溫美榮 王帥

摘 要：脫貧攻堅(jiān)已取得全面勝利，“三農(nóng)”工作重心轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接成為當(dāng)前階段的重要任務(wù)。兩者的跨界復(fù)雜性和多元綜合性決定了其銜接過程需要多方面協(xié)同發(fā)力。從政策協(xié)同視角來看，脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興的銜接與協(xié)同理論相契合，其政策供給目標(biāo)、政策供給方式和政策供給內(nèi)容等方面在多個(gè)維度和層級(jí)都具政策協(xié)同性。因此，以政策協(xié)同為分析框架，從政策協(xié)同的內(nèi)容入手，做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作;從政策協(xié)同的方式入手，統(tǒng)籌推進(jìn)縱向協(xié)同與橫向協(xié)同;從政策協(xié)同的機(jī)制入手，構(gòu)建好結(jié)構(gòu)性機(jī)制和程序性機(jī)制，以此探索脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興的有效銜接路徑。

關(guān)鍵詞：政策協(xié)同;脫貧攻堅(jiān);鄉(xiāng)村振興;協(xié)同治理

中圖分類號(hào)：F320.3? ???????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2021）05-00010-10

收稿日期：2021-06-21? DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2021.05.02

基金項(xiàng)目：全國地方黨校（行政學(xué)院）重點(diǎn)調(diào)研課題（2020dfdxzddykt023）

作者簡(jiǎn)介：溫美榮，女，中共黑龍江省委黨校（黑龍江省行政學(xué)院）教授，主要研究方向?yàn)楣舱摺?/p>

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

截止2020年底，我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，不僅交出了人類減貧史上靚麗的中國答卷，而且創(chuàng)造了彪炳史冊(cè)的人間奇跡。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利之際，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚、審時(shí)度勢(shì)，作出了實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重大戰(zhàn)略決策，開啟了新時(shí)代“三農(nóng)”工作的嶄新篇章。如何實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，成為新時(shí)代“三農(nóng)”工作最重要的理論和實(shí)踐課題。由于“三農(nóng)”問題本身的重要性、復(fù)雜性和艱巨性，銜接過程中涉及的領(lǐng)域更廣泛、遇到的問題更復(fù)雜、政策的需求更迫切?；诿撠毠?jiān)行動(dòng)的戰(zhàn)役性質(zhì)，黨和國家充分利用政治、經(jīng)濟(jì)、行政等多種手段，調(diào)動(dòng)整合全國各領(lǐng)域的必要資源，在短短五年內(nèi)取得了舉世矚目的成就。而脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利之后，迅速推進(jìn)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略雖與前者存在諸多聯(lián)系，有益于兩者之間的有效銜接，但兩者之間還存在許多方面的差異，這決定了兩者之間不可能自然而然地自動(dòng)實(shí)現(xiàn)銜接。因此，在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜的過程中，需要針對(duì)“三農(nóng)”問題的復(fù)雜性并結(jié)合兩者的差異性，在政策供給上作出相應(yīng)的調(diào)適。

當(dāng)前，理論界針對(duì)脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興有效銜接的研究較為豐富，特別是黨的十九屆五中全會(huì)提出“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”這一新要求之后，“銜接”問題再度成為理論界和實(shí)踐界關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。綜合來看，既有成果大致集中在以下三個(gè)方面：

一是脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興兩者之間的關(guān)系。作為不同發(fā)展階段提出的不同任務(wù)，脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興并不是彼此割裂的，而是各有側(cè)重，兩者之間既存在相似性，也在某些方面存在差異性[1]。具體來說，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都是為了實(shí)現(xiàn)共同富裕而作出的頂層制度設(shè)計(jì)[2]，前者是后者的前提和基礎(chǔ)，后者是前者的進(jìn)一步深化和保障[3]。但兩者又有各自較為明顯的階段性特征[4]，在戰(zhàn)略上有所不同：脫貧攻堅(jiān)是以解決絕對(duì)貧困為目標(biāo)，而鄉(xiāng)村振興側(cè)重于解決“三農(nóng)”的全面發(fā)展問題[5]，前者具有特殊性、局部性和突擊性，后者更具綜合性、整體性和持久性[6]。總之，兩者相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，是相互聯(lián)系、相輔相成的有機(jī)整體。

二是脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興兩者有效銜接的必要性。脫貧攻堅(jiān)為鄉(xiāng)村振興提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展基礎(chǔ)[7]，兩者共同構(gòu)成了實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的重要支撐，在理論邏輯上應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)一體化推進(jìn)[8]。同時(shí)，2020年后的中國貧困狀況發(fā)生了巨大變化，脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興的有效銜接不僅可以提升各項(xiàng)資源的利用效率[9]，為推動(dòng)后續(xù)長(zhǎng)效貧困治理工作提供了重要保障[10]，也是解決新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的客觀需要和重要舉措[11]，對(duì)我國的貧困治理、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理都具有重要意義。因此，如何促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興的有機(jī)融合，并全面推進(jìn)脫貧地區(qū)的鄉(xiāng)村振興便成為重要課題。

