金曉丹

(集美大學(xué)師范學(xué)院，福建 廈門 361021)

幼兒階段對一個人的一生起著重要的作用，在幼兒階段接受的學(xué)前教育對一個人的影響也就尤為重要。學(xué)前教育作為基礎(chǔ)教育的起始階段，是為一個人一生的發(fā)展打好基礎(chǔ)的重要階段。當(dāng)今，各國為了增強(qiáng)國家競爭力，在人才培養(yǎng)方面都爭相做出了不斷的探索與努力。隨著學(xué)前教育研究的國際化發(fā)展，各國政府對于學(xué)前教育的重視也是日益深化，作為基礎(chǔ)教育的開端，學(xué)前教育的公平是教育起點(diǎn)的公平。越來越多的國家和地區(qū)高度重視學(xué)前教育的公平，保障弱勢群體幼兒平等接受學(xué)前教育的權(quán)利、促進(jìn)學(xué)前教育公平成為當(dāng)今世界學(xué)前教育發(fā)展的價值追求[1]。為了切實(shí)保障適齡兒童能夠接受平等的學(xué)前教育，許多國家和地區(qū)的政府都積極實(shí)行公費(fèi)學(xué)前教育政策，強(qiáng)力推進(jìn)學(xué)前教育普及，促進(jìn)教育公平。

隨著我國社會的發(fā)展，人民生活水平的不斷提高，對子女教育的重視程度也不斷提升。學(xué)前教育的發(fā)展必然要順應(yīng)社會的發(fā)展，我國《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中首次將學(xué)前教育作為獨(dú)立的一章，體現(xiàn)了國家對學(xué)前教育發(fā)展的重視。同時，近些年，經(jīng)過不斷的努力，取得了可觀的成果。隨著學(xué)前教育的發(fā)展與研究的深入，提供公費(fèi)學(xué)前教育的主張也得到了很多學(xué)者的認(rèn)可與支持，部分省、市、地區(qū)也在積極地試行。在這樣的大背景下，研究其他國家實(shí)行公費(fèi)學(xué)前教育政策的經(jīng)驗(yàn)十分有價值。

韓國在文化上與我國相似，在地理位置上與我國相鄰。韓國作為實(shí)施公費(fèi)學(xué)前教育政策的國家，其政策是在近幾年進(jìn)行的改革。韓國的國土面積不大，在改革上有著周期短、見效快的特點(diǎn)，此特點(diǎn)可以為我國帶來一定的啟示，因此，研究韓國公費(fèi)學(xué)前教育政策的改革對于我國學(xué)前教育政策研究具有重要的借鑒價值。

一 韓國公費(fèi)學(xué)前教育政策概況

韓國的學(xué)前教育體制實(shí)行保育與教育雙軌制，幼兒的教育機(jī)構(gòu)分為幼兒園(招收3～5周歲的幼兒，主要進(jìn)行教育)，幼兒之家(招收0～5周歲的嬰幼兒，主要進(jìn)行保育與教育)，幼兒園歸屬教育部管轄，幼兒之家歸屬保健福祉部管轄，法律依據(jù)也各不相同。韓國政府通過2011年5月2日及2012年1月18日兩次決議確定了針對3～5周歲的幼兒實(shí)施“Nuri課程”(“Nuri”為韓文的古式書面語，是“天下”之意)?！癗uri課程”首次將雙軌制的教育課程進(jìn)行了統(tǒng)一，是韓國政府將保育與教育進(jìn)行統(tǒng)一的努力與嘗試，但至今，雙軌制的統(tǒng)一僅停留在教育課程的統(tǒng)一上，實(shí)際教育的運(yùn)行體制仍為雙軌制。

2012年，“Nuri課程”首先以5周歲幼兒為對象進(jìn)行了試行，2013年擴(kuò)大至3～4周歲，“Nuri課程”政策不僅確立了針對3～5周歲幼兒實(shí)施統(tǒng)一的“Nuri課程”的決策，同時也確立了通過地方教育財政撥款的教育、保育費(fèi)支持政策?！癗uri課程”旨在面向所有在學(xué)前教育機(jī)構(gòu)接受教育的3～5周歲的幼兒提供均等的教育機(jī)會與內(nèi)容，“Nuri課程”的實(shí)施標(biāo)志著韓國公費(fèi)學(xué)前教育制度的確立[2]。

