曹玉昆，郭紅巖，邱越，朱震鋒

(1.東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150040；2.黑龍江省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心，哈爾濱 150001；3.豐林縣新青鎮(zhèn) 黨委，黑龍江 伊春153036)

為了加快林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型并促進(jìn)林區(qū)森林資源逐步恢復(fù)和穩(wěn)定增長(zhǎng)，2015年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》和《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見(jiàn)》。已有研究緊緊圍繞國(guó)有林區(qū)改革的實(shí)施效果及其影響展開(kāi)了豐富的評(píng)價(jià)和研究[1-10]，在重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展方面，國(guó)有森工企業(yè)轉(zhuǎn)型能力的提高至關(guān)重要[11-13]；實(shí)施天保工程能夠明確重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)改革的方向和定位、轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊乃枷隱14-15]；在解決民生問(wèn)題方面，國(guó)有林區(qū)改革進(jìn)程不僅對(duì)職工家庭人均收入變化產(chǎn)生了明顯的影響[16-17]，且提高了職工的工資性收入水平[18]，但職工家庭可支配收入增長(zhǎng)仍然緩慢[19]。此外，關(guān)于改革后的路徑研究，學(xué)者們對(duì)國(guó)有林區(qū)社會(huì)治理[20-21]、社會(huì)救助[22]、職工轉(zhuǎn)崗適應(yīng)能力[23]、職工培訓(xùn)[24]、體制創(chuàng)新[25-27]、公共服務(wù)[28]等方面有所探討。但是，政企政事分開(kāi)改革作為國(guó)有林區(qū)改革中的重要一環(huán)和森工企業(yè)走出轉(zhuǎn)型困境的必要手段，已有研究鮮有涉及。一方面，政企政事分開(kāi)改革是國(guó)家堅(jiān)持分類(lèi)指導(dǎo)、精準(zhǔn)施策的原則，統(tǒng)籌重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)改革的內(nèi)容，重構(gòu)國(guó)有林區(qū)管理體制的重要方式，使國(guó)有林經(jīng)營(yíng)管理體制實(shí)現(xiàn)了首次重大轉(zhuǎn)變；另一方面，國(guó)有林區(qū)實(shí)施政企政事分開(kāi)改革后應(yīng)如何謀求經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展也成為社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)。2018年10月19日，黑龍江伊春森工集團(tuán)有限責(zé)任公司正式成立，開(kāi)啟了伊春國(guó)有林區(qū)政企政事分開(kāi)改革征程；隨后，伊春國(guó)有林區(qū)嚴(yán)格遵循《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見(jiàn)》開(kāi)展重新調(diào)整行政區(qū)劃、移交森工企業(yè)的辦社會(huì)職能和行政權(quán)力等工作，逐步實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和社會(huì)各負(fù)其責(zé)，加快森工企業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)作，改制改革林區(qū)所辦企業(yè)。因此，以伊春國(guó)有林區(qū)為研究對(duì)象，基于2019年5～10月通過(guò)實(shí)地調(diào)研和問(wèn)卷調(diào)查向當(dāng)?shù)亓謽I(yè)局、林場(chǎng)職工、林場(chǎng)管理人員等搜集與改革總體方案落實(shí)情況、職工訴求等相關(guān)的資料，分析政企政事分開(kāi)改革進(jìn)展及其對(duì)伊春國(guó)有林區(qū)的影響，提出完善改革的對(duì)策建議，以期為探索未來(lái)深化管理體制改革路徑提供理論借鑒。

1 國(guó)有林區(qū)政企政事分開(kāi)改革

1.1 重新調(diào)整行政區(qū)劃

2019年7月13日，黑龍江省伊春市政府依據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《黑龍江省伊春部分行政區(qū)劃調(diào)整方案》，將行政區(qū)域調(diào)整為4個(gè)市轄區(qū)、1個(gè)縣級(jí)市以及5個(gè)縣，調(diào)整前后各行政區(qū)域的劃分范圍以及具體調(diào)整情況如表1所示。截至2020年1月，新設(shè)的4個(gè)縣4個(gè)區(qū)11個(gè)鎮(zhèn)13個(gè)街道辦事處組建完畢，標(biāo)志著1市1縣15區(qū)的行政格局徹底結(jié)束。

