鐘正生 張德禮

增加公共消費(fèi)，在2020年的多個(gè)重要會(huì)議和文件中被提及。2020年3月政治局會(huì)議首次指出“合理增加公共消費(fèi)”，此后在4月政治局會(huì)議和當(dāng)年11月公布的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中，都提到了“適當(dāng)增加公共消費(fèi)”。2020年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，除“要合理增加公共消費(fèi)”外，還明確指出“提高教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和育幼等公共服務(wù)支出效率”。

公共消費(fèi)對(duì)居民消費(fèi)有“擠入”效應(yīng)，即增加公共消費(fèi)會(huì)促進(jìn)居民消費(fèi)。我們研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的公共消費(fèi)率長(zhǎng)期低于世界平均水平，而且在各省市之間、城鄉(xiāng)之間存在較大分化，未來(lái)在增加公共消費(fèi)規(guī)模、提高公共消費(fèi)支出效率兩個(gè)方面，都還有很大提升空間。如果對(duì)標(biāo)發(fā)達(dá)國(guó)家的公共消費(fèi)率，中國(guó)的政府最終消費(fèi)支出占GDP比例還有4個(gè)百分點(diǎn)左右的提升空間，按2020年的名義GDP計(jì)算，可提高3.9萬(wàn)億。應(yīng)盡快出臺(tái)增加公共消費(fèi)的政策，適當(dāng)將財(cái)政資金從投資向消費(fèi)轉(zhuǎn)移，重點(diǎn)投向包括教育、養(yǎng)老、醫(yī)療和育幼等重點(diǎn)民生領(lǐng)域，以及公共消費(fèi)水平較低的農(nóng)村地區(qū)。

一、什么是公共消費(fèi)

目前學(xué)界對(duì)什么是“公共消費(fèi)”有不同的理解，還沒(méi)有形成共識(shí)。尹世杰在1991年主編的《當(dāng)代消費(fèi)經(jīng)濟(jì)辭典》中，把公共消費(fèi)定義為在社會(huì)成員集體范圍內(nèi)共同進(jìn)行的生活消費(fèi)。陳福來(lái)認(rèn)為馬克思所說(shuō)的“滿(mǎn)足一般社會(huì)需要的剩余勞動(dòng)的那部分產(chǎn)品消費(fèi)”就是公共消費(fèi)。厲以寧認(rèn)為公共消費(fèi)的范圍很廣，除國(guó)家組織的某些消費(fèi)支出外，由社會(huì)團(tuán)體組織的某些消費(fèi)支出也屬于公共消費(fèi)。王寧把公共消費(fèi)定義為消費(fèi)資料為集合消費(fèi)主體（集體、社區(qū)或國(guó)家）所有并由這些主體所支配的消費(fèi)方式。

和學(xué)界對(duì)公共消費(fèi)的定義有較大差別不同，實(shí)際應(yīng)用時(shí)對(duì)哪些屬于公共消費(fèi)的看法分歧較小。一般認(rèn)為廣義的公共消費(fèi)包含以下三類(lèi)：一是政府自身消費(fèi)，指的是政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的人力和物力等消耗；二是社會(huì)性消費(fèi)，主要包括社會(huì)公眾消費(fèi)的公共服務(wù)和公共物品，如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、育幼、文化等社會(huì)保障和社會(huì)事業(yè)支出；三是公共消費(fèi)性投資，主要指不是為了現(xiàn)金流回報(bào)而是用于公眾消費(fèi)的投資支出，比如環(huán)境治理、防災(zāi)抗災(zāi)等項(xiàng)目的建設(shè)。

用得更多的是狹義公共消費(fèi)，則包括政府自身消費(fèi)和社會(huì)性消費(fèi)這兩類(lèi)，沒(méi)有將公共消費(fèi)性投資納入。原因一是雖然公共消費(fèi)性投資的目的是用于公眾消費(fèi)，但這些支出活動(dòng)本身屬于投資，和日常所理解的消費(fèi)有本質(zhì)區(qū)別。原因二是判斷政府投資項(xiàng)目是為了獲得現(xiàn)金流回報(bào)還是用于公眾消費(fèi)帶有主觀(guān)性，在基建項(xiàng)目現(xiàn)金流回報(bào)多數(shù)偏低甚至是沒(méi)有現(xiàn)金流的情況下更是如此。

