張虎彪

摘 要：近年來，中國地方人大及其常委會監(jiān)督權(quán)的行使逐步走向制度化、規(guī)范化。本文以G省C市人大的環(huán)境監(jiān)督為切入點，分析地方人大的環(huán)境監(jiān)督如何從個體理性向制度理性模式轉(zhuǎn)變，并從制度合法性角度揭示這種內(nèi)在轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，中共十八大以來，對環(huán)境等民生問題的監(jiān)督成為了地方人大監(jiān)督的重點領(lǐng)域并逐步走向制度化、規(guī)范化，而其制度化主要源于法律資源為主導(dǎo)的形式合法性。可以看出，我國的地方人大監(jiān)督呈現(xiàn)出與西方議會監(jiān)督制度不同的發(fā)展路徑。

關(guān)鍵詞：個體理性;制度理性;地方人大監(jiān)督權(quán);民生問題

中圖分類號： D624??? 文獻標志碼： A? ???文章編號：1672-0539（2021）02-0001-07

一、問題提出

中國地方人大及其常委會制度自設(shè)立至今，取得了長足進步。我們可以將中國地方人大制度變遷的基本過程概括為這樣一個基本的周期性過程：中央設(shè)計制度→地方運行制度→中央修正制度→地方調(diào)整行動[1]。一方面，全國人大常委會制定的各項制度設(shè)計規(guī)定了地方人大運行的基本框架，如1979年全國人大常委會頒布的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，1992年頒布的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》，2007年頒布的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）等。這些法律法規(guī)對地方人大及其常委會的職權(quán)逐步明確。另一方面，地方人大機構(gòu)在與地方黨委、政府等的互動實踐中逐步成為制度創(chuàng)新主體。在實踐過程中，地方人大創(chuàng)新出許多具體的監(jiān)督方式，如述職評議、代表個人工作室的設(shè)立、個案監(jiān)督等。這些新的監(jiān)督方式雖然較好地履行了地方人大的監(jiān)督職能，但由于這些創(chuàng)新處于法律規(guī)定的模糊地帶，也引發(fā)了一些爭議，如被認為是“不走大路走小路”的工作方式。國外學(xué)術(shù)界對中國人大制度空間也存在“收縮”抑或“調(diào)適”觀點之爭。這些具有地方特色的工作方式也在實踐中部分得到調(diào)整。黨的十八以來，習(xí)近平總書記圍繞堅持和完善人民代表大會制度、依法治國等提出了一系列新思想，人民代表大會制度成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，地方人大發(fā)展也面臨著新的機遇和挑戰(zhàn)。如何擺脫陷入“調(diào)試論”抑或“收縮論”觀點之爭，從整體性的角度來把握地方人大監(jiān)督制度變遷的過程及其機制，這是本文關(guān)注的焦點。

C市人大早期的環(huán)境監(jiān)督主要是因為鎘污染問題。20世紀初，幾位C市人大代表圍繞鎘污染等環(huán)境問題提出了一系列的議案和建議，得到了C市、G省乃至全國人大的關(guān)注和回復(fù)。為了搭建更大的監(jiān)督平臺，WGX等組建了民間環(huán)保組織，使之具有了雙重身份，一種身份是人大代表;另一種身份是環(huán)保協(xié)會的負責(zé)人。作為新的監(jiān)督平臺， 除繼續(xù)對X江的鎘污染問題進行監(jiān)督外， 還開展了一些環(huán)保方面（如飲用水）的調(diào)研和宣傳。這擴大了他們的影響力，得到了市民的廣泛關(guān)注。近年來，C市的人大代表主要依靠參與以人大常委會主導(dǎo)的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督等形式，較好發(fā)揮地方人大監(jiān)督職能，使C市的人大環(huán)境監(jiān)督逐步走向了制度化、規(guī)范化。

本研究使用個案研究方法，資料主要來源于筆者從20世紀初到2019年在G省C市所進行的實地調(diào)查以及跟蹤調(diào)查，收集資料的方法包括半結(jié)構(gòu)式訪談、文獻法和參與觀察法。