表1 伊春國(guó)有林區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整

1.2 全面推進(jìn)辦社會(huì)職能移交

伊春國(guó)有林區(qū)按照政企政事分開(kāi)改革的要求，首先，開(kāi)展基礎(chǔ)性清查工作，建立基本臺(tái)賬；然后，完成中期部署任務(wù)，召開(kāi)改革會(huì)議成立領(lǐng)導(dǎo)小組并制定配套子方案；最后，全面推進(jìn)辦社會(huì)職能的移交，對(duì)于政策未明確的職能機(jī)構(gòu)，先由區(qū)政府行使資產(chǎn)、機(jī)構(gòu)和人員的管理職能，待政策明確后再逐步移交，確保辦社會(huì)職能全面、規(guī)范、徹底移交。截至2019年7月，檢察院和法院在領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌部署下移交完畢，分別由黑龍江省人民檢察院林區(qū)分院、黑龍江省林區(qū)中級(jí)人民法院垂直管理。林業(yè)公安局仍由森工企業(yè)管理。教育職能的移交情況分為三種：⑴一次性完成移交，如新青林業(yè)局、帶嶺林業(yè)局等；⑵只完成中小學(xué)的移交，如五營(yíng)林業(yè)局、桃山林業(yè)局等；⑶教育職能均未移交，如紅星林業(yè)局等。因此，森工企業(yè)在準(zhǔn)確把握改革精神的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)辦社會(huì)職能的全面移交，但是移交未徹底進(jìn)行，企業(yè)仍需承擔(dān)許多社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的支出，對(duì)改革進(jìn)程產(chǎn)生負(fù)面影響。

1.3 著重推動(dòng)行政權(quán)力移交

由伊春森工集團(tuán)的鐵力林業(yè)局有限責(zé)任公司、朗鄉(xiāng)林業(yè)局有限責(zé)任公司、雙豐林業(yè)局有限責(zé)任公司、桃山林業(yè)局有限責(zé)任公司組成的“南四局”在2018年9月率先完成林業(yè)局有限責(zé)任公司的掛牌運(yùn)營(yíng)，隨后開(kāi)展行政權(quán)力移交。以“南四局”為例分析移交屬地政府行政權(quán)力情況，具有較強(qiáng)的代表性。“南四局”移交的行政監(jiān)督檢查和行政處罰這兩種行政權(quán)力類(lèi)型事項(xiàng)的數(shù)目最多(表2)，表明森工企業(yè)在不斷“分化、解除”行政權(quán)力，力求加快構(gòu)建精簡(jiǎn)高效的運(yùn)行管理體制。鐵力林業(yè)局移交事項(xiàng)總數(shù)最多，達(dá)到77項(xiàng)，占移交前承擔(dān)行政權(quán)力事項(xiàng)的65%以上，即過(guò)半數(shù)的行政權(quán)力移交完畢，推動(dòng)了森工企業(yè)整體的“去行政化”進(jìn)程。

表2 “南四局”移交給屬地政府的行政權(quán)力/件

1.4 政企政事分開(kāi)改革措施需調(diào)整

在國(guó)有林區(qū)政企政事分開(kāi)改革過(guò)程中，存在民生政策有缺漏、改革人員安置問(wèn)題突出、應(yīng)急處理運(yùn)行機(jī)制不完善、企業(yè)張力不足等問(wèn)題。因此，為了促進(jìn)國(guó)有林區(qū)政企政事分開(kāi)改革的順利施行，應(yīng)從以下3個(gè)方面著手及時(shí)調(diào)整政企政事分開(kāi)改革的相關(guān)措施。

1.4.1 明確森工企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制

森工集團(tuán)是實(shí)施天保工程政策的主體，體現(xiàn)了國(guó)有資本投資運(yùn)行公司的特殊性。但是，未能有效解決由林區(qū)長(zhǎng)期實(shí)施政企合一管理體制而形成的體制性、機(jī)制性、結(jié)構(gòu)性和社會(huì)性等矛盾，如何處理生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)關(guān)系以及森工企業(yè)是否繼續(xù)將集中力量發(fā)揮三大效益作為主要目標(biāo)暫時(shí)并不明確。新組建的森工集團(tuán)存在參與自主市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的能力較弱，資金、人才、技術(shù)和經(jīng)營(yíng)等資本較為薄弱，承接政策和風(fēng)險(xiǎn)的能力有待提升，經(jīng)營(yíng)機(jī)制缺乏明確方向且與林區(qū)當(dāng)下社會(huì)發(fā)展方式嚴(yán)重不匹配等諸多問(wèn)題。因此，在未來(lái)的改革配套措施中，應(yīng)進(jìn)一步完善森工企業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。