本文使用狹義口徑的公共消費(fèi)。一方面是遵循通常做法，如前面分析的，廣義公共消費(fèi)用得比較少。另一方面是公共消費(fèi)難有大的增量，因?yàn)橐蟮氖恰昂侠怼焙汀斑m當(dāng)”增加，這意味著未來(lái)政府通過(guò)公共消費(fèi)性投資來(lái)發(fā)力的概率很小。因此，這里不考慮公共消費(fèi)性投資。

二、中國(guó)公共消費(fèi)的五大特征

第一，2014年到2019年，公共消費(fèi)占社會(huì)總消費(fèi)的比例穩(wěn)定在30%左右，逆周期調(diào)節(jié)功能還有待提高。根據(jù)不同主體，消費(fèi)可以劃分為居民消費(fèi)和政府消費(fèi)。官方?jīng)]有公布這兩類(lèi)消費(fèi)的絕對(duì)金額，我們用支出法核算GDP中的居民最終消費(fèi)支出和政府最終消費(fèi)支出來(lái)代替。由于公共消費(fèi)基本都是由政府來(lái)提供，且GDP最終消費(fèi)支出的統(tǒng)計(jì)不包括投資，因此政府最終消費(fèi)支出占總最終消費(fèi)支出的比例，是公共消費(fèi)占社會(huì)總消費(fèi)比例的很好代替指標(biāo)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，1968年到2012年，政府最終消費(fèi)支出占比穩(wěn)步抬升，從15.2%提高到30.8%。2013年這一比例小幅下滑到30.7%，2014年開(kāi)始在30%附近小幅波動(dòng)。近年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速整體在回落，而公共消費(fèi)的比例基本穩(wěn)定，表明它的逆周期調(diào)節(jié)功能并沒(méi)有很好發(fā)揮。

第二，2014年開(kāi)始，教育、社會(huì)保障和就業(yè)、一般公共服務(wù)是公共消費(fèi)的前三大支出分項(xiàng)。根據(jù)全國(guó)公共財(cái)政支出的分項(xiàng)數(shù)據(jù)，2009年教育支出首次超過(guò)一般公共服務(wù)，成為第一大財(cái)政支出，此后兩者缺口不斷擴(kuò)大。2010-2013年這四年，社會(huì)保障和就業(yè)支出的規(guī)模同一般公共服務(wù)支出規(guī)模都基本接近，但從2014年開(kāi)始，前者就一直比后者高。這一方面是因?yàn)榉锤约皦嚎s非急需非剛性支出，使得一般公共服務(wù)支出增速放緩，甚至在2014年和2015年出現(xiàn)下降；另一方面則是因?yàn)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)增速中樞下移和人口老齡化加劇后，對(duì)社會(huì)保障和就業(yè)方面的剛性支出需求增加。這三者的合計(jì)規(guī)模，從2014年的5.2萬(wàn)億，提高到2019年的8.5萬(wàn)億。

第三，除個(gè)別年份外，中國(guó)的公共消費(fèi)率長(zhǎng)期低于全球平均水平，有較大提升空間。支出法核算GDP時(shí)，政府最終消費(fèi)支出的占比，稱(chēng)為公共消費(fèi)率，可以用來(lái)衡量政府以消費(fèi)的方式來(lái)參與經(jīng)濟(jì)的程度。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，中國(guó)公共消費(fèi)率逐年提高，從1970年的10.9%提高到2019年的16.7%。盡管如此，除1999年和2000年外，其它年份中國(guó)的公共消費(fèi)率都在全球平均水平之下。2019年全球公共消費(fèi)率為16.9%，比中國(guó)高0.2個(gè)百分點(diǎn)。

