毛 佳，朱述斌

（江西農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江西 南昌 330039）

一、引言與相關(guān)文獻(xiàn)評(píng)述

糧食安全既關(guān)乎國(guó)家的獨(dú)立自主，又關(guān)系著國(guó)民生存安全，長(zhǎng)久以來被各國(guó)視為永恒課題，高度重視。尤其是2020年，全球遭遇新冠肺炎疫情沖擊，國(guó)內(nèi)外環(huán)境日趨復(fù)雜，部分國(guó)家對(duì)糧食出口進(jìn)行限制，全球動(dòng)蕩源和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)顯著增多，糧食供應(yīng)秩序面臨挑戰(zhàn)，為我們?cè)僖淮吻庙懥朔€(wěn)定糧食生產(chǎn)、保障糧食安全的警鐘。

基于糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)性、弱質(zhì)性特征，財(cái)政政策成為各國(guó)促進(jìn)糧食生產(chǎn)不可或缺的共同政策選擇。通過對(duì)我國(guó)糧食安全財(cái)政政策演變歷程進(jìn)行回顧，可以發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)學(xué)者都聚焦于兩個(gè)方面進(jìn)行探討。一是基于政策演變，從糧食生產(chǎn)的補(bǔ)貼政策（嚴(yán)紅和朱倩云，2019；劉佳，2020）、流通制度（錢煜昊等，2019）、價(jià)格調(diào)控政策（周楊和邵喜武，2019；廖進(jìn)球和黃青青，2018；王瑾，2020）等視角對(duì)糧食安全財(cái)政政策演變歷程進(jìn)行梳理和歸納。[1-6]多數(shù)學(xué)者將市場(chǎng)化進(jìn)程作為政策階段劃分的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)（中國(guó)農(nóng)村財(cái)經(jīng)研究會(huì)課題組，2016；張軍偉，2017；胡小平等，2018；陳祥云等，2020），也有部分學(xué)者按照財(cái)政支持力度的變化對(duì)糧食安全財(cái)政政策演變進(jìn)行階段劃分（趙和楠和侯石安，2019）。[7-11]二是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，多數(shù)學(xué)者通過實(shí)證分析對(duì)現(xiàn)有糧食安全財(cái)政政策實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)（黃季焜等，2011；李瑩，2017；張凡凡等，2018）。[12-14]也有學(xué)者從糧食價(jià)格調(diào)控遇到的新難題、糧食安全面臨的外部挑戰(zhàn)、糧食補(bǔ)貼政策面臨的新形勢(shì)等角度對(duì)政策存在的問題和優(yōu)化方向提出建議（汪文忠，2019；周靜，2020；劉永勝等，2010）。[15-17]這些研究對(duì)進(jìn)一步完善我國(guó)糧食安全財(cái)政政策起到了重要作用。但是，現(xiàn)有研究仍然偏少，且鮮有學(xué)者從制度演變的角度去系統(tǒng)分析糧食安全財(cái)政政策調(diào)整的內(nèi)在邏輯，更少有從頂層設(shè)計(jì)和政策執(zhí)行的雙視角去研究現(xiàn)有糧食安全財(cái)政政策中存在的問題。因此，為充實(shí)有關(guān)研究，本文在建黨百年之際，對(duì)我國(guó)糧食安全財(cái)政政策演變歷程進(jìn)行回顧，探究其內(nèi)在演變規(guī)律，并立足當(dāng)前形勢(shì)，提出了我國(guó)糧食安全財(cái)政政策中可能存在的問題及優(yōu)化方向，以期為政府部門決策、實(shí)踐提供參考依據(jù)。

本文余下部分結(jié)構(gòu)如下：第二部分詳細(xì)梳理新中國(guó)成立以來我國(guó)糧食安全財(cái)政政策的演變歷程；第三部分對(duì)我國(guó)糧食安全財(cái)政政策演變的內(nèi)在邏輯進(jìn)行歸納；第四部分對(duì)我國(guó)當(dāng)前糧食安全財(cái)政政策中存在的突出問題進(jìn)行闡述；第五部分對(duì)全文進(jìn)行歸納總結(jié)，并為“十四五”時(shí)期完善糧食安全財(cái)政政策提出優(yōu)化方向。

二、我國(guó)糧食安全財(cái)政政策的演變歷程

糧食安全財(cái)政政策指的是政府為了實(shí)現(xiàn)保障糧食供給、維持穩(wěn)定的谷物自給率、確?？诩Z絕對(duì)安全等底線要求，圍繞糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)備、運(yùn)輸、銷售和消費(fèi)等各環(huán)節(jié)制定的一系列財(cái)政舉措。新中國(guó)成立以來，我國(guó)糧食安全財(cái)政政策不斷調(diào)整、優(yōu)化，為保障國(guó)家糧食安全、提升農(nóng)民生活水平作出了巨大貢獻(xiàn)。對(duì)其演變歷程進(jìn)行回顧、梳理，不僅是對(duì)歷史成就的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是對(duì)進(jìn)一步完善財(cái)政政策，更好地保障糧食安全的探索。筆者基于前人的劃分經(jīng)驗(yàn)，以政府支持力度和糧食購(gòu)銷制度改革為主線，對(duì)新中國(guó)成立以來我國(guó)糧食安全財(cái)政政策演變歷程進(jìn)行了梳理、歸納、總結(jié)，整體劃分為四個(gè)階段，即1949—1978年的由短暫的糧食自由購(gòu)銷轉(zhuǎn)向統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷階段；1978—1993年的由糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷向糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌階段；1993—2003年的探索發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)控作用的支糧階段；2004年至今的全面支糧階段。

（一）1949—1978年：由短暫的糧食自由購(gòu)銷轉(zhuǎn)向統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷階段

