孔峻峰

（江西財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江西 南昌 330013）

一、引言與文獻述評

當(dāng)前，全球性經(jīng)濟衰退疊加新冠肺炎疫情等風(fēng)險因素導(dǎo)致世界各國矛盾加劇，“逆全球化”“經(jīng)濟脫鉤論”思潮迭起，民粹主義和貿(mào)易保護主義風(fēng)潮也在侵蝕世界經(jīng)濟貿(mào)易秩序。有學(xué)者曾用“全球化不可能三角”理論解釋“逆全球化”與貿(mào)易保護主義興起的緣由，即某個經(jīng)濟體在政治上難以實現(xiàn)高度全球化、國家主權(quán)和民主政治三全其美，最多只能三者擇其二（丹尼·羅德里克，2011年版）。[1]在經(jīng)濟全球化路徑受挫背景下，美歐國家改弦易轍尋求區(qū)域經(jīng)濟一體化，以構(gòu)建有限全球化的國際經(jīng)貿(mào)秩序。

以自由貿(mào)易協(xié)定（F T A s）為核心的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（R T A s）蓬勃發(fā)展。據(jù)世界貿(mào)易組織（W TO）和聯(lián)合國貿(mào)易發(fā)展會議（U NCT AD）統(tǒng)計，目前生效中的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定342個、雙邊投資協(xié)議（BITs）2336個。①據(jù)W TO統(tǒng)計，截至2021年3月，生效的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定342個。參見http://rtais.wto.org/U I/Pu b lic Maintain R T A H ome.aspx,2021-3-17。據(jù)U NC A T D統(tǒng)計，截至2021年3月，各國共簽訂2896個BITs，其中2336個生效中。參見http://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements,2021-3-17。雙邊、區(qū)域和多邊貿(mào)易規(guī)則的急劇增長使國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則呈現(xiàn)出多極化與碎片化的特點，進一步加劇了多邊體制危機。為有效遏制中國、俄羅斯和印度等新興經(jīng)濟體國家主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展模式，美國開始呼吁并積極推動以“競爭中立”框架為核心的新一代高標(biāo)準(zhǔn)國際貿(mào)易投資規(guī)則，以期重整國際經(jīng)貿(mào)秩序、重構(gòu)投資區(qū)位格局、重塑游戲規(guī)則。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界也對競爭中立問題進行了一定研究。在競爭中立引入和制度完善方面，國內(nèi)學(xué)者主要從規(guī)范政府行為和完善國有企業(yè)改革角度進行研究，樊富強（2016）通過評析澳洲制定和實施競爭中立政策，為中國國有企業(yè)改革提出建議，胡改蓉（2014）提出競爭中立政策的實施可促進國企與民企公平競爭，促進社會資源的優(yōu)化配置，提升國企經(jīng)營業(yè)績，馮輝（2016）從競爭中立實質(zhì)是制度博弈出發(fā)，提出中國應(yīng)提升制度競爭力，完善國企改革政策和產(chǎn)業(yè)政策，韓立余（2019）提出多邊國際經(jīng)貿(mào)投資規(guī)則聚焦商業(yè)活動并采用所有制中性做法，國企改革既要符合自身需要，也要顧及國際規(guī)范。[2-5]

在融入國際貿(mào)易體系方面，學(xué)術(shù)界主要從貿(mào)易談判角度進行研究，趙海樂（2015）認(rèn)為因競爭中立缺乏國際共識與合意，只能形成國際契約而非國際造法，中國應(yīng)注意聯(lián)合他國，以防各自為政，徐昕（2017）認(rèn)為美國主導(dǎo)的貿(mào)易談判規(guī)則對于中國國企有較強的針對性，中國應(yīng)倡議國企運行多元化評價標(biāo)準(zhǔn)，探索國有企業(yè)恰當(dāng)邊界，王玉輝與雷浩然（2020）認(rèn)為競爭中立政策已成為國際化市場準(zhǔn)則，中國不應(yīng)照搬域外制度，而應(yīng)立足本國國情，多維度地推進競爭中立政策發(fā)展。[6-8]

在競爭中立政策的本土化路徑方面，學(xué)術(shù)界從競爭中立政策實現(xiàn)路徑角度進行研究，丁茂中（2015）提出競爭中立政策要求政府調(diào)控市場需遵循交易機會中立、經(jīng)營負(fù)擔(dān)中立和投資回報中立三大準(zhǔn)則，張占江（2018）提出競爭中立的制度構(gòu)造應(yīng)以反壟斷法為框架，從而有效地規(guī)制政府扭曲競爭，張晨穎和李兆陽（2020）提出，競爭中立政策的實施不僅需要競爭法律制度的更新與完善，也需要與外商投資法、稅法、銀行法等其他法律部門的支撐與配合。[9-11]

盡管國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于競爭中立的研究已臻完美，但仍缺乏在國際貿(mào)易投資規(guī)則重構(gòu)圖景下對其新變化的背景與動因進行探究分析，對于競爭中立原則在國際貿(mào)易投資體系中不斷強化的特點也缺乏系統(tǒng)性梳理，并在此基礎(chǔ)上提出建設(shè)性政策建議。有鑒于此，本文試圖從國際經(jīng)貿(mào)發(fā)展、國際關(guān)系和國際法三維視角，分析國際貿(mào)易投資規(guī)則重構(gòu)的背景及動因，探討競爭中立在國際法和國際貿(mào)易投資體系中不斷強化的演進特點及趨勢，并結(jié)合國際貿(mào)易投資規(guī)則重構(gòu)給中國帶來的沖擊和影響，提出符合中國對外經(jīng)貿(mào)發(fā)展現(xiàn)實需要的因應(yīng)之策。

二、國際貿(mào)易投資規(guī)則重構(gòu)的背景及動因

多邊貿(mào)易談判進展緩慢，多邊貿(mào)易體制陷入僵局并非導(dǎo)致新一代國際貿(mào)易投資規(guī)則出現(xiàn)的唯一動因，全球價值鏈發(fā)展對制度的需求、服務(wù)貿(mào)易在世界范圍興起、傳統(tǒng)貿(mào)易議題持續(xù)拓展與升級都為國際貿(mào)易投資規(guī)則重構(gòu)增加了動力。

（一）傳統(tǒng)貿(mào)易投資規(guī)則難以適應(yīng)全球價值鏈的發(fā)展

隨著貿(mào)易與科技的發(fā)展，全球生產(chǎn)與貿(mào)易投資體系發(fā)生了巨大變化。新型模式逐漸取代傳統(tǒng)模式。在生產(chǎn)方式上，國際生產(chǎn)、全球銷售取代了國內(nèi)生產(chǎn)、全球銷售模式；在專業(yè)化分工形式上，國際產(chǎn)品內(nèi)或價值鏈內(nèi)分工取代了國際產(chǎn)業(yè)分工；在貿(mào)易形式上，產(chǎn)品內(nèi)貿(mào)易取代了產(chǎn)業(yè)間或產(chǎn)業(yè)內(nèi)貿(mào)易。全球價值鏈（G V C）的興起與發(fā)展改變了國際生產(chǎn)體系與貿(mào)易投資格局，成為當(dāng)今貿(mào)易投資領(lǐng)域的主要特征。

隨著全球分工從最終產(chǎn)品轉(zhuǎn)向更為精密化的以價值鏈為基礎(chǔ)的生產(chǎn)要素分工，跨國企業(yè)根據(jù)各國要素稟賦與價格差異進行全球化資源配置，全球價值鏈由此興起，各種產(chǎn)品的價值鏈相互交織便形成全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)。區(qū)別于傳統(tǒng)生產(chǎn)與貿(mào)易，新型模式下的全球價值鏈表現(xiàn)為生產(chǎn)、服務(wù)與貿(mào)易融合的一體化綜合體。全球價值鏈下的貿(mào)易已經(jīng)超越傳統(tǒng)模式下貨物貿(mào)易的范疇，在國際貿(mào)易中服務(wù)作為中間品所占比重越來越高（Lan z，2021）。[12]全球價值鏈要聚合分散在不同國家的中間品生產(chǎn)，因而要求貿(mào)易投資政策與體系進行相應(yīng)的更新與升級。