三是脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興兩者有效銜接的可行性。脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興在內(nèi)容方法上互通，在根本遵循和目標(biāo)上相一致[12]，并且在時(shí)間和空間上相耦合，具有連續(xù)性和繼起性[13]，呈現(xiàn)互涵式關(guān)系[11]。因此，學(xué)者們提出了許多對(duì)策建議，例如推進(jìn)有效銜接的體制機(jī)制構(gòu)建和政策設(shè)計(jì)[14]，改變治理思維，嘗試新的合作模式，構(gòu)建完整的鄉(xiāng)村振興制度體系[15]，而政策銜接的重點(diǎn)在于產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、保障和生活等多個(gè)方面[16]，通過推動(dòng)理念銜接、目標(biāo)銜接、成果銜接、作風(fēng)銜接，在城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)業(yè)振興、社會(huì)保障、公共服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)創(chuàng)新謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)[17]。

綜上所述，學(xué)術(shù)界就脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興有效銜接的研究已有較多成果，在關(guān)于兩者銜接的必然性和可能性方面達(dá)成了廣泛共識(shí)，具體的銜接路徑和相關(guān)政策建議也相當(dāng)豐富。以脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興為代表的“三農(nóng)”問題治理活動(dòng)本身就是一項(xiàng)復(fù)雜的、具有系統(tǒng)性、整體性和階段性的目標(biāo)任務(wù)，兩者的銜接問題更是涉及多個(gè)層面和維度。一方面，脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興有各自不同的戰(zhàn)略部署和目標(biāo)定位，涉及不同主體之間的互動(dòng)、協(xié)同和合作關(guān)系，進(jìn)而影響這一互動(dòng)和合作過程中的政策供給和制度安排;另一方面，兩者在銜接的過程中，上述各種關(guān)系的調(diào)整可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，不同主體需要深度介入?yún)f(xié)調(diào)與整合的過程中，進(jìn)而形成一套新的協(xié)同機(jī)制，這就要求將不同領(lǐng)域和維度的政策供給與制度安排進(jìn)行整體性的協(xié)調(diào)，政策協(xié)同恰恰為我們提供了一個(gè)有價(jià)值的視角和理論分析工具。本文從政策協(xié)同理論出發(fā)，厘清脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中不同主體、政策和制度之間的互動(dòng)、協(xié)調(diào)與合作關(guān)系，并在兩者有效、持續(xù)推進(jìn)的過程中作出適當(dāng)調(diào)整，為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策協(xié)同視角闡釋

協(xié)同是公共政策的本質(zhì)要求?！叭魏我粋€(gè)公共政策問題都不是孤立存在的，而是相互聯(lián)系、相互影響的，通?？偸潜憩F(xiàn)為一個(gè)復(fù)雜問題的集合或問題系統(tǒng)?！盵18]“協(xié)同”一詞源于古希臘語，原意指兩個(gè)或兩個(gè)以上的個(gè)體或元素，經(jīng)過協(xié)調(diào)之后共同完成某一目標(biāo)的過程或能力。1976年，德國科學(xué)家哈肯提出協(xié)同理論，認(rèn)為一個(gè)系統(tǒng)是由多個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成，通過不同的子系統(tǒng)之間相互協(xié)同，可以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)由無序轉(zhuǎn)為有序，即“協(xié)同致有序”[19]。換句話說，各個(gè)子系統(tǒng)的協(xié)同程度越高，系統(tǒng)發(fā)揮的整體效應(yīng)越強(qiáng)?；貧w到現(xiàn)實(shí)的政策情境，國家治理過程中不同主體的治理沖突和治理隔閡，成為政策運(yùn)行面臨的一大問題，既影響了行政效率，造成政策資源的浪費(fèi)，也不利于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。特別是隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，各類政策問題呈現(xiàn)跨界性、復(fù)雜性，不同治理主體的治理邊界愈發(fā)模糊，不同政策的執(zhí)行對(duì)象相互交叉，以往針對(duì)某一領(lǐng)域問題由單一政策主體作出單邊政策決策的模式式微。如此，將協(xié)同理論應(yīng)用在公共政策范疇內(nèi)，政策協(xié)同也就成為了解決跨界公共問題的新政策運(yùn)行模式。

（一）從政策供給主體角度來看，脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接符合協(xié)同理論基本要求