韓國公費(fèi)學(xué)前教育政策的具體實(shí)施方式是面向所有3～5周歲幼兒的家庭，不論家庭經(jīng)濟(jì)收入水平高低，統(tǒng)一提供學(xué)費(fèi)、保育費(fèi)用。韓國的學(xué)前教育并非義務(wù)制，是否進(jìn)入學(xué)前教育機(jī)構(gòu)接受教育是由公民自由選擇的，對于3～5周歲幼兒不進(jìn)入學(xué)前教育機(jī)構(gòu)接受教育的情況，韓國政府會通過地方自治團(tuán)體(及各級地方政府)向這樣的家庭每個月發(fā)放10萬韓元(約600元人民幣)的補(bǔ)助。

2020年韓國公費(fèi)學(xué)前教育政策的幼兒人均月財政補(bǔ)助金額(見表1)。

表1 2020年幼兒人均月補(bǔ)助金計劃 單位：韓元(人民幣)

韓國教育部對“Nuri課程”的財政支出情況(見表2)。

表2 “Nuri課程”財政支出情況 單位：億韓元

二 韓國公費(fèi)學(xué)前教育政策的法律基礎(chǔ)

在實(shí)施“Nuri課程”的同時，韓國頒布了《幼兒教育法》《幼兒教育法執(zhí)行令》等系列法律法規(guī)，對原有的法律條文進(jìn)行了修訂、補(bǔ)充與新增，讓公費(fèi)學(xué)前教育政策的推行有法可依，為政策的推廣奠定了法律基礎(chǔ)。韓國學(xué)前教育相關(guān)法律基礎(chǔ)(見表3)。

表3 學(xué)前教育相關(guān)法律基礎(chǔ)

三 韓國公費(fèi)學(xué)前教育政策推行存在的問題

韓國自2013年全面推行公費(fèi)學(xué)前教育政策，新政策的推行往往具有兩面性，在成長與發(fā)展的同時，也會帶來一些新的問題。韓國所遇到的困難、問題可以供我國進(jìn)行參考。

韓國的公費(fèi)學(xué)前教育政策在很短的時間內(nèi)進(jìn)行了全面覆蓋的嘗試，不論是保育還是教育，都在短期內(nèi)走向了公費(fèi)學(xué)前教育的道路，可以將韓國公費(fèi)學(xué)前教育政策實(shí)施后凸顯的主要問題分為財政問題與公眾認(rèn)識問題兩個方面。

(一)財政支出壓力增大，帶來國家和地方教育經(jīng)費(fèi)支出的矛盾

起初，韓國公費(fèi)學(xué)前教育的財政支出是由國家財政來承擔(dān)，但是由地方自治團(tuán)體(即各級地方政府)的教育財政經(jīng)費(fèi)來支出。2012年以5周歲幼兒為對象實(shí)行“Nuri課程”改革后，學(xué)前教育財政支出增加了57.4%， 2013年開始擴(kuò)展至3～5周歲，財政支出更是大幅度地增加。

“Nuri課程”開始全面實(shí)行時，沒有確立良好的財政制度保障體系。財政支出的大幅增加加大了地方政府的財政壓力，有的政府由于財政稅收不足，出現(xiàn)無法支付公費(fèi)學(xué)前教育所需費(fèi)用的情況，表現(xiàn)出由于體制問題造成的各種利益關(guān)系之間的矛盾[3],公費(fèi)學(xué)前教育的推廣帶來了中央政府與各省、市政府之間的矛盾，在矛盾未解決的情況下，持續(xù)地執(zhí)行，就帶來了一系列的問題[3]。例如，有些地方政府拒絕支付部分私立幼兒之家的財政補(bǔ)貼。