二、文獻回顧

（一）國外學(xué)術(shù)界對我國地方人大制度成長空間的爭論

國外學(xué)者對我國地方人大的職能存在著“調(diào)適論”和“收縮論”之爭。持“調(diào)適論”的學(xué)者認為，自改革開放尤其是20世紀90年代以來，中國地方人大的制度空間通過權(quán)力的調(diào)適得到了顯著提升，這在不同層級人大都有所體現(xiàn)。中國的省級人大通過制度聯(lián)結(jié)和互惠策略的運用，在具體操作時以“磨合”的方式將競爭手段寓于合作之中，成功地化解了權(quán)力擴張過程中的緊張關(guān)系，已經(jīng)在更為自信地行使自己權(quán)力。省級人大的領(lǐng)導(dǎo)者通過軟的咨詢手段和硬的監(jiān)督手段的交替使用，已經(jīng)將省級人大打造成一個在省級治理中扮演著重要角色的政治競爭者[2];而且，他們認為中國地方人大的監(jiān)督方式和監(jiān)督范圍等都有所變化。持“調(diào)適論”的學(xué)者看到了一些中國地方人大出現(xiàn)的一些積極變化，但沒有看到這些變化背后的根源。

與“調(diào)適論”觀點相反，一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)，盡管自20世紀80年代以來，各級人大的積極變化確實令人鼓舞;但是他們同時也發(fā)現(xiàn)，最近的現(xiàn)實經(jīng)驗似乎與先前的研究結(jié)論不相符合。他們認為，《監(jiān)督法》出臺之后，地方人大的監(jiān)督權(quán)力在某種程度上呈現(xiàn)出弱化趨勢，突出表現(xiàn)為一些旨在加強監(jiān)督權(quán)力的制度創(chuàng)新被取消或擱置;與此同時，地方人大在其他權(quán)力的行使過程中，如人事任免權(quán)上也有衰退的跡象[3]。持“收縮論”觀點的國外學(xué)者將西方的理論范式投射到中國的地方人大制度上，深層次根源在于他們追求自由主義的意識形態(tài)。

（二）國內(nèi)學(xué)者關(guān)于地方人大制度空間成長機制的研究

最初國內(nèi)學(xué)者對地方人大的研究受到國外學(xué)者的規(guī)范理論范式的影響，但近期主要從功能主義的角度對地方人大的制度實踐進行研究。具體如下：

（1）地方人大和地方黨委、政府等機構(gòu)之間關(guān)系的研究。相關(guān)的理論觀點主要有競爭沖突論、合作共生論、嵌入成長說等。競爭沖突論指地方人大與其他國家權(quán)力主體如地方黨委、政府等之間存在著博弈關(guān)系。合作共生論指地方人大制度空間的成長與其他權(quán)力主體尤其是地方黨委書記等的支持與配合是密不可分的。嵌入成長說認為，地方各級人大的理性嵌入策略是制度成長的核心動力。還有學(xué)者認為，如果能夠?qū)⑦^程、結(jié)構(gòu)和認知三個分析視角進行整合，將過程性因素、制度性因素和人為因素結(jié)合起來，則可以更好地理解地方人大制度空間的生成與發(fā)展邏輯[4]。這些理論都是以黨和政府為中心的視角，也不是完全非此即彼的關(guān)系，只是側(cè)重點有些不同而已。但這些理論主要從機構(gòu)策略及運行的角度來闡述，沒有從制度設(shè)計者的角度來考慮。中國地方人大的制度性行動的變遷動力并不來自地方人大的行動策略，也不來自各地的社會發(fā)育情況，而是來自中共中央和全國人大常委會的制度性設(shè)計[5]。

（2）從社會嵌入的角度來研究地方人大的制度空間。盡管人大制度自身結(jié)構(gòu)的完善是當代中國政治發(fā)展的重要內(nèi)容。我國人大制度的完善根源于它與外在情境要素關(guān)系模式的變遷，根源于外在情境要素對它的要求和期望，根源于現(xiàn)代國家治理和現(xiàn)代社會發(fā)展的理性要求[6]。莊文嘉等認為， 政治嵌入不但沒有帶來地方人大的機構(gòu)擴權(quán)，反而抑制了地方人大的整體發(fā)展及其代議性功能的發(fā)揮;在控制了政治嵌入程度等因素后，社會力量的發(fā)展和參與都在重塑著地方人大的運作[7]。在實踐中，社會力量的參與確實影響到地方人大的發(fā)展，但在理論上仍未達成共識。

