種類、海外服務(wù)的地理范圍都不斷增加。不過，受有效市場需求規(guī)模、政治與法律限制以及自身競爭力的影響，民營安保公司的海外發(fā)展仍然相對滯后。民營安保公司要高質(zhì)量地加快海外發(fā)展，需要注意如下幾個(gè)方面：

首先，客觀評估海外安保市場規(guī)模與需求，避免因媒體虛夸一擁而上。海外安保市場并不像媒體宣傳的那樣規(guī)模龐大、容易進(jìn)入和實(shí)現(xiàn)盈利，它急缺的是有經(jīng)驗(yàn)、懂管理、善公關(guān)的高水平民營安保公司，而不是國內(nèi)占主流的勞動密集型企業(yè)。如果沒有進(jìn)行客觀的自我評估和市場評估而盲目進(jìn)入，中國公司很有可能無法取得預(yù)期的商業(yè)回報(bào)，甚至彼此有可能陷入惡性競爭，影響中國民營安保公司的總體形象。

其次，突出中國公司的經(jīng)濟(jì)主體地位，不宜過分強(qiáng)調(diào)為中國海外利益服務(wù)。政府既是民營安保公司的重要消費(fèi)者又是其監(jiān)管者，兩者天然具有緊密的聯(lián)系，中外各國概莫如此。不過，與國際同行相比，中國民營安保公司過多“自我定位為國家目標(biāo)的助力者而非國際市場上的逐利者”，媒體與學(xué)術(shù)討論也大都在保護(hù)中國海外利益的框架之下展開，少有關(guān)于如何爭取外國客戶、如何取得經(jīng)濟(jì)成功的爭論。誠然，不可否認(rèn)中國民營安保公司對于國家利益保護(hù)的重要性，以及上述自我定位的商業(yè)合理性。然而，從長遠(yuǎn)看，突出民營安保公司的政治性而非市場性不利于其開拓海外市場，特別是爭取外國合同，而且可能會掣肘中國對外政策。西方國家非常關(guān)切中國民營安保公司“走出去”，常常把它描述為中國的“影子軍隊(duì)”，視其為中國國家安全機(jī)構(gòu)的重要工具。在此背景下，民營安保公司在海外發(fā)展中，尤其是在參與“一帶一路”倡議時(shí)，應(yīng)側(cè)重宣傳其市場主體的定位，而非國家戰(zhàn)略助力者的政治角色。

再次，創(chuàng)新民營安保公司中外合作模式，實(shí)現(xiàn)雙方優(yōu)勢互補(bǔ)。當(dāng)前海外安保市場低端同業(yè)競爭激烈，中國獨(dú)資企業(yè)難以進(jìn)入。面對這種形勢，民營安保公司應(yīng)創(chuàng)新中外合作模式，一是瞄準(zhǔn)海外安保產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)揮中國企業(yè)在資金、管理、人力方面的長處，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、價(jià)值鏈對接;二是利用中國企業(yè)在融資、并購等資本運(yùn)作上的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢，建立和壯大中外合營私營安保企業(yè)，以此規(guī)避在外合法持槍困境，并緩解當(dāng)?shù)匕脖９究煽啃詿o法掌控的問題;三是擴(kuò)大合作方，探索中國、東道國與第三國聯(lián)合建立安保公司，盡可能減少東道國和國際社會對中國民營安保力量的質(zhì)疑。

最后，增強(qiáng)規(guī)則意識，加強(qiáng)對國際制度規(guī)范的學(xué)習(xí)和運(yùn)用。旨在規(guī)范和監(jiān)管私營安保產(chǎn)業(yè)的國際立法進(jìn)程進(jìn)展緩慢。不過，國際社會逐步建立了一整套非法律的規(guī)范體系來約束私營安保公司的行為，其核心文件有二，一是基于國家行為體的《蒙特勒文件》，二是主要基于企業(yè)行為體的《私營安保服務(wù)供應(yīng)商國際行為準(zhǔn)則》，后者依托于一個(gè)同名協(xié)會（ICoCA）。該協(xié)會在當(dāng)前的國際私營安保治理中扮演著越來越重要的角色，一方面，它可以對成員公司進(jìn)行監(jiān)督、問責(zé)和處罰，另一方面，其成員資格是許多國家和國際組織選用私營安保公司的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。截止當(dāng)前，該協(xié)會共有133家成員，其中97家為公司成員，中國公司成員僅有3家——中國安保技術(shù)集團(tuán)、漢衛(wèi)國際安全護(hù)衛(wèi)有限公司以及華信中安保安服務(wù)有限公司。中國民營安保公司欲加快海外發(fā)展，應(yīng)加強(qiáng)對《私營安保服務(wù)供應(yīng)商國際行為準(zhǔn)則》及其協(xié)會的了解，并在條件允許時(shí)盡早加入?yún)f(xié)會。

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〔本文系北京社科基金項(xiàng)目“本土私營安保公司與我國海外利益保護(hù)研究”（項(xiàng)目編號：16ZGB012）階段性成果〕

〔劉建偉、劉丹丹（通訊作者），中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院/國防經(jīng)濟(jì)與管理研究院。江洪飛，上海市公安局〕