周啟琳

摘要：為加快推進(jìn)省、市、縣各級(jí)重大項(xiàng)目建設(shè)，各地政府從政策上著手予以傾斜，制定要素保障措施，但重大項(xiàng)目建設(shè)過程中要素保障問題依舊存在。本文對(duì)主要制約重大項(xiàng)目建設(shè)的土地、資金、前期手續(xù)辦理等要素進(jìn)行闡述，同時(shí)梳理部分地區(qū)采取的相應(yīng)保障措施，在整理的基礎(chǔ)上，提出合理的建議。

關(guān)鍵詞：要素保障;重大項(xiàng)目;項(xiàng)目審批

重大項(xiàng)目本身是一個(gè)比較寬泛的概念，就各級(jí)政府而言，凡是對(duì)本地區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響的項(xiàng)目均可稱為重大項(xiàng)目，重大項(xiàng)目名單由各級(jí)政府按年印發(fā)，并由專門的部門負(fù)責(zé)日常服務(wù)與管理。各級(jí)重大項(xiàng)目對(duì)穩(wěn)定投資增長(zhǎng)具有關(guān)鍵作用、對(duì)推動(dòng)規(guī)劃落地落實(shí)具有支撐作用、對(duì)各項(xiàng)工作具有帶動(dòng)作用、對(duì)穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期具有引導(dǎo)作用。重大項(xiàng)目保障機(jī)制是為更加有效的推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施而制定的，這為落實(shí)中央部署，做好“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ?，加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，增進(jìn)民生福祉，提高資源配置效率具有重要意義。

為鼓勵(lì)各行各業(yè)積極謀劃重大項(xiàng)目建設(shè)，各級(jí)政府專門印發(fā)了針對(duì)重大項(xiàng)目推進(jìn)過程中的綠色政策，開通綠色通道，一方面激勵(lì)業(yè)主更加積極策劃重大項(xiàng)目，獲得政策紅利，另一方面重大項(xiàng)目專項(xiàng)政策出臺(tái)也為解決項(xiàng)目推進(jìn)中存在卡點(diǎn)、難點(diǎn)問題提供了新的解決思路和方法。本文從目前制約重大項(xiàng)目推進(jìn)過程中最普遍的要素出發(fā)，即土地、資金、前期手續(xù)辦理，分析其具體情況，通過梳理部分地區(qū)在解決要素保障問題的方法和措施，最終分析給出合理的建議。

一、要素保障存在問題

（一）重大項(xiàng)目建設(shè)資金缺口較大

各級(jí)重大項(xiàng)目的“重大性”，決定項(xiàng)目總投資一般較大，即“大項(xiàng)目”。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，往往相關(guān)企業(yè)自有資金和各級(jí)政府自身財(cái)力有限，重大項(xiàng)目建設(shè)資金匱乏，尤其是一些項(xiàng)目業(yè)主為搶抓時(shí)間推進(jìn)項(xiàng)目，在建設(shè)資金尚未落實(shí)到位的情況下便開工建設(shè)，導(dǎo)致資金鏈斷裂，項(xiàng)目建設(shè)無(wú)法按原定計(jì)劃推進(jìn)，項(xiàng)目建設(shè)期不斷延長(zhǎng)，更有甚者成為胡子工程，達(dá)不到最初制定的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益目標(biāo)。

（二）項(xiàng)目用地協(xié)調(diào)難度大耗時(shí)長(zhǎng)

