摘 要：社會治理現(xiàn)代化是一個多元協(xié)同共治、平等協(xié)商的過程。社會組織作為社會的自組織力量，是社會治理的重要主體和依托，在創(chuàng)新市域社會治理理念和提升社會治理效能的目標和要求下，社會組織協(xié)同參與社會治理的重要性日益顯著。然而，囿于政策、體制和社會組織自身發(fā)展等多重阻滯性因素，社會組織與政府在合作機制上存在著諸多障礙。要破解社會組織在社會治理中功能輸出的難題，需要在堅持黨的領導前提下，于政策制度、社會支持、社會組織自身參與能力及協(xié)同共治機制的層面形成合力，綜合施策，提升市域社會治理效能。

關鍵詞：社會治理現(xiàn)代化;市域社會治理;社會組織;協(xié)同治理;效能提升

中圖分類號：C91 ?文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2021）08-0084-09

基金項目：2020年國家社科基金一般項目“公共衛(wèi)生應急事件中黨建引領社區(qū)治理機制研究”（20BDJ028）;2018年廣東省哲學社會科學規(guī)劃項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下縣域農民就地市民化的困境及路徑優(yōu)化”（GD18XGL21）。

作者簡介：邱玉婷（1981-），女，廣州人，廣東金融學院公共管理學院副教授，研究方向：基層社會治理、社會組織管理。

改革開放以來，在我國經濟不斷發(fā)展和社會體制變革的雙重驅動下，社會組織得到快速發(fā)展，在社會治理體系中的地位和作用進一步提升。黨的十九大和十九屆四中全會從制度層面把社會組織納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局當中，作為新時代參與國家治理現(xiàn)代化建設的重要力量，而提升社會組織協(xié)同治理的效能成為創(chuàng)新市域社會治理現(xiàn)代化格局的重要突破口和著力點。

一、精準對接：市域社會治理現(xiàn)代化的行動方向與社會組織的行動嵌入

從制度變遷的角度看，社會組織的發(fā)展壯大是政府從“全能型政府”向“有限型政府”過渡，不斷向社會釋放自主空間的過程;從公共經濟學的角度看，社會組織參與基層事務治理，與政府治理失效和市場運作失靈密切相關;從西方國家社會治理經驗的角度看，政社關系應當是互動、互補和相互依存的理性合作關系[1]。因此，基于市域社會組織現(xiàn)代化的行動方向探究社會組織參與社會治理的作用機理，能夠為社會組織協(xié)同治理構筑起堅實的理論支撐。

（一）市域社會治理現(xiàn)代化的行動方向

黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）的綱領性文件，提出把我國的制度優(yōu)勢轉化為國家治理效能，并首次明確實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的定位和戰(zhàn)略規(guī)劃，進一步對“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”提出了具體行動要求。市域社會治理不僅是國家治理體系的現(xiàn)實落腳點，也是在市域范圍內提升社會治理效能的實踐路徑。從當前市域范圍的社會發(fā)展形勢看，社會現(xiàn)實矛盾日趨復雜化，城市治理面臨重大壓力和嚴峻挑戰(zhàn)，如因社會變遷和人口自由流動帶來的公眾心理調適失衡與公共服務資源短缺;因社會利益協(xié)調不充分和公眾維權意識提高引發(fā)的群眾性聚集事件與公共秩序混亂;因網絡規(guī)范法規(guī)制度不完善和信息技術快速發(fā)展帶來的網絡侵權與犯罪問題等等，市域社會治理現(xiàn)代化的提出正是對這些問題和挑戰(zhàn)作出的積極反思和回應。

從黨的十九屆四中全會《決定》來看，市域社會治理的行動方式既有遵守國家治理的“規(guī)定動作”，也有市域治理自主發(fā)揮的“自選動作”，具有融合性、聯(lián)動性和靶向性特征，這三大特征為市域社會治理格局的確立指明了具體行動方向。

1.治理手段的融合性?；鶎由鐣卫砭褪窃谡?、市場、社會組織和公民等多元主體相互協(xié)作的基礎上，充分運用情、理、法的社會控制手段實現(xiàn)化解社會矛盾、促進和諧社會建設，激發(fā)社會組織活力、促進社會公平公正的一種社會行動。從治理手段的融合性而言，政治、自治、法治、德治、智治的“五治融合”是市域社會治理現(xiàn)代化在治理手段上的創(chuàng)新方式[2]。其綜合運用黨建、法律制度、道德規(guī)范、鄉(xiāng)規(guī)民約、科學技術、輿論引導等社會規(guī)制手段，形成“政治引領，自治為基、法治為規(guī)、德治為先、智治為支撐” 的協(xié)調融合治理體系，為市域社會治理現(xiàn)代化確立了核心規(guī)范，運用現(xiàn)代化的管理技術，提高基層群眾組織、企事業(yè)單位、社會組織的自我管理能力和自我服務能力，尤其是推動社會組織發(fā)揮在社會治理體系中的協(xié)同作用，優(yōu)化法治體系和德治體系。