傳統(tǒng)貿(mào)易投資規(guī)則已難以適應(yīng)全球價值鏈的不斷發(fā)展，也不能滿足歐美發(fā)達國家在全球經(jīng)濟治理中的利益訴求，歐美國家開始尋求建構(gòu)符合現(xiàn)代國際貿(mào)易與投資發(fā)展的特點和新趨勢的新一代貿(mào)易投資規(guī)則。新一代貿(mào)易投資規(guī)則的核心目標(biāo)是通過制定高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的新規(guī)則統(tǒng)合全球價值鏈，實現(xiàn)全球供應(yīng)鏈的無縫對接，并鞏固其在世界經(jīng)濟中的領(lǐng)先地位（盛斌，2014）。[13]由于全球價值鏈的統(tǒng)合在客觀上要求國家之間在貿(mào)易投資規(guī)則和經(jīng)營環(huán)境等方面形成共識與一致（楊廣貢和楊正位，2015），[14]規(guī)則一致、競爭中立、勞工環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與知識產(chǎn)權(quán)保護等議題逐漸成為歐美發(fā)達國家主導(dǎo)國際貿(mào)易投資新一代規(guī)則的撒手锏（劉志中和王曼瑩，2016）。[15]

（二）服務(wù)貿(mào)易成為新一代貿(mào)易投資規(guī)則構(gòu)建的中心

全球價值鏈理論不僅改變了全球生產(chǎn)、貿(mào)易和投資模式，也重塑了全球經(jīng)濟格局。這其中制造業(yè)服務(wù)化與服務(wù)貿(mào)易興起對全球價值鏈發(fā)揮了重大貢獻，并成為重新點燃世界經(jīng)濟引擎的新燃料（Lan z和Maurer，2015）。[16]

據(jù)W TO統(tǒng)計，服務(wù)貿(mào)易在全球貿(mào)易中的占比已達25%，預(yù)計到2040年該比例將達到50%。制造業(yè)服務(wù)化兼具生產(chǎn)與服務(wù)雙重特性已成為全球價值鏈發(fā)展升級的重要驅(qū)動力。世界范圍內(nèi)的科技革命與數(shù)字經(jīng)濟的高速發(fā)展，大幅度降低了服務(wù)貿(mào)易成本，也提升了服務(wù)的可貿(mào)易性，國際投資也更多向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移。全球服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的規(guī)則構(gòu)建也成為新一代貿(mào)易投資規(guī)則各方博弈的焦點。美歐國家基于在服務(wù)貿(mào)易和服務(wù)業(yè)中的優(yōu)勢地位，提出以高標(biāo)準(zhǔn)、強約束為特征的新規(guī)則，以維持服務(wù)貿(mào)易市場集中度，并鞏固其在高端服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的優(yōu)勢地位。①參見《中國國研中心研究報告》，全球服務(wù)貿(mào)易發(fā)展呈現(xiàn)六大新趨勢,[EB/OL].https://www.chinanews.com/cj/2020/09-05/9283670.shtml,2021-3-18.

（三）傳統(tǒng)貿(mào)易投資議題向新一代貿(mào)易投資議題的升級

全球價值鏈以中間品貿(mào)易為核心，形成了連接貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和投資的紐帶。通過跨國投資驅(qū)動全球生產(chǎn)組織，服務(wù)貿(mào)易對全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)至關(guān)重要。在整合貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易與投資規(guī)則之余，新一代貿(mào)易投資規(guī)則還需對新型貿(mào)易模式所涉及的競爭中立與國企紀(jì)律、電子商務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境與勞工權(quán)利等“21世紀(jì)議題”予以回應(yīng)（石靜霞，2015）。[17]

傳統(tǒng)貿(mào)易投資規(guī)則以商品或投資跨越邊境時的措施為主要對象，談判議題主要涉及市場準(zhǔn)入、關(guān)稅配額、海關(guān)監(jiān)管、貿(mào)易壁壘和投資保護等。傳統(tǒng)規(guī)則著眼于解決貨物貿(mào)易與有形投資的問題，隨著全球價值鏈的發(fā)展已難以匹配貿(mào)易投資發(fā)展需要。新一代貿(mào)易投資規(guī)則從傳統(tǒng)的邊境措施向邊境后措施延伸，談判議題也從傳統(tǒng)的關(guān)稅減讓優(yōu)惠措施向規(guī)則一致和競爭中立等新議題轉(zhuǎn)變，力求形成新標(biāo)準(zhǔn)，進一步提高全球市場的相互開放程度。

技術(shù)革命與數(shù)字經(jīng)濟孕育出新經(jīng)濟與新業(yè)態(tài)，國際分工細(xì)化與中間品貿(mào)易發(fā)展促進全球價值鏈發(fā)展，服務(wù)貿(mào)易成為新型貿(mào)易投資模式的中心，貿(mào)易投資規(guī)則也向?qū)挿秶邩?biāo)準(zhǔn)升級。貿(mào)易投資新規(guī)則中，諸如規(guī)則一致、“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”等規(guī)則是適應(yīng)全球價值鏈發(fā)展和貿(mào)易投資自由化需求，但高標(biāo)準(zhǔn)知識產(chǎn)權(quán)保護、電子商務(wù)和環(huán)境勞動標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)則就涉及區(qū)域貿(mào)易投資主導(dǎo)權(quán)爭奪和對發(fā)展中國家的限制，而競爭中立與國企議題則有劍指中國意圖（劉雅芳和許培源，2019）。[18]有鑒于此，對于競爭中立規(guī)則的來龍去脈，尤其在國際規(guī)制中演進趨勢和強化特征既有研究意義，也有實踐價值。

三、競爭中立國際規(guī)制的演進與強化

競爭是市場經(jīng)濟的核心機制。在國際貿(mào)易投資體系中，貿(mào)易政策與競爭政策因其特點和作用具有較強的互補性。開放的貿(mào)易政策可以替代競爭政策，而競爭政策遏制破壞貿(mào)易自由和企業(yè)反競爭行為。本質(zhì)而言，競爭中立從屬于競爭政策，但二者既有區(qū)別，亦有聯(lián)系（張久琴，2019）。[19]特定法域內(nèi)的競爭中立規(guī)制屬于國內(nèi)法問題，但因競爭關(guān)系的跨區(qū)域性，競爭中立又兼具國際法屬性（李俊峰，2021）。[20]

競爭中立的國際規(guī)制沿著兩條路徑發(fā)展，一是起源于澳洲政策實踐，并逐步獲得美歐經(jīng)濟體和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OEC D）認(rèn)可，但在具體實踐中存在不同的功能性闡述；二是在W TO多邊框架下競爭中立的思想不斷完善，在區(qū)域貿(mào)易協(xié)議談判中不斷強化，并逐漸成為國際貿(mào)易投資領(lǐng)域的新規(guī)則。

