曹海軍　陳宇奇

〔摘要〕 共建共治共享的社會治理共同體，塑造了“多網合一，一網多能”的基層網絡化治理樣態(tài)。多元協同的基層網絡化治理模式，實現了對基層社會治理共同體的細分，提出了針對當前基層治理短板的實踐要求。具體包括：打造“一核多方”的治理格局，凝聚基層治理的核心領導力量;發(fā)揮多元主體的協同優(yōu)勢，拓寬基層治理路徑;整合冗雜無序的治理碎片，有效統籌基層主體、關系、方式等多維要素;重構協同網絡框架下多元治理主體的職責邊界，推動基層治理走向精準化。

〔關鍵詞〕 多元協同，基層治理，網絡化

〔中圖分類號〕D630?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2021）03-0011-05

黨的十八大以來，基層在社會治理體系中的作用日益凸顯，配套政策與制度的賦能、賦權，讓基層空間變成社會治理的核心場域。作為治理體系的末端，基層的重要地位逐漸顯現，圍繞基層資源形成的多元協同治理網絡，呼喚黨政職能部門聚焦基層治理，進一步推動了社會治理重心向基層下移?；谏鐣卫硇碌陌l(fā)展格局，黨的十九大報告明確提出了“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共建共治共享社會治理格局” 〔1 〕的戰(zhàn)略舉措，從制度層面明確了黨委領導、政府主導、社會協同的基層社會治理的創(chuàng)新思路。諸多基層治理的創(chuàng)新實踐在“一核多方”的制度框架下，逐漸呈現出以基層黨委為領導核心、行政力量協同社會力量統籌推進基層社會治理的特征，網絡化的協同治理格局基本形成。在新的發(fā)展格局下，應通過治理的網絡化框架對多元協同進行細分，將黨政職能部門導入基層的同時，優(yōu)化多元主體間的協同關系，通過多種治理手段，進一步強化黨委在基層治理中的領導力，有效整合基層治理中的碎片化要素，重構多元主體的職責邊界，實現精準化治理。

一、打造“一核多方”的治理格局，凝聚基層治理的核心領導力量

多元協同是網絡化實踐形態(tài)的典型特征，近年來，多種基層治理的創(chuàng)新模式都在強調多元參與治理的優(yōu)勢。圍繞差異化治理主體特征形成的諸多基層治理創(chuàng)新模式，在強調市場選擇與社會活力的同時，往往忽略了我國社會主義制度集中領導的核心優(yōu)勢。缺少領導力的多元主體在基層復雜的治理環(huán)境中無序發(fā)展，不僅容易形成圍繞自身利益的封閉群體，導致治理“協而不同”，而且嚴重影響了協同效率，造成治理的“多中心化”，使協同格局從內部分解，這恰恰違背了協同治理的初衷，導致內生性的協同失靈。就目前實踐來看，多元主體要素齊備卻無法有效協同的基層案例十分常見，基層領導力的分散與缺失，反而讓多元主體的優(yōu)勢變?yōu)橹萍s基層治理的桎梏，使基層治理出現推諉、停滯、公益受損等嚴重問題，這充分說明基層治理協同迫切需要黨組織的引領以及行政部門的主導。而從國家層面的制度構建來看，打造“一核多方”的網絡領導管理結構，有助于充分發(fā)揮基層治理的協同優(yōu)勢?！耙缓硕喾健笔菍Χ嘣獏f同概念的進一步細分，即將治理中的領導中樞確定為唯一的“元”，聚焦統一目標協同多方主體共同治理?；鶎又卫砭W絡需要凝聚領導核心，黨委作為多方協同的唯一領導核心，在激活協同要素、維系或理順協同關系中發(fā)揮著重要作用。