新中國(guó)成立后，各項(xiàng)事業(yè)百?gòu)U待興，再加上建國(guó)初期我國(guó)曾一度呈現(xiàn)糧食供需矛盾尖銳的問題，私人糧商投機(jī)倒把、哄抬糧價(jià)。如北京市在1949年2月到1950年3月僅11個(gè)月的時(shí)間糧食批發(fā)價(jià)格就上漲了70余倍，上海市1950年2月的大米成交價(jià)也較上年上漲了60余倍。糧價(jià)的劇烈波動(dòng)給人民生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了嚴(yán)重?fù)p害。面對(duì)嚴(yán)峻的糧食供需形勢(shì)，為保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)居民糧食需求，國(guó)家很快便結(jié)束了短暫的糧食自由購(gòu)銷階段。隨著1953年《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購(gòu)與計(jì)劃供應(yīng)的決議》出臺(tái)，我國(guó)全面進(jìn)入了糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷階段。這一階段，雖然國(guó)家財(cái)政也在一定程度上給予了糧食產(chǎn)業(yè)扶持政策，比如，先后四次提高糧食統(tǒng)購(gòu)價(jià)格，對(duì)主要產(chǎn)糧區(qū)實(shí)施加價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)政策，對(duì)農(nóng)藥、化肥實(shí)施購(gòu)銷差價(jià)補(bǔ)貼，等等。但受“重工輕農(nóng)”思想的影響，國(guó)家統(tǒng)一以低價(jià)購(gòu)、銷糧食，使得糧農(nóng)在社會(huì)分配中處于不利地位。僅1954—1978年，我國(guó)通過這種不等價(jià)交換實(shí)現(xiàn)的農(nóng)業(yè)剩余就超過了5000億元（周靜，2020）。[16]再加上農(nóng)業(yè)稅的征收，加速了資本從農(nóng)業(yè)部門向工業(yè)部門轉(zhuǎn)移，一定程度上損害了糧農(nóng)利益。因此，可以認(rèn)為這一階段政府在保障糧食安全方面的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)基本供需平衡，總體呈現(xiàn)負(fù)向支持保護(hù)的特點(diǎn)。

（二）1978—1993年：由糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷向糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌階段

黨的十一屆三中全會(huì)以后，全國(guó)上下掀起了改革開放的熱潮。1978年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制率先從安徽省鳳陽縣農(nóng)村發(fā)起，并逐步推向全國(guó)，使農(nóng)民在擺脫了人民公社大集體對(duì)糧食生產(chǎn)積極性束縛的同時(shí)也對(duì)農(nóng)業(yè)稅等各種負(fù)擔(dān)有了更為直觀的感受。這一變革是農(nóng)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，也是糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化的起點(diǎn)，對(duì)提高農(nóng)戶的生產(chǎn)效率和種糧積極性起到了明顯作用。這一時(shí)期的糧食安全財(cái)政政策主要體現(xiàn)在糧食價(jià)格政策和糧食儲(chǔ)備政策兩個(gè)方面。

從糧食價(jià)格政策來看，1984年之前我國(guó)實(shí)行的是統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷糧食安全財(cái)政政策，糧食由政府統(tǒng)一定價(jià)，并不斷提高定購(gòu)價(jià)格，給國(guó)家財(cái)政帶來了較大壓力。在20世紀(jì)80年代后，我國(guó)通過“減量提價(jià)”“價(jià)格雙軌制”“保量放價(jià)”等一系列政策措施，在不觸動(dòng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的前提下，引入了市場(chǎng)因素。1985年，我國(guó)正式宣布取消糧食統(tǒng)購(gòu)，保留統(tǒng)銷政策，實(shí)行糧食價(jià)格“雙軌制”，造成了糧食價(jià)格“倒掛”問題，進(jìn)一步加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。為此，在1991年，國(guó)家開始逐漸出臺(tái)“保量放價(jià)”的政策，進(jìn)一步提高了糧食統(tǒng)銷價(jià)格。但此時(shí)，由于議購(gòu)范圍和定購(gòu)范圍內(nèi)的價(jià)格分別由市場(chǎng)和政府主導(dǎo)，所以此時(shí)的糧食價(jià)格呈現(xiàn)出政府、市場(chǎng)雙主導(dǎo)的混合型特征。

（三）1993—2003年：探索發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)控作用的支糧階段

黨的十四大明確提出，要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用。這一論斷從根本上破除了將計(jì)劃和市場(chǎng)視為社會(huì)基本制度范疇的思想束縛，也讓我們對(duì)“計(jì)劃”與“市場(chǎng)”的關(guān)系有了新的認(rèn)識(shí)。為進(jìn)一步探索糧食安全財(cái)政政策新形式，更好地發(fā)揮市場(chǎng)起到了舉旗定向的作用。這一時(shí)期，我國(guó)以糧食價(jià)格改革為重點(diǎn)，放開了糧食收購(gòu)價(jià)格，建立了以補(bǔ)償糧農(nóng)生產(chǎn)成本且有適當(dāng)利潤(rùn)為原則的“糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)格制度”和以促進(jìn)流通市場(chǎng)穩(wěn)定，保障國(guó)家糧食安全為目標(biāo)的“糧食風(fēng)險(xiǎn)基金制度”。與此同時(shí)，我國(guó)糧食銷售價(jià)格在全國(guó)范圍內(nèi)陸續(xù)放開，糧食流通支持方式逐漸轉(zhuǎn)向以補(bǔ)貼儲(chǔ)備企業(yè)、糧食收購(gòu)等流通環(huán)節(jié)為主。1995年，為更好地保障糧食生產(chǎn)，我國(guó)在進(jìn)一步提高糧食定購(gòu)價(jià)格的同時(shí)，將地方糧食儲(chǔ)備作為財(cái)政重點(diǎn)支持方向，給予大力傾斜。1998年，進(jìn)一步實(shí)行了按保護(hù)價(jià)收購(gòu)農(nóng)民余糧的政策，并通過建立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，實(shí)施財(cái)政貼息政策，引導(dǎo)金融信貸資金支持糧食生產(chǎn)等方式，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)作用，促進(jìn)糧食生產(chǎn)，初步建立了市場(chǎng)化的財(cái)政支糧政策調(diào)控體系。