（一）競爭中立國際法的演進

競爭中立這一概念最初由澳大利亞從實踐中引出。澳洲競爭中立政策發(fā)源于1993年《希爾默國家競爭政策審查報告》。該報告詳細(xì)闡述了澳大利亞國家競爭政策應(yīng)著力應(yīng)對的六方面問題，并專門對競爭中立問題進行論述。報告指出處于同一市場的市場主體面對差異化的監(jiān)管要求時，如差異化不能提升整體公共福利，則將產(chǎn)生扭曲競爭和歧視性待遇等問題。該報告要求政府部門、國有企業(yè)在與民營企業(yè)進行市場競爭時，應(yīng)避免通過不公平補貼或財務(wù)支持而產(chǎn)生凈競爭優(yōu)勢，進而導(dǎo)致資源錯配，社會整體福利降低。①參見F rederic k G H ilmer:National Competition Policy R eview,[EB/OL].http://ncp.ncc.gov.au/docs/National%20Competition%20Policy%20R eview%20report,%20The%20H ilmer%20R eport,%20A ugust%201993.pdf,2021-2-3.具體措施則通過澳洲聯(lián)邦與各州簽訂的《競爭原則協(xié)議》《行為守則協(xié)議》《實施國家競爭政策和相關(guān)改革協(xié)議》三個競爭政策框架協(xié)議落地（宋彪，2017）。[21]在《競爭原則協(xié)議》中，澳洲政府明確將競爭中立界定為“政府企業(yè)在參與市場競爭時不能僅僅因為其政府所有制的背景而比私營企業(yè)享有更多優(yōu)勢”（應(yīng)品廣，2015）。[22]總體而言，澳大利亞重視消除內(nèi)部產(chǎn)生的國有企業(yè)競爭凈優(yōu)勢。相較于因自然壟斷和公共性壟斷導(dǎo)致的傳統(tǒng)市場，澳大利亞更關(guān)注基于自由競爭的新興市場的競爭中立。這是因為，在傳統(tǒng)市場，國企所擁有的競爭凈優(yōu)勢會因?qū)崿F(xiàn)公共利益而間接使民營企業(yè)獲益，但在新興市場則不存在這種現(xiàn)象。②參見F rederic k G H ilmer:National Competition Policy R eview,[EB/OL].http://ncp.ncc.gov.au/docs/National%20Competition%20Policy%20R eview%20report,%20The%20H ilmer%20R eport,%20A ugust%201993.pdf,2021-2-3.

美版競爭中立源自2011年美國副國務(wù)卿霍馬茨在《競爭中立：維持國有與民營企業(yè)間的公平競爭環(huán)境》中闡述競爭中立政策，他認(rèn)為競爭中立的基本要求是避免市場競爭受外界不公平因素干擾，競爭中立應(yīng)通過國際貿(mào)易規(guī)則重構(gòu)來實現(xiàn)，并應(yīng)竭力彌補國有企業(yè)與民營企業(yè)之間公平競爭的缺陷。③參見R o b ert D.H ormats:Ensuring a S ound Basis for Glo b al Competition:Competitive Neutrality,[EB/OL].https://2009-2017.state.gov/e/rls/rm k/20092013/2011/163472.htm,2021-2-3.此后，美國與歐盟聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于國際投資共同原則的聲明》，呼吁各國維持開放透明非歧視的市場環(huán)境，該聲明包括七條原則性共識，其中之一是構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境，強調(diào)在競爭中立基礎(chǔ)上保持國有企業(yè)與民營企業(yè)競爭的公平性。④參見崔凡的文章：中歐全面投資協(xié)定談判的完成具有重要意義,[EB/OL].https://www.163.com/dy/article/F V65O FP S0519BM Q6.html,2021-2-3.美國雖未在國內(nèi)法明確規(guī)定競爭中立制度，但美國一直在推動競爭中立成為國際貿(mào)易新規(guī)則，比如在與新加坡、韓國、澳大利亞的雙邊自貿(mào)協(xié)定中嵌入對方單方承諾的競爭中立條款，⑤參見U S-S ingapore F T A,A rticle 12.3.2;U S-K orea F T A,A rticle 13.2;U S-A ustralia F T A,A rticle 14.4.并積極將競爭中立列入《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）和《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定》（TTIP）等多邊貿(mào)易規(guī)則談判的重大議題。還應(yīng)予以關(guān)注的是，在美新和美韓自貿(mào)協(xié)定中已存在可通過訴訟機制解決競爭中立糾紛的表述（馮輝，2016）。[4]

歐盟的競爭中立框架是一系列制度的集合，該框架包括《歐盟運行條約》《透明度指令》《公眾經(jīng)濟利益服務(wù)指南》以及歐盟競爭及采購法等。這其中《歐盟運行條約》居于首要位置。比如1992年《歐盟運行條約》第345條規(guī)定，歐盟條約不得歧視歐盟成員國關(guān)于所有制的立法，該條屬于所有制中性條款?！稓W盟運行條約》第106條對歐盟成員國促進公平競爭提出具體要求，明確規(guī)定在涉及國有企業(yè)或成員國授予特殊、排他性權(quán)利的企業(yè)的情況下，成員國不能為其保留或制定與歐盟競爭規(guī)則抵觸的政策。在不影響政策目標(biāo)完成的前提下，擁有公共職能或壟斷收入的企業(yè)也應(yīng)當(dāng)遵守競爭法，并且不能侵犯歐盟整體利益（張晨穎，2020）。[23]《歐盟運行條約》第107條和第108條規(guī)定限制歐盟成員國的國家援助。《透明度指令》則主要為了保證國有企業(yè)與政府資金往來的透明度。

總體而言，競爭中立在國際法的演進中呈現(xiàn)出多元化的闡述和表達，以澳歐美為代表的三種競爭中立版本各有側(cè)重。澳大利亞版本作為國內(nèi)政策法規(guī)，側(cè)重于推動境內(nèi)國企改革，并圍繞國內(nèi)新興市場構(gòu)建以公平競爭為核心的政策體系。歐盟版本受其法治傳統(tǒng)影響，圍繞競爭中立構(gòu)建了制度集合式的原則框架，實施措施則由成員國通過其本國競爭法具體規(guī)定。美國版本將國有企業(yè)視為競爭中立主要限制對象，并在國際經(jīng)貿(mào)談判中要求其承擔(dān)諸多國家義務(wù)。泛政治化傾向明顯，主張競爭中立應(yīng)限制中央級國有企業(yè)，并試圖將指引性的國企治理約束條款轉(zhuǎn)變?yōu)閺娭菩詷?biāo)準(zhǔn)，從而成為其貿(mào)易投資的新工具。

（二）OEC D競爭中立和國有企業(yè)法律框架

在澳大利亞競爭中立政策基礎(chǔ)上，OEC D深入研究競爭中立問題并形成了《競爭中立：維持國有企業(yè)與私有企業(yè)公平競爭的環(huán)境》《競爭中立：經(jīng)合組織建議、指引與最佳實踐綱要》《競爭中立：各國實踐》等一系列報告，為在世界范圍內(nèi)推廣競爭中立規(guī)則提供了理論基礎(chǔ)。

根據(jù)OEC D報告，競爭中立所涵蓋的主體范圍不再局限于國有企業(yè)或部門，其規(guī)制范圍已擴大到公平競爭范疇（李宇英，2019）。[24]OEC D在其報告中詳細(xì)闡述了落實競爭中立的八個具體要求：（1）在企業(yè)經(jīng)營形式上要求競爭性業(yè)務(wù)與非競爭性業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)性分離；（2）在成本確認(rèn)上要求確認(rèn)國有企業(yè)履行特殊職責(zé)的直接成本；（3）在商業(yè)回報率上要求國有企業(yè)與私營企業(yè)獲得類似的商業(yè)回報率；（4）在公共服務(wù)義務(wù)上要求國企通過法律授權(quán)承擔(dān)公共服務(wù)義務(wù)，成本透明并應(yīng)定期披露；（5）在稅收中立上要求國有企業(yè)與私營企業(yè)承擔(dān)相似的稅收負(fù)擔(dān)；（6）在監(jiān)管中立上要求避免法律和監(jiān)管豁免，尤其是競爭法豁免；（7）在債務(wù)中立與補貼約束上要求國家明確國企擔(dān)保、提供補貼的形式，并披露相應(yīng)信息；（8）在公共采購中立上要求最大限度地提升競爭性招標(biāo)的透明度（OEC D，2015）。[25]OEC D關(guān)于國有企業(yè)公司治理指南是第一個幫助政府改進國有企業(yè)公司治理的國際性法律文件。指南提供了標(biāo)準(zhǔn)、示范行為和實施指導(dǎo)，倡導(dǎo)從事商業(yè)行為的國有企業(yè)和民營企業(yè)之間進行公平競爭。指南詳細(xì)列出了一些領(lǐng)域的指導(dǎo)方針，包括確保有效的法律和制度框架、國家作為所有人的原則、股東的平等待遇、與相關(guān)利益方的關(guān)系、國有企業(yè)董事會的責(zé)任等。

