駱懷冠

摘要：2016年以來，廣西區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”改革全面推開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設和環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境保護、安全生產監(jiān)管、林業(yè)、交通等機構和職能先后整合為一個機構，統(tǒng)一行使相關管理、執(zhí)法和服務職能，取得了良好成效。但是，隨著改革的深入推進，“四所合一”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中存在人員素質較低、權責不清、經費及設備不足、執(zhí)法主體不明等問題。針對這些問題進行探討，提出幾點相應對策。

關鍵詞：四所合一鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法問題對策

2016年以來，隨著廣西自治區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革工作的推開，全區(qū)相繼“四所合一”將鄉(xiāng)鎮(zhèn)原國土資源管理所、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設站、林業(yè)站、交通站等機構和職能整合，組建國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)內統(tǒng)一綜合執(zhí)法。 幾年來，通過整合“四所合一”的人員和資源，對轄區(qū)內涉及國土、建設、安監(jiān)、環(huán)保、林業(yè)、交通等工作進行有效的管理和監(jiān)管，大大提高了機構編制配置的使用率，對各種違法違規(guī)行為做到很好的震懾作用。但是，隨著改革的深入推進，“四所合一”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中存在人員素質較低、權責不清、經費及設備不足、執(zhí)法主體不明等問題。本文以我鎮(zhèn)為例針對這些問題進行探討，對今后的綜合執(zhí)法工作開展給出幾點建議，以供參考。

一、“四所合一”綜合執(zhí)法在運行中存在以下困難和問題：

（一）人員配備不到位，綜合執(zhí)法人員素質不高，執(zhí)法力量薄弱?！八乃弦弧备母锖螅陆C構人員原則上從原站（所）在編人員直接劃入，人編分離、空編空崗的現(xiàn)象比較嚴重，影響了日常執(zhí)法工作的開展。一是在編人員普遍學歷較低，年齡偏大，專技人員少，綜合業(yè)務能力低。二是部分人員還被抽出承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其他工作，比如駐村精準扶貧等。三是原“四所”合并后的編制沒有增加，都是帶編整合，造成目前的人員還是按原來的方式開展工作，只對原來崗位業(yè)務熟悉，對其他業(yè)務不熟悉。四是原“四所”人員，經考試獲得執(zhí)法證的人員也只占極少數(shù)，還難以開展正常的綜合執(zhí)法工作。

（二）職能較難整合，中心業(yè)務難以顧及?！八乃弦弧彪m然實現(xiàn)了人員和辦公場所的整合，但是業(yè)務上還是分別接受縣級幾個部門的指導，站所人員還是按原來的工作性質各干各的，業(yè)務整合操作難度較大，出現(xiàn)了機構合并，人員難合并的現(xiàn)象。此外，原來的環(huán)保、安監(jiān)、國土、規(guī)劃等部門均有自身的行業(yè)標準和執(zhí)法人員，合并后外出執(zhí)行任務時，難以按統(tǒng)一標準履職，且難以界定履職主體的責任，導致出現(xiàn)履職不到位的現(xiàn)象。

（三）經費難以保障?！八乃弦弧毙聶C構人員較多，業(yè)務繁雜，需要經常下鄉(xiāng)，直接面對農村群眾。但是落實履行職能所需的人員經費、工作經費及其必要的辦公設備、專業(yè)執(zhí)法裝備（如執(zhí)法記錄儀、攝像機）等相關保障難以落實。以上都需要一定的穩(wěn)定經費保障，目前因經費問題而經常影響站里國土資源執(zhí)法巡查、安全生產檢查及環(huán)保等各項主要工作的有效開展。

（四）職權分配不清問題?！八乃弦弧焙?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站受到多重業(yè)務領導，存在管理秩序混亂、人事安排不明、權利義務配置不均等，比如原國土所直接受國土資源局領導，不歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，“四所合一”后經費下?lián)芗霸O備歸屬問題較為混亂。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“四所合一”還沒有建立起一套完善的規(guī)章制度，使得日常開展工作仍然是各顧各所，工作起來貌合神離。

二、對今后“四所合一”綜合執(zhí)法工作開展的幾點建議。

（一）充實力量，強化業(yè)務培訓，打造一支全新的綜合執(zhí)法專業(yè)隊伍。一是縣級各業(yè)務主管部門通過多種渠道，采取多種形式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”人員進行系統(tǒng)培訓。同時組織“四所”工作人員參加行政執(zhí)法證培訓考試，做到持證上崗，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法工作具備“亮證執(zhí)法”的程序要求，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法更加規(guī)范化。二是根據編制情況及時通過公開招錄相關專業(yè)的技術人員，向“四所合一”注入新鮮血液，夯實專業(yè)隊伍。三是嚴格執(zhí)行有關加強抽調、借調人員管理的文件規(guī)定，合理調配人力資源，確保“四所合一”機構正常運轉所需基本工作人員。四是整合盤活現(xiàn)有工作力量，推動“四所合一”機構人員立足崗位練兵、崗位提高、崗位培養(yǎng)，盡量往“通才”方向發(fā)展，實現(xiàn)“一崗多責、一專多能”，充分發(fā)揮最大效用。

（二）切實落實經費及相關配備，規(guī)范管理?？h級各相關業(yè)務主管部門除了在業(yè)務、工作條件等方面繼續(xù)給予支持外，也應同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一起，采取有效措施，切實保障“四所合一”后履行職能所需的各種經費和執(zhí)法設備。

（三）理清執(zhí)法主體，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法哨兵定位工作。一是縣級相關業(yè)務主管部門要繼續(xù)加大國土資源、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設和環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境保護、安全生產監(jiān)管、交通、林業(yè)等領域的簡政放權力度。對照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權責清單以及上級委托、交辦等事項，逐條梳理明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”機構的法定事項、受委托事項、主辦事項和協(xié)辦事項等。二是進一步理順上下級權責關系。上級機關委托“四所合一”承擔的事項，要簽訂委托協(xié)議，由受托方以上級機關名義在委托范圍內行使相關職權。上級機關要加強對委托事項的監(jiān)管，并對受托方行使相關職權的行為后果承擔法律責任。對上級機關委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使的職權或者明確由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)助的事項，“四所合一”機構應協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好有關工作。

（四）進一步做好簡政放權，堅持聯(lián)合執(zhí)法與委托執(zhí)法相結合。根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)權責清單，全面梳理管理權限，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權責統(tǒng)一，明確“四所合一”應負責的業(yè)務范圍，在關鍵領域進行業(yè)務指導，破解綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法的矛盾。

（五）提高人員待遇，激發(fā)執(zhí)法人員的積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所”是全額撥款的事業(yè)單位，實行的是管理和專技崗位及相應的工資。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所”工作人員的工資都比較低下，建議有關部門在崗位設置和職稱申報時有所傾斜。根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”主要從事綜合行政執(zhí)法工作的實際，設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法人員崗位津貼。同時綜合執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員往往會遇到不安全因素危及人身安全，建議安排預算資金給予購買綜合執(zhí)法人員人身保險。提高“四所合一”執(zhí)法人員待遇，調動執(zhí)法人員積極性。

參考文獻：

1、《關于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”改革的實施意見》（桂政辦發(fā)〔2018〕2號）

2、《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”機構履職能力建設提升基層農戶管控水平的若干措施》（廳發(fā)[2020]53號）