2.協(xié)同參與的聯(lián)動性。踐行“協(xié)同參與”的治理理念，從根本上要求正確處理社會治理結構中各主體之間的平等互動關系，充分調動每一個組織的創(chuàng)造性和積極性，達到高效的社會協(xié)同參與治理的目標?？梢姡?“共建共治共享”的社會治理新格局中，協(xié)同參與的聯(lián)動性發(fā)揮著內部樞紐的重要作用，主體之間的聯(lián)動性集中指向社會治理現(xiàn)代化的方向，在協(xié)同參與的行動方略中需充分發(fā)揮市域層面黨“統(tǒng)攬全局、協(xié)調各方”的鑄魂引擎作用，聯(lián)合轄區(qū)內的企事業(yè)單位、社會組織、群團組織、群眾等其他治理主體，形成“黨委領導、政府主導、社會組織協(xié)同、群眾參與、基層響應”的治理體制。

3.柔性施策的靶向性。“創(chuàng)新社會治理，必須以最廣大人民根本利益為出發(fā)點，從人民群眾最直接最關心的利益問題入手?！盵3]因此，市域社會治理應該貫徹落實“以人民為中心”的理念，把施策的著力點放在調整社會關系和處理社會矛盾上來，關注人民對美好生活向往的追求，不斷提高公共服務水平、完善民生社會保障，尤其是通過柔性治理方式推行靶向施策，積極開展面向基層的心理疏導和危機干預，完善社會心理服務體系建設，實現(xiàn)個體層面、社會層面治理端口前移，防止社會問題和矛盾的激化。

（二）社會組織參與市域社會治理的作用機理

社會組織迅猛發(fā)展，是20世紀最偉大的社會創(chuàng)新之一[4]。隨著全面深化改革、政府簡政放權以及社會建設不斷向前推進，社會組織愈發(fā)廣泛參與到公共服務領域和社會管理中，逐漸形成一種具有獨立性、自主性和專業(yè)性的自組織網絡模式。因此，分析社會組織參與市域社會治理現(xiàn)代化的作用機理，對打造“共建共治共享”的合作治理社會秩序具有重要現(xiàn)實意義。

1.社會組織在社會治理中體現(xiàn)參與主體的融合性。社會治理“協(xié)同參與”的核心理念在主體間關系中體現(xiàn)在兩個維度，橫向維度表現(xiàn)為以政府、企業(yè)、社會組織為主體的多元互動社會網絡，縱向維度表現(xiàn)為國家的“政治”、社區(qū)的“自治”和群眾的“共治”協(xié)同發(fā)展，最終實現(xiàn)基層社會 “善治”，這一理念框定了社會組織在社會治理格局中的重要角色。近年來，隨著我國社會主要矛盾的變化，社會組織參與社會治理的領域主要聚焦在人民群眾對美好生活需求的公共服務消費上，其發(fā)展逐漸呈現(xiàn)出區(qū)域性延伸態(tài)勢。比如，城市社區(qū)社會組織除了在本區(qū)域內向群眾提供公共物品外，在社區(qū)建設與管理、協(xié)調各種社會矛盾、參與城市管理等方面的作用越來越突出，尤其在上海、廣州、深圳等一線城市，社會組織參與社會治理成效顯著，初步形成多元共治的示范性模式，可供其他城市借鑒。

2.社會組織在社會治理中參與目標的契合性。治理過程的協(xié)同合作、治理成果的公益共享是現(xiàn)代社會治理的價值目標所在。社會組織的產生源于社會經濟的發(fā)展，它直面社會需求和社會問題，代表著社會福利和社會保障的公平和正義，是國家物質豐裕和精神富足的發(fā)展標志之一。因此，社會組織的發(fā)展目標除了公益性和民主性以外，還體現(xiàn)為不同階層和廣大群眾的利益共享，其行動目標是在堅持“以人為本”的原則下，完善人與人、人與社會、人與組織的關系，減少政府的治理成本，維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)文明和諧的社會狀態(tài)。然而，由于當前政府和市場在社會加速轉型過程中出現(xiàn)的管理和配置失靈問題，構建“基礎性公共物品由政府負責，個性化公共物品由營利組織利用市場機制提供，公益性公共物品由社會組織承擔”[5]的格局，積極吸納社會力量參與社會治理成為完善社會治理現(xiàn)代化體系的必然選擇。社會組織憑借自身的非營利性、志愿性和自治性的本質特征，在調節(jié)社會矛盾、提高基層自治水平、促進與政府的理性對話等方面發(fā)揮著獨特優(yōu)勢，社會組織參與社會治理為增強基層自治功能，有效銜接政府的行政管理與群眾的自治提供了組織平臺，實現(xiàn)了基層公共服務和社會良性治理的目標，這與社會治理現(xiàn)代化的目標具有高度的契合性。