上述研究從規(guī)范和功能的角度對地方人大監(jiān)督職能進行解讀，這為本文的研究奠定了很好的理論基礎(chǔ)。但上述研究基本還停留在單一視角，缺乏從整體的角度來認識中國地方人大制度變遷的邏輯，難以對中國的地方人大制度和西方議會制度進行客觀的比較。而且，中國的地方人大制度還有不同的層級和區(qū)域差異。鑒于此，本文選取一個地級市的人大對地方政府環(huán)保責(zé)任進行監(jiān)督的案例，分析地方人大監(jiān)督權(quán)在實踐中是如何逐步制度化，從面分析其合法性基礎(chǔ)。這突破了以前的規(guī)范論和功能論之爭，拓展地方人大監(jiān)督制度研究的空間。

三、個體理性階段：C市人大代表道義政治使命感的具體化

地方人大代表的個體理性，指人大代表具有強烈的參政議政意識，使得他們更加積極主動地去承擔(dān)社會責(zé)任，把人民賦予的政治榮譽感——代表人民利益的道德責(zé)任感和使命感從抽象變?yōu)榫唧w。與西方社會相比，中國人大機構(gòu)的精英政治帶有較強的倫理特點，而不是單一強調(diào)程序至上。

（一）“自找麻煩”：C市人大環(huán)境監(jiān)督的緣起

C市人大環(huán)境監(jiān)督主要因為X江的鎘污染問題。20世紀初，在C市人大常委會對市環(huán)保局長的工作評議中，C市人大代表WGX了解到X江C市段鎘污染狀況十分嚴峻，治理難度相當大。有過農(nóng)業(yè)技術(shù)員經(jīng)歷的WGX了解了鎘污染的危害，X江鎘污染問題迅速進入了他的視野。WGX還邀請了其他代表共同來關(guān)注這個問題。

為了掌握X江鎘污染的證據(jù)，他們通過多種渠道來收集資料。在檢測機構(gòu)方面，如通過對C市疾病控制中心、C市自來水公司、C市環(huán)境監(jiān)測站的檢測數(shù)據(jù)進行比較來發(fā)現(xiàn)問題。在檢測范圍方面，對X江的底泥、魚類和X兩岸1.5公里范圍內(nèi)的土壤上生長的稻米、蔬菜等抽取樣本進行含鎘量檢測，還對以X江水作為飲用水源的居民和非X江水為飲用水源的居民血液指標進行比較。

（二）自下而上的方式：向各級人大提交議案或建議

C市人大代表WGX牽頭召集30召集多名市人大代表就X江鎘污染問題先后兩次在市人大會議上提出議案：第一次提交的議案被作為建議處理;第二次提交的議案被正式立案。

從法理上講，中國下級人大是上級人大權(quán)力的民主基礎(chǔ)。由于他們是市人大代表，他們沒有直接向省人大和全國人大提交議案的權(quán)力，因此他們只有委托本選區(qū)的省人大代表和全國人大代表向上級人大會議提交議案。2005年，他們委托當?shù)氐氖∪舜蟠鞮P等向省人大提交《關(guān)于治理鎘污染，保障人民飲水安全的議案》，并在2006年的G省人大會議上被正式立案。2006年3月，他們委托本市全國人大代表向全國人大十屆四次會議提交了“關(guān)于修訂《生活飲用水衛(wèi)生質(zhì)量標準》的建議”，全國人大將建議交轉(zhuǎn)衛(wèi)生部辦理。

（三）“軟硬兼施”：與政府及職能部門的互動

在X江鎘污染事件中，幾位C市人大代表之所以能在某種程度上監(jiān)督政府來履行好自己的職責(zé)，關(guān)鍵在于他們能使用好策略和技術(shù)。幾位代表長期在政府部門或國企擔(dān)任負責(zé)人，對政府的內(nèi)部運作機制極為熟悉，即知道哪些部門能解決什么問題？能在多大程度上解決？在此基礎(chǔ)上他們根據(jù)這些部門與人大機構(gòu)之間的層級關(guān)系來決定所采取的監(jiān)督策略。人大代表要履行好自己的監(jiān)督職責(zé)，就必須對政府實施“軟硬兼施”的策略。“軟”指希望就關(guān)注的問題得到政府的支持;“硬”指對政府職能部門提出批評建議等，這兩種方式往往是結(jié)合在一起的，而且對不同級別的政府及其部門把握的度不一樣。人大代表對不同級別的政府或部門采取不同方式（壓力式監(jiān)督、匯報式監(jiān)督等）表明，人大代表的行為方式是嵌入到科層體制之中的。