基層治理的網絡化框架提供了構筑“一核多方”的結構路徑，通過構建以黨委為核心的星狀領導管理結構，突出了黨委的領導作用。基層治理網絡提供了兩類強化基層協同領導功能的網絡化治理結構，即分別通過領導組織網絡及網絡管理組織網絡兩種結構，突出黨委在基層扁平化協同過程中的領導力量。領導組織網絡結構將黨委置于聯系的中心，在構建網絡時，優(yōu)先構建黨委與其余協同主體的協同關系，在基層治理中不斷增加黨委與市場、社會以及群眾協同頻次，不斷賦權國家與社會的緊密聯系，使之成為基層協同網絡中的核心聯系節(jié)點。在織牢基層治理主體聯系網絡的同時，黨委在網絡中的核心地位得到凸顯，通過關系賦權帶動參與主體的角色賦權，讓黨委成為基層治理協同網絡中的治理結構洞①，形成黨委與政府托底的星狀巢套結構 〔2 〕256。

網絡管理組織結構構造了管理網絡套嵌的結構模式，在強化領導核心的同時賦予協同網絡監(jiān)督的功能，保證頂層政策目標的統一落實，防止基層復雜協同環(huán)境帶來政策目標的偏差。與領導組織網絡不同，網絡管理組織結構將黨組織網絡或行政網絡套嵌在基層協同網絡之外，在參與基層治理的同時，通過外部網絡保證領導力的聚焦和網絡協同的統一目標，強化對多元協同網絡中心權力的維護和管理。在基層實踐中，圍繞基層治理的黨組織網絡與基層協同治理網絡，共同構成這種網絡管理組織結構。一方面通過黨組織網絡動員黨員參與到基層治理協同中，另一方面通過發(fā)揮基層組織的政治引領作用維護協同領導力的權威性。

以上兩種組織結構找到了扁平結構與領導力聚焦的平衡點，通過特定的網絡結構框架塑造了凝聚基層領導力的治理形態(tài)，有效避免了當前我國基層治理中因多中心協同導致權力分散與領導缺失的問題，從形態(tài)與功能上呼應了基層治理體系“一核多方”的制度要求，提供了基層治理網絡化的實踐路徑。

二、發(fā)揮多元主體的協同優(yōu)勢，拓寬基層治理路徑

社會力量的壯大與多樣態(tài)的治理方式共同助推基層治理向網絡協同治理的方向發(fā)展。就基層治理的外部環(huán)境看，基層社會力量在基層治理中的角色定位逐漸清晰，社區(qū)企業(yè)以及基層社會組織豐富了基層治理中的產品供給、供給范式以及治理思路。從“單位制”到“社區(qū)制”的實踐經驗表明，多元主體參與供給的優(yōu)勢在于發(fā)揮多中心的治理優(yōu)勢，使資源通過協同關系流動起來。因此，從基層治理網絡的形成來看，市場、社會等多元主體參與是必不可少的。相較于政府，成熟社區(qū)中的企業(yè)及社會組織不僅能夠滿足政府無法提供的社區(qū)服務和產品，公益理念及市場機制讓社區(qū)企業(yè)以及社會組織很好地套嵌于基層群眾的社會關系網絡中，通過市場和社會提供的公共服務與基層群眾的衣食住行緊密聯系，而且多樣態(tài)精細化的服務供給為基層治理網絡提供了活力。隨著社會資源向基層下移，嵌入基層治理網絡中的市場單元和社會組織在基層社區(qū)中的重要地位日益凸顯，社區(qū)日間照料護理陪護中心、矛盾調解中心、社區(qū)時間銀行、紅色物業(yè)、社區(qū)志愿服務隊伍等基層企業(yè)及社會組織已經成為基層治理生態(tài)中的重要組成部分，在應對基層養(yǎng)老、醫(yī)療、矛盾調解、社區(qū)治安、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理等諸多末端治理難題方面發(fā)揮了重要作用。治理體系的創(chuàng)新賦予基層群眾更多的話語權，社區(qū)居民在基層治理體系中的角色定位發(fā)生了本質變化。隨著基層居民治理網絡空間的不斷拓寬，群眾自治的路徑和渠道變得多元化、豐富化，基層治理網絡將網格化管理體系、黨群服務中心、居民業(yè)主委員會等多種治理體系融合到治理網絡中，形成了橫向到邊、縱向到底的基層群眾治理網絡。