政策協(xié)同可以概括為不同政策主體為解決跨界的復(fù)雜問題，通過相互協(xié)作，制定需多部門聯(lián)動(dòng)的公共政策，以提高政策資源的利用率，避免政策間的“外部性”，更好、更快地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。伴隨著我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的不斷發(fā)展，解決好“三農(nóng)”問題已經(jīng)成為全黨工作的重中之重。而隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接的重要性、緊迫性日益凸顯，直接“關(guān)系到構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，關(guān)系到全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家全局和實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)”[20]，從這個(gè)意義上說，不論是脫貧攻堅(jiān)還是鄉(xiāng)村振興，兩者都具有鮮明的“公共政策活動(dòng)屬性”，即在公共行政力量推動(dòng)下，兩者的政策活動(dòng)目標(biāo)不再是單一的，而更加關(guān)注多元目標(biāo)的綜合效應(yīng)。具體而言，根據(jù)2015年中央發(fā)布的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，脫貧攻堅(jiān)的總目標(biāo)是到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”，確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，爾后圍繞這一總目標(biāo)又陸續(xù)提出了“五個(gè)一批”“六個(gè)精準(zhǔn)”等部署安排。與脫貧攻堅(jiān)相似，鄉(xiāng)村振興的總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，其總目標(biāo)又由五大子目標(biāo)組成：鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、鄉(xiāng)村人才振興、鄉(xiāng)村文化振興、鄉(xiāng)村生態(tài)振興、鄉(xiāng)村組織振興。因此，上述兩者都形成了一套十分復(fù)雜的政策目標(biāo)體系，其中為實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)、服務(wù)于總目標(biāo)的各項(xiàng)任務(wù)部署便成為了這一目標(biāo)系統(tǒng)中的子系統(tǒng)。根據(jù)協(xié)同理論，總系統(tǒng)的有序運(yùn)行或總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，與各子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)配合程度直接相關(guān)，同樣，每個(gè)子目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也都需要多個(gè)行政部門、不同的治理主體參與其中，需要多個(gè)政策系統(tǒng)的協(xié)同。因此，可以說，脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興兩者都天然具備了政策協(xié)同的基礎(chǔ)，具有協(xié)同的必然性和可行性，兩者的銜接更是如此。

（二）從政策供給目標(biāo)來看，脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興的有效銜接在時(shí)間維度上具有政策協(xié)同性

所謂政策時(shí)間維度上的協(xié)同是指當(dāng)原來的政策周期即將結(jié)束時(shí)，政策系統(tǒng)適應(yīng)政策環(huán)境的變動(dòng)對(duì)現(xiàn)行相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整，保證在未來一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)發(fā)揮效力，避免政策系統(tǒng)產(chǎn)生時(shí)間維度上的沖突或縫隙[21]，在此強(qiáng)調(diào)的是政策的前瞻性，以及根據(jù)環(huán)境變化作出合理的政策調(diào)整和制度性安排。脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興的政策供給目標(biāo)先后承接，保證了“三農(nóng)”政策在時(shí)序上不斷檔、不脫節(jié)，具有持續(xù)的政策效力。前者的目標(biāo)是到2020年確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困;后者的目標(biāo)是到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，基本形成制度框架和政策體系，到2035年鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，到2050年實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。前者著眼于全面建成小康社會(huì)，重點(diǎn)解決絕對(duì)貧困問題，是促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)目標(biāo)和底線任務(wù);后者則著眼于第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，重點(diǎn)解決相對(duì)貧困問題以及全面發(fā)展進(jìn)步，是在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村脫貧之后更高層面的發(fā)展目標(biāo)和長(zhǎng)期愿景。雖然二者的政策供給時(shí)間與對(duì)象不盡相同，但其政策目標(biāo)一脈相承：在總目標(biāo)上服務(wù)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義共同富裕，體現(xiàn)“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的政策方針;在具體目標(biāo)上實(shí)現(xiàn)了任務(wù)層層遞進(jìn)，形成了時(shí)序性演進(jìn)的目標(biāo)體系。

（三）從政策供給方式來看，脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興的有效銜接具有政策協(xié)同性

空間維度上的政策協(xié)同強(qiáng)調(diào)地域性，關(guān)注具有本區(qū)域特色與跨區(qū)域性政策之間的協(xié)調(diào)，確保政策系統(tǒng)在不同空間發(fā)揮最大效用，避免政策的非平衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“局部”與“整體”、“特殊”與“一般”的統(tǒng)一。一是聚焦“精準(zhǔn)性”。脫貧攻堅(jiān)所堅(jiān)持的“精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧”基本方略，針對(duì)不同地區(qū)和人口的不同貧困成因采取不同的幫扶措施，形成了一套實(shí)事求是、因地制宜的政策供給體系，并且理論和實(shí)踐都充分證明了“精準(zhǔn)性”原則的科學(xué)性、有效性，在鄉(xiāng)村振興中理應(yīng)繼續(xù)遵循，堅(jiān)持精準(zhǔn)研策、精準(zhǔn)施策。二是聚焦“整體性”。脫貧攻堅(jiān)中形成的東西部協(xié)作和對(duì)口支援、社會(huì)力量參與幫扶等工作機(jī)制繼續(xù)延續(xù)到鄉(xiāng)村振興中，通過結(jié)對(duì)幫扶、定點(diǎn)幫扶和設(shè)立重點(diǎn)幫扶縣等方式，提高鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)薄弱地區(qū)的發(fā)展能力。三是聚焦“協(xié)調(diào)性”。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，不僅僅靠鄉(xiāng)村發(fā)力，更需要“推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”，脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興的銜接正是要推動(dòng)形成這種城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，將發(fā)展資源引向基層、引向農(nóng)村，例如通過延續(xù)脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的各項(xiàng)人才智力支持政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各方面人才向鄉(xiāng)村振興幫扶縣流動(dòng)。

（四）從政策供給內(nèi)容來看，脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興的有效銜接具有不同層級(jí)的政策協(xié)同性