1.4.2 完善人員配套安置政策

如何妥善安置涉及改革人員以及如何平穩(wěn)過(guò)渡移交人員身份是推進(jìn)辦社會(huì)職能移交工作亟需解決的問(wèn)題，原因在于人員編制的確定和安排極其復(fù)雜。以五營(yíng)林業(yè)局為例，2007年以前，該林業(yè)局的教師均為企業(yè)編制，工資來(lái)源為天保資金，由于缺乏相應(yīng)政策指導(dǎo)移交工作進(jìn)程緩慢；2007年根據(jù)森工總局(現(xiàn)龍江森工集團(tuán))劃分的標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)教師身份轉(zhuǎn)變的過(guò)渡，通過(guò)審核標(biāo)準(zhǔn)的265位教師于2008年正式轉(zhuǎn)為事業(yè)編制，其余500多位教師則分為3種情況進(jìn)行安排(表3)，直至2019年1月1日五營(yíng)林業(yè)局的教育職能才移交完畢?？梢?jiàn)，移交人員身份的平穩(wěn)過(guò)渡需有配套政策協(xié)調(diào)。同時(shí)，通過(guò)深度訪談可知若身份過(guò)渡處理不當(dāng)可能會(huì)引發(fā)矛盾繼而發(fā)生上訪事件。所以，政府應(yīng)因地制宜地制定人員身份認(rèn)定考量和安置政策，并完善動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，避免改革進(jìn)程出現(xiàn)新的問(wèn)題，嚴(yán)重影響改革的初衷。

表3 五營(yíng)林業(yè)局教師身份過(guò)渡安排

1.4.3 控制改革總成本

森工企業(yè)移交辦社會(huì)職能，需要政府提供巨額資金支持才能保證移交的順利進(jìn)行。以改革較為成功的吉林森工集團(tuán)為例，2005年吉林森工集團(tuán)將教育職能移交給屬地政府，當(dāng)時(shí)尚未停伐，因此教師的工資由森工企業(yè)承擔(dān)。2006年吉林森工集團(tuán)移交辦社會(huì)職能時(shí)吉林省政府撥付了4億元的改革成本[29]。此外，政企政事分開(kāi)改革完成后還涉及到企業(yè)負(fù)債的承擔(dān)、國(guó)有資產(chǎn)的分配等復(fù)雜狀況。為此，應(yīng)該拓寬資金來(lái)源，匯聚政府、森工企業(yè)、社會(huì)的力量，共同解決改革成本過(guò)高的難題。

2 政企政事分開(kāi)改革對(duì)國(guó)有林區(qū)的影響

2.1 政企政事分開(kāi)改革加速了國(guó)有林區(qū)與地方的融合

林區(qū)與地方生產(chǎn)要素流動(dòng)不均致使經(jīng)濟(jì)水平差異較大是制約國(guó)有林區(qū)發(fā)展的重要原因。以伊春國(guó)有林區(qū)為例，國(guó)有林區(qū)政企政事分開(kāi)改革通過(guò)重新調(diào)整行政區(qū)劃，首先為解決行政區(qū)畸形化、小鎮(zhèn)化創(chuàng)造了有利條件；其次改善了行政區(qū)劃布局分散、資源分散的實(shí)際問(wèn)題，使國(guó)有林區(qū)解體并被納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃。行政區(qū)劃重新調(diào)整后，一方面所轄縣區(qū)財(cái)政逐步實(shí)行財(cái)政統(tǒng)籌，經(jīng)費(fèi)納入地方政府財(cái)政預(yù)算；另一方面，移交后的教育、醫(yī)療等單位的資金來(lái)源為政府撥款事業(yè)單位專(zhuān)項(xiàng)資金，初步實(shí)現(xiàn)了財(cái)政來(lái)源多元化，有助于形成人流、物流、資金流的有效流動(dòng)和聚集，從而推動(dòng)其轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2.2 政企政事分開(kāi)改革完善了森工企業(yè)管理體系