國(guó)別對(duì)比看，發(fā)達(dá)國(guó)家的公共消費(fèi)率整體高于發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)公共消費(fèi)率介于兩個(gè)群體之間。發(fā)達(dá)國(guó)家中，2019年公共消費(fèi)率較高的有瑞典（25.9%）、荷蘭（24.5%）、挪威（24.4%）、丹麥（23.9%）和以色列（23.1%），都明顯高于中國(guó)，而比中國(guó)低的有美國(guó)（14.0%）、瑞士（11.9%）和新加坡（10.3%）。主要發(fā)展中國(guó)家中，除南非（21.3%）和巴西（20.3%）外，公共消費(fèi)率多低于中國(guó)，其中印度為12.0%，低于10%的有印尼（8.8%）和越南（6.5%）。

2019年發(fā)達(dá)國(guó)家的平均公共消費(fèi)率為20.5%，如果中國(guó)以它們?yōu)闃?biāo)桿，那么中國(guó)的公共消費(fèi)率還有4個(gè)百分點(diǎn)左右（3.8%）的提升空間。按2020年的名義GDP101.6萬(wàn)億來(lái)估算，最終政府消費(fèi)支出可提高3.9萬(wàn)億。

第四，中國(guó)各省市的公共消費(fèi)率分化嚴(yán)重。從公共消費(fèi)率看，2017年排名前六位的省市自治區(qū)分別是西藏、青海、新疆、寧夏、海南和黑龍江，都是邊疆地區(qū)或者少數(shù)民族聚居區(qū)。這些地區(qū)的公共消費(fèi)率高，主要原因是在現(xiàn)行的財(cái)政體系下，轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先向它們傾斜，公共支出在地方經(jīng)濟(jì)中扮演了重要角色。2017年北京公共消費(fèi)率19.1%，位列第七，和北京作為首都公共服務(wù)水平較高，以及政府機(jī)構(gòu)集中所需的資金消耗相對(duì)較多有關(guān)。排名第八和第九的是甘肅、云南，2017年公共消費(fèi)率分別為18.9%和18.1%，它們同樣受益于轉(zhuǎn)移支付。排名第十的是上海，主因是上海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、公共服務(wù)水平高。

從人均政府最終消費(fèi)支出看，2017年排名第一的是北京，達(dá)到了2.46萬(wàn)元，原因是上文分析的首都公共服務(wù)水平較高和政府機(jī)構(gòu)集中。排名第二的是西藏，西藏發(fā)展水平相對(duì)落后、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移在維持經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行中扮演關(guān)鍵角色，因此它的人均政府最終消費(fèi)支出也位居全國(guó)前列。位列第三到第十的省市自治區(qū)，一類(lèi)是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，包括上海、天津、江蘇、浙江和廣東，另一類(lèi)是受益于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移的少數(shù)民族聚居區(qū)，包括新疆和寧夏。

而人均政府最終消費(fèi)支出靠后的省市自治區(qū)，一類(lèi)是邊疆地區(qū)，如廣西、云南，它們的公共消費(fèi)率并不低，但由于發(fā)展水平在全國(guó)來(lái)看相對(duì)落后，因而人均最終政府消費(fèi)支出較少。另一類(lèi)是中部省份，如江西和安徽，它們的發(fā)展水平不如東部，中央財(cái)政對(duì)它們的支持力度又弱于邊疆地區(qū)。

第五，城鄉(xiāng)之間的公共消費(fèi)差距同樣較大。中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在很多方面，在公共服務(wù)上尤為明顯。通過(guò)公開(kāi)渠道，很難找到中國(guó)城市和農(nóng)村的人均公共消費(fèi)支出數(shù)據(jù)?？紤]到醫(yī)療衛(wèi)生和教育都是重要的公共服務(wù)支出，我們可通過(guò)對(duì)比城市和農(nóng)村的醫(yī)療和教育數(shù)據(jù)，來(lái)看城鄉(xiāng)之間的公共消費(fèi)差距。

醫(yī)療衛(wèi)生方面，2003年到2018年，農(nóng)村每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)，從23人增加到46人。但同期城市的這一指標(biāo)增長(zhǎng)更快，從49人到109人。城市每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)，從農(nóng)村的2.13倍提高到2.37倍。可見(jiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間醫(yī)療衛(wèi)生差距并未縮小而是進(jìn)一步擴(kuò)大。