政策協(xié)同可以具體劃分為三個(gè)不同的層面，即宏觀的政策協(xié)同、中觀的政策協(xié)同和微觀的政策協(xié)同。從宏觀層面來說，政策協(xié)同服務(wù)于國家的宏觀戰(zhàn)略，關(guān)注的不是某幾個(gè)具體政策之間的協(xié)調(diào)一致性，而是國家的總體戰(zhàn)略。脫貧攻堅(jiān)作為我國在實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)道路上的一大重點(diǎn)任務(wù)，被納入到“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。同樣，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是破解我國“三農(nóng)”問題的有力抓手，對(duì)于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)具有全局性和歷史性意義[22]。從中觀層面來說，政策協(xié)同主要關(guān)注的是跨部門政策，即具有明顯跨界特點(diǎn)的政策議題?！叭r(nóng)”問題是關(guān)系到我國國計(jì)民生的根本性問題，不論是脫貧攻堅(jiān)還是鄉(xiāng)村振興，兩者都涉及產(chǎn)業(yè)、社會(huì)、生態(tài)、組織等多領(lǐng)域的協(xié)同推進(jìn)，因此兩者的有效銜接過程也就不可避免地成為一個(gè)需要多領(lǐng)域?qū)拥目缃缱h題。從微觀層面來說，政策協(xié)同關(guān)注的是部門政策，強(qiáng)調(diào)具體政策之間的協(xié)調(diào)一致性。脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興都是圍繞提升基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展增收產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、改善民生保障等方面作出制度層面的安排，二者的政策內(nèi)容具有共通性、接續(xù)性和發(fā)展性。例如，產(chǎn)業(yè)發(fā)展既是脫貧攻堅(jiān)中帶動(dòng)脫貧致富的根本手段（即“六個(gè)一批”中的產(chǎn)業(yè)扶貧），也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的首要目標(biāo)（即“五大目標(biāo)”中的產(chǎn)業(yè)興旺）以及主要路徑（即“五大振興”中的產(chǎn)業(yè)振興）;脫貧攻堅(jiān)中所實(shí)施的教育、醫(yī)療、住房、低保等政策幫扶舉措，也正是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的重要指標(biāo)。

三、政策協(xié)同視角下脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接路徑

與傳統(tǒng)意義上的政策協(xié)同不盡相同，一般的政策協(xié)同是為實(shí)現(xiàn)某一復(fù)雜的政策目標(biāo)而做出的一系列規(guī)劃調(diào)整，而脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中所需要的政策協(xié)同動(dòng)態(tài)性和時(shí)效性更強(qiáng)。一方面，兩者的銜接本身就是一個(gè)涉及“承接-創(chuàng)新-轉(zhuǎn)換”的變化過程，政策協(xié)同既要考慮前者已完成的目標(biāo)，又要結(jié)合后者將達(dá)成的目標(biāo)，在這一過程中不斷作出調(diào)適。另一方面，2021年中央一號(hào)文件提出，在脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)完成后，設(shè)立5年過渡期，在過渡期內(nèi)要做好脫貧地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接工作，并分別提出了2025年和2035年的階段性目標(biāo)任務(wù)，即兩者的銜接在短期內(nèi)具有連續(xù)性和持續(xù)性。在實(shí)踐中，當(dāng)前剛剛?cè)〉妹撠毠?jiān)戰(zhàn)全面勝利，需要鞏固拓展的脫貧成果體系較為龐雜，在政策協(xié)同內(nèi)容方面既要突出重點(diǎn)，又要覆蓋全面;政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)變帶動(dòng)政策執(zhí)行的變化，政策實(shí)施過程中的協(xié)同方式也貫穿其中，既要保留脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的有效做法，又要切合新政策情境下的實(shí)踐需要;政策任務(wù)不同，相關(guān)系列政策機(jī)制也需相應(yīng)地轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，政策協(xié)同既要在組織結(jié)構(gòu)的“硬件”上做出調(diào)整，又要在服務(wù)激勵(lì)的“軟件”上進(jìn)行革新;等等。面對(duì)這一更具動(dòng)態(tài)性的政策協(xié)同過程，厘清政策協(xié)同的內(nèi)容、方式和機(jī)制便顯得更為重要。

（一）脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中的政策協(xié)同內(nèi)容

“三農(nóng)”問題始終是關(guān)系我國國計(jì)民生的根本性問題。自改革開放以來，中共中央先后印發(fā)了20多份有關(guān)“三農(nóng)”問題的中央一號(hào)文件，各有側(cè)重地對(duì)農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展作出了安排部署，不斷推動(dòng)我國“三農(nóng)”工作持續(xù)向前發(fā)展。這既折射出我國“三農(nóng)”問題的重要地位，也表明“三農(nóng)”問題是一個(gè)十分復(fù)雜的、難以短時(shí)間內(nèi)解決的系統(tǒng)問題。而脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興都是從解決我國新時(shí)代“三農(nóng)”問題入手，做好兩者的銜接工作有利于順利推進(jìn)“三農(nóng)”工作進(jìn)入發(fā)展新階段。同樣，把握好“三農(nóng)”工作的主要內(nèi)容和重點(diǎn)方向，對(duì)促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興有效銜接更具有指導(dǎo)性作用。