多樣態(tài)的基層治理方式在提升基層治理效率的同時，有效理順了協同主體間的關系。網絡化的基層治理格局需要借助多樣化的治理方式，完成協同關系的構建，實現資源在網絡形態(tài)下的流轉。整合治理方式在推動政黨系統與行政系統向基層下移中起到了重要作用，通過向內、向外以及向下的網絡整合，將黨組織網絡、行政網絡滲透到基層社區(qū)的治理網絡中，結合社會力量形成的居民自治網絡，形成關系對等優(yōu)勢互補的基層治理體系 〔3 〕。在有關行政體系治理重心下移問題的研究中，學者們提出了諸多建議，比如：界面重構的治理路徑強調將治理界面向基層界面遷移，讓行政治理體系向基層前端推移 〔4 〕;接點治理、社區(qū)共同體再造等治理方式均主張從國家與社會關系視角給出統籌政社關系、打造共建共治共享社會治理共同體的有效路徑，突出治理網絡化的實踐形態(tài)。這些建議對治理實踐有著一定的價值。在目前的行政體系中，基層社區(qū)居委會是社會治理的直接派出機構，它雖不隸屬于國家行政體系，但卻與政府存在著緊密的聯系，連接著國家與社會的兩端，承擔著社會治理“最后一公里”的重要任務。隨著治理重心向基層下移，政府職能部門圍繞基層展開的服務工作日漸增多，基層社區(qū)逐漸開始承載社會管理以及公共服務在微觀層面的兜底職能 〔5 〕。為推動基層治理網絡化，可圍繞基層治理中資源流通與服務供給、吸納合作的方式從基層微觀群體入手，由居委會協調居民與物業(yè)的關系，促進市場服務與居民訴求的良性互動;采用半嵌入式與互嵌共生的治理方式，通過國家權力的介入引導基層協同關系中國家、市場、社會相互監(jiān)督、彼此依賴及利益保護，實現資源服務在協同網絡關系中的順暢流動;構建以大數據技術應用為代表的數字化社區(qū)治理模式，借由科技賦能實現政務服務、物業(yè)服務向居民端的精準化推進。上述措施不僅能夠有效提升治理網絡中服務和資源的流動速度，而且可以激發(fā)公眾參與治理的熱情，強化網絡中各主體間的關系。

基層治理網絡化形態(tài)的形成源于國家制度對基層的綜合性定位。在外部環(huán)境的合力助推下，基層治理網絡的治理形態(tài)實現了對社會治理共同體的細分。作為社會治理共同體的另一個方面，基層治理網絡化的實踐形態(tài)反映出基層治理集中領導、多元參與、注重協同與功能多樣的總體特征，通過基層平臺，將政黨力量、行政力量以及社會力量統籌于治理網絡中，實現“多網合一、一網多能”的整合目標。

三、整合冗雜無序的治理碎片，有效統籌基層主體、關系、方式等多維要素

進入新時代，社會主要矛盾的轉化和城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的巨大變化，使得社會治理呈現出重心下移、資源和服務下沉、職責和權力下放的趨勢 〔6 〕，基層空間的管理與服務職能進一步拓展，行政組織網絡中的諸多職能部門與基層的聯系變得更加緊密。隨著治理重心向基層下移，基層在享有更多權力與資源的同時，也面臨著如何對各種要素進行整合的問題。在這一背景下，各地在探索基層治理創(chuàng)新實踐中向街道、社區(qū)投入了大量資源。為了配合資源下沉，行政職能部門也將部分權限直接下放到基層，并形成職能部門治理界面向基層前移的趨勢。資源與權力的配套下放為基層治理創(chuàng)新提供了空間，各地也在積極探索與當地治理實踐相適應的治理模式。然而，面對大量的基層治理要素，大多數基層治理實踐仍然維持簡易化的協同模式，缺少對要素的細分，更沒有進行有效的整合。這導致各地在探索基層治理創(chuàng)新模式的過程中，出現治理效能低下、推廣性差、缺少持久性的問題，在連鎖產生治理資源浪費的同時，更加大了行政成本和行政部門的壓力。一言以蔽之，基層治理碎片化已經成為制約基層治理水平的短板，而實踐端的治理需求推動了整合治理的普及。多元協同的基層治理環(huán)境容易產生大量碎片化的治理要素。從網絡化的實踐形態(tài)來看，多元協同視角下的網絡化協同框架不僅能夠實現對基層要素的包容整合，更重要的是這種整合建構在對參與主體、協同關系以及治理工具的細分之上，在回應基層協同內部需求的同時，能夠完成對入網資源的有序規(guī)劃。