（四）2004年至今：全面支糧階段

從1999年開始，我國(guó)糧食產(chǎn)量逐年遞減，在2002年微增0.98個(gè)百分點(diǎn)后，2003年大幅下降5.77個(gè)百分點(diǎn)，糧食生產(chǎn)水平一時(shí)間回到十年前?；诩Z食生產(chǎn)這一嚴(yán)峻形勢(shì)，21世紀(jì)初，在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化的情況下，中央一改過去以農(nóng)輔工的發(fā)展模式，確立了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和“多予、少取、放活”的基本方針。從2004年起，連續(xù)18年出臺(tái)事關(guān)“三農(nóng)”問題的中央“一號(hào)文件”，從不同角度詮釋了保障糧食安全的必要性和重要性，并結(jié)合國(guó)情，因時(shí)制宜地采取了一系列有效措施支持糧食生產(chǎn)。其中最具有跨時(shí)代意義的就是取消了實(shí)施近50年的“農(nóng)業(yè)稅”，這也標(biāo)志著我國(guó)開始進(jìn)入全面支糧階段。這一時(shí)期我國(guó)糧食安全財(cái)政政策日趨多元、多樣。

從糧食價(jià)格政策來看，從2004年起，我國(guó)全面放開國(guó)內(nèi)糧食購(gòu)銷市場(chǎng)，糧食價(jià)格開始進(jìn)入了市場(chǎng)主體多元化與購(gòu)銷市場(chǎng)化并存的新階段（亢霞，2010）。[18]為穩(wěn)定農(nóng)民收入、刺激糧食生產(chǎn)，我國(guó)開始實(shí)施最低收購(gòu)價(jià)政策，并針對(duì)不同的糧食產(chǎn)品，相繼出臺(tái)臨時(shí)收儲(chǔ)政策。2014年，為應(yīng)對(duì)糧食國(guó)內(nèi)價(jià)格高于國(guó)際市場(chǎng)以及“三量齊增”的發(fā)展難題，我國(guó)開始探索“價(jià)補(bǔ)分離政策”改革。在全國(guó)范圍內(nèi)逐漸取消了棉花、大豆臨時(shí)收儲(chǔ)政策，并開始在部分領(lǐng)域全面推行農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格政策改革試點(diǎn)，分品種相繼建立了生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策。

從糧食補(bǔ)貼政策看，糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼政策于2004年起在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開。該項(xiàng)補(bǔ)貼與流通環(huán)節(jié)脫鉤，轉(zhuǎn)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對(duì)農(nóng)民實(shí)行了直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等“三項(xiàng)補(bǔ)貼”。2006年，為解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲壓減農(nóng)戶收益的問題，我國(guó)開始實(shí)施生產(chǎn)資料綜合直補(bǔ)，初步形成了糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼為主的“四項(xiàng)補(bǔ)貼”政策。但由于直接補(bǔ)貼與耕地種糧面積不掛鉤，激勵(lì)效果并不顯著。為此，2016年我國(guó)將“農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，以進(jìn)一步支持耕地地力保護(hù)和鼓勵(lì)糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

從一般性服務(wù)支持政策看，除了以上三種財(cái)政支糧政策外，為充分調(diào)動(dòng)地方政府抓糧食生產(chǎn)的積極性，提升糧食綜合生產(chǎn)能力，有效保障國(guó)家糧食安全，我國(guó)從完善獎(jiǎng)補(bǔ)政策、提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大科技投入等方面采取了許多有效的舉措。如，實(shí)施產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策，設(shè)立了小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金，開展了小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)，實(shí)施測(cè)土配方施肥補(bǔ)助項(xiàng)目，實(shí)施基層農(nóng)技推廣體系改革與建設(shè)示范縣項(xiàng)目，等等。為促進(jìn)糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，確?！安丶Z于地、藏糧于技”，2014年我國(guó)啟動(dòng)了新一輪退耕還林還草政策。退耕還林、退耕還草每畝分別按照1500元和1000元的標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)下?lián)苎a(bǔ)助資金。2019年，選取部分重點(diǎn)省份，對(duì)其實(shí)施綠色循環(huán)優(yōu)質(zhì)高效特色農(nóng)業(yè)促進(jìn)項(xiàng)目以以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式予以補(bǔ)助。

三、我國(guó)糧食安全財(cái)政政策演變的內(nèi)在邏輯

糧食安全財(cái)政政策的變化既體現(xiàn)了黨和國(guó)家的執(zhí)政理念，也是我國(guó)在不同發(fā)展階段應(yīng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)變化的成果，具有一定的內(nèi)在演變邏輯。為此，筆者依據(jù)“政策實(shí)施背景—政策目標(biāo)—主要舉措—實(shí)施效果—下一階段政策實(shí)施背景……”的思路，對(duì)新中國(guó)成立以來我國(guó)糧食安全財(cái)政政策演變軌跡進(jìn)行了梳理（具體見表1），并遵循“以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革為目標(biāo)、以糧食供求平衡為導(dǎo)向、以解決社會(huì)主要矛盾為根本、以提高農(nóng)民收入為宗旨的內(nèi)在邏輯”等四條主線，對(duì)糧食安全財(cái)政政策的演變規(guī)律進(jìn)行了總結(jié)。

成果數(shù)據(jù)中最常見的問題就是屬性內(nèi)容填寫錯(cuò)誤，例如，在填寫所使用的主要影像時(shí)，影像的名稱或者波段數(shù)存在問題，或所使用的補(bǔ)充影像情況未在相關(guān)層中填寫說明。還有二級(jí)檢查時(shí)間早于一級(jí)檢查時(shí)間，時(shí)間邏輯不合理等。此類問題的產(chǎn)生往往是由于元數(shù)據(jù)生產(chǎn)沒有與生產(chǎn)環(huán)節(jié)同步進(jìn)行，如果能做到邊生產(chǎn)邊填寫，而不是后期補(bǔ)充填寫，相信此類問題會(huì)減少很多。

表1 新中國(guó)成立以來糧食安全財(cái)政政策演進(jìn)趨勢(shì)