縱覽黨的十八大以來的“中央一號(hào)”文件（見表1），可以發(fā)現(xiàn)：第一，加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)始終是貫穿“中央一號(hào)”文件的主線。2013年“一號(hào)文件” 提出“完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織建設(shè)”;2015年“一號(hào)文件”對(duì)農(nóng)村基層組織建設(shè)作出部署，強(qiáng)調(diào)認(rèn)真貫徹落實(shí)黨要管黨、從嚴(yán)治黨的要求;2020年和2021年“一號(hào)文件”都強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，深入貫徹落實(shí)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》。第二，深化農(nóng)村改革，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化越來越重要。自2014年提出要以改革推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，“一號(hào)文件”多次著眼于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并用發(fā)展新理念來破解“三農(nóng)”新難題。第三，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項(xiàng)重大任務(wù)。黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年“一號(hào)文件”就對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出全面部署，并對(duì)階段性目標(biāo)任務(wù)做了細(xì)致安排，爾后三年的“一號(hào)文件”分別圍繞全面建成小康社會(huì)、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提出了一系列政策舉措。

在對(duì)近年來中央“一號(hào)文件”進(jìn)行分析后，可以提煉出這些文件對(duì)“三農(nóng)”不同領(lǐng)域的關(guān)注點(diǎn)：一是以提升農(nóng)業(yè)質(zhì)量和競(jìng)爭(zhēng)力為抓手，注重糧食安全，建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進(jìn)藏糧于技、藏糧于地;二是以農(nóng)村的鄉(xiāng)村振興為重點(diǎn)，通過環(huán)境整治、建設(shè)完善基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)、提升農(nóng)村公共服務(wù)水平、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、加快移風(fēng)易俗等方式，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興;三是以提升農(nóng)民生活水平為根本，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，發(fā)展新型職業(yè)農(nóng)民，提高農(nóng)村社會(huì)保障和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移，保障農(nóng)民實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增收（見表2）。

一是圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策協(xié)同。從農(nóng)村建設(shè)來看，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的繁榮倒逼基礎(chǔ)設(shè)施的完備，進(jìn)而推動(dòng)加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化;從農(nóng)民增收來看，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度與農(nóng)民生活水平直接掛鉤，既可以提高當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障水平，也可以加強(qiáng)公共服務(wù)能力。（1）做好農(nóng)業(yè)發(fā)展與其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同，充分運(yùn)用好土地政策、財(cái)政政策和科技政策。一方面，堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)為本，做好“藏糧于地、藏糧于技”，保障糧食安全，利用諸如“科技特派員”等政策來推進(jìn)種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化;另一方面，將農(nóng)業(yè)與手工業(yè)、旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)結(jié)合，通過“多產(chǎn)業(yè)+”的方式融合發(fā)展，既可以在脫貧攻堅(jiān)成果的基礎(chǔ)上催生新業(yè)態(tài)，創(chuàng)造出更多的新產(chǎn)品，也有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素的相互流動(dòng)。（2）做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的協(xié)同，充分協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)政策與環(huán)境政策的關(guān)系。構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，將脫貧攻堅(jiān)期的高耗能項(xiàng)目升級(jí)換代，并考慮不同脫貧地區(qū)的生態(tài)基礎(chǔ)，制定差異化產(chǎn)業(yè)政策，形成生態(tài)保護(hù)倒逼產(chǎn)業(yè)升級(jí)，產(chǎn)業(yè)升級(jí)促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的良好局面。（3）做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展與文化發(fā)展的協(xié)同，充分發(fā)揮好產(chǎn)業(yè)政策與文化政策的合力作用。既要將文化產(chǎn)業(yè)化，又要賦予產(chǎn)業(yè)文化內(nèi)涵。前者是“生產(chǎn)化”的發(fā)展，側(cè)重服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，通過引進(jìn)、培養(yǎng)文化人才，發(fā)掘并培育當(dāng)?shù)胤俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人，提升傳統(tǒng)工藝品質(zhì)，打造一批特色文化產(chǎn)業(yè)。后者是“生活化”的發(fā)展，側(cè)重服務(wù)于精神文明建設(shè)，將本土產(chǎn)業(yè)特別是脫貧攻堅(jiān)時(shí)期建立的村集體經(jīng)濟(jì)與當(dāng)?shù)毓蛄妓紫嘟Y(jié)合，形成特有的企業(yè)文化和組織文化。

二是圍繞社會(huì)保障的政策協(xié)同。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，社會(huì)保障是保障和改善民生、維護(hù)社會(huì)公平、增進(jìn)人民福祉的基本制度保障，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的重要制度安排，是治國安邦的大問題[23]。（1）做好兜底性政策之間的協(xié)同，避免政策疊加。兜底保障作為脫貧攻堅(jiān)時(shí)期“五個(gè)一批”的其中之一，既是“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的重要組成部分，也是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，主要包括低保救助、特困救助、臨時(shí)救助等特殊補(bǔ)助。脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中要制定好各項(xiàng)兜底性政策的補(bǔ)助范圍和額度，精準(zhǔn)制定不同情況所對(duì)應(yīng)的不同政策，以鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、避免返貧為目標(biāo)導(dǎo)向，避免出現(xiàn)“福利懸崖”。（2）做好兜底性政策與穩(wěn)定性政策的協(xié)同，消除政策縫隙。穩(wěn)定性政策以就業(yè)創(chuàng)業(yè)、教育醫(yī)療為主，在銜接期以鞏固脫貧攻堅(jiān)成果為重心，著重解決脫貧之后尚有勞動(dòng)能力但脫貧不穩(wěn)定人群的發(fā)展問題，既避免兜底之后的政策斷檔，也可銜接鄉(xiāng)村振興政策，防止政策跨度過大。（3）做好穩(wěn)定性政策與提升性政策的銜接，推動(dòng)政策升級(jí)。提升性政策以信息化建設(shè)、科技創(chuàng)新為主，側(cè)重于向深層次拓展脫貧攻堅(jiān)成果，通過強(qiáng)化醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等領(lǐng)域的信息化建設(shè)，以商業(yè)保險(xiǎn)為支點(diǎn)，全面覆蓋保障，加快農(nóng)村保障服務(wù)水平升級(jí)換代。