3.社會組織參與手段和方法與社會治理價值取向的一致性。市域社會治理強調主體間采取討論、協(xié)商、溝通、規(guī)范和約束等柔性施策的行動方式，符合社會治理現(xiàn)代化的價值取向。社會組織的“草根性”和“民間性”決定了其本身就是代表公眾利益的專業(yè)化協(xié)調和溝通的表達主體。相對于政府“剛性”施策的方式而言，社會組織“柔性”介入的方式更容易被群眾所接受，其組織成員的志愿性、組織結構的民主性及組織目標的公益性，以協(xié)商民主的對話方式參與社會治理提供協(xié)同服務，更直接掌握基層社會發(fā)展的動向，不僅能夠緩解政府和公眾之間的矛盾與危機，而且能通過理性的組織化訴求表達方式，為政府決策提供現(xiàn)實依據(jù)，充分體現(xiàn)了“以人為本”的社會治理理念。

4.社會組織參與社會治理符合治理方式的創(chuàng)新要求。根據(jù)黨的十九大報告關于“加強和創(chuàng)新社會治理”的重要精神，《民政部關于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》出臺，明確提出要充分發(fā)揮社區(qū)社會組織提供公共服務、反映群眾訴求、規(guī)范大眾行為的積極作用，使其成為創(chuàng)新基層社會治理的有力支撐。從既往我國社會治理創(chuàng)新的成功經驗看，要適應新時代社會主要矛盾轉化的現(xiàn)實需要，加強社會合作是推進社會治理實踐創(chuàng)新的重要路徑。社會合作是指社會組織依據(jù)共同設定的基本原則，通過合作行動的方式促進人的全面發(fā)展、實現(xiàn)社會全面進步的一種行動方式和社會狀態(tài)。應通過創(chuàng)新社會組織的培育機制，采用多種方式激發(fā)社會組織活力，提高其社會治理效能，滿足當前人民群眾對美好生活的需要。因此，社會組織協(xié)同治理成為創(chuàng)新社會治理體系的重要力量，符合社會治理創(chuàng)新的現(xiàn)實要求。

二、功能阻滯：社會組織協(xié)同參與市域社會治理的阻礙性因素

社會組織參與市域社會治理的效能與政府相關政策的支持和推動密不可分，明晰當前我國社會組織參與社會治理的政策供給，探析社會組織發(fā)展的政策性障礙，剖析社會政策給社會組織以及市域社會治理帶來的政策效應，是破除社會組織協(xié)同治理壁壘的第一步。

（一）社會組織參與社會治理的政策性障礙

我國基層社會治理模式經歷了從一元政府管理到社會管理再到社會治理的過程，其間，社會組織參與社會治理的領域和方式處于不斷變化和創(chuàng)新的狀態(tài)。除了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、黨的十九大報告、《深化黨和國家機構改革方案》、黨的十九屆四中、五中全會等主要政策文件和會議精神，近年來國務院辦公廳、民政部、人社部、財政部、扶貧辦等政府職能部門在社會救助①、醫(yī)療服務②、脫貧攻堅③等領域也出臺了一系列政策推動社會組織參與基層社會治理，其支持承擔政府購買公共服務領域越來越廣泛，主要涉及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化、體育、就業(yè)、交通、社會服務等，相關政策的推動進一步完善了基層公共服務供給體系和社會治理體系。然而，通過對當前政策體系的梳理發(fā)現(xiàn)，雖然大部分政策對社會組織的培育建設、社會組織參與社會治理和社區(qū)治理等方面進行了明確規(guī)定，但大多數(shù)只是停留在指導性的意見和文件上，社會組織參與基層社會治理尚未形成統(tǒng)一的、完整的法律條例和規(guī)范性文件，并沒有上升到法律法規(guī)的層面進行強制性規(guī)定，導致在實際操作過程中面臨諸多障礙。究其根本，主要是由于政策制定過程中社會組織的參與缺位、政策執(zhí)行的不到位、政策監(jiān)督的缺失、政策評估的不規(guī)范等原因。因此，克服政策性要素障礙、完善政策體系，是社會組織協(xié)同參與社會治理最基礎和最重要的保證。

（二）社會組織參與社會治理的自身能力不足

近年來，隨著社會組織的發(fā)展壯大，其數(shù)量正處于逐年上升趨勢，活動領域和范圍也在日益擴大。民政部發(fā)布的《2019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，全國大約共有社會組織866萬個，比上年增長60%，其中社會團體約372萬個，各類基金會7585個，民辦非企業(yè)單位約487萬個[6]（見下表）。各類社會組織的分布領域呈現(xiàn)出不同特點，社會團體以社會服務類、工商服務類和農村發(fā)展類為主，缺少學術性和聯(lián)合性的社會團體，而民辦非企業(yè)單位以教育類為主打，其余領域相對薄弱，各類社會組織發(fā)展不平衡不僅與區(qū)域性經濟和發(fā)展水平的差異有關，其自身的發(fā)展也存在一定缺陷。