一是遵循以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革為目標(biāo)的內(nèi)在邏輯。新中國(guó)成立70余年來，我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的演進(jìn)大體可以以改革開放為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)劃分為改革開放前和改革開放后，而其中又可以劃分為若干階段的連續(xù)性變遷進(jìn)程。改革開放前，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了從多種經(jīng)濟(jì)形式混存到逐步建立并實(shí)施社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)、按勞分配制度與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)變。在這一特殊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下，政府在糧食的生產(chǎn)、購(gòu)銷、價(jià)格、消費(fèi)等方面具有絕對(duì)的調(diào)控能力，表現(xiàn)出了高度的計(jì)劃性和壟斷性。這也就是為什么政府能夠充分發(fā)揮財(cái)政調(diào)控作用，實(shí)現(xiàn)以農(nóng)輔工的制度基礎(chǔ)。改革開放以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度不斷變遷，經(jīng)濟(jì)體制實(shí)現(xiàn)了從單一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔，再到發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用和強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的決定性作用的轉(zhuǎn)變。國(guó)內(nèi)糧食安全財(cái)政政策也隨之作了相應(yīng)的調(diào)整，如2016年我國(guó)實(shí)施玉米收儲(chǔ)制度改革，取消了東北三省一區(qū)玉米臨時(shí)收儲(chǔ)制度，并在“綜合考慮農(nóng)民合理收益、財(cái)政承受能力、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展等因素”基礎(chǔ)上，試點(diǎn)建立了新的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，等等。這一系列措施都是減少政府對(duì)糧食價(jià)格的直接干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的決定性作用的具體表現(xiàn)，進(jìn)一步打破了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高度集中的糧食安全財(cái)政政策體制，逐步建立和完善了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的新機(jī)制。

二是遵循以糧食供求平衡為導(dǎo)向的內(nèi)在邏輯。新中國(guó)成立以來，我國(guó)糧食供需情況大體與糧食安全財(cái)政政策演進(jìn)相呼應(yīng)，也可以說我國(guó)糧食安全財(cái)政政策在一定程度上適應(yīng)和促進(jìn)糧食供需變化。比如，1949—1978年，國(guó)內(nèi)糧食供需呈現(xiàn)供小于求的態(tài)勢(shì)。這30年里，雖然國(guó)內(nèi)糧食總產(chǎn)量不斷提升，產(chǎn)量連跨三個(gè)臺(tái)階，超過3000億千克，糧食單產(chǎn)增長(zhǎng)2.3倍，但仍處于糧食供給長(zhǎng)期全面短缺的時(shí)代。這一供需情況與我國(guó)當(dāng)時(shí)以農(nóng)輔工，全面支持工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀目標(biāo)和財(cái)政政策傾向密不可分。又如，1978—1998年，在市場(chǎng)化改革等政策因素影響下，這一時(shí)期我國(guó)糧食產(chǎn)量呈現(xiàn)波動(dòng)性增長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)量基本能夠滿足國(guó)民需求，并有相當(dāng)部分剩余。1996年，糧食產(chǎn)量首次突破5億噸大關(guān)，人均占有量創(chuàng)歷史新高。在1997年的短暫回落后，1998年糧食產(chǎn)量再次突破5億噸，達(dá)到5.1億噸，刷新了我國(guó)糧食產(chǎn)量紀(jì)錄。與此同時(shí)，糧食滯銷的苗頭顯現(xiàn)，市場(chǎng)糧價(jià)開始下降。這時(shí)，我國(guó)糧食供給進(jìn)入減產(chǎn)階段，也就是1999—2003年。這一時(shí)期，糧食產(chǎn)量大幅度減產(chǎn)，再加上2001年我國(guó)加入世貿(mào)組織，糧食產(chǎn)業(yè)面臨國(guó)際市場(chǎng)挑戰(zhàn)。我國(guó)雖然是糧食生產(chǎn)大國(guó)，但由于人均耕地面積較少，從糧食類產(chǎn)品的貿(mào)易來看并不具有比較優(yōu)勢(shì)(劉永勝等，2010）。[17]糧食凈進(jìn)口波動(dòng)劇烈,2003年糧食貿(mào)易依存度達(dá)到12.9%（楊延景，2011）。[19]國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格猛然走高，國(guó)內(nèi)外糧價(jià)出現(xiàn)倒掛，為我國(guó)敲響了糧食安全問題的警鐘。2004年起，為保障糧食供需動(dòng)態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)“口糧絕對(duì)安全、谷物基本自給”的目標(biāo)要求，我國(guó)加速糧食安全財(cái)政政策調(diào)整，全國(guó)抓糧食生產(chǎn)的積極性明顯提高，財(cái)政政策支持力度顯著提升，糧食生產(chǎn)和供求形勢(shì)得到了根本扭轉(zhuǎn)，糧食供需結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)并長(zhǎng)期維持緊平衡狀態(tài)。

三是遵循以解決社會(huì)主要矛盾為根本的內(nèi)在邏輯。新中國(guó)成立以來，特別是改革開放40余年來，經(jīng)過幾代人的共同努力，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量較1978年增長(zhǎng)272倍；扣除價(jià)格因素，全國(guó)居民人均可支配收入比1978年實(shí)際增長(zhǎng)20余倍，社會(huì)物質(zhì)財(cái)富實(shí)現(xiàn)了大跨越。與此相伴的是國(guó)內(nèi)主要矛盾的轉(zhuǎn)變。新中國(guó)成立以來，我國(guó)首次對(duì)國(guó)內(nèi)主要矛盾進(jìn)行界定是在黨的八大上，明確提出了我國(guó)主要矛盾是“人民對(duì)于建立先進(jìn)的工業(yè)國(guó)的要求同落后的農(nóng)業(yè)國(guó)的現(xiàn)實(shí)之間的矛盾，是人民對(duì)于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾。”這一主要矛盾的存在，決定了在1978年以前，我國(guó)以工業(yè)發(fā)展為主、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為輔的決策理念。我國(guó)對(duì)社會(huì)主要矛盾的第二次界定是在1981年，1981年黨的十一屆六中全會(huì)指出，“在社會(huì)主義改造基本完成以后，我國(guó)所要解決的主要矛盾，是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾?！边@一轉(zhuǎn)變，最突出的特點(diǎn)在于不再?gòu)?qiáng)調(diào)“建立先進(jìn)的工業(yè)國(guó)”，而是凸顯了“提升社會(huì)生產(chǎn)力的重要性”。反映在糧食安全財(cái)政政策上，就是開始從重工輕農(nóng)的思想，逐步轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)業(yè)樹立“多予少取”的政策理念。2018年，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”反映出我國(guó)人民群眾的需求已由相對(duì)較低層級(jí)的供需矛盾向更高層級(jí)供需矛盾轉(zhuǎn)變，也凸顯了從“數(shù)量短缺型”供需矛盾逐步向“優(yōu)質(zhì)不足型”供需矛盾轉(zhuǎn)變的態(tài)勢(shì)。這與我國(guó)糧食安全財(cái)政政策演變趨勢(shì)相一致。2019年，我國(guó)發(fā)表的《中國(guó)的糧食安全》白皮書中提及“2018年，我國(guó)人均糧食占有量約470公斤，比1996年的414公斤僅增長(zhǎng)了14%。而油料、豬牛羊肉、牛奶、水產(chǎn)品、蔬菜和水果的人均占有量較1996年分別了增長(zhǎng)35.7%、55%、333.3%、72.5%、104.2%和176.5%?！笨梢园l(fā)現(xiàn)，品質(zhì)、質(zhì)量逐漸成了我國(guó)糧食安全的核心。人民對(duì)糧食的需求由原先要求的“吃得飽”轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)下的“吃得好”“吃得安全放心”。糧食安全財(cái)政政策也相應(yīng)地更為注重從均衡和高質(zhì)量發(fā)展兩方面著手進(jìn)行調(diào)整，支持方式更加多元。