三是圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策協(xié)同。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的強(qiáng)力支撐，其建設(shè)貫穿農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化全過程。脫貧攻堅(jiān)階段已經(jīng)解決了鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施由“無”到“有”的問題，在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接期，要重點(diǎn)推進(jìn)由“有”到“優(yōu)”和由“少”到“多”的協(xié)同問題。供水供電、交通物流等是農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，文化娛樂、商業(yè)服務(wù)、衛(wèi)生保潔等是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展等生活性基礎(chǔ)設(shè)施的必要組成部分。一方面，在銜接期要做好脫貧攻堅(jiān)時(shí)期建設(shè)成果的后續(xù)維護(hù)、鞏固工作，在前期投入成果的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)成果的持續(xù)效用，避免斷檔停更，同時(shí)，通過加強(qiáng)數(shù)字智能化設(shè)施建設(shè)，提高村級(jí)綜合服務(wù)能力，提升鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量;另一方面，利用供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思維，以鄉(xiāng)村實(shí)際需求為導(dǎo)向，逐步增加基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和品類，實(shí)現(xiàn)全區(qū)域、全領(lǐng)域覆蓋。

（二）脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中的政策協(xié)同方式

由于脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興有效銜接過程的特殊性，如何在不消除部門邊界的前提下，將不同部門的職能、資源進(jìn)行整合，推動(dòng)不同層級(jí)政府之間、政府內(nèi)部不同職能部門之間交互式、一體化的整體性運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)以公共政策為載體的公共服務(wù)的無縫供給，將是銜接過渡階段的主要目標(biāo)。

一是上下級(jí)政府之間縱向的政策協(xié)同?？v向協(xié)同旨在保證政策效果與政策決策者的期望效果相一致，更加關(guān)注政策的執(zhí)行過程。不同層級(jí)政府之間，特別是中央政府與地方政府之間的協(xié)同是縱向協(xié)同的重要內(nèi)容。在具有中國特色的央地關(guān)系中，中央政府作為元政策的決策層，擁有政策協(xié)同的絕對(duì)權(quán)威和控制力，依靠這種強(qiáng)大的政治動(dòng)員能力和體制優(yōu)勢(shì)，兩者在政策目標(biāo)上具有天然一致性，所以當(dāng)元政策決策層發(fā)布相關(guān)指導(dǎo)意見后，各地方政府會(huì)以中央文件為藍(lán)本發(fā)布本地的實(shí)施意見（見表3）。

地方政府和基層政府在政策執(zhí)行和政策評(píng)估中，會(huì)對(duì)標(biāo)上級(jí)政府的政策目標(biāo)，將上級(jí)政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為考核指標(biāo)，且僅對(duì)重要的考核指標(biāo)負(fù)責(zé)，有可能使最終的政策執(zhí)行效果偏離預(yù)期目標(biāo)[24]，因此，在具體政策過程中要注意以下幾點(diǎn)：第一，階段性政策目標(biāo)的協(xié)同。雖然中央與地方在總的政策目標(biāo)上已達(dá)成一致，但各地實(shí)際情況不同，有些地方由脫貧縣轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣，應(yīng)將政策目標(biāo)的重點(diǎn)放在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，而有些地方的政策目標(biāo)更側(cè)重全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。因此，需要統(tǒng)籌好不同的階段性政策目標(biāo)，確保政策分目標(biāo)的無縫銜接，確保漸進(jìn)式實(shí)現(xiàn)政策總目標(biāo)。第二，政策工具的協(xié)同配合。在脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興有效銜接的過渡期內(nèi)，各地應(yīng)根據(jù)發(fā)展條件對(duì)政策工具進(jìn)行選擇和組合。通過充分調(diào)研，發(fā)掘、發(fā)展不同的強(qiáng)制型工具、混合型工具和自愿型工具，保證三者的合理搭配，形成有機(jī)整體，并隨著政策周期的推進(jìn)和政策環(huán)境的變化順勢(shì)動(dòng)態(tài)更新。第三，政策效果考核的差異性協(xié)同。與脫貧攻堅(jiān)不同，鄉(xiāng)村振興推進(jìn)成效的標(biāo)準(zhǔn)并不是統(tǒng)一的，兩者銜接過渡期內(nèi)從中央到地方都應(yīng)建立相應(yīng)的考核評(píng)估機(jī)制，但同時(shí)要允許考核指標(biāo)差異性的存在，確保各項(xiàng)指標(biāo)在大方向上服務(wù)于總目標(biāo)，呈現(xiàn)協(xié)同趨勢(shì)，進(jìn)而產(chǎn)生整體效應(yīng)。