近年來(lái)，土地政策更加嚴(yán)格、規(guī)范，土地問題已經(jīng)成為眾多項(xiàng)目推進(jìn)過程中的瓶頸。重大項(xiàng)目用地常涉及征地拆遷、管線遷改、涉軍問題、占用綠地、交通轉(zhuǎn)換、港口岸線和航道審批、軌道控保區(qū)協(xié)調(diào)、文物保護(hù)、涉鐵協(xié)調(diào)等方方面面，用地協(xié)調(diào)難度大、耗時(shí)長(zhǎng)。如征地拆遷，最普遍的是部分拆遷戶訴求與現(xiàn)行政策差距極大，導(dǎo)致在征地拆遷過程中形成滯遷戶，談判、磋商極為耗時(shí);事涉大型國(guó)企、央企和部分部隊(duì)用地，其內(nèi)部審批流程長(zhǎng)，且不受地方管理，即使與權(quán)屬所有者達(dá)成共識(shí)，到協(xié)議正式生效耗時(shí)極長(zhǎng);項(xiàng)目前期工作與后期實(shí)施銜接不到位，項(xiàng)目規(guī)劃與電力規(guī)劃、高速公路規(guī)劃、鐵路規(guī)劃、電信、天然氣等行業(yè)規(guī)劃銜接不夠，影響項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度;對(duì)于涉及項(xiàng)目用地、施工占地等問題論證不充分，未進(jìn)行繞避方案論證，引發(fā)項(xiàng)目實(shí)施過程中的用地協(xié)調(diào)問題等。

（三）項(xiàng)目審批流程復(fù)雜

自工程建設(shè)項(xiàng)目審批改革試點(diǎn)以來(lái)，針對(duì)統(tǒng)一審批流程、精簡(jiǎn)審批環(huán)節(jié)、提速審批辦理等出臺(tái)了一系列改革措施，但一些地區(qū)由于各部門間缺乏統(tǒng)籌管理、下放權(quán)力含金量不足、審批流程設(shè)置不規(guī)范等問題，行政審批改革在具體執(zhí)行層面難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，表面上各項(xiàng)審批環(huán)節(jié)時(shí)效性已達(dá)標(biāo)，但實(shí)際成功辦結(jié)率卻較低。在不同審批階段，審批要求交叉重疊、設(shè)置隱性前置條件、審批流程反復(fù)等現(xiàn)象仍然存在。

二、部分地區(qū)要素保障政策分析

（一）各地多舉措并舉強(qiáng)化用地保障

在重大項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施過程中，各地千方百計(jì)運(yùn)用各種舉措強(qiáng)化用地保障，確保重大項(xiàng)目順利推進(jìn)。如寧波奉化大力整治灘涂，拓展工業(yè)用地，為工業(yè)園區(qū)用地提供了有力保障;廣州番禺區(qū)為確保重大項(xiàng)目落地，整體建設(shè)用地指標(biāo)已經(jīng)使用到土地利用規(guī)劃中2030年的規(guī)模;湖北實(shí)行差異化要素保障，強(qiáng)調(diào)用地指標(biāo)兜底保障，實(shí)行用地先建再補(bǔ)的措施;蘇州市積極爭(zhēng)取使用國(guó)家計(jì)劃和省預(yù)留指標(biāo)，充分利用存量土地，引導(dǎo)市級(jí)重大項(xiàng)目?jī)?yōu)先使用存量建設(shè)用地，切實(shí)抓好房屋征收工作，全力保障重大項(xiàng)目用地需求，開辟綠色通道，從用地指標(biāo)落實(shí)、招拍掛供地到頒發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證，實(shí)行全程跟蹤服務(wù)，確保重大項(xiàng)目用地及時(shí)供應(yīng)。