森工集團(tuán)是國(guó)有獨(dú)資公司，建立了完備的經(jīng)營(yíng)主體，推進(jìn)動(dòng)能轉(zhuǎn)換，為做大做強(qiáng)林區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供重要保障；其內(nèi)部管理體系逐漸呈現(xiàn)“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢”的特點(diǎn)，并構(gòu)建了法人治理架構(gòu)。此外，政企政事分開(kāi)改革構(gòu)建了市場(chǎng)載體、持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，促使森工企業(yè)吸收和組織更多的社會(huì)資本，同時(shí)增強(qiáng)了投資者的長(zhǎng)期預(yù)判，推動(dòng)多元化發(fā)展與合作。以伊春國(guó)有林區(qū)的新青林業(yè)局為例，該林業(yè)局是較早改革的試點(diǎn)之一，2017年12月新青林業(yè)集團(tuán)有限公司和7個(gè)子公司掛牌成立，建立了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層，配齊了公司黨委書(shū)記(兼董事長(zhǎng))、總經(jīng)理、黨委副書(shū)記(兼紀(jì)委書(shū)記)、常務(wù)副總經(jīng)理和中層干部，現(xiàn)代化林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體初具規(guī)模，從2018年起就已經(jīng)推進(jìn)集團(tuán)公司以資產(chǎn)委托經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、市場(chǎng)化運(yùn)作等方式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。

2.3 政企政事分開(kāi)改革提高了職工的心理預(yù)期

國(guó)有林區(qū)在落實(shí)政企政事分開(kāi)改革過(guò)程中秉持“以人為本、確保穩(wěn)定”的重要原則，以民生問(wèn)題為重大導(dǎo)向，尤其是統(tǒng)籌推進(jìn)“三供三治”(供水、供熱、供氣；污水治理、垃圾治理、庭院及老舊小區(qū)整治)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及農(nóng)村(林場(chǎng)所)環(huán)境整治，使林區(qū)職工的居住環(huán)境逐年改善。以伊春國(guó)有林區(qū)為例，至2018年年末，林區(qū)累計(jì)改造林業(yè)棚戶(hù)區(qū)36.5萬(wàn)戶(hù)，惠及林區(qū)群眾75萬(wàn)人。同時(shí)，通過(guò)隨機(jī)訪談結(jié)果可知大部分受訪者認(rèn)為改革能夠促進(jìn)歷史遺留問(wèn)題的解決，有利于建設(shè)具備特色優(yōu)勢(shì)的森工企業(yè)，對(duì)深化改革充滿(mǎn)信心，從而激發(fā)了森工企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)轉(zhuǎn)的積極性和活力。為進(jìn)一步探尋政企政事分開(kāi)改革對(duì)林區(qū)職工心理產(chǎn)生的影響，于2019年在伊春國(guó)有林區(qū)展開(kāi)問(wèn)卷調(diào)查了解職工對(duì)相關(guān)政策了解情況、改革參與情況以及身份轉(zhuǎn)換適應(yīng)情況。結(jié)果表明，67.8%的受訪職工表示對(duì)改革政策完全了解(表4)，35.56%的職工對(duì)身份轉(zhuǎn)換感到非常適應(yīng)。因此，雖然過(guò)半數(shù)的受訪職工對(duì)改革政策有較為深入的了解，但大部分職工對(duì)于身份轉(zhuǎn)換的適應(yīng)程度較低。同時(shí)，在訪談中能夠了解到，許多職工對(duì)改革后續(xù)工作能否有序推進(jìn)和相關(guān)社會(huì)保障政策能否配套落實(shí)感到擔(dān)憂，導(dǎo)致消極情緒的出現(xiàn)。