四是遵循以提高農(nóng)民收入為宗旨的內(nèi)在邏輯。人民性是馬克思主義政黨的根本屬性，是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政為民的行動(dòng)指南，這一根本屬性在黨的各項(xiàng)決策部署中得到了集中體現(xiàn)。在保障糧食安全問題上，黨和政府始終將其與農(nóng)民利益緊密相連，并將提高農(nóng)民收入作為糧食安全財(cái)政政策制定的重要目標(biāo)之一。縱觀我國(guó)支糧政策演變歷程，糧食產(chǎn)業(yè)由“低稅”轉(zhuǎn)向“非稅”，從通過流通環(huán)節(jié)的間接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，充分體現(xiàn)了以民為本的價(jià)值理念。特別是，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央更是高度重視糧食安全問題。習(xí)近平總書記曾在不同場(chǎng)合多次強(qiáng)調(diào)：“要加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的支持，增強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加財(cái)政收入的能力，實(shí)現(xiàn)主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)有機(jī)統(tǒng)一，糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收齊頭并進(jìn)?！秉h和政府始終把人民群眾，把農(nóng)民利益掛心頭，這是我國(guó)糧食安全財(cái)政政策的顯著特征和不變?cè)瓌t。

四、當(dāng)前我國(guó)糧食安全財(cái)政政策存在的突出問題

縱觀我國(guó)糧食安全財(cái)政政策演變歷程，從新中國(guó)成立至今，已經(jīng)形成了一套相對(duì)成熟的體系，為保障國(guó)家糧食安全奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也取得了良好成效。2015年起，我國(guó)糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在6.6億噸左右，實(shí)現(xiàn)了以世界9%的可耕地面積，生產(chǎn)了世界25%的糧食，養(yǎng)育了全球20%人口的矚目成就（趙和楠和侯石安，2019）。[11]但在肯定成績(jī)的同時(shí)，也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)糧食安全始終處于緊平衡狀態(tài)，供需結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、資源環(huán)境利用等方面還有不足（黃季焜，2021），[20]財(cái)政保障政策實(shí)施與中央要求仍有差距?？紤]到江西省作為全國(guó)產(chǎn)糧大省和糧源凈調(diào)出省份，在落實(shí)糧食安全財(cái)政政策上具有非常典型地代表性，因此，筆者立足我國(guó)糧食安全財(cái)政政策執(zhí)行背景，以江西省為例，對(duì)當(dāng)前政策執(zhí)行中可能存在的問題進(jìn)行了梳理。

（一）在政策頂層設(shè)計(jì)與資金管理上，存在資金支持規(guī)模、投入結(jié)構(gòu)和績(jī)效評(píng)價(jià)上與中央要求還有差距的問題

糧食安全財(cái)政政策屬于財(cái)政支農(nóng)政策的一部分。在現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)政策中，除了糧食補(bǔ)貼、價(jià)格支持政策等是直接與糧食安全相關(guān)的財(cái)政政策外，還有支持農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步也是促進(jìn)糧食和農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的重要措施。鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利、技術(shù)推廣等農(nóng)村公共物品提供是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)（黃季焜，2019），[21]對(duì)保障糧食安全同樣具有非常重要的作用。糧食安全財(cái)政政策與財(cái)政支農(nóng)政策兩者之間既是包含與被包含的關(guān)系，又密切相關(guān)、緊密相連，在一定程度上保持一致性。并且在現(xiàn)有財(cái)政支出口徑中沒有官方支糧口徑，李瑩（2017）、趙和楠和侯石安（2019）等多數(shù)學(xué)者在研究糧食安全領(lǐng)域財(cái)政政策時(shí)均運(yùn)用財(cái)政支農(nóng)支出作為變量。[13，11]因此，在以下分析中，筆者以我國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出為例，來闡述現(xiàn)行糧食安全財(cái)政政策存在的問題。

1.支持力度上，與“糧食安全始終是治國(guó)理政頭等大事”的要求還有差距

2020年中央一號(hào)文件明確提出：“確保糧食安全始終是治國(guó)理政的頭等大事?！?021年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議再一次強(qiáng)調(diào)，“解決好吃飯問題始終是治國(guó)理政的頭等大事?！钡牵ㄟ^對(duì)1999年以來我國(guó)財(cái)政支農(nóng)總量進(jìn)行梳理，筆者發(fā)現(xiàn)，雖然在2004年實(shí)施糧食直補(bǔ)之后，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)增速整體上快于同期財(cái)政總支出，支農(nóng)規(guī)模不斷擴(kuò)大。尤其是從2006年開始，支農(nóng)總量呈現(xiàn)逐年遞增的態(tài)勢(shì)，2019年支出規(guī)模較2006年增長(zhǎng)10倍有余，凸顯了國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高度重視。但是從占比看，“十五”末開始，財(cái)政支農(nóng)支出占總支出的比重就一直維持在9.0%左右。2019年我國(guó)財(cái)政支農(nóng)資金占財(cái)政總支出比重為9.6%，并未明顯提高，甚至與“十二五”末期相比有所回落。通過分區(qū)域梳理，筆者發(fā)現(xiàn)，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度越低。如，近年來，東、中、西部地區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度分別在8.5%、12.0%、14.0%左右。其中，2015年起，東部地區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度逐年降低，至2019年時(shí)已回落至8.28%；中部地區(qū)自2016年起也呈現(xiàn)出支持力度逐年回落的現(xiàn)象，2019年較2015年支持力度回落0.72個(gè)百分點(diǎn)；西部地區(qū)則與東部和中部態(tài)勢(shì)相反，在2019年時(shí)，支持力度達(dá)到近年最高值（14.8%）。分省份看，34個(gè)省級(jí)行政區(qū)中有三分之二的地區(qū)在對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度上呈現(xiàn)減弱態(tài)勢(shì)，如，江西、安徽、江蘇、河南、山東等都是產(chǎn)糧大省，但在2019年時(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度都為近十年來最低值。