（三）國際貿(mào)易投資規(guī)則下競爭中立的強化

根據(jù)《多哈宣言》第23-24節(jié)規(guī)定，W TO在2003年坎昆部長級會議曾試圖將競爭政策納入W TO框架，以便各國在競爭政策上進行國際協(xié)調(diào)與合作，然而各國對競爭政策議題存在分歧，最終未形成任何實質(zhì)性成果。①參見王曉曄的文章《經(jīng)濟全球化對中國競爭政策的影響》[EB/OL].http://iolaw.cssn.cn/z x z p/200401/t20040121_4588457.shtml,2021-3-19.美歐國家轉(zhuǎn)而在區(qū)域貿(mào)易和自由貿(mào)易協(xié)議談判中納入競爭政策議題，并逐步將符合其理念和利益關(guān)注的競爭政策議題轉(zhuǎn)化為國有企業(yè)、商業(yè)考慮、非歧視、透明度和非商業(yè)援助等強化競爭中立的條款。

1.W TO多邊框架下競爭中立的初始形態(tài)

在早期的國際貿(mào)易投資協(xié)議中，要求東道國與國內(nèi)投資待遇平等的公平競爭條款已廣泛存在，競爭中立思維和理念已融入這些早期貿(mào)易協(xié)議之中。比如在《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（G A TT）第17條要求各締約方在建立或維持一家國有企業(yè)或任何企業(yè)正式或事實上給予獨占權(quán)或特權(quán)時，該企業(yè)在涉及進口或出口的購買或銷售方面的行為，應(yīng)以符合本協(xié)議對影響私營貿(mào)易商進出口政府措施所規(guī)定的非歧視待遇的一般原則行事。國有企業(yè)在購買或銷售時除適當(dāng)注意本協(xié)定的其他規(guī)定外，應(yīng)只以商業(yè)考慮（包括價格、質(zhì)量、可得性、可銷售性、運輸以及其他購銷條件）作為依據(jù)，并應(yīng)依照商業(yè)慣例給予其他締約方的國有企業(yè)參與這種購買或銷售提供充分的競爭機會。①參見W TO:G A TT A rticle X V II S tate Trading Enterprise,[EB/OL].https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_01_e.htm#:～:text=The%20General%20A greement%20on%20Tariffs%20and%20Trade%20%28G A TT,which%20b ecame%20effective%20since%20its%20entry%20into%20force.,2021-3-19.在中國入世工作組報告書第2.6.46條中提出中國將保證所有國有和國家投資企業(yè)僅依據(jù)商業(yè)考慮進行購買和銷售，如價格、質(zhì)量、可銷售性和可獲得性，并確認(rèn)其他W TO成員的企業(yè)將擁有在非歧視的條款和條件基礎(chǔ)上，與這些企業(yè)在銷售和購買方面進行競爭的充分機會。②參見《中國加入工作組報告書》,2.6.46,[EB/OL].http://www.gov.cn/gong b ao/content/2002/content_63361.htm,2021-2-3.此外，在世貿(mào)組織《補貼與反補貼措施協(xié)議》（S CM A greement）中補貼被定義為政府或其他公共機構(gòu)提供的財政資助并由此獲得利益。在具體適用該定義過程中，S CM在第2條提出專向性概念，并將專向性作為施加反補貼措施的前提條件，明確約定各國在進出口過程中的專向性補貼應(yīng)予以禁止。至于專向性的確定原則，則表述為立法明確給予補貼，并根據(jù)特定因素審查某類或某些企業(yè)（沈偉，2019）。[26]可以看到，在世貿(mào)組織S CM協(xié)議中已出現(xiàn)對政府提供財政資助、政府行為涉及直接資金轉(zhuǎn)移（包括贈予、貸款、股權(quán)投資等）進行規(guī)制的約束性條款。根據(jù)中國入世議定書第10.2條規(guī)定，就適用S CM協(xié)議第1.2和第2條而言，對國有企業(yè)提供的補貼一般將視為專向性補貼，尤其國有企業(yè)為此類補貼的主要接受者或國有企業(yè)接受此類補貼的絕對數(shù)額較大情形下。③參見W TO:Protocol on the A ccession of the People’s R epu b lic of China A rticle 10.2,[EB/OL].http://images.mofcom.gov.cn/www/ta b le/wto/law02.doc,2021-3-19.

在W TO框架下，上述貿(mào)易投資協(xié)議涉及投資待遇平等、非歧視、商業(yè)考慮以及反補貼等公平競爭內(nèi)容，彰顯了競爭中立的理念與原則，為競爭中立條款在隨后的區(qū)域貿(mào)易和自由貿(mào)易協(xié)議中的強化奠定了基礎(chǔ)。

2.美歐主要區(qū)域貿(mào)易投資協(xié)定下的競爭中立強化

競爭中立的強化有兩方面的歷史原因。一方面，在多邊貿(mào)易機制談判舉步維艱情況下，美歐國家開始將貿(mào)易談判主戰(zhàn)場轉(zhuǎn)向與其理念和文化相近的貿(mào)易伙伴，形式上以區(qū)域貿(mào)易和雙邊投資協(xié)議為主，并以此為載體推動新一代貿(mào)易投資規(guī)則的構(gòu)建。另一方面，2008年世界金融危機導(dǎo)致美歐經(jīng)濟衰退，為實現(xiàn)經(jīng)濟復(fù)蘇和重振國內(nèi)經(jīng)濟等目標(biāo)，美歐開始尋求遏制以國家產(chǎn)業(yè)政策為核心的新興經(jīng)濟體發(fā)展，并積極應(yīng)對其所謂“國家資本主義”模式對美歐國家和企業(yè)競爭力的挑戰(zhàn)。在規(guī)則與制度博弈中強化競爭中立和國企議題可以提高美歐國家的自身競爭優(yōu)勢，并在一定程度上限制新興經(jīng)濟體的發(fā)展。因此，美歐國家不約而同選擇在區(qū)域貿(mào)易和雙邊投資協(xié)定中強化競爭中立規(guī)則以實現(xiàn)其政治訴求和商業(yè)利益。

強化競爭中立規(guī)則的實現(xiàn)形式是通過在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中嵌入國有企業(yè)、商業(yè)考慮、非歧視、透明度和非商業(yè)援助等競爭中立條款（見表1）。在美歐主要區(qū)域貿(mào)易投資協(xié)定都含有競爭政策和國有企業(yè)章節(jié)，但競爭中立表述并未直接出現(xiàn)，而是將競爭中立規(guī)則體現(xiàn)在國有企業(yè)、商業(yè)考慮以及非商業(yè)援助等章節(jié)之中。

表1 歐美主要貿(mào)易協(xié)定中的競爭中立條款

由于《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）簽署較早，新興經(jīng)濟體的國有企業(yè)尚未在全球經(jīng)濟中嶄露頭角，美國也因自身國有企業(yè)較少，缺乏設(shè)立競爭中立政策的土壤。因此，NAFTA中關(guān)于競爭中立與國有企業(yè)的規(guī)則都較為簡單，而此后的TPP、CPTPP、EJEP A和USMCA等區(qū)域貿(mào)易協(xié)定都嵌入了競爭中立規(guī)則并將國有企業(yè)單獨成章進行規(guī)定。