表4 政企政事分開(kāi)改革對(duì)林區(qū)職工心理影響的程度/人

3 啟示

3.1 著力保障職工妥善安置

雖然伊春市政府采取統(tǒng)一安排、統(tǒng)一把關(guān)、統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一發(fā)布的“四個(gè)統(tǒng)一”制度以保障有序有效開(kāi)展政企政事分開(kāi)改革的后續(xù)工作，但為了最大程度消除政企政事分開(kāi)改革對(duì)職工帶來(lái)的消極情緒仍需加強(qiáng)職工社會(huì)保障方面的建設(shè)。首先，應(yīng)通過(guò)對(duì)森工企業(yè)實(shí)地調(diào)研后，結(jié)合實(shí)際來(lái)明晰涉及改革人員的安置政策。具體而言：在安置政策中，應(yīng)明確編制數(shù)量、轉(zhuǎn)崗情況、待遇變動(dòng)等，并完善相應(yīng)的法律法規(guī)作為堅(jiān)實(shí)有力的約束手段。同時(shí)，安置政策中還應(yīng)靈活確定人員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，尤其是有關(guān)林業(yè)編制人員身份的認(rèn)定，盡量減少相關(guān)人員的抵觸心理。其次，應(yīng)通過(guò)在森工企業(yè)專(zhuān)門(mén)成立監(jiān)管小組加強(qiáng)職工檔案管理工作。指導(dǎo)從事重體力勞動(dòng)的職工填寫(xiě)規(guī)范、正確的工作檔案并建立專(zhuān)門(mén)數(shù)據(jù)庫(kù)分類(lèi)保存。若出現(xiàn)職工檔案顯示累計(jì)從事特殊工種不滿(mǎn)10年的，應(yīng)當(dāng)允許職工提供工資表、工票等佐證材料證明其工齡以及工作內(nèi)容。以此確保在一線崗位工作且常年從事重體力勞動(dòng)的職工能夠享受提前退休政策，進(jìn)而有效緩解森工企業(yè)富余職工的安置壓力。

3.2 強(qiáng)化政府宏觀管理職能

準(zhǔn)確定位各級(jí)政府的職能在政企政事分開(kāi)改革中具有關(guān)鍵的作用，能夠有效推動(dòng)政府和森工企業(yè)的分設(shè)分立和各自運(yùn)轉(zhuǎn)。具體而言，市級(jí)政府應(yīng)發(fā)揮改革主體意識(shí)謀求經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展，區(qū)縣級(jí)政府應(yīng)及時(shí)根據(jù)政策文件繼續(xù)推進(jìn)其余辦社會(huì)職能的移交。各級(jí)政府通力合作，將有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的職能不斷完善，大力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、科技、文化等公共事業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大就業(yè)，提供社會(huì)保障，提高公共服務(wù)水平，著力推動(dòng)政府職能和管理向提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)、強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。

3.3 加速區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合進(jìn)程

解決改革成本是將辦社會(huì)職能移交的必要保障。但是，僅依靠政府和森工企業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以支付巨額的改革成本。政府應(yīng)為企業(yè)逐步解決人員安置、身份轉(zhuǎn)換問(wèn)題，使企業(yè)能夠輕裝上陣、將更多的營(yíng)利投入擴(kuò)大到再生產(chǎn)中。企業(yè)才能夠以改造提升為定位，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，逐步提升市場(chǎng)占有率和競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而為招商引資、吸納社會(huì)資本提供充足的準(zhǔn)備條件。改革后的森工企業(yè)、林場(chǎng)還應(yīng)按照國(guó)家對(duì)主體功能區(qū)的要求，與林區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的共享和高效利用，繼續(xù)推動(dòng)林區(qū)與城鎮(zhèn)的一體化進(jìn)程。

3.4 完善應(yīng)急處理運(yùn)行機(jī)制

市區(qū)兩級(jí)政府在現(xiàn)行制度的基礎(chǔ)上應(yīng)加快建立并健全各項(xiàng)應(yīng)急機(jī)制，尤其是完善針對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整后的群眾信訪維穩(wěn)應(yīng)急處置機(jī)制，做到緊盯關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點(diǎn)事項(xiàng)，及時(shí)化解工資發(fā)放、冬季取暖等實(shí)際問(wèn)題引發(fā)的不穩(wěn)定因素。同時(shí)應(yīng)增強(qiáng)行政調(diào)整后新成立政府的穩(wěn)定性和政府應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的能力。加強(qiáng)林區(qū)社會(huì)治安綜合治理，加大打擊和防范工作力度，爭(zhēng)取早日建設(shè)保障林業(yè)局公司依法依規(guī)、高效順暢運(yùn)轉(zhuǎn)的體制機(jī)制，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的良好工作局面。