閆坤 鮑曙光

摘? ?要：當前我國面臨財政收支矛盾進一步加劇、政府債務風險凸顯、人口老齡化威脅財政支出可持續(xù)等問題，亟須進一步深化中期財政規(guī)劃管理改革。現(xiàn)階段，適應我國國情的中期財政規(guī)劃框架初步形成，但仍存在財政收支預測和形勢研判能力不足，與年度預算、其他經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的銜接有待加強，缺乏制度層面與之匹配的預算決策方式和預算程序，缺乏實質(zhì)約束力等問題。推進中期財政規(guī)劃管理，要以是否提升國家治理能力為標準，推進中期財政規(guī)劃由“形式”向“實質(zhì)”轉變;強化中央與地方聯(lián)動，自上而下推動改革;從技術和制度兩個層面，明確中期財政規(guī)劃管理改革重點。具體而言，要合理協(xié)調(diào)預算權力和規(guī)劃權力;提高經(jīng)濟、財政收支預測準確性，強化中期財政規(guī)劃與年度預算、其他經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的銜接;完善預算決策模式，強化預算績效管理和預算公開;夯實中期財政規(guī)劃管理基礎，完善配套機制;完善財政體制，增強制度的確定性。

關鍵詞：中期財政規(guī)劃;財政可持續(xù);國家治理;預算績效管理

中圖分類號：F812? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2021）08-0001-11

面對中美貿(mào)易摩擦、新冠肺炎疫情等的沖擊，我國財政運行環(huán)境越來越復雜，不確定性越來越高。財政可持續(xù)發(fā)展面臨較大挑戰(zhàn)，財政收入放緩，支出剛性增長，收支矛盾愈發(fā)突出;地方政府債務風險凸顯;現(xiàn)行支出結構固化僵化，財政支出碎片化特征十分顯著;財政規(guī)劃與專項區(qū)域規(guī)劃銜接不夠，預算統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，預算安排缺乏前瞻性、持續(xù)性和戰(zhàn)略性。面對較為嚴峻的發(fā)展形勢，要實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展，必須加快建立現(xiàn)代財政制度，提高預算安排的前瞻性和可持續(xù)性，有效應對各種不確定性和風險。中期財政規(guī)劃管理是應對經(jīng)濟新常態(tài)、確保財政可持續(xù)發(fā)展的重要制度安排，是建立現(xiàn)代財政制度、改進預算管理和控制的重要舉措，是充分發(fā)揮財政作為國家治理的基礎和重要支柱作用的重要機制。

中期財政規(guī)劃是一種預算編制和公共財政管理方法，它致力于將財政資源配置由年度向跨年度轉變，強化對年度預算的約束，增強財政決策的前瞻性、戰(zhàn)略性和持續(xù)性，推動財政“提質(zhì)增效”，提高財政資金使用效果和配置效率，防范財政風險。黨和政府對此有十分清晰的認識，2013年黨的十八屆三中全會提出要建立跨年度預算平衡機制;2014年新修訂的《預算法》同樣提出要建立跨年度預算平衡機制;2014年，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》進一步提出要實行中期財政規(guī)劃管理;2015年，《國務院關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》印發(fā)，明確部署逐步推進中期預算改革。此后，中期財政規(guī)劃管理改革開始全面推開，大部分省份于2016年開始編制三年中期財政規(guī)劃，中期財政規(guī)劃管理改革進一步向市縣延伸。目前，改革已經(jīng)覆蓋中央省市縣四級，積累一定的規(guī)劃編制經(jīng)驗，初步形成適應我國國情的中期財政規(guī)劃框架，浙江省還率先“做實”了中期財政規(guī)劃管理，構建了集中財力辦大事的政策體系。但從現(xiàn)實運行情況來看，中期財政規(guī)劃的實施效果不盡如人意，整體上仍然是“形式”大于“實質(zhì)”，特別是地方基層政府實施中期財政規(guī)劃管理面臨諸多困難。與實踐類似，近兩年中期財政規(guī)劃的研究也有變冷趨勢。那么，當前我國中期財政規(guī)劃管理面臨的問題是什么，未來該如何進一步深化改革以充分發(fā)揮中期財政規(guī)劃管理在國家治理中的作用，完善現(xiàn)代財政制度，是下一步需要重點考慮的問題。