（1）國有企業(yè)認(rèn)定范圍更為寬泛

NAFTA、TPP、CPTPP、EJEP A和USMCA都對國有企業(yè)進行了界定。NAFTA在1505條中將國有企業(yè)界定為，締約方通過所有者權(quán)益控制的企業(yè)。TPP與CPTPP在第17章國有企業(yè)和制定壟斷中根據(jù)50%以上股權(quán)或所有者權(quán)益，擁有董事會或管理機構(gòu)多數(shù)任命權(quán)來界定國有企業(yè)。EJEP A與USMCA在上述CPTPP國有企業(yè)定義之外，又增加了政府通過任何其他所有者權(quán)益（包括間接少數(shù)股權(quán)）控制企業(yè)的權(quán)力以及政府有權(quán)依法指導(dǎo)企業(yè)，或依法依規(guī)對企業(yè)擁有同等程度的控制權(quán)。

從上述貿(mào)易協(xié)定的發(fā)展來看，對于國有企業(yè)的界定趨于全面和嚴(yán)格，從最初NAFTA的籠統(tǒng)松散式規(guī)定，到EJEP A與USMCA時期在股權(quán)、投票權(quán)、任命權(quán)控制之外，還增加了間接擁有股權(quán)和決策權(quán)軟約束等控制企業(yè)的權(quán)力，使得可規(guī)制國有企業(yè)的范圍進一步擴大?？傮w而言，TPP及其后的美歐貿(mào)易協(xié)定中都呈現(xiàn)出擴大競爭中立適用范圍的趨勢，“國有企業(yè)”和“授權(quán)壟斷”都被納入競爭中立的約束范圍（宋彪，2017）。[21]這一趨勢表現(xiàn)出美歐國家希望各國政府不管在國際貿(mào)易領(lǐng)域還是企業(yè)市場競爭過程中都保持中立姿態(tài)。

TPP和CPTPP第17章國企條款都通過所有權(quán)、控制權(quán)或類控制權(quán)三個條件定義國有企業(yè)，并要求國有企業(yè)必須從事商業(yè)活動，但對商業(yè)活動的定義并未確定標(biāo)準(zhǔn)，而是留給締約國自行決定。從國有企業(yè)定義來看，中國除公益類國企之外的商業(yè)類國企都基本屬于國有企業(yè)條款規(guī)制范圍。TPP及CPTPP第17章13條及其附件對受調(diào)整國有企業(yè)規(guī)模也有限制，即第17章三個條件不適用于在前三個連續(xù)財務(wù)年度中任意一年，自商業(yè)活動獲得年度收入低于門檻金額的國有企業(yè)。根據(jù)TPP與CPTPP協(xié)議，該門檻金額為2億SD R。2億SD R的門檻金額對于從事外貿(mào)和投資的國企來說并非一個難以企及的門檻。因此，根據(jù)TPP和CPTPP國企定義和門檻條件，中國國有企業(yè)受TPP和CPTPP國企章節(jié)調(diào)整的范圍更加寬泛。

（2）商業(yè)考慮與非歧視性規(guī)則適用場景延伸

NAFTA、TPP、CPTPP、EJEP A和USMCA都引入了商業(yè)考慮與非歧視規(guī)則。NAFTA第1503條規(guī)定，允許締約方維持或設(shè)立國有企業(yè)，如該企業(yè)行使該締約方授予它的任何監(jiān)管、行政或其他政府權(quán)力，包括征用、發(fā)放許可證、批準(zhǔn)商業(yè)交易或征收配額、費用或其他費用等。各締約方應(yīng)通過管制、行政監(jiān)督或其他措施，確保其經(jīng)營或設(shè)立的行為方式不違背該締約方根據(jù)第11章投資與第14章金融服務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。締約方還應(yīng)確保其經(jīng)營或設(shè)立的任何國有企業(yè)在向另一締約方的投資者在該締約方境內(nèi)投資出售其商品或服務(wù)時給予非歧視待遇。①參見North A merican F ree Trade A greement,A rticle 1503 S tate Enterprises.[EB/OL]http://www.sice.oas.org/trade/nafta/chap-15.asp,2021-2-3.TPP第17章國有企業(yè)和授權(quán)壟斷要求締約方的國有企業(yè)和授權(quán)壟斷企業(yè)從事商業(yè)活動時必須基于商業(yè)考慮行事，締約方向國有企業(yè)和授權(quán)壟斷企業(yè)提供非商業(yè)援助不得損害其他締約方利益，并應(yīng)給予其他締約方企業(yè)非歧視性待遇。在CPTPP第17章、EJEP A第13章和USMCA第22章國有企業(yè)和授權(quán)壟斷中都規(guī)定了締約方的兩項義務(wù)，即國有企業(yè)在從事商業(yè)活動中應(yīng)遵循商業(yè)考慮和非歧視兩項原則（劉瑛，2016）。[27]

從上述貿(mào)易協(xié)議的發(fā)展來看，美歐國家在不斷擴展對于國有企業(yè)的商業(yè)考慮與非歧視原則。從貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域擴展到投資領(lǐng)域，在TPP、CPTPP和USMCA中將W TO框架下非歧視性待遇中的最惠國和國民待遇無差別地適用于所有締約方，并且認(rèn)定同一市場所有市場主體都應(yīng)處于公平競爭環(huán)境，商業(yè)考慮也演變?yōu)榕c非歧視性待遇并列的原則。

商業(yè)考慮和非歧視規(guī)則主要出現(xiàn)在TPP和CPTPP第17章國企條款的第4條，它是TPP與CPTPP協(xié)定的核心義務(wù)之一。該核心義務(wù)可以概括為國有企業(yè)在購買和銷售貨物或服務(wù)時應(yīng)基于商業(yè)考慮，并基于商業(yè)考慮給予其銷售或購買的交易對手充分的參與機會。TPP與CPTPP都排斥締約方非基于商業(yè)考慮而排除特定企業(yè)的歧視性做法。雖然，中國目前商事立法的基本思路與TPP和CPTPP商業(yè)考慮和非歧視性規(guī)則的要求是一致的，但由于國內(nèi)各地出臺各種政策規(guī)章，導(dǎo)致令出多門，因此必須對不符合商業(yè)考慮和非歧視性規(guī)則的政策規(guī)章進行梳理和廢止，并在實踐中減少違反這一核心義務(wù)的做法。

（3）透明度規(guī)則對披露要求更為嚴(yán)格具體

從早期NAFTA對于授權(quán)壟斷披露的一般性要求，到CPTPP和USMCA時期的主動與請求相結(jié)合的披露要求，對于透明度的要求越來越嚴(yán)格，披露內(nèi)容也越來越具體明確。NAFTA、TPP、CPTPP、EJEP A和USMCA都包含透明度規(guī)則。NAFTA第1502條規(guī)定，如任何締約方意圖授權(quán)壟斷并可能影響另一方利益，該締約方應(yīng)盡可能予以事先書面通知；在授權(quán)壟斷經(jīng)營時應(yīng)盡量減少或消除附件2004中所指利益的撤銷或減損。TPP與CPTPP第17章規(guī)定，締約方應(yīng)在協(xié)議生效6個月內(nèi)公布其國有企業(yè)名單并持續(xù)更新，還應(yīng)公布其授權(quán)壟斷或擴大壟斷范圍的情況及相關(guān)條款，應(yīng)其他締約方要求應(yīng)及時披露國有企業(yè)和政府壟斷情況及影響，還應(yīng)及時披露非商業(yè)援助情況。USMCA在其第22章中除上述披露要求之外，還增加了披露股權(quán)注資的情況。