2.資金投入結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

一方面，與“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)科技自立自強(qiáng)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)”的要求還有差距。

科技創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的重要因素，也是保障“糧食安全”的重要手段，我國(guó)給予了高度關(guān)注。在近年的中央一號(hào)文件中也曾多次肯定了科技創(chuàng)新對(duì)于建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的核心作用，并強(qiáng)調(diào)要持續(xù)加大農(nóng)業(yè)科技投入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技的自立自強(qiáng)。事實(shí)上，我國(guó)也是逐年加大了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域科技研發(fā)投入，2000年我國(guó)農(nóng)業(yè)研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出不足1千億元，到2012年已突破1萬億元，在2018年達(dá)到19677億元，是2000年的22倍。從研究與開發(fā)機(jī)構(gòu)R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出看，2002年起，我國(guó)農(nóng)業(yè)研究與開發(fā)機(jī)構(gòu)R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出逐年遞增，2018年達(dá)到110.76億元，增長(zhǎng)8.8%，是2002年的10.4倍。但是，通過對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)，縱使對(duì)農(nóng)業(yè)的科技投入總量上有所增長(zhǎng)，但是問題依然存在。比如，在農(nóng)業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)的投資強(qiáng)度上穩(wěn)中有降。2002—2008年，研究與開發(fā)機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)的投資強(qiáng)度不足0.01%。2017年雖然增長(zhǎng)至0.16%，但仍未超過前期高點(diǎn)，且與世界水平相比，相對(duì)較低。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)科技投入強(qiáng)度一般在4%以上，其中澳大利亞和英國(guó)均超過了5%，相對(duì)來說，我國(guó)的農(nóng)業(yè)科技投入差距明顯（陳鳴，2017）。[22]從占比上看，研究與開發(fā)機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)占各行業(yè)合計(jì)R&D經(jīng)費(fèi)比重自2001年有明顯回落后，始終維持在3%～4%左右。在2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和2021年中央一號(hào)文件中均提及的種子安全問題上，財(cái)政保障力度同樣較低，以河南省、江西省等糧食主產(chǎn)省為例，2019—2020年河南省年均安排1700萬元用于種子資源保護(hù)和利用。江西省2020年安排1900萬元用于種子資源保護(hù)和利用，較2019年減少780萬元，同時(shí)，每年安排500萬元經(jīng)費(fèi)用于種子儲(chǔ)備。吉林省2020年安排用于現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展項(xiàng)目資金2030萬元（其中200萬元用于種子儲(chǔ)備、50萬元用于種子資源保護(hù)和利用），較2019年減少200萬元。整體看，相較于農(nóng)業(yè)總支出來說這一投入都是微乎其微。

另一方面，與“調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，穩(wěn)定和加強(qiáng)種糧農(nóng)民補(bǔ)貼”的要求還有差距。

按照財(cái)政科目劃分，財(cái)政支農(nóng)支出主要包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、南水北調(diào)、扶貧等5類支出。其中，農(nóng)業(yè)支出（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持補(bǔ)貼、行政運(yùn)行、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、事業(yè)運(yùn)行、科技轉(zhuǎn)化與推廣服務(wù)、其他農(nóng)業(yè)支出等）作為農(nóng)林水支出中的一部分，是與種糧戶最為密切相關(guān)的支出之一。通過梳理，筆者發(fā)現(xiàn)，近年來，農(nóng)林水支出中對(duì)林業(yè)、水利、南水北調(diào)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村綜合改革的財(cái)政支持力度相對(duì)穩(wěn)定，對(duì)扶貧和農(nóng)村綜合改革的投入規(guī)模增長(zhǎng)明顯。如2018年我國(guó)水利投入4523.02億元，約是2008年的4倍，同年農(nóng)村綜合改革財(cái)政投入資金1530.28億元，超過2010年2.5倍。在保障貧困人口“不愁吃”的理念支持下和2020年實(shí)現(xiàn)全面步入小康社會(huì)的百年目標(biāo)激勵(lì)下，我國(guó)對(duì)農(nóng)村扶貧投入增長(zhǎng)較快，2018年投入資金是2008年的15倍，達(dá)到4868.34億元，占農(nóng)林水支出比重較2007年提高近16個(gè)百分點(diǎn)。相反，農(nóng)業(yè)支出占農(nóng)林水支出的比重卻呈現(xiàn)逐年下滑的態(tài)勢(shì)，2018年占比較2008年回落20.95個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼作為農(nóng)業(yè)支出中調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性的一項(xiàng)重要政策，支持力度并不顯著。2016年我國(guó)開展了農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革，將農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼以及農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼。除2016年中央安排各地共1404億元外，2017—2019年年均安排1204億元，并沒有根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)和糧食生產(chǎn)直接需要進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，對(duì)農(nóng)民的激勵(lì)作用不顯著。

3.資金評(píng)價(jià)上，與“建立科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系”的要求還有差距