一、相關文獻綜述

中期財政規(guī)劃起源于國外，早在20世紀60年代，就有學者關注政府編制的多年規(guī)劃和預算，如1961年美國的“五年防御計劃”。此后，國外對中期財政規(guī)劃的研究涉及支出規(guī)劃、財政預測模型及中期財政規(guī)劃理論架構、基于實證研究的管理運行模式研究等方面。從國內(nèi)研究的時間演變看，中期財政規(guī)劃研究具有明顯的階段性特征，研究由冷變熱，后又逐步變冷。早在20世紀90年代，國內(nèi)就有人開始研究中期預算問題，但相關研究并不多。直至2013年黨的十八屆三中全會提出建立跨年度預算平衡機制后，相關研究才開始逐步增多。隨著2015年《國務院關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》的印發(fā)，中期財政規(guī)劃的相關研究進入火熱期。圍繞推進中期財政規(guī)劃，學術界加強相關研究，為改革提供了支撐。此后，隨著中期財政規(guī)劃改革實踐逐步陷入困境，相關學術研究也逐步減少。從研究的時間演變看，國內(nèi)中期財政規(guī)劃研究與改革實踐密切相關，且經(jīng)歷了由冷變熱后又逐步變冷的演變趨勢。

在一系列實踐和學術研究的基礎上，世界銀行全面系統(tǒng)地介紹了中期財政規(guī)劃，明確了中期支出框架的概念、作用、框架基礎及其影響因素等，其將中期預算劃分為中期財政框架（MTFF）、中期預算框架（MTB）和中期績效框架（MTPF）三個階段，認為中期預算對發(fā)展中國家具有更加重要的意義[1]。國內(nèi)學者也普遍認為，中期財政規(guī)劃對增強財政可持續(xù)性、提高國家治理能力、提升政府的風險預見力和風險防范化解能力具有重要意義[2-4]。在國家提出實施中期財政規(guī)劃管理后，國內(nèi)一些學者從國際經(jīng)驗借鑒角度為我國中期財政規(guī)劃提供實踐經(jīng)驗借鑒，梳理總結了德國、英國、法國、澳大利亞和日本等發(fā)達國家的中期預算改革措施、成效、經(jīng)驗及面臨的挑戰(zhàn)[5-8]。此外，也有部分研究梳理了發(fā)展中國家中期預算改革實踐，總結了發(fā)展中國家與新興市場國家的改革經(jīng)驗及教訓，提出了對我國中期預算改革的啟示與借鑒[9-10]。

從實踐來看，中期財政規(guī)劃效果仍存在較多爭議，改革實踐存在不少問題。中期預算存在政府高估經(jīng)濟增長潛力、部門利益難以協(xié)調(diào)、預算預測對物價因素考慮不足等問題[11]。新的預算編制方法、組織的適應能力和技術能力、適當?shù)暮暧^財政政策和制度等是一個有效中期支出框架的基本條件;中期支出框架讓預算更具戰(zhàn)略性，增加了對資源約束的識別，促進了機構之間的合作，改善了財政紀律，但對支出效率影響不明顯。對非洲、東南亞和東亞部分國家的分析顯示，中期財政規(guī)劃對改善宏觀經(jīng)濟平衡、優(yōu)化資源配置、提高預算可預見性和支出效率并沒有起到顯著作用[12]。隨著我國中央和地方中期財政規(guī)劃管理改革的推進，也有不少國內(nèi)學者對我國財政改革實踐存在的問題和挑戰(zhàn)進行了研究。中期財政規(guī)劃面臨收入預計難度較大、支出規(guī)劃不易把握、現(xiàn)行財政體制不完善、預算管理理念滯后、財政規(guī)劃約束能力弱等難題[13]。規(guī)劃與預算難以銜接、項目庫建設滯后、預測和預算編制技術不足、約束力及公開透明度有限等是我國實施中期財政規(guī)劃管理面臨的主要困難[14]。從中期財政規(guī)劃和滾動預算制度的視角來看，預算理念不足、約束力較弱、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不足和配套制度滯后等是中期財政規(guī)劃管理改革最主要的難點[15]。

一些文獻提出了中期財政規(guī)劃的實施路徑和改革措施。從改革路徑來看，中期財政規(guī)劃需要關注總量財政紀律、配置效率和技術效率三個層次的目標，三者之間相互影響、緊密相連。預算改革要先實現(xiàn)預算控制，遵循先投入后支出、先收付實現(xiàn)制后權責發(fā)生制、先財務審計后績效審計的順序[16]。中期預算等公共財政管理改革應該先實現(xiàn)財務合規(guī)和財政控制，然后推進財政穩(wěn)定和可持續(xù)性，嚴格財政紀律規(guī)則，最后則要優(yōu)化資源配置、提高支出效率[17]。從具體改革措施來看，我國實施中期財政規(guī)劃管理要在法律、組織、技術和數(shù)據(jù)等方面做好保障[18]，提高對中期財政規(guī)劃的認識，提高收支可預見性和預測能力，強化中期財政規(guī)劃約束力和激勵相容機制建設，完善配套制度[19]。推進中期財政規(guī)劃管理改革，要推動政府決策方式從年度為主轉向年度與中長期的有機結合，加強國家層面的協(xié)調(diào)，推動政府轉型升級[4];要從內(nèi)容、周期、部門協(xié)調(diào)、構建制度化機制化運作機制等方面，推進中期財政規(guī)劃管理改革[20];就構建中期預算與年度預算聯(lián)動機制的角度而言，要明確中期預算與各種專項規(guī)劃之間的銜接關系，理順相關法律框架以及體制機制[21]。