1.匯報式監(jiān)督

C市市長是地方政府行政部門的負責(zé)人，雖然從法律上來講，市長屬于市人大代表監(jiān)督的對象，但他們深知市長的支持對解決環(huán)境污染問題的重要性。他們尋找各種機會向市長匯報，并在匯報中得到過C市市長的批示。

2.壓力式監(jiān)督

由于人大代表在地方政府的職能部門領(lǐng)導(dǎo)的任免方面有一定的話語權(quán)，代表們對C市環(huán)保局以壓力式監(jiān)督為主，如他們就監(jiān)測時間縮短多次與環(huán)保局進行溝通，從10天監(jiān)測一次縮短到5天監(jiān)測一次，這對及時發(fā)現(xiàn)X江2006年元月發(fā)生的X江鎘污染事故發(fā)揮了重要作用。

（四）順勢而為：監(jiān)督時機的把握

除人大代表需要策略性使用自身與政府的關(guān)系外，監(jiān)督時機的把握也很重要。如地方人大會議召開的期間，一般是各級人大代表比較活躍的時機，這期間也有利于人大代表與政府主要領(lǐng)導(dǎo)或部門負責(zé)人進行溝通或開展問政監(jiān)督。還有，上級部門領(lǐng)導(dǎo)來視察也是人大代表反映問題的有利時機。只要有機會，幾位代表就向來C市視察的省有關(guān)部門（G省環(huán)保局和G省人大）領(lǐng)導(dǎo)匯報。在向G省人大環(huán)資委的匯報中，除匯報X江鎘污染的嚴重情況外，他們還利用G省人大對省政府及相關(guān)部門的監(jiān)督機會對省政府有關(guān)部門治理不得力的情況進行了申訴，請G省人大的領(lǐng)導(dǎo)為C市伸張正義，并提出了相關(guān)建議。

幾位關(guān)注鎘污染的人大代表先后通過“發(fā)現(xiàn)問題—尋找證據(jù)—提出議案—和政府部門溝通”等方式來尋求X江污染問題的治理。通過他們持續(xù)的努力，危害人民群眾飲水安全的X江鎘污染問題最終成為地方政府及相關(guān)職能部門不能回避的問題。

四、制度理性階段：以環(huán)境執(zhí)法檢查為核心的人大常委會集體監(jiān)督

制度理性，主要指的是權(quán)力實施主體是通過嵌入制度安排，而不是通過個人的人格魅力來實現(xiàn)行為的理性化而擁有自己的政治舞臺。自2014年起，C市人大常委會環(huán)資委逐步改變了過去地方人大常委會機構(gòu)長期處于“懸浮”的狀態(tài)，進入了制度理性的階段。C市人大常委會的環(huán)境執(zhí)法也成為了一項常規(guī)性工作。C市人大常委會對環(huán)境治理的監(jiān)督雖然還是以“問題”為導(dǎo)向的監(jiān)督，但監(jiān)督的主體、監(jiān)督的方式、監(jiān)督的程序等體現(xiàn)出了規(guī)范性和專業(yè)化色彩。

（一）組織保障：人大代表行為的有效約束

C市人大常委會環(huán)境和資源委員會是人大從事環(huán)境監(jiān)督的常設(shè)機構(gòu)。這個機構(gòu)最初為1988年設(shè)立的人大城鄉(xiāng)建設(shè)委員會，1995年更名為城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境資源委員會，2019年又更名為環(huán)境和資源委員會。機構(gòu)名稱的變化，也反映該部門工作重心的轉(zhuǎn)變。

C市的環(huán)境執(zhí)法檢查組成員通常由常委會領(lǐng)導(dǎo)牽頭，包括常委會成員、專門委員會成員、環(huán)保專業(yè)小組成員、環(huán)保專家和環(huán)保志愿者等組成。在2019年C市的水污染執(zhí)法檢查中，首次實行C市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)全員全過程參與，尤其是黨組書記、常務(wù)副主任親自擔(dān)任執(zhí)法檢查組長，為執(zhí)法檢查的有效開展提供了堅強的組織保障。