1.社會組織缺乏獨立性。社會組織的自主性和獨立性是其與政府協(xié)同治理的重要資本。在現(xiàn)有社會組織中，帶“官辦”性質的組織比較容易從政府手中獲得各類資源，即帶官方行政色彩的社會組織發(fā)展比較好，但是缺少自主性和獨立性，從行動方式上看其只是政府職能轉變的基層承載者。而那些沒有官方背景的社會組織，由于資金匱乏，希望獲得政府的支持，為了自身的生存和發(fā)展則放棄自身發(fā)展理念迎合政府行政目標，以服從換資源，逐漸淪為基層社會治理“跑腿員”。甚至還有部分經濟領域的社會組織在實踐過程中脫離了公益性和非營利性的宗旨，尋求經濟利益最大化，逐漸走上“逐利”的道路。這些社會組織的生存狀態(tài)嚴重影響和制約著社會組織的發(fā)展壯大，成為其參與基層社會治理的主要障礙。

2.社會組織內部治理結構不規(guī)范。社會組織內部的管理制度、人力資源管理、財務管理都是內部治理的重要內容。近年來，雖然國家不斷加大對社會組織的扶持力度，從法規(guī)政策、財力物力、人力資源等方面給予大力支持，但由于我國社會組織起步晚，自身發(fā)展水平不高，其內部治理結構仍較為隨意，存在一些不科學和不規(guī)范問題，自身治理結構的不合理在一定程度上阻礙了社會組織在基層社會治理中的功能發(fā)揮。目前，我國社會組織內部治理結構主要借鑒于公司內部治理結構理論中的委托代理理論。然而，委托代理模式并不符合所有社會組織內部治理結構建設。比如，該模式對社會團體和民辦非企業(yè)單位適用，但對基金會的內部治理并不完全適用，因為基金會對捐贈的財產沒有擁有權，所以基金會和捐贈者之間的委托代理關系難以成立。應該根據(jù)不同社會組織內部治理結構的獨特性和差異性，采用符合組織特點的科學理論設置內部治理結構。

3.協(xié)同治理的理念和方式缺乏創(chuàng)新性。傳統(tǒng)的政府管理理念難以適應日益增長的利益多元化和矛盾多樣化的基層社會。黨的十八大召開以來，在各級政府深化“放管服”改革的基礎上，部分地區(qū)和領域的社會治理取得了示范性成效。然而，在長期以來官僚制和行政強制為主要手段的政府管理理念影響下，“放管服”改革和政府方式創(chuàng)新仍有較大上升空間，雖然新的基層治理模式和手段不斷涌現(xiàn)，但是地方政府大多秉持保守態(tài)度，不敢大膽創(chuàng)新與嘗試改變。比如，很多城市雖然引入社會組織參與基層社會治理，但采用的方式較為單一，僅僅局限于政府購買服務，加上政府能夠用于購買服務的資金又非常有限，因此，以這種形式協(xié)同參與治理難以滿足不同類型和規(guī)模社會組織的發(fā)展需要。協(xié)同治理在基層社會的一些領域只是形式，實質上“管理多于合作”，社會組織沒有很好地發(fā)揮參與社會治理的作用，而政府也沒有實現(xiàn)職能轉變的目標。

4.籌資能力有限。國外的社會組織通常都具有較強的籌資能力，籌資渠道比較多元，因此獲得的運行資源比較充裕。而我國大部分的社會組織籌資渠道較為單一，自身籌資能力較弱，嚴重削弱了其參與基層社會治理的組織能力、動員能力和參與能力。在籌資渠道上，社會組織在缺乏競爭機制的市場上過度依賴政府資助，不僅加重了政府的財政壓力，同時又助長了社會組織的行政化傾向，不利于社會組織功能的發(fā)揮，籌資渠道狹窄在很大程度上必然削弱其對社會資源的汲取和志愿者的動員能力，形成阻礙自身發(fā)展的惡性循環(huán)。

（三）社會組織參與社會治理的協(xié)同機制和平臺建設滯后

1.社會組織與政府之間缺乏良好的溝通機制。良好的溝通機制是實現(xiàn)協(xié)同治理的重要前提。由于我國政社分開治理起步較晚，加之社會組織的自治性和獨立性較弱的先天不足，政府對社會組織一直不夠重視，甚至抱有不信任的態(tài)度，因此在社會治理事務的溝通中信息經常不對稱。一方面政府不主動傳遞信息，而社會組織也因為地位的不平等無法與政府保持友好溝通的常態(tài)化，更談不上建立對政府的監(jiān)督機制;另一方面，由于缺乏良好的雙向溝通機制，就算社會組織已經參與基層社會事務管理，但是大多都只能被動地接受政府的行政命令，社會組織缺乏自主性等于缺少協(xié)同合作的資本，不僅無法與政府進行平等的溝通與協(xié)商，更無法在行政咨詢決策層面表達自己的訴求和想法。