二是同級(jí)政府之間、不同職能部門之間橫向的政策協(xié)同。橫向協(xié)同一方面旨在確保不同部門出臺(tái)的政策之間相互支持，另一方面，也是為了更好地解決跨界問題，兩個(gè)或兩個(gè)以上的政策主體經(jīng)過充分協(xié)商對(duì)話之后進(jìn)行的整合過程，最終產(chǎn)物即為不同地方政府和部門之間的合作機(jī)制或聯(lián)合頒布的政策文本（見表4）。顯然，鄉(xiāng)村振興是全國范圍內(nèi)涉及領(lǐng)域廣闊、涉及行業(yè)眾多的國家戰(zhàn)略，它的全面推進(jìn)已經(jīng)超越了現(xiàn)有的政策領(lǐng)域邊界，也超越了任何單個(gè)職能部門的職責(zé)范圍。如果說縱向的政策協(xié)同著眼于在深度上推進(jìn)政策執(zhí)行，那么橫向協(xié)同更側(cè)重于在廣度上解決問題。一方面，立足不同領(lǐng)域，加強(qiáng)信息協(xié)同，明確各主體職責(zé)范圍。通過對(duì)近期文件梳理可發(fā)現(xiàn)，針對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項(xiàng)指導(dǎo)意見少則涉及幾個(gè)部門，多則涉及幾十個(gè)部門，許多部門同時(shí)參與多項(xiàng)政策的制定，例如財(cái)政部在表4列舉的文件中共參與7項(xiàng)，因此要建立完善的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制和考核監(jiān)督機(jī)制，提高各項(xiàng)“復(fù)合型政策”的協(xié)同度和承接性，減少政策交叉和政策沖突。另一方面，立足不同地域，深化東西部協(xié)作，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。東西部協(xié)作既是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的需要，也是對(duì)西部地區(qū)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣的重要幫扶舉措。以“東部所能、西部所需”為導(dǎo)向，建立聯(lián)席會(huì)議制度，將東部地區(qū)發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)充分與西部地區(qū)實(shí)際相結(jié)合，增強(qiáng)在人才、資金、技術(shù)、信息等方面的互聯(lián)互通，提高雙方的互補(bǔ)性和兼容性。

（三）脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中的政策協(xié)同機(jī)制

在多部門處理復(fù)雜的跨界公共問題時(shí)，依靠傳統(tǒng)意義上的官僚權(quán)威制，難以讓政策過程強(qiáng)制貫徹執(zhí)行下去，同時(shí)，官僚組織中的層級(jí)結(jié)構(gòu)和專業(yè)化分工也會(huì)令政策效果大打折扣[25]。因此，需要構(gòu)建政策協(xié)同機(jī)制，明確各政策主體之間的關(guān)系，在協(xié)同合作的基礎(chǔ)上，通過互動(dòng)對(duì)話來促使各部門在行動(dòng)中實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。其中，最具代表性的是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）對(duì)政策協(xié)同機(jī)制的歸納分類，即結(jié)構(gòu)性機(jī)制和程序性機(jī)制，前者側(cè)重靜態(tài)分析，著眼政策協(xié)同中的組織載體構(gòu)建;后者側(cè)重動(dòng)態(tài)分析，著眼政策協(xié)同中的操作程序。本文也將以“結(jié)構(gòu)-程序”為分析框架，動(dòng)靜結(jié)合地提出脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中的政策協(xié)同機(jī)制。

一是優(yōu)化政策協(xié)同的結(jié)構(gòu)性機(jī)制。政策協(xié)同需要以組織協(xié)同為載體，根據(jù)協(xié)同機(jī)制的分析框架，組織結(jié)構(gòu)可分為正式結(jié)構(gòu)、半正式結(jié)構(gòu)和非正式結(jié)構(gòu)。正式結(jié)構(gòu)主要指政府部門之間協(xié)同所形成的結(jié)構(gòu)形態(tài)，是政策協(xié)同中必不可少的“基石”。加強(qiáng)正式結(jié)構(gòu)建設(shè)，就要強(qiáng)化責(zé)任制度，在明確如何評(píng)價(jià)政策協(xié)同效果的基礎(chǔ)上，建立追責(zé)機(jī)制，明確縱向協(xié)同和橫向協(xié)同中不同政策主體的責(zé)任分工，提高政策協(xié)同的制度化和規(guī)范化。半正式結(jié)構(gòu)是指官方與非官方的協(xié)同狀態(tài)，是政策協(xié)同過程中的有力補(bǔ)充。要充分發(fā)揮政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的優(yōu)勢(shì)，將政策主體的需求與社會(huì)力量的有效供給相結(jié)合，通過一系列政策過程利用社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)力量實(shí)現(xiàn)協(xié)同目標(biāo)，例如阿里巴巴與多個(gè)地方政府簽約，用自身的數(shù)字化建設(shè)技術(shù)來推動(dòng)基層的鄉(xiāng)村振興建設(shè)。非正式結(jié)構(gòu)即民間組織為實(shí)現(xiàn)政府的政策目標(biāo)而形成的各種組織形態(tài)，是推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策協(xié)同的重要組成部分。脫貧攻堅(jiān)時(shí)期構(gòu)建形成的大扶貧格局和社會(huì)扶貧體系，在鄉(xiāng)村振興階段依然可以延續(xù)，進(jìn)而演化為政府、社會(huì)、市場(chǎng)協(xié)同推進(jìn)的大振興格局和全社會(huì)共同參與的多元主體的社會(huì)振興體系，在加大對(duì)社會(huì)組織助力鄉(xiāng)村振興政策保障和政策激勵(lì)力度的同時(shí)，還要積極拓寬社會(huì)力量的參與渠道，并培育鄉(xiāng)村社會(huì)資本，激發(fā)主體性力量。