C市人大常委會對代表的履職行為也提出了一些要求和規(guī)范，在《關(guān)于加強C市人大代表履職管理的意見》等文件中對市人大代表在市人民代表大會會議期間的工作和閉會期間的活動進行履職管理，如對代表向選區(qū)報告履職情況、積極參政議政、履職積分管理、激勵機制、退出機制等制度進行了明確規(guī)定。這意味著人大代表履職不僅僅憑自己的意愿，而更多地被賦予了制度化的要求。

（二）組合拳：環(huán)境監(jiān)督程序的標準化

《監(jiān)督法》中并沒有對監(jiān)督方式作出具體的規(guī)定，這實質(zhì)上也在一定程度上為地方人大及其常委會選擇靈活的監(jiān)督方式提供了空間。從C市人大常委會2019年5月—7月開展的“一法一條例”貫徹實施情況的執(zhí)法檢查工作來看，監(jiān)督程序具有以下幾個特點：第一，完整的監(jiān)督鏈條。C市人大常委會執(zhí)法檢查中，選擇的方式包括培訓(xùn)動員、暗訪、前期調(diào)研、集中檢查、集中匯報、延伸和補充調(diào)查、開展專題研討、形成報告、審議、跟蹤監(jiān)督等。第二，監(jiān)督區(qū)域的全覆蓋。地方人大環(huán)境監(jiān)督的范圍不僅包括C市的城區(qū)范圍，也包括所屬縣（市）的區(qū)域。采取他查和自查相結(jié)合的方式，主要委托各縣市區(qū)人大常委會開展自查。第三，監(jiān)督內(nèi)容的全方位性。不僅包括對地方政府環(huán)境監(jiān)督實施情況和環(huán)境問題進行實地考察，還對地方政府的監(jiān)督能力進行測評。如2019年C市人大常委會執(zhí)法監(jiān)督檢查過程中，首次對市、縣、鄉(xiāng)三級領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員進行法律知識測試和問卷調(diào)查，增強人大執(zhí)法檢查的權(quán)威性。

（三）專業(yè)化：由規(guī)范化推動專業(yè)化

自波爾斯比將代議機構(gòu)的制度化測量區(qū)分為三個指標之后，由代表職業(yè)化體現(xiàn)的邊界性、內(nèi)在分工和職員規(guī)模體現(xiàn)的內(nèi)在復(fù)雜性和普遍化規(guī)則替代隨意決策所體現(xiàn)的自主性，就一直是代議機構(gòu)制度化研究中的基本評價標準[9]。在職業(yè)化難以與現(xiàn)行制度兼容的大背景下，中國地方人大成長的一個基本路徑是，在經(jīng)過初期的能力建設(shè)與自主性之間的權(quán)衡之后，已經(jīng)進入了一個由規(guī)范化推動專業(yè)化的新階段，并由此而形成了一種由規(guī)范化推動專業(yè)化的制度化模式[10]。C市人大常委會的專業(yè)化不僅體現(xiàn)在個人的能力需求上，而且也體現(xiàn)在機構(gòu)設(shè)置方面。人大專業(yè)小組的成員包括省和市人大代表。專業(yè)小組的成員一般具有環(huán)保方面的專業(yè)背景或長期關(guān)注環(huán)保問題的經(jīng)驗，能彌補人大常委會及專門委員會組成人員在環(huán)保專業(yè)能力方面的不足。這在一定程度上突破了人大代表按選區(qū)劃分小組的局限性，提高了人大代表參政議政的積極性和有效性。

專業(yè)化不僅需要激發(fā)內(nèi)部的潛能，而且也要擅長于借助“外腦”。在C市人大監(jiān)督的全過程中，主動邀請各方面的環(huán)保專家參與，這一方面保證了環(huán)境監(jiān)督結(jié)果的科學(xué)性;另一方面，也保證了人大環(huán)境監(jiān)督的公正性。