由于財政支出問題，中央政府與各地方政府的矛盾始終存在，國家為了探索解決這個問題的方法，于2017年開始施行3年的限時法《學(xué)前教育支援特別經(jīng)費(fèi)法》。在此法出臺之前，地方教育財政在公費(fèi)學(xué)前教育政策改革后從2013年支出2兆6 841億韓元到2015年上漲至3兆9 732億韓元，年平均增長14.5%。2016年因地方教育財政持續(xù)惡化，韓國的道(相當(dāng)于我國的省)、市教育廳發(fā)行了3兆1 259億韓元的教育債券。2017年開始實(shí)行《學(xué)前教育支援特別經(jīng)費(fèi)法》，當(dāng)年的學(xué)前教育特殊經(jīng)費(fèi)支出為3兆9 409億韓元，從2018年開始，學(xué)前教育特殊經(jīng)費(fèi)全部由國庫支出，但面臨3年的限時法即將到期，未來韓國公費(fèi)學(xué)前教育政策所需要的經(jīng)費(fèi)支出仍然面臨很大的挑戰(zhàn)。

除了各利益關(guān)系之間的矛盾，社會各界對政策實(shí)施的財政保障也提出了質(zhì)疑與憂慮。如：“Nuri課程”的實(shí)施雖在財政上為保育與教育的統(tǒng)一打下了基礎(chǔ)，但地方政府的教育財政支出中包括普通教育財政支出與特別教育財政支出，普通教育財政支出是提供幼、小、初中教育機(jī)構(gòu)運(yùn)營所需要的經(jīng)費(fèi)。教育財政支出在法律上規(guī)定為財政收入的20.27%，若公費(fèi)學(xué)前教育的需求增速大于財政收入的增速，那么有可能造成教育財政赤字等問題[4]。也有韓國學(xué)者對幼兒園與幼兒之家對補(bǔ)助金的違規(guī)使用問題提出了質(zhì)疑，并提出應(yīng)強(qiáng)化這方面的法制建設(shè)的建議[3]。

(二)公眾認(rèn)識傾向于關(guān)注公費(fèi)的比例，未能關(guān)注政策帶來的教育意義

“Nuri課程”的實(shí)施具有三重涵義：在財政上，規(guī)定由地方政府撥款補(bǔ)助每一名3～5歲幼兒的保育、教育費(fèi)用，基本實(shí)現(xiàn)3～5歲兒童保育、教育免費(fèi)，這是一條民生福利政策。在教育上，是實(shí)現(xiàn)全國所有幼兒之家與幼兒園課程的統(tǒng)一，是一項(xiàng)學(xué)前教育課程改革政策。在教育機(jī)會上，它包含著為所有幼兒在基礎(chǔ)教育的最初階段提供平等的教育機(jī)會的涵義，又是一條權(quán)利保障政策。

涵蓋多方面深意的政策在實(shí)施后，社會的反響不盡如人意。出現(xiàn)了僅將“Nuri課程”作為民生福利政策，公眾認(rèn)識僅傾向于金錢層面，很多父母只重視公費(fèi)學(xué)前教育的“公費(fèi)”二字[5],韓國學(xué)者指出，“Nuri課程”的實(shí)施包含著在教育的最初階段為全體國民提供公平、機(jī)會均等的教育的深刻意義，但很多父母的關(guān)心僅在于公費(fèi)教育的“公費(fèi)”二字[6]。

有些父母認(rèn)為，公費(fèi)學(xué)前教育政策雖稱為公費(fèi)，但在現(xiàn)實(shí)情況中，很多私立幼兒園和幼兒之家的學(xué)費(fèi)與政府的補(bǔ)助相比存在較大的差距，父母需要支付剩余的費(fèi)用，所以提出意見，國家雖然實(shí)行了公費(fèi)學(xué)前教育政策，但他們卻認(rèn)為政策的實(shí)際受益感較低。還有些父母認(rèn)為，國家雖然投入了大量的財政來推行公費(fèi)學(xué)前教育，但由于一些學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的實(shí)際費(fèi)用遠(yuǎn)高于國家的財政補(bǔ)貼，國家的補(bǔ)貼并不能夠讓孩子享受私立幼兒園或幼兒之家的教育，所以，不能夠稱為是公費(fèi)學(xué)前教育[7]。也有一些人主張，為了讓公費(fèi)學(xué)前教育得到更好的推行，公立幼兒園應(yīng)擴(kuò)建至50%。