（二）各地不斷拓寬資金籌措渠道

構(gòu)建多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，積極爭(zhēng)取國(guó)家資金投入，充分調(diào)動(dòng)各地區(qū)各部門爭(zhēng)取國(guó)家有關(guān)資金的積極性;搶抓國(guó)家金融支持重大項(xiàng)目?jī)?yōu)惠政策的機(jī)遇，用好國(guó)家專項(xiàng)基金、中央預(yù)算內(nèi)資金和企業(yè)債券等對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略和重大項(xiàng)目的扶持政策;鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行資本運(yùn)作，著力盤活存量資產(chǎn)，合理引導(dǎo)存量資本的流動(dòng)，鼓勵(lì)進(jìn)行存量資本的再投入和滾動(dòng)運(yùn)作，擴(kuò)大資本效能;利用資本市場(chǎng)擴(kuò)大直接融資規(guī)模，穩(wěn)步推進(jìn)資產(chǎn)證券化。如江蘇省積極爭(zhēng)取中央預(yù)算內(nèi)資金，使用專項(xiàng)債券、發(fā)行企業(yè)債券，引導(dǎo)各類產(chǎn)業(yè)基金按市場(chǎng)化原則投資參與省重大項(xiàng)目;南昌市建設(shè)資金、各類產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金向市重大、重點(diǎn)項(xiàng)目?jī)A斜，建立市級(jí)PPP項(xiàng)目基金，鼓勵(lì)引導(dǎo)民間資本參與項(xiàng)目建設(shè)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)信貸資金優(yōu)先投向市重大重點(diǎn)項(xiàng)目;四川省鼓勵(lì)引導(dǎo)各地各部門增加省重點(diǎn)項(xiàng)目前期經(jīng)費(fèi)投入，支持符合條件項(xiàng)目采用PPP模式開發(fā)建設(shè)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域開展不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)，強(qiáng)化政府投融資平臺(tái)作用，鼓勵(lì)國(guó)有平臺(tái)公司積極參與項(xiàng)目建設(shè);深圳龍華區(qū)對(duì)政府投資的項(xiàng)目，財(cái)政資金予以優(yōu)先支持，對(duì)社會(huì)投資項(xiàng)目，有關(guān)行業(yè)主管部門通過銀企對(duì)接會(huì)等形式向金融機(jī)構(gòu)推介。

（三）各地區(qū)全力做好項(xiàng)目建設(shè)服務(wù)保障

重大項(xiàng)目審批實(shí)行綠色通道辦理，實(shí)行重大項(xiàng)目審批代辦制度，安排代辦員全過程跟進(jìn)代辦項(xiàng)目審批事宜。如中山市重點(diǎn)項(xiàng)目審批實(shí)行“綠色通道”辦理，“導(dǎo)辦代辦制”，安排導(dǎo)辦代辦員全程跟進(jìn)項(xiàng)目審批事宜;東莞市實(shí)行重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目預(yù)審批和重大項(xiàng)目“綠色通道”審批，要求各審批部門實(shí)行“科長(zhǎng)服務(wù)制度”，實(shí)施重大項(xiàng)目“小圍合”機(jī)制，針對(duì)重大項(xiàng)目相關(guān)問題要召開會(huì)議協(xié)調(diào)解決，強(qiáng)化項(xiàng)目批后監(jiān)管，督促完善綠色通道審批后續(xù)手續(xù)。南昌市提前介入指導(dǎo)項(xiàng)目報(bào)建，在非工作時(shí)間開展預(yù)約服務(wù)、延時(shí)服務(wù)，實(shí)行項(xiàng)目容缺受理、限時(shí)辦結(jié)、告知承諾、模擬審批等制度;寧波市實(shí)行年度重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目代辦經(jīng)理人制度。

三、意見及建議

重大項(xiàng)目是落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略、對(duì)接國(guó)家支持的重要載體，是穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的重要工具。鐵路、軌道交通、高速公路、電力通信、能源水利等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，也是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，教育、衛(wèi)生、文化、體育等民生類重大項(xiàng)目是社會(huì)民生改善的重要保障，也是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)生活的重要支撐。充分發(fā)揮重大項(xiàng)目的帶動(dòng)示范作用，對(duì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展具有關(guān)鍵支撐作用和重要現(xiàn)實(shí)意義。

本文通過分析重大項(xiàng)目推進(jìn)過程中存在的主要制約要素，整理部分地區(qū)為化解制約要素而采取的方法措施，在此基礎(chǔ)上，為更好推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)，提出以下幾點(diǎn)建議。