（四）監(jiān)督的效力：監(jiān)督結(jié)果的硬化

與西方的“三權(quán)分立，互相制衡”原則不同，中國地方人大監(jiān)督體現(xiàn)事本主義的色彩，主要目的是尋求解決問題的方法。隨著國家對環(huán)保問題的重視，地方人大對同級政府及職能部門的監(jiān)督與上級政府部門的目標越來越趨于一致，同時對政府職能部門的執(zhí)法行為及能力約束加強了。

（1）啟動專題詢問，通過儀式感來強化監(jiān)督的效力。2019年C市人大的水污染執(zhí)法檢查過程中，首次實行多部門主要負責(zé)人聯(lián)排就位，面對面接受常委會組成人員和人大代表的專題詢問，并當場作出整改承諾。這種莊重的儀式感強化了執(zhí)法檢查的要求，彰顯了地方人大監(jiān)督的權(quán)威性。

（2） 監(jiān)督的問題列入政府的考評體系中。C市人大常委會還會同C市生態(tài)環(huán)境委員會辦公室（C市政府臨時成立的環(huán)保督查機構(gòu)），對C市的各縣市區(qū)、各工業(yè)園區(qū)污染防治攻堅戰(zhàn)進行嚴格考核，把人大執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的問題整改落實情況納入考核，此舉也是首次依靠人大的監(jiān)督力量助推各縣市區(qū)、園區(qū)生態(tài)環(huán)保工作。

五、何以可能：地方人大環(huán)境監(jiān)督機制創(chuàng)新的合法性分析

從個體理性到制度理性的轉(zhuǎn)變，地方人大環(huán)境監(jiān)督的內(nèi)容、方式和程序等方面都發(fā)生了根本性的變化。地方人大在環(huán)境監(jiān)督方面的權(quán)威性逐漸增強，但其環(huán)境監(jiān)督制度創(chuàng)新的合法性從何而來？我們可以引入廣義的合法性這一概念。韋伯曾經(jīng)把社會秩序的合法性基礎(chǔ)劃分為：（1）傳統(tǒng);（2） 感情的忠誠;（3） 對絕對價值的信念（對價值理想的信仰）;（4）對秩序符合法律的性質(zhì)的承認[11]。在參照韋伯分類的基礎(chǔ)上，高丙中進一步劃分出四種合法性的類型：社會合法性、政治合法性、行政合法性和法律合法性。這四種類型還可以分為實質(zhì)合法性（社會合法性和政治合法性）和形式合法性（法律合法性和行政合法性）。我們可以借用高丙中上述關(guān)于合法性的分類來分析地方人大監(jiān)督制度是如何變遷的：一方面，地方人大監(jiān)督的內(nèi)容以民生問題等社會熱點問題為切入點，具有較強的實質(zhì)合法性，包括社會合法性和政治合法性。從憲政的角度來看，地方人大的權(quán)力是地方行政區(qū)域內(nèi)享有政治權(quán)利的公民“眾益”與“公意”的表達。這種社會合法性跟我國政府環(huán)保意志的強化有關(guān)。另一方面，地方人大制度的變遷來源于以法律為主導(dǎo)的形式合法性，法律合法性在整個合法性體系中具有核心的整合作用。行政合法性是法律合法性實施的保障。

（一）民生問題：地方人大監(jiān)督切入點

雖然作為地級市的C市人大代表不是直接選舉產(chǎn)生，對環(huán)境問題的監(jiān)督也不是來自于市民的直接訴求而是自上而下的合法性。但需要指出的是，C市人大代表的環(huán)境監(jiān)督行動其實也是在回應(yīng)民眾的訴求。地方人大機構(gòu)要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞黨的中心工作等開展監(jiān)督工作。作為一種實質(zhì)合法性，人大監(jiān)督中的政治合法性主要指“政治正確”——人大的監(jiān)督活動在黨的領(lǐng)導(dǎo)下和圍繞黨的中心工作等開展活動。在環(huán)境保護等民生問題方面，地方人大與黨主導(dǎo)的意識形態(tài)高度契合。