2.社會組織與政府之間缺乏有效的協(xié)同機制。首先，相對于行政管理部門、事業(yè)單位及其他公辦性質的機構而言，社會組織與政府之間平等的協(xié)同機制尚未真正建立起來，尤其在面對公眾日益多元化的需求時，社會組織在提供公共服務和公共產品時處于弱勢地位。其次，政府對社會組織參與社會治理的定位不明確，既希望社會組織能夠成為政府的得力助手，在社會治理中發(fā)揮實質性作用，又擔心社會組織發(fā)展日益壯大，成為與政府制衡的社會力量，甚至削弱政府的權威，這種矛盾而又復雜的心態(tài)成為政府部門有限性賦權的內在因素，同時也影響到兩者之間有效協(xié)同機制的建立。最后，部分社會組織參與扶危濟困、協(xié)調矛盾、心理疏導及維權自治等方面的社區(qū)事務為社區(qū)居民提供援助時，由于缺乏有效的進入路徑和話語方式，就算其具有專業(yè)技術優(yōu)勢也難以在社會治理中發(fā)揮效能，尤其是一些社會服務類、政策法規(guī)咨詢類、行業(yè)協(xié)會協(xié)調類等與民生問題相關的社會組織，因缺乏與政府之間的協(xié)同治理機制，以上原因都將他們拒之社區(qū)門外。

（四）社會組織參與社會治理缺乏社會公信力

黨的十九大特別強調社會誠信體系的建立，而社會組織的公信力建設是社會誠信體系建設的重要組成部分，也是評價社會組織建設是否成功的重要因素[7]。從公眾對社會組織的態(tài)度上看，一直以來，我國基層社會的公共服務大多由政府承擔，“有困難，找政府”是公眾信奉的傳統(tǒng)觀念，公眾對社會組織的信任度本來就不高，對社會組織參與基層治理的社會支持度更低。一方面，由于公眾缺乏參與社會組織的積極性，社會組織在志愿者募集、凝聚群眾力量進行社會實踐過程中面臨人力資源匱乏的窘境，社會組織提供服務的穩(wěn)定性和可持續(xù)性受到較大影響;另一方面，由于公眾對社會組織有著先入為主的不信任，當部分社會組織的內部治理結構混亂、貪污腐敗、中飽私囊、信息不透明等消極問題被曝光后，原本已經脆弱的信任關系將進一步瓦解，隨著輿論發(fā)酵成為社會熱點，社會組織的弱點會更多地被暴露出來并逐漸被放大，信任度將進一步下降。缺乏廣泛的社會公信力，不僅妨礙了社會組織自身形象的建設，更妨礙了其參與基層社會治理提供服務的行動力，加大了其與政府協(xié)同治理的難度。

三、效能輸出：社會組織協(xié)同治理的效能提升路徑

社會組織參與基層社會治理是打造“共建共治共享”社會治理新格局的必然途徑[8]。在外部嵌入、內部增能兩個維度雙向著力的基礎上協(xié)同共治提升治理效能，必須堅定不移地堅持中國共產黨的領導，突破制度性障礙，拓寬社會支持，加強自身能力建設，完善政府與社會組織的協(xié)同合作機制，提高社會組織在基層社會治理的輸出效能，以更好的姿態(tài)助推市域社會治理現(xiàn)代化格局的實現(xiàn)（見下圖）。

（一）以黨建引領為導向，確保多元共治的政治方向

“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎”，要把“基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘”[9]。在市域范圍內日益復雜的社會問題和治理矛盾面前，不僅需要完善多元統(tǒng)籌的基層社會治理結構，更需要進一步加強黨的政治核心引領作用，提升黨組織和社會組織協(xié)同共治的能力，加強合作的深度、拓展合作的廣度，提高治理能力推進市域社會治理體系的完善。一要堅定不移地貫徹落實黨的方針政策，以黨建引領社會組織的發(fā)展壯大。充分發(fā)揮基層黨組織的先鋒模范作用，規(guī)范和完善社會組織內部的各項管理制度，提升其參與公共服務的供給能力和社會治理能力，通過強化自身建設筑牢黨的“執(zhí)政之基”，增加市域社會治理現(xiàn)代化更多的“力量之源”[10]。二要發(fā)揮基層黨組織在社會組織協(xié)同治理實踐中的政治引領和戰(zhàn)斗堡壘作用，積極探索“基層黨建+市域社會治理現(xiàn)代化”政黨統(tǒng)合的創(chuàng)新模式，確?；鶎又卫砼c黨的方針政策方向一致。在政策制定方面，堅持黨的核心領導，充分發(fā)揮基層黨組織的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，實現(xiàn)政策制定的合理化和科學化，為提升社會組織協(xié)同治理效能提供政策性的重要保證。