教育方面，以小學(xué)階段的生均教育經(jīng)費(fèi)支出為例。1997年到2019年，全國(guó)農(nóng)村普通小學(xué)的生均教育經(jīng)費(fèi)，從297元提高到1.32萬(wàn)元。同期全國(guó)普通小學(xué)的生均教育經(jīng)費(fèi)，從368元提高到1.40萬(wàn)元。農(nóng)村小學(xué)和全國(guó)小學(xué)的生均教育經(jīng)費(fèi)之比，從1997年的80.8%，逐步提高到2013年的高點(diǎn)98.4%，顯示在農(nóng)村小學(xué)教育上的財(cái)政投入力度穩(wěn)步向全國(guó)平均水平靠近。但從2014年開(kāi)始，兩者比例呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)，表明財(cái)政資金在農(nóng)村和城市的小學(xué)教育投入上又開(kāi)始分化，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的支持力度弱于城市。

三、增加公共消費(fèi)的政策建議

在分析中國(guó)公共消費(fèi)特征的基礎(chǔ)上，就如何更好增加公共消費(fèi)我們有以下政策建議：

一是，各項(xiàng)增加公共消費(fèi)政策的力度，需要根據(jù)各級(jí)政府的財(cái)力而定，避免為了增加而增加。通過(guò)前面分析可知，中國(guó)公共消費(fèi)率長(zhǎng)期低于全球平均水平，和發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有4個(gè)百分點(diǎn)的提升空間，因此確實(shí)有必要逐漸增加公共消費(fèi)。但由于財(cái)政收入增速中樞隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩而下移，地方政府隱性債務(wù)壓力有增無(wú)減，增加公共消費(fèi)的資金從哪里來(lái)，是各級(jí)政府和各部門(mén)都面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，需要根據(jù)財(cái)政收支情況，控制公共消費(fèi)增加的節(jié)奏，避免和此前政府投資大幅擴(kuò)張一樣，產(chǎn)生讓地方債務(wù)進(jìn)一步激增等問(wèn)題。2020年中央在重要會(huì)議和文件中的“合理”“適當(dāng)”定調(diào)，需要嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。

二是，財(cái)政支出中，應(yīng)適當(dāng)壓降投資的比例，將資金向公共消費(fèi)轉(zhuǎn)移。2018年中國(guó)國(guó)民收入調(diào)查口徑的住戶(hù)部門(mén)可支配收入占GDP比例為59.4%，處于國(guó)際平均水平。但城鄉(xiāng)一體化住戶(hù)調(diào)查口徑的全國(guó)居民可支配收入，只有GDP的42.8%。住戶(hù)調(diào)查口徑的數(shù)據(jù)和公眾直觀(guān)感受更接近，這表明中國(guó)和其它主要國(guó)家相比，政府的經(jīng)濟(jì)參與度更深，也獲得了更高比例的GDP分配，有更多的資源可用于消費(fèi)和投資。

但通過(guò)前面的分析可知，中國(guó)的公共消費(fèi)率又長(zhǎng)期低于全球平均水平。這說(shuō)明中國(guó)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中投資占比過(guò)高，沒(méi)有將資金向公共消費(fèi)集中。固然有中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，政府對(duì)交通等基礎(chǔ)設(shè)施有更強(qiáng)需求的原因，但不能否認(rèn)的是，政府主導(dǎo)的低效率投資項(xiàng)目并不少見(jiàn)。最近幾年，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債一直未能充分拉動(dòng)基建投資，就和缺少好的基建項(xiàng)目來(lái)對(duì)接有關(guān)。而那些現(xiàn)金流少甚至是沒(méi)有現(xiàn)金流的基建項(xiàng)目，在地方債務(wù)高壓監(jiān)管之前，基本都能靠隱性債務(wù)來(lái)融資。