2005年C市人大代表提出的議案沒有被人大立案，轉(zhuǎn)為建議辦理，而在2006年被人大會議正式立案。當時立案主要是因為C市幾位人大代表對監(jiān)督時機的有效把握。而在制度理性階段，C市人大常委會則把人大環(huán)境監(jiān)督提升到政治合法性的角度來認識。2019年5月30日，C市人大常委會啟動水污染防治“一法兩條例”（《中華人民共和國水污染防治法》和《G省湘江保護條例》《G省飲用水水源保護條例》）執(zhí)法檢查。開展此次執(zhí)法檢查，是深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要政治實踐，是認真落實黨中央、省委、市委關(guān)于打好污染防治攻堅戰(zhàn)決策部署的重大法治行動，也是配合全國人大常委會和省人大常委會開展水污染防治法執(zhí)法檢查的具體舉措。

（二）有法可依：人大環(huán)境監(jiān)督依據(jù)的具體化

長期以來，由于法律制度體系的不完備，如一些法律的規(guī)定過于原則性，一些法律制度過時等，導(dǎo)致中國地方人大監(jiān)督權(quán)力的虛化。當前中國正處于一個法治現(xiàn)代化的進程中，建立法治國家是中國共產(chǎn)黨多年來提出的政治目標和制度建設(shè)的決心和意志。黨的十八屆四中全會對依法治國與依憲治國、依法執(zhí)政與依憲執(zhí)政的關(guān)系進行了詳細的界定，表明了中國共產(chǎn)黨堅定不移走中國特色社會主義法治道路的決心和意志。近年來賦予地方人大及其常委會的法律合法性包括兩個方面的內(nèi)容：第一個方面，賦予地方人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)的法定地位，如2006年通過的《監(jiān)督法》明確了各級人大常委會監(jiān)督工作的重點，監(jiān)督的原則和監(jiān)督的程序等;第二個方面，監(jiān)督內(nèi)容方面的法律法規(guī)的完善。近年來，全國人大及其常委會進一步修訂和完善了環(huán)境監(jiān)督相關(guān)的法律體系。如《中華人民共和國環(huán)境保護法》（2014年修訂版）第二十七條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況，對發(fā)生的重大環(huán)境事件應(yīng)當及時向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告，依法接受監(jiān)督”等，這些法律規(guī)定為地方人大實施環(huán)境監(jiān)督提供了明確的合法性依據(jù)。

（三）執(zhí)法必嚴：上級人大及其常委會的有力督導(dǎo)

從人大權(quán)力來源的憲政設(shè)計來看，上級人大認定的權(quán)力來源于下級人大的授予。從工作關(guān)系上看，上下級人大或常委會之間的關(guān)系，只是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)和工作聯(lián)系的關(guān)系，這雖然不是一種嚴格的權(quán)力金字塔關(guān)系，實際上下級人大及其常委會機構(gòu)也是嵌入中國的科層制體制中的，上級常委會能為下級人大常委會提供各種支持。

在C市人大常委會開展環(huán)境監(jiān)督的過程中，來自全國人大及其常委會和省級人大的督導(dǎo)方式如下：第一種方式： 召開由G省人大主持，G省政府主要領(lǐng)導(dǎo)參加的電視電話會議。第二種方式，全國人大常委會和G省人大常委會組織執(zhí)法檢查組直接來C市開展實地檢查工作。由于來自上級人大的督促，使得C市人大的環(huán)境監(jiān)督在C市人大常委會的工作中被排在重要議程中。

六 、結(jié)語

地方人大代表的監(jiān)督權(quán)力實質(zhì)來自公民的委托權(quán)利，因此我們還必須把地方人大的監(jiān)督權(quán)回到公民權(quán)本身以及與之相適應(yīng)的歷史社會發(fā)展階段中來探討。馬歇爾在《公民權(quán)與社會階級》一書中指出，公民權(quán)包括民事權(quán)、政治權(quán)和社會權(quán)等。公民權(quán)的發(fā)展與一個國家的社會發(fā)展道路和歷史文化傳統(tǒng)是緊密相關(guān)的。