（二）通過政策制度和社會網絡的外部支持，強化社會組織嵌入社會治理的結構性保證

1.優(yōu)化政府的制度支持，建立幫扶聯(lián)動政策。市域社會治理現(xiàn)代化的關鍵在于制度的改革和創(chuàng)新，在國家治理現(xiàn)代化的宏觀政策背景下，過往以防范、控制和排斥為主要特征的制度框架，已經很難適應多元參與、平等協(xié)商、互助合作的治理新價值[11]。社會組織要發(fā)展成社會治理格局中重要的基礎性力量，就需要構筑起以引導、支持、規(guī)范為主要特征的包容性制度框架。因此，現(xiàn)階段，政府首先應在對社會組織的角色進行理性定位的基礎上自覺調整和優(yōu)化制度，通過多方途徑聽取社會組織的利益訴求，出臺適合社會組織參與社會治理的公共政策，具體內容應覆蓋參與的準入條件、范圍、具體方式、功能發(fā)揮以及組織保障等方面，形成完整的政策鏈。部分地區(qū)可以根據(jù)當?shù)貙嶋H出臺適合本區(qū)域的規(guī)范性文件，在政策的指導下將部分與群眾密切相關的公共職能交給社會組織，使得社會組織在社會治理結構中名副其實、有章可循、有所依據(jù)。除了將公共政策嵌入推動社會組織參與基層社會治理外，還可以借鑒國外的實踐經驗，采用稅收優(yōu)惠和財政支持的方式促進社會組織和社會公益事業(yè)的發(fā)展，最大限度地發(fā)揮其在服務社會和維護社會穩(wěn)定方面的積極作用。此外，還需要堅持立法先行，從頂層設計的層面制定社會組織基本法，全方位明確社會組織的性質、地位、宗旨以及注冊登記、管理、監(jiān)督、評估的程序，進一步明確社會組織獨立法人的主體資格和法律地位，切實保護社會組織的主體地位和正當權益，使其在制度上能夠以平等的身份協(xié)同政府參與社會治理，形成權責體系明確、任務分工有序、運作程序規(guī)范的治理體系。有了制度的支持，社會組織協(xié)同參與基層社會治理才有望步入規(guī)范化、制度化軌道。在此基礎上，中央政府應進一步擴大地方社會治理創(chuàng)新的合法性空間，通過具體政策文本的指引和多元政策工具的組合，激勵地方政府根據(jù)實際情況進行深度而有效的社會治理創(chuàng)新[12]。

2.拓寬社會公眾支持，樹立社會組織的正面形象。社會支持是指社會組織的參與行為符合社會正當性而贏得公眾、群體和機構的承認、支持乃至參與[13]。社會組織與多元社會治理結構中的其他主體是一種協(xié)同合作關系，其參與基層社會治理應該以更廣泛的社會參與為根本，需要吸取更多的社會資源服務社會。從具體內容上看，社會組織參與基層社會治理主要包括社會捐贈、公眾參與和大眾傳媒三方面。在社會捐贈方面，一是社會組織通過聚焦目標人群打造優(yōu)質品牌項目，贏得資助方支持，強化自身籌資能力;二是采取協(xié)同籌資的方式，與銀行、基金會、福利彩票及其他營利性機構建立合作關系，拓展籌資渠道，豐富資金來源，實現(xiàn)組織間的互利共贏，提高獲取商業(yè)資助的能力;三是通過文化建設更新組織的價值理念提升組織內部的專業(yè)團隊建設和業(yè)務水平，通過增強團隊的專業(yè)性來提高籌資能力，增加社會捐贈。在公眾參與方面，增強群眾社會自治功能成為社會組織提供社會公共服務和社會良性治理的重要載體[8]。其中，志愿者是推動社會組織參與基層社會治理的重要力量，通過完善志愿保障機制保證志愿服務的運行，除了需對志愿服務的責任、行為和經費作出明確規(guī)定外，為了激發(fā)廣大群眾參與志愿服務意識，還需要出臺志愿服務的激勵政策，包括適當?shù)臉s譽獎勵、生活補助和醫(yī)療保障等。為了提高志愿者服務的能力，社會組織專業(yè)人員還應該注重對志愿者專業(yè)能力的培養(yǎng)，帶動全民參與社會治理。在大眾傳媒方面，社會組織應從“修其身”出發(fā)，大力開展誠信建設，樹立起口碑好、專業(yè)能力強、服務意識佳、服務水平高的社會形象;要積極主動與大眾媒體建立友好關系，善于利用傳媒的力量并建立合作關系，爭取利用各大主流媒體的信息平臺增加社會組織參與基層社會治理成效的曝光率，樹立正面的社會形象，吸引社會資本投入，獲得更為廣泛的社會支持。

（三）通過社會組織的內部增能，提高其參與社會治理的行動力

作為社會治理的主體，社會組織在社會治理體系中發(fā)揮的作用和產生的治理效果與自身的參與能力呈正相關的密切關系，社會組織只有具備參與的能力和條件，才能獲得實質性參與效能。