二是優(yōu)化政策協(xié)同的程序性機(jī)制。程序性機(jī)制包括政策協(xié)同中的各種程序性設(shè)置和技術(shù)工具。（1）優(yōu)化信息協(xié)同機(jī)制，完善信息共享平臺(tái)。從縱向協(xié)同上來說，信息溝通要衍射到不同層級(jí)的政策主體，了解基層的政策執(zhí)行主體和政策客體的政策反饋，以便及時(shí)做出政策調(diào)整;從橫向協(xié)同上來說，不同部門要打破信息系統(tǒng)壁壘，實(shí)現(xiàn)必要信息和基礎(chǔ)信息的共享，同時(shí)，經(jīng)常組織召開吹風(fēng)會(huì)和碰頭會(huì)，也有利于政策制定的針對(duì)性。（2）優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)協(xié)同動(dòng)力。激勵(lì)機(jī)制是保證政策協(xié)同目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的外在動(dòng)力機(jī)制，這種機(jī)制多作用在縱向協(xié)同方面，上級(jí)政府通過對(duì)協(xié)同目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行評(píng)估，將其作為對(duì)下級(jí)政府綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，同時(shí)，對(duì)于履職不當(dāng)?shù)囊婪ㄒ酪?guī)進(jìn)行處罰。（3）優(yōu)化條塊協(xié)同機(jī)制，打破條塊分割。積極借鑒自上而下建立的脫貧攻堅(jiān)組織體系和工作機(jī)制，“充分發(fā)揮中央和地方黨委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組作用，建立統(tǒng)一高效的實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的決策議事協(xié)調(diào)工作機(jī)制”[20]20，統(tǒng)籌調(diào)度各方資源，有效打破條塊分割，切實(shí)保障政策協(xié)同機(jī)制落實(shí)。此外，還應(yīng)加強(qiáng)條塊共建，總結(jié)“省部共建鄉(xiāng)村振興示范省”的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，將其推廣至更多地方政府和職能部門，建立更多地方政府與職能部門“1+1>2”的示范樣板。

四、結(jié) 語

綜上所述，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是“十四五”時(shí)期的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略任務(wù)，也是“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移，更是脫貧地區(qū)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的必由之路。而“三農(nóng)”問題的重要性、復(fù)雜性和艱巨性決定了兩者的銜接期充滿了政策協(xié)同色彩。一方面，跨界的復(fù)雜問題需要政策協(xié)同來解決，并且以政策協(xié)同為代表的協(xié)同治理理論和整體治理理論也為實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化提供了新思路。另一方面，協(xié)同的過程中往往伴隨著資源、權(quán)力、關(guān)系的重新組合[26]，也會(huì)耗費(fèi)一定的政策成本，它對(duì)傳統(tǒng)的治理思路提出了新的挑戰(zhàn)。

政策協(xié)同作為在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這一長(zhǎng)期實(shí)踐中需要不斷調(diào)整、完善和發(fā)展的政策過程，需要更加深入地結(jié)合“三農(nóng)”問題特性，將政策協(xié)同理論更為廣泛地運(yùn)用到政策實(shí)踐中，以更好地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的整體性治理，這也是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要研究?jī)?nèi)容。

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Effective Connection Between Poverty AlleviationAchievements and Rural Revitalization From the Perspective of Policy Synergy

WEN Meirong1，WANG Shuai2

（1.Party School of Heilongjiang Provincial Committee of C.P.C.，Harbin 150080; 2.Public Policy Evaluation Research Center of Hebei Province，Qinhuangdao，Hebei 066004，China）

Abstract：As a comprehensive victory has been achieved in poverty alleviation in China，the focus of “Three Rural Issues” work has shifted to comprehensively promoting the strategy of rural revitalization.To consolidate and expand the achievements of poverty alleviation and effectively connect the achievements with rural revitalization has become an important task at the current stage.The crossover complexity and multivariate comprehensiveness determine that the process of their connection needs to be coordinated from many aspects.From the perspective of policy synergy，the connection between poverty alleviation and rural revitalization is consistent with the synergetic theory.The policy supply objectives，policy supply modes and policy supply contents between them share the policy synergy characteristics in multiple dimensions and levels.Therefore，taking policy synergy as the analytical framework，it is required to do a good job in industrial development，social security and infrastructure construction from the content of policy synergy，to promote the vertical and horizontal coordination as a whole from the way of policy synergy，to build a structural mechanism and procedural mechanism from the mechanism of policy synergy，so as to explore an effective convergence path between poverty alleviation and rural revitalization.

Key words：policy synergy;poverty alleviation;rural revitalization;synergetic governance

（責(zé)任編輯：王倩）