出現(xiàn)這種情況，雖然是國民關(guān)注切身利益的體現(xiàn)，但國家政策的深層含義未能全面得到社會的認(rèn)可，確有遺憾。研究者認(rèn)為有必要對公費(fèi)學(xué)前教育體制實(shí)行后所帶來的課程改革、權(quán)利保障層面的深意進(jìn)行國民思想意識方面的強(qiáng)化與宣傳。

四 結(jié)論與啟示

韓國公費(fèi)學(xué)前教育政策的推廣在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了3-5周歲的全面覆蓋，改革速度較快，其中政策的制定與實(shí)施以及面臨的問題等都對我國有著啟示和借鑒意義。

首先，韓國公費(fèi)學(xué)前教育政策的實(shí)施現(xiàn)狀處于上升的狀態(tài)，自2013年全面覆蓋3～5周歲幼兒的家庭后，財政支出在不斷地增加，可見政府對此政策推廣的力度之大。在2011年以前，韓國的學(xué)前教育投入低于OECD成員國的平均水平。 2011年韓國學(xué)前教育財政支出占總GDP的0.6%，與OECD成員國達(dá)到了相同的水平，2013年占比0.9%，超過了OECD國家的平均水平。Heckman(2006)提出，在人的一生中，進(jìn)行同樣的教育投資，嬰幼兒期的投資是見效最好的[8]。韓國努力加大學(xué)前教育財政投入的舉措對于現(xiàn)今我國如火如荼開展學(xué)前教育改革有著很大的啟示作用。

其次，韓國在公費(fèi)學(xué)前教育政策推行之初就確立了相關(guān)的法律，為政策的推行提供了基礎(chǔ)保障。雖然有學(xué)者指出，法制基礎(chǔ)的構(gòu)建不夠完善，但在新政策推行的同時完成基礎(chǔ)法律保障的舉措也值得我們借鑒。

再次，韓國在推行公費(fèi)學(xué)前教育政策時采取以政府為主導(dǎo)，以政策制度為保障，以政府財政投入為主，建立公費(fèi)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，分階段逐步推進(jìn)公費(fèi)學(xué)前教育，促進(jìn)學(xué)前教育公平的策略。這些經(jīng)驗(yàn)都具有重要的借鑒價值。

最后，在存在的問題上，主要表現(xiàn)出財政與思想意識方面的問題。韓國所遇到的財政問題可以對我國在政策的實(shí)行上提出警示，若要實(shí)行公費(fèi)學(xué)前教育政策，首先要確立好明確的財政來源保障體制，同時明確責(zé)任，這樣才能有效地推廣政策，切實(shí)服務(wù)于人民。其次要確立好政策的監(jiān)管體制，任何好的改革不能缺少好的監(jiān)督體系，不能僅重視實(shí)施，不重視監(jiān)管。韓國在思想意識層面上遇到的問題，啟示我們要在政策實(shí)施的初期做好宣傳工作。

綜上所述，韓國的公費(fèi)學(xué)前教育政策推行至今取得了一定的成果，對于學(xué)前教育的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，一些經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，同時，其在短期內(nèi)的快速發(fā)展所帶來的社會矛盾與問題也能夠給我們一定的啟示。韓國將教育課程的改革與公費(fèi)學(xué)前教育政策一同提出，改革并重，造成了一定的難度，但在加快建設(shè)學(xué)前教育體制改革基礎(chǔ)的問題上有著一定的積極作用。未來，我國在學(xué)前教育體制的建設(shè)道路上還要面臨更多新的改革，參考與借鑒他國的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)是十分必要的。