1.優(yōu)化社會組織的內部治理。健全的社會組織內部治理制度使社會組織更容易獲得政府和公眾的支持和信任，這也是保證其較強社會治理行動力的重要前提。一要以相關的法律為依據(jù)，建立運轉協(xié)調的法人治理機制，明確自身的法人治理結構和管理流程，通過設置議事會或理事會等民主決策制度，保證社會組織獨立決策地位，使組織的決策、執(zhí)行和監(jiān)督有機運轉，做到各項工作有章可循、有規(guī)可依。二是社會組織應根據(jù)自身發(fā)展情況，結合當?shù)厣鐣h(huán)境、行業(yè)發(fā)展狀況等綜合要素制定組織章程，以章程為核心建立日常管理制度、人事制度、組織制度和績效考核等規(guī)章制度，保障社會組織的良性運行，打破社會組織內部渙散的治理結構，強化章程治理，明確社會組織的發(fā)展方向和服務范圍，以制度建設推動自身發(fā)展走向規(guī)范化和制度化，為參與基層社會治理提供規(guī)范化保障。三要通過完善社會組織參與社會治理的第三方評估體系，積極引入智庫、大眾傳媒、高校、研究機構等獨立的第三方評估主體。為了保證評估的合理性和科學性，綜合利用定量與定性相結合、定期與不定期相結合、內部與外部相結合的多元評估體系，促進社會組織參與基層社會治理效能的提升。

2.增強社會組織的自我造血功能。“社會組織自身能力的強弱決定其參與基層社會治理的認可度和效率”[14]，專業(yè)的人才隊伍建設是提升社會組織自我造血功能的重要路徑，一個具有長遠發(fā)展?jié)摿Φ纳鐣M織應該具有強烈的社會責任感、使命感和良好發(fā)展愿景。因此，社會組織自我造血功能應該圍繞著組織社會使命所產生的內在動能帶動自主發(fā)展。一要提高社會組織的職業(yè)素養(yǎng)，積極吸納具有社會使命感、奉獻精神的行政管理、心理咨詢、社會工作、公共服務等領域的人才加入組織，組建學習型團隊，讓組織成員在團隊的學習氛圍中通過分工與協(xié)作提高服務能力。二要通過邀請行業(yè)內具有專業(yè)背景的協(xié)會、聯(lián)合會、研究會等決策咨詢專家進行咨詢論證，發(fā)揮專家智庫對有關事項的決策咨詢作用，提升社會組織的綜合研判能力和策略謀劃能力，通過其對組織的專業(yè)化發(fā)展提出可行性、專業(yè)性、建設性的政策建議，幫助組織朝著科學化和專業(yè)化的方向發(fā)展。三要通過承接社會各界的技能培訓，重點提升社會組織的信息分類處置能力、信息研判能力、決策思維能力和資源整合能力，加強與基層政府、企業(yè)、學校、社區(qū)、志愿組織、慈善機構和其他社會組織的交流，在對外學習交流中不斷汲取新理念，提升成員的知識結構和社會實踐能力，培養(yǎng)一支具有實戰(zhàn)能力的社會治理隊伍。四要進一步推進政府購買服務的形式，支持社會組織提升服務民生的能力。著重通過委托承辦、項目支持等方式為社會組織參與民生服務提供幫扶機會，靈活運用稅收減免的正向激勵作用，適當增加對社會組織的物質支持，從而達到增強其參與社會治理內在動力的目的。

3.完善社會組織的內部激勵機制。激勵是維持組織穩(wěn)定的必要條件、開展組織活動的必要保障、促進組織發(fā)展的重要措施[15]。在堅持社會組織公益性和非營利性的宗旨下，建立來自組織層面和個人層面的合理激勵機制，是提升社會組織參與能力的重要手段。當前我國社會組織的薪酬水平和社會身份的認同感相對較低，社會組織成員的非專業(yè)化和老齡化現(xiàn)象較為明顯，人才的離職率較高。因此，要從完善薪酬管理入手，依據(jù)組織成員的成長目標、崗位權責、項目實施、薪酬調查、薪酬定位等步驟，合理調整物質激勵、精神激勵、職位激勵的策略，以“公共精神”的培育為思想基石，制定科學合理的薪酬體系、職業(yè)規(guī)劃體系和職稱評定體系，激發(fā)組織成員發(fā)展的內驅力;在開展工作過程中，注重為項目開展提供技術支持、相關的物資和設備支持以及人力資源支持，使組織成員在個人層面獲得的不僅僅是經濟利益，更重要的是提高個人對組織的認同感、歸屬感和完成任務的成就感，進而增強成員的內在發(fā)展動力。

（四）通過構筑協(xié)同共治機制，促進政社在社會治理中的行動契合

1.互信互動的溝通機制是協(xié)同治理的基礎保證。協(xié)同共治是政社雙方在相互獨立的基礎上，基于目標的一致性、相互信任和功能互補而形成的協(xié)商式合作關系。這一過程并非要削弱政府的權威，而是隨著不斷變化的社會現(xiàn)實，政府通過協(xié)商溝通的制度化，借助社會組織的參與實現(xiàn)社會治理的目標。因此，一方面政府要改變傳統(tǒng)的單中心治理思維，踐行共治理念，激發(fā)社會組織協(xié)同共治的現(xiàn)實動力;另一方面政府與社會組織要在理性定位前提下，建立起經常性的對話機制，增進彼此的交流與信任，打造良性互動和劣勢互補的“伙伴治理關系”[16]。在協(xié)同治理過程中主體間出現(xiàn)溝通協(xié)調困難時，政府應充分發(fā)揮主導作用，主動采取與社會組織和其他治理主體對話協(xié)商的溝通方式，而不是命令的方式，共同商討解決問題的方案，促進協(xié)同共治效能的提升。此外，可靈活選擇多種渠道，利用互聯(lián)網和信息時代的技術優(yōu)勢，選擇現(xiàn)代化的溝通工具，實現(xiàn)信息的即時互動與反饋，完善社會組織和政府之間的溝通機制。