TPP與CPTPP第17章國企章節(jié)中的透明度規(guī)則可以概括為三項義務(wù)：即締約方的公開義務(wù)、提供國有企業(yè)信息義務(wù)和提供相關(guān)項目與政策信息的義務(wù)。公開義務(wù)要求公開并定期更新國有企業(yè)名單，這項義務(wù)中國基本能做到。對于后兩項義務(wù)難以在短期內(nèi)達到。信息披露對于很多國有非上市公司而言依然是短板，這些國企在管理上存在很多歷史遺留問題，需要通過改革管理機制和加強信息化來逐步實現(xiàn)信息披露制度的完善。而對于提供項目與政策信息的義務(wù)，W TO補貼規(guī)則已有具體規(guī)定，比如S CM第25條就要求締約方定期提交有關(guān)補貼的公告，該公告應(yīng)明確具體，其他締約方可以就公告對貿(mào)易的影響做出事先評估，并實時了解公告所列補貼的進展情況。①參見W TO:A greement on S u b sidies and Countervailing Measures A rticle 25,[EB/OL].https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/24-scm.pdf,2021-3-19.TPP與CPTPP的規(guī)定基本與W TO相關(guān)規(guī)定保持一致。對于非上市國企還應(yīng)繼續(xù)完善管理機制和提高信息化水平，在提供非商業(yè)援助項目的信息方面，還應(yīng)做到更加公開透明以達到W TO的相應(yīng)要求。

（4）非商業(yè)援助規(guī)則適用對象與范圍改變

除NAFTA和EJEP A中未涉及非商業(yè)援助規(guī)則外，TPP、CPTPP和USMCA都涵蓋非商業(yè)援助規(guī)則。TPP在第17章中對非商業(yè)援助基本義務(wù)、不利影響和損害進行了規(guī)定。TPP對于非商業(yè)援助條款的設(shè)計基本沿用S CM協(xié)定中的補貼條款，但放寬了對于多邊補貼規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)。CPTPP和USMCA則基本延續(xù)了TPP的相關(guān)規(guī)定。

美歐主要區(qū)域貿(mào)易投資協(xié)定基本延續(xù)了W TO補貼規(guī)則S CM的做法，只是在兩方面進行了改進：一是擴大非商業(yè)援助主體范圍。TPP和CPTPP都舍棄對于補貼提供者必須是“公共機構(gòu)”這一要求，將補貼提供者范圍擴大到了國有企業(yè)；二是突破S CM規(guī)定，將非商業(yè)援助的認(rèn)定范圍擴大。非商業(yè)援助范圍既包括國內(nèi)企業(yè)，也包含海外設(shè)立的企業(yè)。對于不利影響和損害的認(rèn)定既包括貨物貿(mào)易，也包括服務(wù)貿(mào)易。以美國對華反補貼案件為例，2006—2019年，美國針對中國出口產(chǎn)品的反補貼調(diào)查的立案數(shù)量達到了89件，分別占全球反補貼案件的16%和美國對外反補貼案件的34.36%，針對補貼項目類型涉及低于合理回報提供產(chǎn)品和服務(wù)、優(yōu)惠貸款、稅收優(yōu)惠和政府專項撥款（楊榮珍和邱俊潔，2020）。[28]

針對非商業(yè)援助調(diào)查，中國應(yīng)進一步公開并規(guī)范補貼的適用對象和范圍，盡量從非歧視性和商業(yè)考慮出發(fā)訂立規(guī)則，并加強對補貼措施的合規(guī)性審查，以積極態(tài)度應(yīng)對反補貼訴訟。

競爭中立國際規(guī)制的演進與強化有三個明顯特征：一是從一國國內(nèi)競爭政策向國際化區(qū)域貿(mào)易協(xié)定延伸；二是在國際演進過程中，形成OEC D競爭框架以及澳美歐三個版本，對于功能性闡述各國既有共識又有分歧，新規(guī)則仍存博弈空間；三是從發(fā)展趨勢來看，競爭中立將填補國有企業(yè)國際規(guī)范空白，有望成為國有企業(yè)國際新規(guī)則（劉雪紅，2019）。[29]

四、競爭中立強化對中國的利與弊

自2017年以來，美歐日共發(fā)布六次貿(mào)易部長級聯(lián)合聲明，關(guān)注議題涉及非市場導(dǎo)向政策、國有企業(yè)和補貼規(guī)則、強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓與知識產(chǎn)權(quán)保護、數(shù)字貿(mào)易電子商務(wù)和數(shù)據(jù)安全以及W TO改革等。涉及競爭中立的內(nèi)容包括：W TO規(guī)則下的“公共機構(gòu)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，矯正“公共機構(gòu)”與“國有企業(yè)”扭曲市場的問題，制定新的國有企業(yè)規(guī)則與補貼規(guī)則，提高國有企業(yè)信息透明度，針對“公共機構(gòu)”補貼規(guī)則與W TO成員密切合作等。美歐日三方不斷推動針對中國的諸多競爭中立議題，意欲在W TO多邊框架外重構(gòu)“市場與非市場國家”界定標(biāo)準(zhǔn)，迫使中國承擔(dān)更多國際義務(wù)，并遏制中國國有企業(yè)的國際擴張。②參見人民智庫：對2017年以來美歐日三方貿(mào)易部長聯(lián)合聲明的分析，[EB/OL].http://www.rmlt.com.cn/2019/0624/550286.shtml,2021-3-19.

學(xué)術(shù)界對競爭中立存在認(rèn)識分歧。正面觀點認(rèn)為競爭中立是一個中性概念，有其可取之處。中國經(jīng)濟體制與競爭中立具有兼容性，應(yīng)汲取其合理內(nèi)涵，服務(wù)中國經(jīng)濟發(fā)展（劉戒驕，2019）。[30]負(fù)面觀點認(rèn)為美國主導(dǎo)的競爭中立論是為了否定國有企業(yè)和產(chǎn)業(yè)政策，進而服務(wù)于認(rèn)定中國為非市場經(jīng)濟國家這一目的（史際春和羅偉恒，2019）。[31]這兩種觀點都有借鑒價值。

從經(jīng)濟學(xué)角度看，競爭中立政策可以優(yōu)化社會資源配置，實現(xiàn)商品和服務(wù)的帕累托最優(yōu)。從經(jīng)濟法角度看，競爭中立旨在規(guī)范政府對于經(jīng)濟行為的不當(dāng)干預(yù)，為國有企業(yè)和民營企業(yè)營造公平競爭的市場環(huán)境，積極約束可能造成市場主體競爭優(yōu)勢差異的政策。競爭中立的政策目標(biāo)可概括為營造公平競爭的市場環(huán)境和厘定政府與市場的合理邊界。表面上看，競爭中立只關(guān)注導(dǎo)致國企與民企等市場主體競爭差異的制度與措施，但實質(zhì)上它也為解決長期存在的市場與政府之間的矛盾提供了新的路徑和方法。從制度變革角度，新一代貿(mào)易投資規(guī)則屬于邊境后措施，涵蓋競爭中立等21世紀(jì)議題，通過引入高標(biāo)準(zhǔn)新規(guī)則倒逼中國制度變革，促進中國建立高水平開放型經(jīng)濟新體制。

競爭中立的負(fù)面效應(yīng)同樣不可忽視。美歐主要區(qū)域貿(mào)易投資協(xié)定可通過貿(mào)易創(chuàng)造和貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)增加其締約國之間的貿(mào)易，從而達到擠出非締約國的貿(mào)易。因此，競爭中立規(guī)則國際化的過程將對非締約國造成一定負(fù)面影響。高標(biāo)準(zhǔn)的國有企業(yè)條款對其締約國的保護類似貿(mào)易救濟，將導(dǎo)致擠出非締約國外國投資的效果?；诟鲊?jīng)濟發(fā)展程度和國有企業(yè)所占比重不同，國有企業(yè)條款帶給各國制度成本也不相同。在美歐國家，國有經(jīng)濟占比較低，通過國有企業(yè)條款可保護本國企業(yè)競爭優(yōu)勢。而中國的國有企業(yè)所占比重較大，為滿足國有企業(yè)條款的規(guī)定，需對涉及的相應(yīng)法律法規(guī)進行修改，這將導(dǎo)致制度調(diào)整成本增加（唐宜紅和姚曦，2015）。[32]