王小魯?shù)难芯堪l(fā)現(xiàn)，政府加上國(guó)有控股企業(yè)的固定資產(chǎn)投資總額占GDP的比例，從1990年的15%左右提高到2017年的28%。按固定資產(chǎn)投資和固定資本形成總額1.9：1的比例來(lái)推算，2017年政府和國(guó)有企業(yè)的投資貢獻(xiàn)了15%的GDP。而日韓的這一比例歷史上最高也只有10%左右，這表明中國(guó)存在過(guò)量的基礎(chǔ)設(shè)施投資，不光擠出了民間投資，也擠出了消費(fèi)。

假定政府和國(guó)有企業(yè)的投資對(duì)GDP貢獻(xiàn)率從15%降到10%，按固定資產(chǎn)投資和固定資本形成總額1.9：1的比例來(lái)計(jì)算，最多可有占GDP9.5%的資金從政府和國(guó)有控股企業(yè)的固定資產(chǎn)投資轉(zhuǎn)向消費(fèi)。用2020年的名義GDP估算，最高可增加消費(fèi)9.7萬(wàn)億。

因此，需要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，壓降投資尤其是低效率的基建投資，將資金適當(dāng)向消費(fèi)轉(zhuǎn)移。提高公共消費(fèi)在社會(huì)總消費(fèi)中的比例，尤其是在經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力的時(shí)候，從而更好發(fā)揮公共消費(fèi)的逆周期調(diào)節(jié)功能。

三是，公共消費(fèi)優(yōu)先向教育、養(yǎng)老、醫(yī)療和育幼等重點(diǎn)民生領(lǐng)域傾斜，發(fā)揮公共消費(fèi)的乘數(shù)效應(yīng)。這幾個(gè)領(lǐng)域都是基本民生，而且都是普通家庭的重要支出。如果沒(méi)有公共消費(fèi)來(lái)緩解支出壓力，會(huì)“擠出”居民部門(mén)在其他商品和服務(wù)上的消費(fèi)。公共消費(fèi)向這些領(lǐng)域傾斜，在減輕居民部門(mén)當(dāng)前支出壓力的同時(shí)，還會(huì)改善他們對(duì)未來(lái)的預(yù)期，從而減少預(yù)防性的儲(chǔ)蓄需求，這兩個(gè)渠道都會(huì)提高居民部門(mén)的邊際消費(fèi)傾向。因此，和增加公共投資會(huì)“擠出”私人投資不同，增加公共消費(fèi)會(huì)“擠入”居民消費(fèi)，進(jìn)而帶來(lái)乘數(shù)效應(yīng)。目前已有學(xué)術(shù)研究支持這一結(jié)論，比如伍再華等人通過(guò)定量分析，發(fā)現(xiàn)中國(guó)公共消費(fèi)每增加1%，居民消費(fèi)在長(zhǎng)期內(nèi)最高會(huì)增加0.3886%。

四是，以鄉(xiāng)村振興為契機(jī)，縮小城鄉(xiāng)之間的公共消費(fèi)差距。推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，這個(gè)政策方向提了很多年，但通過(guò)我們前面的分析可知，城鄉(xiāng)在教育和醫(yī)療這些基本公共服務(wù)上差距反而是在擴(kuò)大的。背后原因在于，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市集聚效應(yīng)更強(qiáng)，人力和資本這些生產(chǎn)要素都向城市集中，因而城市有更多的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和財(cái)政支出用于公共消費(fèi)。縮小城鄉(xiāng)之間的公共消費(fèi)差距，需要以尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律為前提。

全面脫貧后，鄉(xiāng)村振興成為下一個(gè)階段三農(nóng)工作的重中之重，可以此為契機(jī)，縮小城鄉(xiāng)之間的公共消費(fèi)差距。今年的一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》中，也提出到2025年城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平要明顯提高。一號(hào)文件也指明了一些方向，一是發(fā)揮財(cái)政投入引領(lǐng)作用，支持以市場(chǎng)化方式設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金；二是加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，教育和醫(yī)療這些農(nóng)村存在明顯短板的領(lǐng)域預(yù)計(jì)將是重點(diǎn)；三是構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，結(jié)合實(shí)際情況發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)自身的經(jīng)濟(jì)活力，以此來(lái)促進(jìn)公共消費(fèi)。