①多渠道籌集項(xiàng)目建設(shè)資金。要運(yùn)用“擠、貸、吸、爭(zhēng)、招、推”等舉措解決資金缺口問題。一是“擠”，即嚴(yán)格管控政府資金支出，節(jié)約資金并使其投向市級(jí)重大項(xiàng)目建設(shè)。二是“貸”，即加強(qiáng)與銀行等金融機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào)，增加直接融資力度，爭(zhēng)取貸款總額和長(zhǎng)期貸款額度，提升金融機(jī)構(gòu)對(duì)市級(jí)重大項(xiàng)目建設(shè)資金的扶持力度。三是“吸”，即積極吸收各類社會(huì)資金投入重大項(xiàng)目建設(shè)。通過深化投融資體制改革，鼓勵(lì)各類社會(huì)資本投入，充分挖掘社會(huì)投資的潛力，最大限度放寬民間投資準(zhǔn)入領(lǐng)域。四是“爭(zhēng)”，即通過向國(guó)家以及相關(guān)投資公司等積極爭(zhēng)取國(guó)債資金和建設(shè)資金。五是“招”，即招商引資，強(qiáng)化市級(jí)重大項(xiàng)目包裝和推介工作，充分發(fā)揮區(qū)位、政策和資源等優(yōu)勢(shì)，努力引進(jìn)優(yōu)秀企業(yè)投資項(xiàng)目建設(shè)。六是“推”，即定期向銀行推薦一批優(yōu)秀企業(yè)和項(xiàng)目，深入組織開展政、銀、企合作對(duì)接，加快建設(shè)銀企增進(jìn)了解、強(qiáng)化溝通的服務(wù)平臺(tái)。

②多舉措破解土地指標(biāo)瓶頸。一是優(yōu)先保證市級(jí)重大項(xiàng)目用地需求。二是各級(jí)政府要通過土地儲(chǔ)備整治等措施，以及地票交易等政策爭(zhēng)取用地指標(biāo)。三要集約利用土地，要充分挖掘現(xiàn)有的土地潛力，盤活閑置用地，切實(shí)加強(qiáng)土地的集約利用，防止浪費(fèi)和閑置，對(duì)于確實(shí)無(wú)力建設(shè)的項(xiàng)目，要堅(jiān)決予以收回。四是創(chuàng)新機(jī)制建立，要加大研究力度、對(duì)接力度和實(shí)踐力度，針對(duì)土地運(yùn)作中存在的問題，集中力量進(jìn)行突破，盡快形成順利供給、取得收益、滾動(dòng)收儲(chǔ)的土地利用良性機(jī)制。

③多形式優(yōu)化項(xiàng)目建設(shè)環(huán)境。一是簡(jiǎn)化、優(yōu)化服務(wù)流程。各部門要在規(guī)范行政行為、簡(jiǎn)化辦事流程的同時(shí)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，對(duì)于高度關(guān)聯(lián)的服務(wù)事項(xiàng)，爭(zhēng)取做到一站式、并聯(lián)式審批，提高審批效率。二是提高服務(wù)效能。各有關(guān)單位要切實(shí)履行職責(zé)，對(duì)明文規(guī)定能辦的，要積極辦理，提高效率;對(duì)需要研究請(qǐng)示的，要積極溝通，體現(xiàn)水平;對(duì)需要部門之間并聯(lián)協(xié)作的，要積極配合，體現(xiàn)境界;對(duì)沒有明文規(guī)定和明令禁止的，要敢于擔(dān)當(dāng)，體現(xiàn)能力。三是要完善公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，謀劃項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；㈡湕l化，不斷增強(qiáng)項(xiàng)目的承載力和可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。四是要重點(diǎn)圍繞項(xiàng)目用工需求，結(jié)合本地教育發(fā)展抓好用工培訓(xùn)和供需對(duì)接服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]朱珠.重大項(xiàng)目自然資源要素保障的困境與對(duì)策[J].中國(guó)土地，2021（06）：23-25.

[2]劉學(xué).加強(qiáng)精準(zhǔn)監(jiān)督挺起高質(zhì)量發(fā)展“脊梁”——昌樂縣人大常委會(huì)依法推動(dòng)政府重點(diǎn)投資項(xiàng)目建設(shè)側(cè)記[J].山東人大工作，2021（05）：36-37.

[3].統(tǒng)一工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度和管理系統(tǒng)推動(dòng)全覆蓋全流程全要素改革[J].建筑，2021（01）：18-19.

[4]羅育中.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式構(gòu)成要素分析[J].財(cái)經(jīng)界，2020（17）：25-26.

[5]王陽(yáng).陜西省政府投資引導(dǎo)基金支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展論壇舉辦[J].西部財(cái)會(huì)，2021（06）：2.