從相關文獻來看，國外學者對中期財政規(guī)劃管理的理論研究較為深入，實踐經(jīng)驗相對較為豐富。相較而言，國內(nèi)學者對我國實施中期財政規(guī)劃管理進行了一些研究，但更多是國際經(jīng)驗和實踐的總結。國內(nèi)對于中期財政規(guī)劃的研究較為碎片化，缺少基于運行機制、制度環(huán)境和治理條件的系統(tǒng)分析，未充分將中期財政規(guī)劃政策工具與我國國情相結合。經(jīng)過多年中期財政規(guī)劃實踐后，我國已經(jīng)初步形成中期財政規(guī)劃框架，但當前改革實踐成效如何，未來如何完善中期財政規(guī)劃框架，當前文獻分析和論述還遠遠不夠。基于此，本文在我國經(jīng)濟社會轉型及推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，從制度環(huán)境、運行機制和治理的綜合視角分析當前中期財政規(guī)劃管理存在的問題，并提出針對性的完善策略，以進一步拓展和補充現(xiàn)有相關研究。

二、完善中期財政規(guī)劃管理面臨的基本形勢

隨著經(jīng)濟進入新常態(tài)，我國財政可持續(xù)發(fā)展面臨著更大的挑戰(zhàn)。為此，必須采用“中期”的視角，跨年度地合理配置財政資源，應對各種現(xiàn)實挑戰(zhàn)和問題，保障財政的可持續(xù)發(fā)展。

（一）財政收支矛盾越來越突出

在國家財力不斷增強的同時，我國財政收支緊張的矛盾仍然比較突出，特別是經(jīng)濟新常態(tài)下財政收入增速下降，財政收支矛盾日益凸顯。由圖1（下頁）可知，我國一般公共預算收入和支出增速呈現(xiàn)明顯的先高后低趨勢，特別是2020年，一般公共預算收入增長率為-3.9%，收支壓力極大。從絕對量來看，一般公共預算收支的差額不斷增大，到2020年已達6.27萬億元。由此可見，我國財政收支矛盾日益突出，亟須通過中期財政規(guī)劃管理合理配置財政資源，緩解財政收支壓力。

（二）政府債務風險逐步凸顯

隨著政府債務規(guī)模不斷增加，政府債務風險也越來越成為威脅財政可持續(xù)發(fā)展的重要因素。從債務存量來看，我國政府負債率呈現(xiàn)先下降后上升的趨勢，從2014年的38.8%下降到2017年的36.5%，此后逐步提升，到2020年提高到45.8%。雖然當前政府負債率仍然處于安全警戒線之內(nèi)，但由于疫情影響，2020年政府債務規(guī)模急劇增加，相應的負債率1年之內(nèi)提升了7.4%。同時，2020年我國政府顯性債務規(guī)模已達46.6萬億元，如果考慮隱性債務，則我國政府債務風險會進一步增大，可能會逐步逼近安全警戒線。

從債務流量視角來看，政府債務付息支出增長迅速，其從2009年的1491億元增長到2020年的9829億元。相應地，政府債務付息支出占財政收入的比重也從2.2%增加到5.4%。債務付息支出2020年增速達到16.4%，是增速最高的支出項目。未來債務付息支出會越來越成為重要的財政支出項目，債務壓力不容忽視。

在政府債務規(guī)模逐步增大的情況下，必須通過中期財政規(guī)劃管理，控制政府舉債規(guī)模和節(jié)奏，既要滿足當前經(jīng)濟社會發(fā)展需要，又要防止債務風險和金融風險，實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展。

（三）人口老齡化威脅財政支出可持續(xù)

人口老齡化是未來財政可持續(xù)發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)之一。人口老齡化會對財政支出產(chǎn)生較大壓力，隨著老年人口增加，相關的養(yǎng)老福利支出不斷增加，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險支出及其占比也會不斷增加。社?；鹈媾R入不敷出的困境，成為財政的沉重負擔，威脅財政可持續(xù)發(fā)展。1990年以來，我國15—64歲人口占比呈現(xiàn)先上升后下降的趨勢，人口老齡化程度不斷提升，相應的人口總撫養(yǎng)比呈現(xiàn)先下降后上升的趨勢。我國人口紅利在不斷減少，未來人口老齡化引致的養(yǎng)老等公共服務支出會越來越成為財政的沉重負擔。這就要求財政未雨綢繆，通過中期財政規(guī)劃管理提前配置財政資源，從中長期角度逐步建立相應的社會安全網(wǎng)，以應對未來的人口老齡化危機。