目前，受多重因素影響，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)規(guī)模與支出效益之間沒有形成良性正向關(guān)系（閆鈺和高國(guó)云，2014），現(xiàn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)體系較為僵化，已經(jīng)不能符合實(shí)際工作需要（苗冬梅，2020），有必要加快構(gòu)建一套現(xiàn)代化支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系（孟變?cè)疲?017）。[23-25]事實(shí)上，早在2011年，財(cái)政部就印發(fā)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》。2018年，中央又相繼印發(fā)了《全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，提出了要加快構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系的目標(biāo)要求。但是直至目前，中央、省、市、縣各級(jí)在支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)上還相對(duì)滯后，尤其是缺乏對(duì)“成本—效益”情況的衡量指標(biāo)。在事后的績(jī)效評(píng)價(jià)上，主要依靠部門填報(bào)數(shù)據(jù)，或是通過對(duì)資金的使用進(jìn)度進(jìn)行考核來衡量資金使用效益，考核結(jié)果相對(duì)缺乏科學(xué)性和精確性。特別是，在市、縣基層財(cái)政部門，多數(shù)工作人員缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)的理念，實(shí)際運(yùn)用就更加無從談起，在資金的安排上依然存在“拍腦袋”現(xiàn)象，科學(xué)、合理、統(tǒng)一的支出標(biāo)準(zhǔn)體系還有待進(jìn)一步建立完善。

（二）政策執(zhí)行與落實(shí)中，還存在明顯的薄弱環(huán)節(jié)

1.直接補(bǔ)貼激勵(lì)不夠。江西省稻谷產(chǎn)量位列全國(guó)第三位，對(duì)保障糧食安全起到了非常重要的作用。但是，即使在這樣一個(gè)產(chǎn)糧大省，直接用于穩(wěn)定糧食生產(chǎn)尤其是保障種植面積的資金量仍然偏低。江西省現(xiàn)有的支糧助糧常規(guī)性政策主要有政策類補(bǔ)貼、項(xiàng)目類補(bǔ)助、應(yīng)急性補(bǔ)助等3大類，6項(xiàng)具體補(bǔ)貼（補(bǔ)助）。其中，只有稻谷補(bǔ)貼和雙季稻輪作是直接用于穩(wěn)定糧食種植面積。以2020年數(shù)據(jù)為例，這兩項(xiàng)財(cái)政支出對(duì)糧農(nóng)的補(bǔ)貼為畝均補(bǔ)貼31元，約占水稻種植直接成本（包括物化、人工、機(jī)械等直接成本，不包括田租）的0.5成左右，對(duì)種糧農(nóng)民尤其是小散戶基本上沒有激勵(lì)作用。

2.政策導(dǎo)向效應(yīng)減弱。耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼來源于種糧三項(xiàng)補(bǔ)貼的改革合并，原三項(xiàng)補(bǔ)貼針對(duì)種糧行為進(jìn)行補(bǔ)貼，最高年份補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到94元/畝.季，對(duì)穩(wěn)定和擴(kuò)大糧食種植作用十分顯著。改革之后，耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼針對(duì)耕地進(jìn)行補(bǔ)貼，其目的是為了更好地保護(hù)耕地質(zhì)量，但是實(shí)際上只要農(nóng)民不撂荒，都給予補(bǔ)貼。如此一來，種植雙季稻、一季稻、旱糧以及蔬菜、中藥材等其他作物都有補(bǔ)貼。然而從經(jīng)濟(jì)效益考量，農(nóng)民更愿意選擇種植高效經(jīng)濟(jì)作物，而非效益偏低的糧食作物，也就導(dǎo)致政策的本意沒有得到落實(shí)。

3.政策執(zhí)行偏差明顯。以稻谷補(bǔ)貼為例，這是種糧直接補(bǔ)貼中最大的一項(xiàng)，按照補(bǔ)貼實(shí)施辦法要求，需在早中晚稻栽插到田，由村、鄉(xiāng)、縣逐級(jí)公示、上報(bào)、核實(shí)面積之后，再計(jì)算補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，予以發(fā)放。而江西省晚稻栽插時(shí)間最遲為8月初，經(jīng)公示、上報(bào)、核實(shí)、撥付等程序，往往要10月份以后才能發(fā)放到位。這筆補(bǔ)貼資金就只能用在晚稻收割這一生產(chǎn)環(huán)節(jié)，其他如早中稻的投入以及晚稻的生產(chǎn)投入均無法用到。這對(duì)資金需求量大的規(guī)模種植大戶而言，影響尤其顯著。再比如，根據(jù)政府政策要求，糧食補(bǔ)貼是直接補(bǔ)貼給糧食的實(shí)際生產(chǎn)者或是糧食生產(chǎn)企業(yè)，而并不一定是土地的承包者。但是，在操作過程中，往往為了穩(wěn)定農(nóng)民（土地承包者）情緒，或是本著幫扶貧困戶的角度出發(fā)，實(shí)際上拿到補(bǔ)貼的多是貧困農(nóng)民，即土地的承包者，而不是實(shí)際耕種者，在一定程度上削弱了財(cái)政政策對(duì)糧食生產(chǎn)的激勵(lì)作用。

4.政策設(shè)定精準(zhǔn)性不夠。2015年中央一號(hào)文件提出“加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式”。2020年，習(xí)近平總書記在吉林考察時(shí)再次強(qiáng)調(diào)，“毫不放松抓好糧食生產(chǎn)，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式”。農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求之一就是“從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變”。對(duì)于農(nóng)戶來說，就是要采取機(jī)械化種植，提高生產(chǎn)效率。事實(shí)上，為了達(dá)到這一目的，我國(guó)從2004年開始實(shí)施農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼。這一政策的實(shí)施，對(duì)于降低農(nóng)戶農(nóng)機(jī)購(gòu)置成本，提高農(nóng)戶購(gòu)置農(nóng)機(jī)熱情起到了極大的促進(jìn)作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2004—2011年這8年的時(shí)間里，我國(guó)綜合機(jī)械化水平增幅超過了政策實(shí)施前30年的總和。但是，這一政策的實(shí)施對(duì)農(nóng)戶購(gòu)置農(nóng)機(jī)的促進(jìn)效果呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)（王文信等，2020），[26]補(bǔ)貼農(nóng)機(jī)具品種和機(jī)型也不多（馬澤波，2017），[27]精準(zhǔn)性有待提高。以江西省為例，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼基本維持較低補(bǔ)貼比例，對(duì)支持和破解種糧瓶頸問題作用不顯著。當(dāng)前，江西省機(jī)耕、機(jī)收比例已達(dá)97%以上，而機(jī)械化種植僅有38%左右。發(fā)展機(jī)械化種植所需農(nóng)機(jī)及裝備品種多、投入大。而高速插秧機(jī)、有序拋秧機(jī)、育秧流水線、育秧大棚等基本維持低補(bǔ)貼比例，約30%左右；其他如育秧車間、秧盤等無補(bǔ)貼，種糧農(nóng)民往往望而卻步。