在中國， 公民權(quán)所涵蓋的這三個方面并非是逐個擴張的過程， 而是一種階段性的缺失和不均衡的生產(chǎn)過程[12]。我國公民權(quán)要素的擴張與改革開放的進程是緊密聯(lián)系在一起的。改革開放以來，以經(jīng)濟體制改革為核心的改革進程推動了民事權(quán)的某些要素的形成和成長，但社會權(quán)的發(fā)育相對滯后?，F(xiàn)階段中國地方人大制度規(guī)范化建設(shè)應(yīng)該以民生關(guān)懷、改善基本公共服務(wù)和民眾所注目的社會熱點問題等為切入點，盡可能充分發(fā)揮現(xiàn)有人大制度設(shè)計的社會效益，在解決好民生問題后然后逐步向其他領(lǐng)域拓展。隨著地方人大監(jiān)督從“個體理性”向“制度理性”的轉(zhuǎn)變，地方人大監(jiān)督的權(quán)威性逐步加強。這改變了地方人大過去主要依靠政治嵌入和地方黨委書記人格特性的政治環(huán)境，開始逐步向制度化的范式轉(zhuǎn)變。這種制度化的合法性主要來自于多維度的合法性。一方面是由于人大制度越來越成為中國共產(chǎn)黨連接民眾的重要平臺，也就是社會合法性和政治合法性之間的一致性逐步加強;另一方面，人大制度所釋放的法律資源在監(jiān)督體系中所發(fā)揮的整合作用。

近年來，全國人大常委會也采取了一些措施賦予部分設(shè)區(qū)市人大立法權(quán)等來支持地方人大工作，立法工作將成為地級市人大制度拓展的新空間，本文沒有太多涉及，留待下文來研究。

參考文獻：

[1]何俊志，霍偉東.從嵌入到規(guī)范：中國地方人大制度化路徑的新模式[J].華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2018，（4）： 27-34.

[2]Ming Xia. Political Contestation and Emergence of the Provincial Peoples Congress as Power Players in Chinese Politics： A Network Explanation[J].Joural of Contemporary China，2000，（24）：185-214.

[3]倪春納.“收縮”抑或“調(diào)適”：人大制度空間的域外研究之爭[J].理論與改革，2016，（5），69-75.

[4]倪春納.地方人大制度空間的成長邏輯[J].桂海論叢，2017，（3）：73-78.

[5]何俊志，霍偉東.從嵌入到規(guī)范：中國地方人大制度化路徑的新模式[J].華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2018，（4）：27-34.

[6]劉建軍.人大制度與有序民主：對中國民主化進程的一種思考[J].毛澤東鄧小平理論研究，2009，（9）：22-29.

[7]莊文嘉，岳經(jīng)綸.政治嵌入，還是嵌入社會——2006-2009年地方人大經(jīng)費支出的影響因素分析[J].學(xué)術(shù)研究，2014，（1）：35-41，49.

[8]王雄.從制度范式到權(quán)力范式——海外視角下的中國人大制度研究[J].社會科學(xué)，2013，（8）：26-36.

[9]Polsby Nelson W.The Institutionalization of the U.S. House of Representatives[J].The American Political Science Review， 1968， （62）：144-168.

[10]何俊志，霍偉東.從嵌入到規(guī)范：中國地方人大制度化路徑的新模式[J].華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2018，（4）：27-34.

[11]Weber Max . Economy and Society（Volume 1） [M].New York：Bedminster Press Incorporated，1968：36.

[12]施蕓卿.機會空間的營造——以B市被拆遷居民集團行政訴訟為例[J].社會學(xué)研究，2007，（2）：80-110.

From Individual Rationality to Institutional Rationality： Research on the

Innovation of Environmental Supervision System of Local Peoples Congress：

Take City C as an Example

ZHANG Hubiao

（a.School of Public Administration，

b.

Center for environmental and Social Studies，

Hehai University， Nanjing Jiangsu 210098，China）

Abstract：in recent years， the exercise of the supervision power of the local peoples Congress and its Standing Committee in China has been gradually institutionalized. Based on the environmental supervision of C City Peoples Congress， this paper describes how the environmental supervision of local peoples Congress changes from individual rationality to institutional rationality， and analyzes the logic of this change from the perspective of institutional legitimacy. It is found that since the 18th National Congress of the Communist Party of China， the supervision of peoples livelihood issues such as environmental issues has become a new space for local peoples Congress and gradually institutionalized， and its institutionalization is mainly due to the formal legitimacy dominated by legal resources. It can be seen that the supervision of local peoples Congress in China presents a different development path from the Western parliamentary supervision system.

Key words： ?Individual Rationality; Institutional Rationality; Supervision Power of Local peoples Congress; Livelihood Issues

編輯：鄒蕊