（四）土地財政面臨不可持續(xù)風險

近些年，“土地財政”收入是地方政府財力的主要來源之一，地方政府對“土地財政”的依賴較為突出。由圖2（下頁）可見，我國土地出讓收入增長迅速，其從2008年的10 375.3億元增加到2020年的84 142.3億元。規(guī)模增長速度顯著快于一般公共預算收入增速。這導致土地出讓收入占地方一般公共預算收入的比重從2008年的36.2%上升到2020年的84%，土地出讓收入成為地方政府不可或缺的財政收入來源。特別是近幾年，減稅降費導致地方稅收收入增速有限，地方政府對土地出讓收入的依賴程度反而更高。2020年，在全國稅收收入同比下降2.3%、非稅收入同比下降11.7%的情況下，土地出讓收入達到了84 142.3億元，增速達到15.9%。雖然土地出讓收入有力地支撐了疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展，但土地出讓收入穩(wěn)定性差，面臨不可持續(xù)風險，這就需要通過中期財政規(guī)劃管理，從中長期角度對“土地財政”統(tǒng)籌考慮，在發(fā)揮“土地財政”對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐和促進作用的同時，也要防范其可能引致的風險，實現(xiàn)財政的可持續(xù)發(fā)展。

三、中期財政規(guī)劃管理實施中的難點和問題

中期財政規(guī)劃管理改革涉及政治、經(jīng)濟、行政等領域，面臨諸多體制機制障礙和技術難題。推進中期財政規(guī)劃管理改革，要統(tǒng)籌考慮技術、體制、制度等層面的問題。

（一）財政收支預測和形勢研判能力不足，預測準確性和科學性有待提升

對宏觀經(jīng)濟形勢和財政收支的準確預測研判是保障中期財政規(guī)劃管理有效實施的前提，但當前地方政府預測和研判能力有待提升，沒有建立起適合我國國情的科學有效的預測方法，缺乏對宏觀經(jīng)濟形勢及各級地方政府收支和債務規(guī)模的詳細分析。中央出臺的中期財政規(guī)劃指導框架還不夠全面細致，框架內(nèi)容比較粗線條，對收支預測方式、宏觀經(jīng)濟預測方法等未進行明確規(guī)定和規(guī)范，缺乏實施細則。各省份很少根據(jù)地方財政發(fā)展情況出臺地方性的指導框架，各市縣及部門的中期財政規(guī)劃尚處于探索試行階段，很多時候只是機械性地參照中央中期財政規(guī)劃范本進行編寫。

同時，地方中期財政規(guī)劃因受經(jīng)濟形勢及財稅政策的持續(xù)變動而缺乏相對穩(wěn)定性，進一步影響了預測的準確性。就收入而言，政府收入特別是基層政府收入的預測難度較大。轉型期我國稅費制度不斷調(diào)整，收入存在較大不確定性，基層政府收入預測難度較大。轉移支付規(guī)模及債務額度通常由更高層級政府確定。政府性基金，尤其是土地出讓金，受政策和房地產(chǎn)行業(yè)影響較大，規(guī)模變動較大。我國各級地方政府財政收入并不穩(wěn)定，大大削弱了收入預測準確性，給各級政府的中期財政收入預測及資金安排帶來了諸多不確定性因素。就支出而言，支出政策受到國家政策、任務及地方領導影響較大，存在一定不確定性。從支出責任來看，在經(jīng)濟社會轉型期，應急性、突發(fā)性任務和支出責任較多，很多政策或改革的重點或模式隨時可能調(diào)整，政府、市場、社會邊界不清晰，中央地方事權和支出責任劃分仍比較模糊，財政保障的范圍、支持方式處在不斷調(diào)整中，導致政府實質(zhì)承擔支出責任處于經(jīng)常變動狀態(tài)，給支出預測帶來了諸多不確定因素。同時，行政決策的隨意性、突發(fā)性、調(diào)整頻繁等問題，也進一步影響了中期財政規(guī)劃編制質(zhì)量。

地方財政部門難以對規(guī)劃期內(nèi)一些重大政策和重大項目進行全面準確細致的思考和研究，財政收支及宏觀經(jīng)濟形勢預測的嚴謹性、科學性和準確性還有待進一步提升。

（二）中期財政規(guī)劃與年度預算、其他經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的銜接有待加強

中期財政規(guī)劃要發(fā)揮實質(zhì)性作用，必須加強與年度預算、其他經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的銜接，有效調(diào)整預算支出規(guī)模和結構，合理配置財政資源，但當前財政規(guī)劃和預算、政策有所脫節(jié)，中期財政規(guī)劃如何銜接年度預算、其他經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，尚缺乏成熟的實施模式。預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度逐步建立并不斷規(guī)范，但中期財政規(guī)劃與年度預算間存在不協(xié)調(diào)，總額控制和赤字約束有限，年度支出限額沒有充分考慮中期因素。中期財政規(guī)劃周期和其他經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃周期不一致，經(jīng)濟社會各領域發(fā)展規(guī)劃多較為宏觀，所涉及重大政策和項目論證比較粗放，資金測算不夠嚴謹細致，難以滿足中期財政規(guī)劃精細化的要求。很多地方收支預測僅僅是在年度預算基礎上，采取基數(shù)加增長的方法進行簡單預測，未能與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃有效銜接。兩者在編制周期、戰(zhàn)略目標、編制內(nèi)容等方面存在差異，如何實現(xiàn)中期財政規(guī)劃和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的有機協(xié)同，是下一步要探索的重點內(nèi)容。