2.創(chuàng)新協(xié)作平臺是協(xié)同治理的重要依托。創(chuàng)新政府與社會協(xié)作的平臺，使社會組織在基層治理中獲得合法性、生存資源以及活動空間，對提高社會治理效能具有重大的建議性意義[17]。政府要把“以人為本”“合作共治”的執(zhí)政理念貫穿治理過程始終，積極主動推動與社會組織的交流與合作，集中優(yōu)勢加強互補形成合力，實現(xiàn)協(xié)同治理各方利益的最大化。在具體實施過程中，政府逐步讓渡私人領域的公共服務職能，社會組織充分發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢及時補位。社會組織孵化器是當前政社合作平臺的創(chuàng)新模式，在各地的社會治理實踐中，以溫州為代表掀起了通過“社會組織孵化器”驅動基層治理創(chuàng)新的高潮。這種模式主要通過政策優(yōu)惠與合作平臺搭建的方式，孵化、培育、發(fā)展社會組織，提升其參與基層社會治理的活力。政府通過無償提供孵化基地、共享社會資源、建立標準化評估的方式，為社會組織提供治理理念、資源整合、業(yè)務培訓和項目開發(fā)等方面的幫助，助推社會組織成長發(fā)展，形成“政府推動、社會行動”的協(xié)作運行機制。

3.平等的監(jiān)督機制是協(xié)同治理的運行保障。政府監(jiān)管、社會監(jiān)督、社會組織自律相結合的平等監(jiān)督機制，是社會組織與基層政府協(xié)同共治的規(guī)范性保障。目前，我國社會組織實行業(yè)務主管部門和民政部門雙重監(jiān)督方式，但在現(xiàn)實操作中存在著雙重規(guī)避和風險防范的問題，要改變傳統(tǒng)“重登記輕過程”的監(jiān)管模式，實現(xiàn)雙方的平等聯(lián)合監(jiān)督。在外部監(jiān)督層面，應加大政府對社會組織業(yè)務行為規(guī)范化的監(jiān)管力度，通過抽查、走訪和資料審核等多種途徑，保證社會組織在透明、公開和客觀的環(huán)境中與政府協(xié)同合作;充分利用“慈善中國”等網絡平臺，及時錄入和更新社會組織的基本信息、相關的業(yè)務活動、信用等級等內容，鼓勵大眾傳媒和公眾對社會組織參與社會治理實踐進行社會監(jiān)督，適時將微信社團、網絡社團、新媒體等納入監(jiān)管視域，探索運用互聯(lián)網技術構建社會組織的信用體系作為接受社會捐贈和政府購買服務的重要依據(jù)。同時，政府部門也需要轉變傳統(tǒng)主導社會治理的心態(tài)，以平等接受來自各方的監(jiān)督。為了改變社會組織由于自我管理能力和自我監(jiān)督能力不足導致的社會公信力缺失的個別現(xiàn)象，在內部監(jiān)督上，社會組織應完善內部的財務公開、信息公開、業(yè)務公開制度，提升自身監(jiān)督的科學化水平，鼓勵社會組織向公眾公開資產和財務使用狀況以及重大決策活動等信息，規(guī)范社會組織將自身建設成為權責明確、運轉有效的治理主體。

結語

在實現(xiàn)“四個全面”發(fā)展戰(zhàn)略的中國，社會組織參與基層社會治理不僅僅是實現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要，更是探索實現(xiàn)民族復興的時代選擇。社會組織協(xié)同參與社會治理需要各方支持和自身的不懈努力，既要消除舊有體制的壁壘，創(chuàng)新社會組織協(xié)同治理的模式，又要提高社會組織自身發(fā)展?jié)撃?，提升協(xié)同治理的效能。因此，如何引導社會組織更廣泛、深入地參與基層社會治理并形成全國性的示范，是未來需要進一步研究的重要議題。

注釋：

① 參見2015年《關于加快推進社會救助領域社會工作發(fā)展的意見》（民發(fā)〔2015〕88 號）。

② 參見2017年《關于支持社會力量提供多層次多樣化醫(yī)療服務的意見》（國辦發(fā)〔2017〕44 號）。

③ 參見2017年《關于支持社會工作專業(yè)力量參與脫貧攻堅的指導意見》（民發(fā)〔2017〕119 號）。

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【責任編輯：張曉妍】