五、總結(jié)討論與政策啟示

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)糧食安全面臨的新形勢(shì)、新考驗(yàn)，歷史經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒參考。但更重要的還是要立足當(dāng)下，以新的視角去思考糧食安全財(cái)政政策的優(yōu)化方向，以期更好地保障糧食安全。在2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，我國(guó)首次從國(guó)家安全的戰(zhàn)略層面提出了要“解決好種子和耕地問題”，并對(duì)保障糧食安全提出具體要求。這既是2021年我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)之一，也是“十四五”期間，乃至更長(zhǎng)時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重中之重，為我們做好下一階段“三農(nóng)”工作明確了方向、提供了指導(dǎo)。圍繞這一目標(biāo)任務(wù)以及當(dāng)前財(cái)政收支形勢(shì)，筆者認(rèn)為應(yīng)著重抓好以下四個(gè)方面工作。

(一）提高政策保障的針對(duì)性

進(jìn)一步加大糧食安全財(cái)政投入，尤其是加強(qiáng)稻谷補(bǔ)貼等直接補(bǔ)貼投入，充分發(fā)揮直接補(bǔ)貼的激勵(lì)作用。要調(diào)整并突出耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)方面的作用，重點(diǎn)對(duì)種糧耕地進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)非種糧耕地不補(bǔ)或少補(bǔ)貼，以突出其穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的作用，遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”問題。要探索實(shí)施種糧綜合目標(biāo)收益補(bǔ)貼，合理設(shè)定每季每畝種糧收益期望值，對(duì)于未達(dá)到該期望值的按實(shí)際種植綜合收益差額給予補(bǔ)貼，以穩(wěn)定農(nóng)民收益預(yù)期，提高種糧積極性。要加大破解機(jī)械化種植的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼力度，將高速插秧機(jī)、有序拋秧機(jī)等的補(bǔ)貼比例提高到50%～60%，將育秧車間、秧盤納入補(bǔ)貼范圍，激勵(lì)農(nóng)民購(gòu)置農(nóng)機(jī)發(fā)展機(jī)械化種植。

（二）優(yōu)化財(cái)政資金投入結(jié)構(gòu)

順應(yīng)消費(fèi)升級(jí)需求，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加大財(cái)政資金對(duì)調(diào)整糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與品質(zhì)提升的支持力度，鼓勵(lì)各地安排專項(xiàng)資金支持農(nóng)產(chǎn)品品牌打造，支持區(qū)域品牌建設(shè)。通過政府債券、貸款貼息等方式支持大型糧食企業(yè)發(fā)展“產(chǎn)購(gòu)儲(chǔ)銷”一體化全產(chǎn)業(yè)鏈模式，提升糧食企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率。同時(shí)，要按照2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神要求，強(qiáng)化種質(zhì)資源保護(hù)和利用，設(shè)立專項(xiàng)資金，抓好農(nóng)作物種質(zhì)資源庫建設(shè)，增強(qiáng)種業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。要通過稅費(fèi)優(yōu)惠、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等政策，鼓勵(lì)科研單位和種子企業(yè)，開展良種科研聯(lián)合攻關(guān)，著力破解種源“卡脖子”技術(shù)難題。要加大對(duì)綠色高效農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)推廣、農(nóng)業(yè)病蟲害防治、農(nóng)業(yè)科技人才培養(yǎng)、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入力度，著重支持使用農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的農(nóng)機(jī)設(shè)備，不斷提高糧食綜合生產(chǎn)能力。

（三）要提高財(cái)政資金使用績(jī)效

2020年以來，受多重因素疊加影響，財(cái)政運(yùn)行始終處于“緊平衡”狀態(tài)，收支平衡壓力明顯加大。必須牢固樹立“過緊日子”思想，使有限的財(cái)政資金用在刀刃上、緊要處。政府部門，作為財(cái)政政策的制定者，不能簡(jiǎn)單化、一刀切。要針對(duì)不同地區(qū)、不同糧食生產(chǎn)情況和民眾需求，實(shí)施差別化、個(gè)性化支持政策。要突出績(jī)效評(píng)價(jià)，建立完備的支出標(biāo)準(zhǔn)體系，及時(shí)對(duì)糧食安全財(cái)政政策執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。要強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果與支糧政策安排相掛鉤，注重查漏補(bǔ)缺、優(yōu)化調(diào)整，切實(shí)提高財(cái)政資金的配置效率。

（四）壓緊壓實(shí)地方政府的監(jiān)管責(zé)任

“一分部署，九分落實(shí)”。一項(xiàng)政策的落腳點(diǎn)在于執(zhí)行，要堅(jiān)決杜絕政策執(zhí)行中的走樣、變形情況，不折不扣貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“黨政同責(zé)”要求，始終把穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、保障糧食安全作為重要政治任務(wù)，壓緊壓實(shí)糧食生產(chǎn)屬地責(zé)任。特別是，要處理好政策“頂層設(shè)計(jì)”與“分層對(duì)接”的關(guān)系，防止政策執(zhí)行“上熱下冷”。要不斷加強(qiáng)督促指導(dǎo)，既協(xié)調(diào)解決政策執(zhí)行中的困難問題，又加強(qiáng)部門統(tǒng)籌，積極落實(shí)糧食生產(chǎn)扶持舉措，形成穩(wěn)定糧食生產(chǎn)工作合力。要從嚴(yán)加強(qiáng)督導(dǎo)檢查，壓實(shí)財(cái)政、農(nóng)業(yè)等職能部門監(jiān)管責(zé)任，聚焦政策執(zhí)行中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，不定期開展調(diào)查研究、監(jiān)督檢查，做到深入田間地頭，傾聽社情民意，了解掌握一手資料，確保各項(xiàng)問題早發(fā)現(xiàn)、早協(xié)調(diào)、早解決。