（三）中期財政規(guī)劃管理缺乏制度層面與之匹配的預算決策方式和預算程序

我國各級政府已經(jīng)編制中期財政規(guī)劃，但更多是技術層面的完善，尚缺乏制度層面與之相匹配的預算決策方式和預算程序。我國預算決策方式和程序是分散化和碎片化的，預算和規(guī)劃編制缺乏系統(tǒng)整體的戰(zhàn)略規(guī)劃、政策框架和支出限額約束，不是自上而下分配部門資金、編制預算，尚未實現(xiàn)“自下而上”與“自上而下”的真正結合。各部門更加關注爭奪預算資源，而相對忽視了在支出限額下優(yōu)化資源配置、提高資金使用效率、實現(xiàn)政策目標，進而損害了預算的政策導向。從國際經(jīng)驗來看，實施中期財政規(guī)劃的國家基本都在預算的早期階段引入自上而下的編制方法，消除了自下而上預算編制的不足和弊病[22]。

（四）中期財政規(guī)劃管理缺乏實質(zhì)約束力，預算權和規(guī)劃權呈碎片化狀態(tài)

當前的中期財政規(guī)劃管理仍然缺乏實質(zhì)約束力。一方面，中期財政規(guī)劃所確定的目標、項目支出限額等都缺乏明確可衡量的約束指標體系，導致中期財政規(guī)劃管理實施缺失明晰的落實方案，財政規(guī)劃難以落地生效，部分規(guī)劃不能落實到具體項目和預算上;另一方面，中期財政規(guī)劃與預算績效管理脫節(jié)，預算績效管理沒有很好地與中期財政規(guī)劃融合，缺乏跨年度的績效管理，這就導致很難推動中期財政規(guī)劃管理形成實質(zhì)性制約。

預算權和規(guī)劃權碎片化，是中期財政規(guī)劃管理難以形成實質(zhì)性約束的主要原因。財權和預算決策體制變革是完善中期財政規(guī)劃管理的關鍵和突破口，其核心在于預算和規(guī)劃權力的統(tǒng)一。中期財政規(guī)劃管理涉及政府行政權力配置問題，改革必須考慮其政治影響，其會受到既有體制權力配置的影響，但同時也會引發(fā)權力結構變化。當前，我國中期財政規(guī)劃管理由財政部門牽頭，其僅有部分預算權力，缺少規(guī)劃權力和統(tǒng)一的預算權，這導致其難以擺脫部門利益和既有權力分配格局制約，難以有效改變預算分配固化格局，不能整合碎片化預算體制[23]。同時，法定支出較多，也在一定程度上肢解切割了預算權力。這就導致預算與政策脫節(jié)的問題較為突出，財政約束剛性不強，難以真正形成對職能部門的實質(zhì)性約束，各部門預算二次分配權和規(guī)劃權難以得到有效協(xié)調(diào)和約束。

（五）中期財政規(guī)劃管理制度缺少配套機制建設

首先，部門項目庫建設仍不完善。各部門都逐步建立了項目庫，但項目立項缺乏科學合理論證，缺失統(tǒng)一標準和科學分類，項目編制質(zhì)量不高，很多項目無標準可依，缺少很多關鍵項目信息，導致對項目的重要性及統(tǒng)籌次序難作安排。其次，會計核算基礎不完善。我國現(xiàn)行中期財政規(guī)劃管理仍然以收付實現(xiàn)制會計制度為基礎，在收付實現(xiàn)制下，政府資產(chǎn)狀況、成本和債務等的評估很難高質(zhì)量落實，無法全面反映政府存量資產(chǎn)、隱性債務等信息，不利于中期財政規(guī)劃編制和實施。最后，不同部門缺乏信息數(shù)據(jù)共享。我國稅務、財政、各職能部門和單位都沒有建立使用統(tǒng)一的預算管理系統(tǒng)和數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，無法實現(xiàn)財政信息和宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)共享，難以有效支撐中期財政規(guī)劃預測。