根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2017年國有全社會固定資產(chǎn)投資達139，073億元人民幣，2019年國有控股法人單位數(shù)達266434家。①參見國家統(tǒng)計局：按控股情況分企業(yè)法人單位數(shù)與固定資產(chǎn)投資年度數(shù)據(jù)查詢,[D B/OL].https://data.stats.gov.cn/adv.htm?f=a q&cn=C01&nodeid=A0201&wdcode=z b,2021-3-20.中國國有企業(yè)數(shù)量眾多，在國民經(jīng)濟中所占比例較大，并承擔(dān)著推動經(jīng)濟發(fā)展和脫貧攻堅等社會責(zé)任。競爭中立規(guī)則的確立將阻礙國有企業(yè)正常運行，延緩中國發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢。競爭中立等“邊境后措施”會抑制國有企業(yè)“準(zhǔn)政治人”身份，動搖各地政府扶持地方國企的合理性（胡改蓉，2014）。[3]國有企業(yè)長期被視為“準(zhǔn)政治人”，各級政府一直向其提供補貼、信貸和稅收等優(yōu)惠政策，政府的扶持導(dǎo)致其獲得對私有企業(yè)的“凈競爭優(yōu)勢”。歐美國家對于中國“制度非中性”的拷問將給國有企業(yè)的運行帶來困難，形象帶來污點。

競爭中立規(guī)則還將成為國有企業(yè)參與國際競爭的規(guī)則壁壘。21世紀(jì)以來，國有企業(yè)的國際化取得長足進步。2020年《財富》世界500強上榜中國國有企業(yè)共有133家，而在1997年中國大陸只有4家國有企業(yè)上榜。②參見國資報告：獨家解讀2020年《財富》世界五百強上榜國企名單，[EB/OL].http://www.sasac.gov.cn/n2588020/n2877938/n2879597/n2879599/c15347659/content.html,2021-3-20.競爭中立規(guī)則在重要區(qū)域貿(mào)易投資協(xié)議中的燎原蔓延之勢必將對中國國有企業(yè)“出?！毙纬芍贫燃s束。作為邊境后措施，它既會被締約國采納成為國內(nèi)法，也會因其高標(biāo)準(zhǔn)移植到其他區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（王燕，2018）。[33]競爭中立適用范圍的擴大還恐波及非國有企業(yè)，尤其是政府背景或資本關(guān)聯(lián)的非國有企業(yè)，從而進一步限制中國企業(yè)海外擴張。

競爭中立規(guī)則強化既有其助力開放型經(jīng)濟新體制和制度變革的正面示范效應(yīng)，但仍應(yīng)警惕其對中國國有企業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的負(fù)面效應(yīng)。全球資本主義體系的運作并非純粹經(jīng)濟學(xué)意義上的供求關(guān)系，而是典型的政治經(jīng)濟學(xué)體系，即任何經(jīng)濟學(xué)上的交易必然包含或產(chǎn)生政治上的意義，甚至是戰(zhàn)略上的意義?！懊髡咭驎r而變，知者隨事而制?！睆膽?zhàn)略角度思考和分析競爭中立規(guī)則的強化，有助于中國有效應(yīng)對競爭中立的負(fù)效應(yīng)。

五、競爭中立強化背景下的中國因應(yīng)

隨著中國資本“出?！币?guī)模和影響的增加，國際社會對中國企業(yè)和經(jīng)濟的態(tài)度發(fā)生了微妙變化。部分美國專家認(rèn)為中國是經(jīng)濟上的國家資本主義、貿(mào)易上的重商主義、國際關(guān)系上的新擴張主義，是對美國領(lǐng)導(dǎo)的西方世界的全面挑戰(zhàn)。然而中國與全球資本主義體系之間經(jīng)濟層面的沖突并不會對“和平崛起”戰(zhàn)略構(gòu)成威脅，以多邊主義和經(jīng)濟外交為主體的國際戰(zhàn)略仍是中國崛起最有效的國際戰(zhàn)略。①參見鄭永年：美國千方百計遏制中國崛起的根源,[EB/OL].https://www.sohu.com/a/229421855_550967,2021-2-3.

從國際趨勢看，競爭中立規(guī)則在區(qū)域貿(mào)易投資協(xié)議中的“溢出效應(yīng)”已逐漸顯現(xiàn)，對全球經(jīng)濟治理也產(chǎn)生了重要影響。確立競爭中立的基礎(chǔ)性地位，既是構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的內(nèi)在要求，也是實現(xiàn)中國雙循環(huán)戰(zhàn)略的必然選擇。但我們?nèi)孕鑼徤髟u估國內(nèi)制度環(huán)境和區(qū)位優(yōu)勢，弱化競爭中立對中國的負(fù)面效應(yīng)，跳出西方國家對中國的規(guī)則合圍，通過“一帶一路”和自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)，彰顯中國智慧，提供中國方案，為國企競爭行為提供行動指南，使中國規(guī)則成為逐鹿國際市場的規(guī)則范本。

（一）構(gòu)建與國際競爭中立規(guī)則理念趨同的國內(nèi)政策

黨的十九屆五中全會明確提出要推動貿(mào)易和投資自由化便利化，完善外資準(zhǔn)入和投資保護“建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟新體制”。貿(mào)易投資自由化的顯性收益一般是一國出口收入的增加，但通過其制度和政策對一國國內(nèi)生產(chǎn)力和資源優(yōu)化配置所產(chǎn)生的隱性收益也不可忽視。②參見Gary Ban k s:Gaining from trade li b eralisation:some reflections on A ustralia’s experience,[EB/OL].https://www.pc.gov.au/news-media/speeches/cs20030605/cs20030605.pdf.2021-3-20.美國政治學(xué)家羅伯特·帕爾伯格在總結(jié)美國在外交領(lǐng)域的國際領(lǐng)導(dǎo)力時指出，國際領(lǐng)導(dǎo)力實現(xiàn)的前提是在其國內(nèi)事先推動政策的單邊實施。美國應(yīng)改變處理國際和國內(nèi)政策的傳統(tǒng)秩序。在追求國際領(lǐng)導(dǎo)力時，美國不應(yīng)從國際談判或協(xié)議開始，而應(yīng)先從導(dǎo)致國內(nèi)失衡的國內(nèi)政策和問題入手。如一項政策已在國內(nèi)實施，則更容易在國際社會形成共識（Paarl b erg,1995）。[34]先試點后推廣也是中國推進改革的成功做法。在參與國際規(guī)則構(gòu)建時，應(yīng)先在國內(nèi)試點探索，使國內(nèi)政策與國際規(guī)則趨同，在形成政策共識的前提下，逐步參與國際新規(guī)則的構(gòu)建。

在構(gòu)建高水平開放型經(jīng)濟新體制過程中，不能僅依賴高標(biāo)準(zhǔn)國際規(guī)則倒逼國內(nèi)經(jīng)濟體制改革，而應(yīng)自下而上形成共識，深化國內(nèi)體制機制改革，主動因應(yīng)國際新規(guī)則的挑戰(zhàn)，與國際貿(mào)易投資新規(guī)則和新趨勢相向而行（趙駿，2014）。[35]

（二）通過“一帶一路”和自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)實現(xiàn)戰(zhàn)略突圍