網絡化的協同關系與普通的協同聯動有所區(qū)別。網絡化的協同關系在強調主體整合的同時，沒有停留在治理主體類型的整合上，它更重視網絡治理結構中參與個體的特質。在基層治理網絡中，宏觀層面政黨、行政、社會系統與微觀層面差異化的公民個體都是協同網絡的整合對象，基于不同的協同聯系，每一個微觀層面的治理碎片都是構成協同框架的重要節(jié)點。在此基礎上，通過對個體的屬性識別進行系統性組織劃分，以此提升網絡治理中的協同密度，創(chuàng)造更多協同的條件，減少治理成本。基層治理的實踐成果表明，微觀層次的主體碎片整合使得散落于基層各主體中的治理資源被有效利用起來，部分基層社區(qū)通過對微觀個體的整合，借助基層居民的行政、公益、黨員等角色身份，有效解決了基層社區(qū)的治理問題，進而形成了穩(wěn)定的長期的跨主體協同治理機制。整合碎片化的協同關系是網絡化組織協同的核心優(yōu)勢，網絡化的關系整合特色突出對節(jié)點間利益關系的平衡，注重結構的有序性 〔7 〕。圍繞多元主體形成的基層治理環(huán)境具有復雜性，多元利益的復雜博弈增加了協同的難度，因此網絡化的治理關系不僅僅是扁平化的合作，領導、監(jiān)督、共享的協同關系兼而有之?；鶎泳W絡化治理的整合可依據治理節(jié)點的功能特色和需求導向對協同關系進行不同程度的分類，將碎片化的協同關系在功能上依據領導、監(jiān)督、共享層級進行劃分，在需求上按照協同關系的重要程度進行賦權。在此基礎上，將協同關系納入整個網絡化的治理框架下，給出對碎片化協同關系的網絡化整合方案?；鶎又卫砟Ｊ降牟粩鄤?chuàng)新與科技賦能在豐富基層治理路徑的同時，可能會造成網絡化整合方案碎片化的問題。因此，基層治理的創(chuàng)新治理手段需要因地制宜，治理方案過多會使決策面臨選擇困難，缺少匹配依據的盲目選擇容易造成創(chuàng)新項目的爛尾和公共資源的浪費。網絡化的多元協同模式對治理手段的碎片化整合，建立在對網絡主體與網絡關系整合的基礎上，為決策者刻畫出基層治理的協同網絡環(huán)境，將治理特征、治理訴求、治理體量作為治理工具的選擇依據，確保差異化的治理工具能夠精準對接基層不同層次不同訴求的治理群體，實現對治理工具的網絡化整合。

四、重構協同網絡框架下多元治理主體的職責邊界，推動基層治理走向精準化

新的發(fā)展格局對基層治理能力提出了更高的要求，任務導向的治理模式已經不能滿足現代化基層治理的要求，取而代之的是圍繞差異化基層需求的精細化治理方案。厘清基層治理中多元治理主體的職責邊界是基層治理精細化的前提，協同治理過程中職責劃分模糊使基層協同失效，基層治理過程中的信息成本、關系成本、選擇成本隨之增加，進一步倒逼決策者采用“一刀切”的粗放治理方法解決基層問題，最終導致治理滿意度的低下。協同停滯、責任推諉、部門掣肘等現象暴露出基層治理職責邊界模糊的短板，成為當前基層治理亟待解決的重要課題。組織協同網絡的基層治理模式基于多元主體的協同特征，給出了精準化治理的解決方案。

網絡治理理論將原有的市場與科層的組織二分框架改變?yōu)槭袌?、網絡、科層的三級框架 〔8 〕。相較于科層與市場，網絡化的扁平結構讓基層治理中的各方主體處在同一協同層級中，網絡關系的構建用以解決多方主體面對的共同問題。基層問題的識別十分復雜，單一主體對基層問題的識別往往僅限于本身的職能與責任，而基層治理網絡能夠完成基于整體網絡視角下的職責劃分，重構多元治理主體的職能與責任邊界（參見圖1）。