（六）制度環(huán)境及宏觀環(huán)境缺乏穩(wěn)定性，與中期財政規(guī)劃管理要求不匹配

中期財政規(guī)劃管理改革存在問題的根本原因在于我國制度環(huán)境與中期財政規(guī)劃管理所要求的制度環(huán)境不匹配、不適應。單方面的中期財政規(guī)劃管理改革難以突破制度藩籬，導致改革難以起到應有的效果。新的預算編制方法、組織的適應能力和技術能力、適當?shù)暮暧^財政政策和制度、健全的預算系統(tǒng)及有序的公共財政管理改革是保證中期支出框架有效的基本條件。宏觀經(jīng)濟管理模式、行政管理方式和決策機制等制度環(huán)境是決定中期財政規(guī)劃改革成效的關鍵[24]。這些制度環(huán)境在我國只是部分具備。相關問題主要表現(xiàn)在：一是我國經(jīng)濟發(fā)展受政府干預影響較大，政府與市場邊界不夠清晰，財政支出界限較為模糊，在經(jīng)濟社會轉型階段矛盾倒逼下，政府與市場邊界進一步模糊化，導致財政支出難以受到有效約束。二是財政部門與其他職能部門權力劃分不清晰，各部門競相競爭預算權和規(guī)劃權，導致兩大權力割裂和碎片化，進一步增加了整合難度，中期財政規(guī)劃受制于部門利益桎梏而舉步維艱。三是中央地方事權和支出責任處于經(jīng)常變動之中，轉移支付可預期性差，地方政府面臨的支出任務多是不確定性的，突發(fā)性任務安排屬于常態(tài)，這就導致地方難以基于不確定的收支環(huán)境和制度來實施科學合理的中期財政規(guī)劃管理，其對財政紀律、配置效率等方面目標的實現(xiàn)難以起到作用。

四、進一步完善中期財政規(guī)劃管理的基本路徑

我國中期財政規(guī)劃管理改革逐步深入，但目前仍處于探索階段，尚未形成全國統(tǒng)一的改革模式和實施路徑，仍需進一步明晰改革的基本路徑。

（一）以是否提升國家治理能力為標準，推進中期財政規(guī)劃管理由“形式”向“實質(zhì)”轉變

在過去幾年中，各級政府積極推進并已經(jīng)普遍編制中期財政規(guī)劃，為實現(xiàn)財政跨年度預算平衡奠定了良好的基礎。但中期財政規(guī)劃管理仍面臨“形式”大于“實質(zhì)”的問題，難以發(fā)揮預期的作用，難以有效提升國家治理能力。完善中期財政規(guī)劃管理，必須將改革重點由編制中期財政規(guī)劃向?qū)嵸|(zhì)性推進中期財政規(guī)劃管理轉變，并以國家治理能力是否提升作為判斷中期財政規(guī)劃管理改革是否成功的標準。面對財政收支矛盾凸顯的問題，要依據(jù)中央重大決策部署，研究確定重大改革和政策事項，據(jù)此實施中期財政規(guī)劃管理。要進一步完善跨年度預算平衡機制，強化支出限額約束，有效調(diào)整優(yōu)化支出結構，構建集中財力辦大事的財政政策體系。

（二）強化中央與地方聯(lián)動，自上而下推動改革

相較于中央政府，地方政府無疑面臨著更加不確定的環(huán)境。從收入來看，部分地方政府高度依賴于中央轉移支付和土地出讓收入。前者受中央政府影響較大，我國轉移支付體系預期性相對較差，每年地方政府獲得的轉移支付金額并不確定;后者則受到房地產(chǎn)市場及宏觀調(diào)控政策等的顯著影響，地方政府每年獲得的收入也是不確定的。從支出來看，一些地方政府支出由中央政府決定，地方承擔了一些中央政府交辦的事項。這就導致面對更加不確定的環(huán)境，地方政府實施中期財政規(guī)劃的難度更大。因此，完善中期財政規(guī)劃管理需遵循先中央政府和省級政府，后省級以下政府的路徑，自上而下推動改革。

（三）從技術和制度兩個層面，明確中期財政規(guī)劃管理改革的重點

要保證中期財政規(guī)劃管理順利推進，必須首先推進技術完善和制度變革，通過基本機制和制度建設，逐步使中期財政規(guī)劃管理發(fā)揮實質(zhì)性作用。就技術層面而言，要強化部門項目庫、決策數(shù)據(jù)和信息支持系統(tǒng)建設，特別是要注重完善財政收支和經(jīng)濟預測方法，提升政府預測和評估能力。同時，要注重中期財政規(guī)劃與年度預算、其他經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的銜接，實現(xiàn)中期財政規(guī)劃編制與年度預算編制的聯(lián)動。就制度層面而言，要特別注重推進預算安排與績效管理的深度融合，推動預算績效管理與中期財政規(guī)劃管理深度融合，強化績效目標管理，重視績效評價結果的應用。從更長遠來看，預算管理制度、權責發(fā)生制政府會計改革、政策和預算決策體制、中央地方事權和支出責任劃分、轉移支付制度完善是未來改革的重點，有助于實現(xiàn)中期財政規(guī)劃管理與制度環(huán)境的匹配。