“一帶一路”倡議是由中國提出的國家級頂層合作倡議，是中國與沿線國家進行基礎(chǔ)建設(shè)和貿(mào)易投資合作的重要區(qū)域合作平臺?！耙粠б宦贰毖鼐€覆蓋65個國家和地區(qū)，輻射人口近30億。東西兩面分別連接亞洲與歐洲價值鏈，并延伸到非洲大陸?！耙粠б宦贰背h是中國因應(yīng)高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易投資規(guī)則戰(zhàn)略構(gòu)想，也是中國對外引領(lǐng)全球再平衡的戰(zhàn)略選擇。隨著與沿線國家經(jīng)貿(mào)合作的深化以及廣泛共識的形成，中國可以逐漸從國際貿(mào)易投資規(guī)則的參與者轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則變革的引領(lǐng)者。

在國內(nèi)，以創(chuàng)建自貿(mào)試驗區(qū)為突破口，對標(biāo)國際先進規(guī)則，深化內(nèi)部體制機制改革，優(yōu)化營商環(huán)境，加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制。2018年黨中央決定支持海南島全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)，并對海南自貿(mào)試驗區(qū)的法律實施和人員往來進行試點。自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)取得進展將有助于貿(mào)易投資自由化，實現(xiàn)與國際貿(mào)易新規(guī)則接軌，推動形成中國全面開放的新格局。此外，利用自貿(mào)試驗區(qū)的政策優(yōu)勢，中國可以開展?jié)u進式的競爭中立政策試點，通過先解決國企與民企的競爭中立問題，逐步推進解決外企差異性待遇等問題。

（三）深化國有企業(yè)分類改革，減少政府交叉補貼

競爭中立政策有助于提高市場競爭效率，促進企業(yè)在全球范圍內(nèi)有效配置資源，還可以為深化國有企業(yè)改革提供指引，符合黨中央提出的更高標(biāo)準(zhǔn)的開放和更深層次的改革要求。但推進競爭中立的進程應(yīng)符合中國自身情況和國有企業(yè)現(xiàn)狀。2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布，提出分類推進國有企業(yè)改革，將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類兩類（曾憲奎，2019）。[36]國有企業(yè)同時具備商業(yè)與公益特性，應(yīng)將二者區(qū)分，并分別進行成本核算。商業(yè)類國企應(yīng)實現(xiàn)市場化運作，逐步放大國有企業(yè)資本功能，釋放市場主體活力；公益類國企也應(yīng)逐步引入市場化機制，提高公共服務(wù)效率和能力。通過厘定公共服務(wù)義務(wù)，完全公司化經(jīng)營和量化核算職能成本等一系列改革，可逐漸實現(xiàn)國有企業(yè)分級持股經(jīng)營的政策目標(biāo)。國家通過不斷的層級過濾、隔離，將政府資金轉(zhuǎn)化為市場投資和市場主體。以新加坡國企淡馬錫公司為例，淡馬錫公司治理有三層結(jié)構(gòu)，最上層是不參與經(jīng)營決策、履行出資人職責(zé)的新加坡財政部；中間層是獨立投資決策的淡馬錫公司；最下層是負(fù)責(zé)具體投管的投資組織公司。中國國資監(jiān)管也應(yīng)逐漸從管資產(chǎn)向管資本的市場化機制轉(zhuǎn)變，通過責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的授權(quán)鏈條，不斷落實國有企業(yè)市場主體地位。

此外，中國政府對國有企業(yè)的交叉補貼一直被發(fā)達國家詬病。所謂交叉補貼就是政府對于承擔(dān)了特定社會義務(wù)的國有企業(yè)進行補貼，該補貼超出其履行社會義務(wù)所需成本,并間接補貼該企業(yè)商業(yè)活動。從競爭中立角度看,交叉補貼是最典型的政府支持。大量效率低下的國企通過交叉補貼在實際虧損的情形下依然“盈利”，并形成不公平競爭優(yōu)勢（胡改蓉，2014）。[3]交叉補貼對民營企業(yè)存在強烈的市場擠出效應(yīng)，并最終產(chǎn)生劣幣驅(qū)逐良幣的結(jié)果，使得市場資源無法達到最優(yōu)配置結(jié)果。因此，為了實現(xiàn)市場主體公平競爭，應(yīng)將交叉補貼減少到最低程度。

（四）爭奪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則話語權(quán)并適度平衡妥協(xié)

W TO多邊貿(mào)易體制是經(jīng)濟全球化和貿(mào)易自由化的基石。中國一直積極參與和維護多邊貿(mào)易體制?？梢灶A(yù)見，未來圍繞競爭中立和國有企業(yè)議題的國際貿(mào)易投資談判將成為國際貿(mào)易規(guī)則話語權(quán)爭奪的最前沿，規(guī)則競爭的背后凸顯了美歐等西方國家主導(dǎo)全球貿(mào)易規(guī)則的戰(zhàn)略意圖。中美貿(mào)易戰(zhàn)爆發(fā)之后，美國通過政治、經(jīng)濟、科技等一系列手段遏制中國經(jīng)濟發(fā)展。USMCA第32章第10條《與非市場經(jīng)濟國家的自由貿(mào)易協(xié)定》規(guī)定若美、墨、加三國中任意一方與“非市場經(jīng)濟國家”簽署自由貿(mào)易協(xié)定，則其他協(xié)議伙伴有權(quán)在6個月后退出USMCA，并以新的雙邊協(xié)議取而代之。該條款是首次在雙邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中加入了非此即彼的排他性選擇。①參見劉衛(wèi)平和余振合著文章《美墨加協(xié)定正式生效,毒丸條款對中國有什么影響》[EB/OL].http://lw.xinhuanet.com/2020-07/27/c_139242998.htm,這一條款被廣泛認(rèn)為是專門針對中國的毒丸條款，而美國在USMCA中植入排他性毒丸條款就是試圖進一步削弱中國在全球貿(mào)易鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的地位。未來美國在與歐盟、英國和日本等國家進行自貿(mào)協(xié)定談判時，大概率會延續(xù)在USMCA中的做法，進而阻止中國在全球價值鏈中由低位向上攀升，阻礙中國科技實力與國際競爭力的提高。

面對美歐國家針對中國的規(guī)則合圍，中國應(yīng)抓住率先在疫情后經(jīng)濟恢復(fù)的戰(zhàn)略機遇期，加快R CEP（區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系）的全面落地，加速推進與日本、韓國、挪威、以色列、斯里蘭卡、巴拿馬、巴基斯坦等自貿(mào)協(xié)定的談判。通過與上述國家自貿(mào)協(xié)定的談判，引領(lǐng)自由貿(mào)易規(guī)則向有利于多邊貿(mào)易體制并尊重各國國情的立場轉(zhuǎn)變，弱化直接針對發(fā)展中國家的競爭政策和國有企業(yè)條款的適用。同時，中國可以通過貿(mào)易議題連接的方式在關(guān)稅、補貼、競爭中立和國有企業(yè)等談判議題上保持一定的靈活性，并積極申請加入CPTPP，進一步融入發(fā)達國家經(jīng)貿(mào)圈。還應(yīng)通過自貿(mào)規(guī)則吸引更多科技、產(chǎn)業(yè)、資本和人才來中國，促進中國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈價值鏈的豐富和完整，與發(fā)達國家形成深層次的紐帶聯(lián)系。

六、結(jié)語

競爭中立政策從一國政策演變?yōu)閲H規(guī)則，并在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中不斷強化，充分證明其符合國際貿(mào)易投資規(guī)則的發(fā)展趨勢，存在其合理內(nèi)涵。雖然競爭中立強化對中國具有較強的指向性，但中國應(yīng)客觀辨明其利與弊，立足國情，探尋競爭中立本土化路徑，加快形成國內(nèi)國際“雙循環(huán)”發(fā)展格局。