基層治理問題具有復雜性，基層治理中的問題無法依靠單一主體的單一職能完全解決。相反，沉淀在基層的大量治理問題需要跨部門跨層級網絡化的多元協同，基層問題精準化的識別也需要建立在多方參與的網絡協同環(huán)境下，基層治理網絡依照網絡中多元主體的特性，通過主體職能互嵌，實現對基層問題的職責全覆蓋。圖1形象地描述了基層治理網絡中各方主體在基層治理網絡中的職能與責任邊界，在應對基層問題時政黨、行政、群眾以及企業(yè)社會組織有各自的組織職能邊界，任何一個組織只能解決整個基層問題中的一小部分，單個組織無法妥善地處理整個基層問題。同理，單個組織對于治理問題的識別也局限于本組織的職能范圍之內。盡管從嵌入式治理的角度看，各組織間存在職能互嵌的部分，但仍然不足以覆蓋基層的全部問題。因此，僅從單一組織的職能角度去識別整個基層問題是片面的，而從治理網絡的整體視角出發(fā)去識別基層問題，就可以依據各方特色與互嵌職能將治理問題完全覆蓋，實現全面準確的識別。

基于協同網絡對多元協同職能與責任的重新劃分，為基層治理精準化提供了條件。圍繞基層治理問題，一方面，基層治理網絡中的多元主體在履行獨有的特色職能時，應通過協同關系與其余組織的互嵌職能邊界進行商議，針對具體問題與結合組織的自身優(yōu)勢明確緩沖空間內的職責劃分，實現對基層問題的精準細分，有效防止單個組織特色職能范疇過大而采取“一刀切”粗放治理現象的發(fā)生。另一方面，基層協同治理網絡主體間職能的互嵌為先進的治理技術留足了空間，為信息時代技術賦能基層社區(qū)治理提供了嵌入端口。如新冠肺炎疫情爆發(fā)后，技術賦能在提升基層治理效能、提高基層治理精準度方面發(fā)揮了巨大作用，“大數據+鐵腳板”的基層防疫模式織密了基層的防疫網絡，守護了基層群眾的生命健康。智慧治理不僅提高了基層治理的高度，同時也拓寬了基層治理的寬度，數據描述與平臺輔助有效解決了基層治理網絡中的棘手問題，讓協同治理網絡的服務覆蓋范圍能夠更貼近群眾。就基層治理網絡的機制本身而言，技術賦能也使主體間職能的過渡空間不再模糊，通過線上政務平臺、基層自治微信群、線上公共服務等數字化平臺讓基層問題能夠同時對接多方主體，明確了職責邊界，避免因協商失敗導致治理掣肘問題。

在新的發(fā)展格局下，網絡化的基層治理不僅實現了對基層治理共同體的格局塑造，同時也針對現階段基層治理短板給出了基于網絡治理理論的實踐路徑。在回應社會治理共同體目標的同時，最大程度地發(fā)揮出多元協同的治理效能，通過組織網絡在結構功能上的細分實現多方利益的需求，體現了基層治理中黨的領導優(yōu)勢、政府的責任優(yōu)勢、社會的協同優(yōu)勢、群眾的主體優(yōu)勢，將國家的制度優(yōu)勢轉化為基層治理的協同優(yōu)勢。當前，社會治理重心不斷下移，以社區(qū)為代表的基層治理單元呈現出網絡化的治理形態(tài)，在國家治理體系和基層治理模式推陳出新的今天，網絡治理成為整合科層與市場優(yōu)勢的較優(yōu)解。眾多治理實踐和治理案例也表明，基層網絡治理可以將碎片化的治理方式整合在組織間協同網絡的框架下，將政黨網絡、行政網絡、社會網絡融合在基層協同治理網絡中，并不斷擴充、演化和發(fā)展?；鶎泳W絡治理將網絡治理理論與我國的治理實踐相融合，不僅是黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與的智慧結晶，更是我國在構建共建共治共享治理共同體領域的重要成果。

注 釋：

①如果兩者之間缺少直接聯系，而必須通過第三者才能形成聯系，那么行動的第三者就在關系網絡中占有了一個結構洞。

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責任編輯 周 榮