五、進一步完善中期財政規(guī)劃管理的政策建議

推進中期財政規(guī)劃管理改革，必須跳出預算看預算，從國家治理高度來審視和研究。具體而言，要從如下方面著手：合理協(xié)調(diào)預算權力和規(guī)劃權力，保障總量控制和結構調(diào)整目標的實現(xiàn);提高經(jīng)濟、財政收支預測準確性，強化中期財政規(guī)劃與年度預算、其他經(jīng)濟社會規(guī)劃的銜接;完善預算決策模式，強化預算績效管理和預算公開;夯實中期財政規(guī)劃基礎，完善配套機制;完善財政體制，增強制度的確定性。

（一）合理協(xié)調(diào)預算權力和規(guī)劃權力，保障總量控制和結構調(diào)整目標的實現(xiàn)

中期財政規(guī)劃管理本質(zhì)上包含規(guī)劃和預算兩種權力，前者是編制和實施規(guī)劃的權力（以下簡稱“規(guī)劃權力”），其實質(zhì)是財政支出政策，規(guī)劃權力一般由各職能部門掌握;后者指向預算資金支持政策，其一般屬于財政部門，但因規(guī)劃權力分散而導致預算權力被肢解，財政部門預算權力分散在各職能部門。規(guī)劃權力和預算權力分散，也是支出結構固化僵化以及支出缺乏統(tǒng)籌的深層次制度原因。因此，保障中期財政規(guī)劃管理改革成功，必須要實現(xiàn)規(guī)劃權力和預算權力的有機協(xié)調(diào)統(tǒng)一，特別是要首先實現(xiàn)預算權力的統(tǒng)一，從而保障中期財政規(guī)劃總量控制和結構調(diào)整目標的實現(xiàn)[25]。從國際實踐來看，可以考慮兩種路徑：一是在國務院主導下編制中期財政規(guī)劃，建立包含財政、發(fā)展改革委、人民銀行、稅務等多部門的中期財政規(guī)劃委員會或者聯(lián)席工作會議，有效協(xié)調(diào)財政、發(fā)展改革委等部門的分工和合作，通過建立部門協(xié)作機制將預算權力并入財政部門，實現(xiàn)財權和預算權的統(tǒng)一，并確保中期財政規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、年度預算聯(lián)動運行。二是采取更加激進的改革措施，將財政部門、稅務部門和規(guī)劃部門的相關預算和規(guī)劃職能剝離合并，建立直屬于國務院的國家預算規(guī)劃管理局，實現(xiàn)預算權和規(guī)劃權的統(tǒng)一。國家預算規(guī)劃管理局在中期財政規(guī)劃管理中具體負責宏觀經(jīng)濟形勢、收入和支出預測、支出限額確定等，從而實現(xiàn)規(guī)劃權和預算權統(tǒng)一，同時也整合了碎片化預算管理體制，為預算體制的進一步改革鋪路。

（二）提高經(jīng)濟、財政收支預測準確性，強化中期財政規(guī)劃與年度預算、其他經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的銜接

進一步細化當前中期財政規(guī)劃中央范本，總結地方經(jīng)驗，對收支預測、項目庫及選擇標準等提出具體建議，進一步完善中央對中期財政規(guī)劃編制工作的頂層設計、框架和方案實施細則。提高經(jīng)濟、財政收支預測的準確性，要總結各地方經(jīng)驗、借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗、吸收專家學者最新研究成果、充分利用科學計量模型，由中央提出財政收支預測的方法體系，給予地方政府具體預測指導。同時，將預算功能分類的類級科目逐漸細化至款級科目。在實踐中，還可以考慮組織引入專家學者或第三方機構，成立宏觀經(jīng)濟和財政收支預測委員會，為預測工作提供指導和幫助，提高政府形勢預測和管理水平。

強化中期財政規(guī)劃與其他經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的銜接。基于黨和政府重大戰(zhàn)略決策和發(fā)展目標確定相應的政策和項目，通過中期財政規(guī)劃將相應政策落實到具體預算上，將資金落實到項目上。建立中期財政規(guī)劃管理的部門協(xié)調(diào)機制，推動財政和發(fā)展改革委等部門進行充分溝通、論證并達成基本共識，依托制度化部門溝通機制推進年度經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃與預算的全面對接。提升專項規(guī)劃和中期財政規(guī)劃編制質(zhì)量，明確清晰的項目投資計劃及其資金需求，加強在編制時間、項目生成上與中期財政規(guī)劃的銜接，增強對接能力。

強化中期財政規(guī)劃與年度預算的銜接，推進跨年度預算平衡機制建設。協(xié)調(diào)年度預算、中期財政規(guī)劃編制和審查時間，并形成《中期財政規(guī)劃報告》和《年度預算報告》，提交政府和人大。在其中要突出人大的作用，將人大審議《中期財政規(guī)劃報告》和《年度預算報告》的時間延長至2—3個月。建立包含預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、政府性債券以及赤字的預算平衡機制。合理劃分和明確各類基金或收入的作用和定位，強化各類收入管理。要通過預算平衡機制在一個周期內(nèi)實現(xiàn)收支平衡。

（三）完善預算決策模式，強化預算績效管理和預算公開

可以借鑒國際經(jīng)驗，完善預算決策模式，在中期財政規(guī)劃管理中采取以“自上而下”為主、“自下而上”為輔的預算決策模式，在保證總量控制和反映支出優(yōu)先次序的支出限額的情況下，給予支出部門和各級政府預算決策的自由裁量權。

要推動預算績效管理與中期財政規(guī)劃管理的融合，推進預算公開。一是強化項目績效目標管理，對所有納入中期財政規(guī)劃項目庫的項目，都設置明確、可衡量的績效目標和績效指標，通過績效體現(xiàn)中期財政規(guī)劃管理的約束性和全過程監(jiān)督管理，強化支出的結果導向。進一步完善中期預算績效評價指標體系，形成定量和定性相結合、共性和個性相結合、分行業(yè)分領域分層次、與基本公共服務標準和項目支出標準相匹配、橫向縱向可測可比的績效評價指標體系。二是強化績效評價結果應用及預算公開。形成績效評價結果與預算安排相結合的獎懲機制，以績效結果作為預算調(diào)整和項目設立、存續(xù)及取消的依據(jù)。逐步推進中期財政規(guī)劃管理和績效預算信息公開，強化外部監(jiān)督制約，進一步提升人大地位，引入人大的審查監(jiān)督機制。

（四）夯實中期財政規(guī)劃管理基礎，完善配套機制

提升政府數(shù)據(jù)信息管理水平。打破各部門間信息孤島現(xiàn)狀，聯(lián)結發(fā)展改革委、財政、稅務、統(tǒng)計、海關等部門的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，形成經(jīng)濟社會財政大數(shù)據(jù)庫，統(tǒng)一統(tǒng)計標準和口徑，實現(xiàn)相關數(shù)據(jù)的實時共享和可比。逐步建立推廣全國通用的中期財政規(guī)劃編制信息系統(tǒng)，規(guī)范業(yè)務流程和業(yè)務操作，逐步實現(xiàn)財政部門內(nèi)部以及財政部門與其他部門的信息共享和互通。

完善財政統(tǒng)計和報告制度。逐步推進權責發(fā)生制政府會計改革范圍?？梢韵纫胄拚氖崭秾崿F(xiàn)制，再逐步向權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度轉變。

（五）完善財政體制，增強制度的確定性

首先，要進一步明晰各級政府事權和支出責任。適度加強中央政府事權和支出責任，強化省級政府支出責任，減少委托事務，適度降低甚至取消地方政府配套資金，緩解地方支出壓力。其次，合理配置政府間的財權。調(diào)整理順稅制結構，加快推進房地產(chǎn)稅等改革，建立穩(wěn)定、可持續(xù)的地方稅體系，并適當賦予地方政府一定稅收自主權。全面落實稅收法定原則。再次，調(diào)整完善轉移支付制度，完善地方政府債務限額管理機制。進一步提升轉移支付制度的透明度和穩(wěn)定性，增強地方政府對未來轉移支付規(guī)模的可預期性。探索形成規(guī)范的債務額度確定機制，明確每年下達債券額度的依據(jù)和標準，使地方政府能夠形成穩(wěn)定的收入預期。最后，進一步推動《預算法》修訂，在廣泛征求意見的基礎上，將中期財政規(guī)劃管理和中期預算的相關法律條款寫入《預算法》，提升中期財政規(guī)劃的法律地位，為相關改革提供法律保障。

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Getting Rid of the Dilemma of Medium-term Financial Planning Management

YAN Kun? BAO Shu-guang

Abstract： At present， China is faced with such problems as the further aggravation of the contradiction between fiscal revenue and expenditure， the prominent risk of government debt， and the threat of aging population to the sustainability of fiscal expenditure. The medium-term financial planning framework adapted to China's national conditions has been initially formed， but there are still some problems， such as the insufficient ability of financial revenue and expenditure forecast and situation judgment， the need to strengthen the connection with the annual budget and other economic and social development plans， the lack of budget decision-making methods and budget procedures at the institutional level， and the lack of substantive binding force. To promote the management of medium-term financial planning， we should take whether to improve national governance capacity as the standard， and promote the transformation of medium-term financial planning from "form" to "essence"; strengthen the linkage between the central and local governments， and promote reform from top to bottom. From the two aspects of technology and system， we should make clear the key points of medium-term financial planning management reform. Specifically， it is necessary to coordinate budget power and planning power reasonably， improve the accuracy of economic and financial revenue and expenditure forecast， and strengthen the connection between the medium-term financial plan and the annual budget and other economic and social development plans. We should improve the budget decision-making mode， strengthen budget performance management and budget publicity， lay a solid foundation for the management of medium-term financial planning and improve the supporting mechanism， and improve the financial system and enhance the certainty of the system.

Key words： medium-term financial planning; fiscal sustainability; national governance; budget performance management